黃 攀

一、問題的提出

《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)于2018年頒布實(shí)施，國家監(jiān)察體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，隨即確立了我國“一府兩院一委”的全新政治架構(gòu)。為了實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察權(quán)與刑事司法權(quán)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)運(yùn)行自洽，全國人大常委會率先通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，推進(jìn)了《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的“法法銜接”，就犯罪管轄、強(qiáng)制措施、審查起訴、證據(jù)適用、涉案財(cái)產(chǎn)等方面作出了調(diào)整，以配合《監(jiān)察法》第四條的指導(dǎo)思想。①而國家監(jiān)察委員會(以下簡稱監(jiān)察委)則是在原國家行政監(jiān)察、腐敗預(yù)防以及職務(wù)犯罪偵查等部門機(jī)構(gòu)整合與職能隸轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上建立起來的，并且監(jiān)察委與黨的紀(jì)檢部門合署辦公，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察職能對公職人員的全覆蓋。因此，相較于國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)而言，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)具有較高的政治地位和充分的法律授權(quán)。

然而，監(jiān)察權(quán)作為國家公權(quán)力的重要表現(xiàn)形式，同樣必須受到制約與監(jiān)督，雖然制約與監(jiān)督都是對權(quán)力的約束，但二者并不是同一法律概念，“制約”強(qiáng)調(diào)制約主體和制約客體之間的互動，是權(quán)力之間相互的內(nèi)在約束，“監(jiān)督”則是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督主體對監(jiān)督客體的單向度約束。并且就監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的制約與監(jiān)督而言，亦有著不同的法律規(guī)定。監(jiān)察權(quán)的制約具有憲定性與法定性的強(qiáng)制力保障，主要集中于《憲法》第一百二十七條和《監(jiān)察法》第四條中“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約”的規(guī)定。而現(xiàn)行《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督卻僅限于第九條中“地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督”的規(guī)定，這種宏觀層面的制度性規(guī)范，落實(shí)到具體監(jiān)察活動的監(jiān)督上則極易出現(xiàn)適用上的困境，因而亟待細(xì)化并使之更具可操作性。任何缺乏有效監(jiān)督的權(quán)力勢必存在誘發(fā)腐敗的風(fēng)險，面對權(quán)力相對集中的監(jiān)察機(jī)關(guān)，一旦監(jiān)督機(jī)制僅停留于法律文本層面，監(jiān)察權(quán)同樣可能轉(zhuǎn)變?yōu)樨澑囊徊糠?，侵害公民的合法?quán)益。②在監(jiān)察權(quán)監(jiān)督體系尚待完善的背景下，構(gòu)建及時、有效的國家監(jiān)察賠償制度，不僅是依法治國理念對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的應(yīng)有之義，也是保障公民合法權(quán)利的迫切需要。然而，我國現(xiàn)行《國家賠償法》主要依據(jù)侵權(quán)主體職能性質(zhì)的不同而劃分為國家行政賠償與國家司法賠償。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然也是憲定的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，但其職能性質(zhì)卻獨(dú)立于行政性與司法性之外。因此，當(dāng)國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中侵犯到公民、法人或其他社會組織的合法權(quán)益時，則無法直接適用現(xiàn)行《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定獲得救濟(jì)。所謂“有侵害就有救濟(jì)”，盡管《監(jiān)察法》第六十七條明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償”，但在國家監(jiān)察制度與國家賠償制度銜接不暢的情況下，公民尋求救濟(jì)與賠償?shù)耐緩綄⑷绾伪Ｕ?？在此基礎(chǔ)上對監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督又該如何開展？并且國家監(jiān)察賠償在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)遵循何種路徑？

二、構(gòu)建國家監(jiān)察賠償制度的理論基礎(chǔ)

