（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東廣州 510000）

1 控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)涵與流變

為了順應(yīng)國家國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的新要求，做好控制性詳細(xì)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的銜接工作，控制性詳細(xì)規(guī)劃亟須在過去三十年的實踐基礎(chǔ)上尋求優(yōu)化。控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）是指已經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，對建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、道路、工程管線和配套設(shè)施及空間環(huán)境等控制要求進(jìn)行的規(guī)劃，是對城市土地開發(fā)進(jìn)行規(guī)劃管理的關(guān)鍵依據(jù)。

20世紀(jì)90年代，深圳的法定圖則探索為全國控制性詳細(xì)規(guī)劃制度的建立提供了重要經(jīng)驗。2004年和2005年，廣東省又相繼出臺制訂了《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理條例》和《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制指引（試行）》，為省內(nèi)各城市的控規(guī)實踐工作奠定了制度基礎(chǔ)。2014年廣東省以佛山、中山兩市為試點啟動省市合作的控規(guī)編制審批制度改革工作，取得了良好成效。2015年4月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部與廣東省簽訂省部合作協(xié)議，支持廣東省“在創(chuàng)新規(guī)劃理念、改進(jìn)規(guī)劃方法、改革完善城市規(guī)劃管理體制、嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃等方面先行先試”，并探索“建立分內(nèi)容、分層次的控規(guī)編制審批辦法”，科學(xué)解決依法行政與開發(fā)不確定性之間的矛盾。綜上所述，廣東省一直重視控規(guī)制度的建立和完善，控規(guī)改革長期走在全國前列。

2 現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃的主要問題

廣東省各地控規(guī)管理普遍積累了一定的實踐經(jīng)驗，但當(dāng)前各城市控規(guī)管理工作仍然存在規(guī)劃管理效率不高、審批流程周期長規(guī)劃修改難等問題。其中，控規(guī)審批修改效率低是最突出的問題。按照現(xiàn)行控規(guī)審批修改的程序流程，普遍需要花費短則半年、長則數(shù)年的時間，使控規(guī)的管理和實施難以適應(yīng)城市發(fā)展和市場變化的動態(tài)需求。

2.1 控規(guī)編制方法有待改進(jìn)

目前控規(guī)成果內(nèi)容涉及面較廣，內(nèi)容涵蓋土地使用、地塊控制、交通活動、設(shè)施配套、四線（黃線、綠線、紫線、藍(lán)線）控制、城市設(shè)計等多個方面。成果構(gòu)成過于復(fù)雜，要求形成技術(shù)文件、法定文件和管理文件。部分城市在制訂本地技術(shù)規(guī)范時，做了進(jìn)一步的細(xì)化和補(bǔ)充。

在開發(fā)意向尚未明確的情況下，對具體地塊過多過細(xì)的要求，如將建筑面積、綠地率、配套設(shè)施等各項控制指標(biāo)直接落到具體地塊，會造成后期控規(guī)調(diào)整需求增加。由于歷史原因，一些已有權(quán)屬用地可能只掌握在鎮(zhèn)或街道辦手中，造成對現(xiàn)狀河岸水系把控不準(zhǔn)，有些藍(lán)線將已有國土證用地納入進(jìn)去，如果按照控規(guī)實施，藍(lán)線管控范圍內(nèi)的用地?zé)o法建設(shè)，需要修編控規(guī)浪費行政資源。

2.2 控規(guī)時效性有待優(yōu)化

控規(guī)屬于法定規(guī)劃，編制和審批周期相對較長，且沒有時限規(guī)定。在目前快速城鎮(zhèn)化背景下，城市發(fā)展建設(shè)發(fā)展面臨的各種不確定因素，與靜態(tài)藍(lán)圖間產(chǎn)生了矛盾，控規(guī)的時效性逐年減弱，加之控規(guī)編制自身科學(xué)性等多方面的原因，現(xiàn)行控規(guī)編制管理體制難以適應(yīng)快速變化的城市發(fā)展需求。在市場導(dǎo)向作用下，出現(xiàn)控規(guī)頻繁調(diào)整的情況，對控規(guī)嚴(yán)肅性、法律效力造成了不良影響。