(一)憲定人權(quán)觀下的法理證成

所謂人權(quán)，乃是因其為人而應(yīng)享有的權(quán)利。我國于2004年將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入《憲法》第二章，置于第三章國家機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)定之前，至此宣告我國對于人權(quán)的重視已經(jīng)由傳統(tǒng)的政治理念轉(zhuǎn)化為憲法規(guī)范，并賦予其最高的法律效力。在這一憲法規(guī)范的指引下，國家在立法層面也開始進(jìn)一步強(qiáng)化人權(quán)導(dǎo)向。2012年《刑事訴訟法》修正案將“尊重和保障人權(quán)”新增為刑事訴訟的任務(wù)，以原則性的規(guī)定貫穿于整個訴訟活動，有力地保障了刑事訴訟參與人特別是犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，隨即人權(quán)保障亦被納入《法院組織法》《檢察院組織法》的綱領(lǐng)性規(guī)定之中。③雖然《監(jiān)察法》并沒有將“保障人權(quán)”以專門條款的形式予以展現(xiàn)④，但在“國家尊重和保障人權(quán)”的上位法原則規(guī)范下，人權(quán)保障同樣應(yīng)當(dāng)成為《監(jiān)察法》實(shí)施的內(nèi)在價值取向。再者，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢部門在組織結(jié)構(gòu)上合署辦公，“一套班子兩塊牌子”的模式使得監(jiān)察人員在職能上既可以進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查，又能開展違紀(jì)違規(guī)查處，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)高度集中的同時，“覆蓋全體國家公職人員”的職權(quán)強(qiáng)勢性再度得以突顯。并且在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中，《監(jiān)察法》設(shè)定了十二項(xiàng)調(diào)查措施，其中包括限制人身自由的留置措施，以及多項(xiàng)涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制措施。顯然，監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件辦理過程中監(jiān)察措施的行使與刑事訴訟活動中偵查措施的運(yùn)用有著高度的相似性，同樣存在對被調(diào)查對象人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的臨時性限制與剝奪，這類嚴(yán)厲的監(jiān)察措施一旦被違法行使又或者超出必要限度就可能侵犯到人權(quán)。盡管《國家賠償法》在監(jiān)察活動領(lǐng)域內(nèi)尚存在立法上的空白，但基于“國家尊重和保障人權(quán)”的憲定性規(guī)范，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查活動中侵犯到了被調(diào)查對象的合法權(quán)利，同樣可以進(jìn)行法律類推，適用于國家賠償制度的原則性規(guī)定，與其他國家機(jī)關(guān)一樣承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，成為國家賠償?shù)闹黧w，為受侵害者提供救濟(jì)渠道和必要的損害賠償。只有如此，方能確保人權(quán)保障理念在《憲法》框架內(nèi)貫徹運(yùn)行的邏輯自洽。

(二)逆向監(jiān)督監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在保障

國家賠償?shù)幕緝?nèi)涵不僅包括“國家人權(quán)觀”下對于私權(quán)利的救濟(jì)，也包括“人民控制論”下對公權(quán)力的監(jiān)督。國家機(jī)關(guān)承擔(dān)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的賠償責(zé)任，本質(zhì)上是公民對國家公權(quán)力的一種逆向的事后監(jiān)督，這種賠償責(zé)任在相當(dāng)程度上會倒逼國家機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部人員的自律性，約束內(nèi)部工作人員的職權(quán)行為，進(jìn)而起到預(yù)防和遏制國家工作人員利用職務(wù)違法侵權(quán)的效果。⑤這種逆向監(jiān)督模式主要通過對所實(shí)施的公權(quán)力進(jìn)行違法性確認(rèn)、賠償?shù)穆男幸约皣易穬數(shù)刃问秸归_，相較于事前監(jiān)督、事中監(jiān)督而言，其具有自身獨(dú)立的價值。一方面，《國家賠償法》在總則中確立了違法歸責(zé)原則，并規(guī)定國家賠償應(yīng)當(dāng)建立在公務(wù)行為違法性審查的基礎(chǔ)上，行為違法性的認(rèn)定不僅是在法律層面對該國家機(jī)關(guān)行為的否定性評價，也是“國家賠償”與“國家補(bǔ)償”的定向分流，而該程序也是權(quán)力監(jiān)督的一種形式。另一方面，受公共負(fù)擔(dān)平等理論⑥的影響，盡管國家賠償?shù)闹黧w是國家財(cái)政機(jī)關(guān)，賠償執(zhí)行卻是以政府財(cái)政稅收的形式對納稅人進(jìn)行分?jǐn)?，但這并非意味著國家賠償后對公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督效力“無關(guān)痛癢”的終結(jié)，相反，在承擔(dān)國家賠償責(zé)任之后，直接責(zé)任人和單位主要負(fù)責(zé)人也會受到相應(yīng)的行政問責(zé)和黨紀(jì)處分。再者，《國家賠償法》第三十一條也規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在承擔(dān)賠償責(zé)任后，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追償?shù)那樾?，而對于情?jié)嚴(yán)重的則可以直接追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。同時，國家賠償?shù)谋O(jiān)督效果也具備較強(qiáng)的延展性，將直接影響到賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的績效考核和組織考評，進(jìn)而關(guān)聯(lián)到單位全體工作人員的現(xiàn)實(shí)利益。顯然，這種法律、政治、經(jīng)濟(jì)上的多重性“懲戒”，對于監(jiān)察權(quán)的逆向監(jiān)督有著無法取代的效果，將極大地促使監(jiān)察機(jī)關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督與管理，推進(jìn)監(jiān)察活動的運(yùn)作更加規(guī)范化、法治化，形成高度的自律性以預(yù)防職務(wù)違法行為的發(fā)生。然而，《國家賠償法》在權(quán)力監(jiān)督的涵蓋面上也應(yīng)當(dāng)主動將監(jiān)察機(jī)關(guān)納入規(guī)制的范圍，根據(jù)《國家賠償法》總則規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”如果這一規(guī)定將監(jiān)察委這一憲定“國家機(jī)關(guān)”排斥在外，那么不僅在立法層面存在著《國家賠償法》與《監(jiān)察法》的對接不暢，更可能出現(xiàn)二者與《憲法》內(nèi)容上的沖突。

(三)推進(jìn)監(jiān)察法治化進(jìn)程的應(yīng)有之義

目前，我國《憲法》和《監(jiān)察法》均沒有對監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)作出規(guī)定與說明。縱觀整部《監(jiān)察法》，一共六十九條法律條文，其中就有三十二處強(qiáng)調(diào)“依法”，并且國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職能是“調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”，其直接法律效果表現(xiàn)為保障國家監(jiān)察法的有效實(shí)施，而在監(jiān)察權(quán)行使過程中，《監(jiān)察法》第五條“國家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的規(guī)定，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)“依法辦案”原則的體現(xiàn)。同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動與刑事訴訟程序的銜接也進(jìn)一步說明國家監(jiān)察機(jī)關(guān)本身就具備“法治屬性”。從上述角度而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查本就是為法治服務(wù)的，將其劃歸“法治機(jī)關(guān)”的范疇亦存在相當(dāng)?shù)暮侠硇?。⑦在現(xiàn)代意義的法治國家中，所有的公權(quán)力都應(yīng)受到法律的規(guī)范，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行同樣如此，作為一把“雙刃劍”，既可以打擊職務(wù)違法犯罪，也可能侵犯到公民合法權(quán)利。⑧國家賠償作為一項(xiàng)法定責(zé)任，很大程度上可以監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力的行使，并以承擔(dān)責(zé)任的形式，明晰權(quán)力運(yùn)行的邊界，規(guī)范監(jiān)察人員“依法辦案”，促進(jìn)監(jiān)察活動在“法治化”軌道上運(yùn)行，推進(jìn)監(jiān)察活動的規(guī)范化與法治化。同時，法律責(zé)任規(guī)定的明確化、具體化、完整化也是現(xiàn)代法治化的重要評判標(biāo)準(zhǔn)，⑨而現(xiàn)行《監(jiān)察法》第六十七條對監(jiān)察機(jī)關(guān)違法侵權(quán)賠償?shù)囊?guī)定過于籠統(tǒng)、抽象，并且國家賠償制度在監(jiān)察領(lǐng)域存在缺位，這在一定程度上導(dǎo)致“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法規(guī)范得不到有效落實(shí)。顯然，構(gòu)建國家監(jiān)察賠償則是將這一憲法精神直接貫徹于監(jiān)察領(lǐng)域的體現(xiàn)，并配套打造了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中化解權(quán)利與權(quán)力沖突的法治平臺。開展國家監(jiān)察賠償也使受侵害主體能夠在法律規(guī)范的框架內(nèi)表達(dá)訴求和獲取救濟(jì)，不僅維護(hù)了國家機(jī)關(guān)主動承擔(dān)法律責(zé)任的良好形象，在化解社會矛盾的過程中，也有助于公民形成對法律的信仰，促進(jìn)法治社會的建設(shè)?？傊?，監(jiān)察賠償?shù)墓δ苌婕艾F(xiàn)代法治的核心要素，展現(xiàn)了我國全面推進(jìn)依法治國的價值基礎(chǔ)，⑩構(gòu)建國家監(jiān)察賠償制度正是以人權(quán)保障實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治化的必經(jīng)之路。