2.3 總量不確定導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整無序

目前控規(guī)管理單元建設(shè)總量主要由地塊建設(shè)量累加得出，地塊建設(shè)上限加和即單元總量上限，因此，當(dāng)城市更新規(guī)劃提出增容需求時，會不斷突破原控規(guī)總量。市場逐利因素的作用下，易導(dǎo)致控規(guī)用地開發(fā)強(qiáng)度不斷增長，但相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)難以跟進(jìn)，導(dǎo)致城市問題凸顯。

2.4 圖則管理有待改善

第一，國土空間總體規(guī)劃的傳導(dǎo)機(jī)制尚未建立，國土空間總體規(guī)劃的剛性內(nèi)容如何傳導(dǎo)法定圖則，且給下層次規(guī)劃預(yù)留彈性等方面，還需進(jìn)一步探索。第二，目前部分大城市已進(jìn)入存量用地時期，法定圖則編制方法、管理方式均須進(jìn)一步優(yōu)化，以適應(yīng)新的發(fā)展需求。第三，法定圖則對城市重點地區(qū)和重要的景觀地區(qū)在城市設(shè)計方面的內(nèi)容，需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.5 專項規(guī)劃深度不足影響控規(guī)質(zhì)量

控規(guī)涵蓋了城市大部門空間管轄內(nèi)容，如重要交通線路、電網(wǎng)布局等，專項規(guī)劃大多“定線、定點、不定位（不定坐標(biāo)點）”，加之專項規(guī)劃時有變化，編制單位對控規(guī)編制內(nèi)容理解不到位、不一致，導(dǎo)致控規(guī)編制質(zhì)量不高。

3 控制性詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化策略分析

為了保障控規(guī)優(yōu)化的可行性，對現(xiàn)行規(guī)章規(guī)范進(jìn)行符合性分析后，可分析出三種優(yōu)化策略。

第一，對現(xiàn)行制度未明確的，規(guī)劃管理可進(jìn)一步細(xì)化明確。如控規(guī)管理單元、街區(qū)的劃定和管控要求，控規(guī)局部修正的界定等方向。

第二，在與現(xiàn)行規(guī)章制度沒有沖突的前提下，規(guī)劃管理可嘗試拓寬現(xiàn)行規(guī)章規(guī)范的內(nèi)容。比如，分類型明確規(guī)劃編制重點、精簡控規(guī)成果表達(dá)等，考慮到規(guī)章規(guī)范在逐步調(diào)整過程中，具體內(nèi)容有省內(nèi)、外的探索實踐作為借鑒和參考，規(guī)劃管理在這一方面深化改革措施具備較強(qiáng)的可操作性，各城市可根據(jù)城市特點完善地方性規(guī)章規(guī)范。

第三，與現(xiàn)行相關(guān)制度表述不一致，但有相關(guān)政策文件為依據(jù)的，規(guī)劃管理可進(jìn)一步完善。如《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確按控規(guī)規(guī)劃編制、法定程序?qū)徟摹叭f”改造單元規(guī)劃，可視同控規(guī)作為開發(fā)建設(shè)的管理依據(jù)，在這種有文件“背書”的情況下，規(guī)劃管理可進(jìn)一步完善“三舊”改造單元規(guī)劃與控規(guī)的銜接要求。

第四，符合國土空間規(guī)劃趨勢的內(nèi)容，規(guī)劃管理可持續(xù)探索。比如，在控規(guī)分類修改規(guī)則方面，規(guī)劃管理可針對既不損害公共利益、不突破技術(shù)規(guī)范、符合當(dāng)前“放管服”改革要求的控規(guī)調(diào)整，專門設(shè)定控規(guī)修正情形，在程序上做出一定程度的簡化，符合當(dāng)前國家放寬對市場主體的管控的改革方向，有助于控規(guī)整體管理效率的提高。