三、國家監(jiān)察賠償立法路徑之探討

構(gòu)建完備的國家監(jiān)察賠償體制在人權(quán)保障、權(quán)力監(jiān)督以及監(jiān)察法治化建設(shè)方面有著獨(dú)立的內(nèi)在價值，已然成為監(jiān)察體制改革過程中亟待探索的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在改革進(jìn)程中，就國家賠償制度與國家監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行立法銜接的問題上出現(xiàn)了多種可供探討的路徑，其爭議的焦點(diǎn)主要集中于對構(gòu)建獨(dú)立的國家監(jiān)察賠償體系與完善現(xiàn)有的國家賠償制度的立法路徑選擇。

(一)構(gòu)建獨(dú)立的國家監(jiān)察賠償體系

首先，《監(jiān)察法》頒布的時間相對較短，作為新法，本身就需要在法律適用的實(shí)踐過程中不斷檢驗(yàn)并加以完善，其在現(xiàn)階段具備更強(qiáng)的可塑性。而《國家賠償法》頒布實(shí)施已經(jīng)歷時十六載，中間經(jīng)歷兩次修正，已經(jīng)形成了相對成熟、穩(wěn)定的國家賠償制度，相較于打破原有的國家賠償制度結(jié)構(gòu)并入國家監(jiān)察賠償，無疑將可能牽一發(fā)而動全身，導(dǎo)致《國家賠償法》的大量內(nèi)容需要重新修正，進(jìn)而增加《國家賠償法》重構(gòu)上的立法成本。目前，監(jiān)察體制改革正在逐步開展，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中所出現(xiàn)的一切新問題，都可以納入改革的視野中，在現(xiàn)有的監(jiān)察法體系中增加國家監(jiān)察賠償內(nèi)容所產(chǎn)生的立法連鎖反應(yīng)會更小，而且人權(quán)保障、權(quán)力監(jiān)督和監(jiān)察法治化的理念可以不借助于《國家賠償法》而在監(jiān)察法律體系內(nèi)得以直接彰顯。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有“政治機(jī)關(guān)”的特殊性及其監(jiān)察工作中人員監(jiān)察、紀(jì)檢的雙重屬性，也不宜由《國家賠償法》直接規(guī)制。監(jiān)察賠償機(jī)制的設(shè)立，其功能之一就是通過國家賠償責(zé)任對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行逆向監(jiān)督。如前文所述，這種對于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約，在效果上則是來自監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任后的內(nèi)部問責(zé)與追償，更類似于一種內(nèi)部監(jiān)督。所以，將監(jiān)察賠償?shù)谋O(jiān)督功能在監(jiān)察法律體系內(nèi)予以展現(xiàn)，有著強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的合理性。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪過程中暴露出潛在性、普遍性、制度性問題需要一定的過程，例如監(jiān)察人員在職務(wù)犯罪調(diào)查活動中，若有侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰以獲取證人證言的行為，《監(jiān)察法》的定性處理尚不明確，且也不屬于《刑法》二百四十七條暴力取證罪所調(diào)整的對象，就此而言，作為國家賠償前置程序的行為定性尚且無法可依，對于《國家賠償法》的修訂亦無從開展，而在監(jiān)察體制改革過程中對《國家賠償法》的頻繁修訂，亦會影響到該法的穩(wěn)定性。相反，這一問題在監(jiān)察法律體系框架內(nèi)則能夠通過出臺《監(jiān)察法》的下位法或制定監(jiān)察條例得以靈活解決。不同于單一位階的《國家賠償法》，作為《監(jiān)察法》下位法的《監(jiān)察官法》已于2018年9月被全國人大常委會列入立法規(guī)劃，國家監(jiān)察委牽頭起草的《監(jiān)察官法》草案已經(jīng)在內(nèi)容上囊括了監(jiān)察人員的法定職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、任免事項(xiàng)、考核考評以及獎懲監(jiān)督機(jī)制。顯然，《監(jiān)察官法》的出臺為構(gòu)建獨(dú)立的國家監(jiān)察賠償體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行與國家賠償制度的銜接提供了全新的立法平臺。

(二)完善現(xiàn)有的國家賠償制度

國家監(jiān)察體制改革背景下，國家賠償制度的完善主要是立足于現(xiàn)行《國家賠償法》的基礎(chǔ)上增加國家監(jiān)察賠償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，形成國家行政賠償、國家司法賠償、國家監(jiān)察賠償集中統(tǒng)一的國家賠償法律規(guī)范。相對于前一種模式而言，該模式也有自身的優(yōu)勢。其一，現(xiàn)行的《國家賠償法》已經(jīng)相對成熟、穩(wěn)定，國家行政賠償和國家司法賠償運(yùn)行的配套法律設(shè)計(jì)也更加完備，并入國家監(jiān)察賠償后，國家賠償制度在法律內(nèi)容上更加平衡、協(xié)調(diào)，三種國家賠償模式格局鼎立，在形式上更加充盈，也展現(xiàn)了立法上的完善。同時，《國家賠償法》總則中將廣義范圍的國家機(jī)關(guān)均納入賠償?shù)牧x務(wù)主體范圍，吸納并入國家監(jiān)察賠償制度具有先天的法律依據(jù)。其二，《監(jiān)察法》頒布實(shí)施的時間并不長，而國家監(jiān)察賠償?shù)膬?nèi)容重要且龐雜，既涉及實(shí)體規(guī)定也包括程序事項(xiàng)的規(guī)定，短期內(nèi)再度對其進(jìn)行大幅修改，不符合我國的立法慣例，而《國家賠償法》的修正則可以規(guī)避這一問題，并且《國家賠償法》是按照國家機(jī)關(guān)職能屬性對國家賠償模式進(jìn)行劃分的。因此，依照監(jiān)察權(quán)性質(zhì)新增的國家賠償法律規(guī)范，完全符合《國家賠償法》的內(nèi)在立法邏輯。鑒于監(jiān)察職能具有憲定的特殊性，所以在《國家賠償法》范圍內(nèi)新增監(jiān)察賠償，將留有獨(dú)立且充足的立法空間。其三，職務(wù)犯罪偵查權(quán)隸轉(zhuǎn)后，賠償主體也需對應(yīng)性移轉(zhuǎn)?！侗O(jiān)察法》的出臺將原屬于檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)轉(zhuǎn)化為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，在監(jiān)察體制改革的初期，檢察機(jī)關(guān)下屬的反瀆職侵權(quán)部門、反貪污賄賂部門和職務(wù)犯罪預(yù)防部門的人員已經(jīng)隸轉(zhuǎn)至監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)部門，相關(guān)資產(chǎn)設(shè)備以及案件線索也基本上一并完成交接。在制度設(shè)計(jì)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)職能隸轉(zhuǎn)的直接承接，同樣適用于原檢察機(jī)關(guān)在《國家賠償法》領(lǐng)域內(nèi)所設(shè)義務(wù)的對接，而在承接原《國家賠償法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上構(gòu)建獨(dú)立的國家監(jiān)察賠償規(guī)則，亦符合當(dāng)下監(jiān)察體制改革基本范式下權(quán)利與義務(wù)移轉(zhuǎn)一致性的要求。其四，并入《國家賠償法》后能更為有效地發(fā)揮國家監(jiān)察賠償?shù)谋O(jiān)督功能。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家工作人員的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，早在設(shè)立之初，就引發(fā)了如何對監(jiān)督者進(jìn)行有效監(jiān)督的熱議，相較于在監(jiān)察法律體系內(nèi)構(gòu)建專門的國家賠償制度，立足于現(xiàn)行《國家賠償法》增設(shè)規(guī)制監(jiān)察權(quán)的賠償法律規(guī)范，促使國家監(jiān)察賠償法律規(guī)制具有更強(qiáng)的獨(dú)立性而不會受制于監(jiān)察體系本身，進(jìn)而突破內(nèi)部法規(guī)的局限，并發(fā)揮較強(qiáng)的外部監(jiān)督效果，以避免在賠償法律適用上陷入“國家不賠法”的窘境。