4 控制性詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化措施建議

在現(xiàn)行制度的框架下，規(guī)劃管理應(yīng)充分借鑒國內(nèi)城市先進(jìn)經(jīng)驗，以提升控規(guī)修改審批工作效率為突破口，形成優(yōu)化控規(guī)管理工作的政策文件。從編制方法、規(guī)劃調(diào)整、審批程序、管理支撐4個方面提出以下優(yōu)化措施。

4.1 改進(jìn)控規(guī)編制方法

第一，通過分層編制解決控規(guī)依法行政的剛性管理需求與土地開發(fā)不確定性之間的矛盾。改變原來控規(guī)編制一步到位，缺乏層次管控的做法，建立從地區(qū)到地塊的分層編制與審批制度，具體分層可按各地市結(jié)合實際情況劃分。地區(qū)作為多規(guī)合一的技術(shù)協(xié)調(diào)平臺，制定城市的發(fā)展底線和公共利益等剛性要求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地全覆蓋。地塊作為多規(guī)合一的項目實施平臺，根據(jù)市場需求進(jìn)行動態(tài)編制，在保障城市的發(fā)展底線、公共利益的同時，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，靈活安排用地功能和相應(yīng)的規(guī)劃控制指標(biāo)。

第二，根據(jù)國土空間分類管控的要求，針對不同管理對象，選擇多樣化的管控內(nèi)容和手段。

第三，可精簡規(guī)劃成果，現(xiàn)行《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制指引（試行）》規(guī)定“控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果包括技術(shù)文件、法定文件和管理文件”。在實際編制成果中，管理文件中的絕大部分內(nèi)容是對法定文件和技術(shù)文件的重復(fù)，增加了編制工作負(fù)擔(dān)，使實際管理無所適從，建議明確控規(guī)成果由“法定文件”和“技術(shù)文件”兩大部分組成。

4.2 動態(tài)維護(hù)控規(guī)

效率是規(guī)劃科學(xué)性、嚴(yán)肅性的重要體現(xiàn)。為了合理界定控規(guī)修改和修正的范圍，明確控規(guī)分類修改機(jī)制，提高控規(guī)修改效率，可將控規(guī)調(diào)整分為規(guī)劃修改和規(guī)劃修正兩類。規(guī)劃修改嚴(yán)格遵循法律法規(guī)要求，規(guī)劃修正則采取相對簡化的程序。

4.3 建立全域覆蓋的控規(guī)管理體系

第一，探索建立新型規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，法定圖則有效承接上層次規(guī)劃在建筑總量、開發(fā)邊界等剛性管控要求。

第二，研究并制定剛性約束、彈性適應(yīng)的圖則編制方法和表達(dá)方式，滿足片區(qū)開發(fā)總量、主導(dǎo)功能、公共配套設(shè)施、市政交通設(shè)施等剛性管控要求的前提下，為具體項目實施預(yù)留彈性空間。

第三，研究通過附加圖則管理方式進(jìn)一步推進(jìn)法定圖則編制內(nèi)容的精細(xì)化管理，加強(qiáng)對城市設(shè)計相關(guān)要求的管理。

4.4 強(qiáng)化控規(guī)管理支撐

第一，依托現(xiàn)有規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，將控規(guī)與各類空間數(shù)據(jù)做好統(tǒng)一坐標(biāo)格式的整合。第二，建立控規(guī)管理的“一張圖”系統(tǒng)，整合規(guī)劃編制動態(tài)信息，重點完善將各層面規(guī)劃與控規(guī)在程序上和重點上充分銜接，確保在編規(guī)劃與已批規(guī)劃之間互相協(xié)調(diào)，保障規(guī)劃成果質(zhì)量。第三，建議明確在控規(guī)編制時同步開展城市設(shè)計，城市設(shè)計內(nèi)容和要求納入控規(guī)，并落實到相關(guān)指標(biāo)。

5 結(jié)語

在當(dāng)前國土空間規(guī)劃的體系中，控規(guī)的法律地位和作用沒有發(fā)生本質(zhì)性變化。相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)“詳細(xì)規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實施性安排，是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)”。鑒于控規(guī)的地位和作用，優(yōu)化控規(guī)管理工作，提高控規(guī)管理效率，將有助于持續(xù)貫徹落實深化“放管服”改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用。