然而，采取該模式在立法技術(shù)上有著更高的要求，需要立法者全面考量《監(jiān)察法》與《國家賠償法》在內(nèi)容上的銜接，既應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對國家賠償制度的共性，即監(jiān)督公權(quán)力與幫助受侵害主體獲取救濟(jì)賠償，也應(yīng)突出國家監(jiān)察機(jī)關(guān)特殊的“政治屬性”，實(shí)現(xiàn)新《國家賠償法》對內(nèi)三種賠償制度的平衡，對外“法法銜接”上的協(xié)調(diào)。

四、國家監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)原則

國家賠償?shù)臍w責(zé)原則是國家承擔(dān)賠償責(zé)任的主要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，是判定國家行為損害后果是否應(yīng)當(dāng)賠償?shù)暮诵囊罁?jù)，因此又被稱為“整個賠償立法的基石”。世界各國所采取的國家賠償歸責(zé)模式有著較大的差異，如英美法系國家主要適用過錯歸責(zé)原則，歐洲大陸法系國家則多采用過錯歸責(zé)與無過錯歸責(zé)相結(jié)合的混合模式。然而，不同歸責(zé)原則的適用，也會在國家賠償?shù)姆秶统绦蛏袭a(chǎn)生大相徑庭的法律效果。所以，在國家監(jiān)察賠償?shù)牧⒎ㄔO(shè)計(jì)上，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)在于確立監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)原則。原《國家賠償法》(1994年修正)第二條規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！庇纱丝梢?，《國家賠償法》在立法之初所采用的是單一違法性歸責(zé)原則，而該條款作為國家賠償歸責(zé)原則的綱領(lǐng)性規(guī)定，已于2010年作出修改，刪除了原《國家賠償法》第二條中的“違法”二字，這也就意味著國家機(jī)關(guān)工作人員即使職權(quán)行為沒有違法，但是可能由于存在過錯又或者結(jié)果上已經(jīng)產(chǎn)生了損害，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。進(jìn)一步而言，此次《國家賠償法》的相關(guān)修改也標(biāo)志著《國家賠償法》開始采用多元化的歸責(zé)原則，盡管這一改變在一定程度上增加了國家賠償?shù)牟僮麟y度，但也拓寬了國家賠償?shù)姆秶?，進(jìn)而更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益。《國家賠償法》第二條雖然對賠償歸責(zé)原則進(jìn)行了概括性規(guī)定，但是僅以此作為依據(jù)，并不能明晰我國國家賠償具體的歸責(zé)依據(jù)，而是需要結(jié)合《國家賠償法》所規(guī)范對象的差異，綜合考量行政或司法行為侵權(quán)的特性。國家監(jiān)察賠償在立法設(shè)計(jì)上也應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注《國家賠償法》第二條與《監(jiān)察法》第六十七條的對接，通過比較監(jiān)察機(jī)關(guān)案件調(diào)查的特點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，相較于行政執(zhí)法，其更接近于刑事偵查活動，且在調(diào)查程序設(shè)計(jì)上存在與刑事訴訟的銜接。因此，筆者主張借鑒國家司法賠償?shù)臍w責(zé)原則，從違法歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)兩方面進(jìn)行監(jiān)察賠償立法上的梳理。

(一)違法歸責(zé)原則

中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》對《監(jiān)察法》第六十七條的解析認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)構(gòu)成侵權(quán)而承擔(dān)賠償?shù)氖滓獥l件是該侵權(quán)損害后果是由于“違法行使職權(quán)所造成的”。違法歸責(zé)原則要求，對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)行為所產(chǎn)生的損害后果賠償與否，首先應(yīng)當(dāng)對其職權(quán)行為進(jìn)行合法性審查，只有違法行使職權(quán)國家才應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，該歸責(zé)原則所依據(jù)的評判因素更為客觀，使得賠償請求人的合理訴求更能得到保障。違法歸責(zé)原則適用于國家監(jiān)察賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)在于權(quán)力監(jiān)督與承認(rèn)合理的監(jiān)察風(fēng)險。一方面，現(xiàn)行體制下國家監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力高度集中，外部監(jiān)督機(jī)制尚不夠完善。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)亟待借助違法歸責(zé)原則予以規(guī)制，以倒逼國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使監(jiān)察權(quán)，推進(jìn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化。就國家監(jiān)察賠償?shù)臋?quán)力監(jiān)督與法治保障的功能而言，違法歸責(zé)原則無疑是國家監(jiān)察賠償歸責(zé)的核心。另一方面，對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行合理風(fēng)險的容忍?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了查封、扣押、凍結(jié)等大量限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制措施，而這些措施的行使同樣會產(chǎn)生較大的侵權(quán)風(fēng)險。但是，鑒于目前我國反腐敗形勢依舊相當(dāng)嚴(yán)峻，職務(wù)犯罪案件案情復(fù)雜且任務(wù)艱巨，上述措施極有可能是在緊急情況下所采取的，該階段如果不采用違法歸責(zé)原則而僅以損害結(jié)果為導(dǎo)向，不僅會挫傷監(jiān)察人員辦案的積極性，更可能導(dǎo)致在職務(wù)犯罪案件調(diào)查過程中貽誤戰(zhàn)機(jī)，進(jìn)而不利于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，違法歸責(zé)原則適用于國家監(jiān)察賠償領(lǐng)域，是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中打擊職務(wù)犯罪與權(quán)利保障同一位階價值平衡的必然結(jié)果。

(二)結(jié)果歸責(zé)原則

所謂“有損害就有賠償”，結(jié)果歸責(zé)是以損害后果的發(fā)生作為國家承擔(dān)賠償責(zé)任的主要依據(jù)，該歸責(zé)原則不考慮行為的合法性因素，也不考慮行為人是否存在過錯，只要存在國家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)損害后果，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。該歸責(zé)原則在國家監(jiān)察賠償中的適用主要集中于留置侵權(quán)領(lǐng)域。留置是最為嚴(yán)厲的監(jiān)察措施，對公民的人身自由起到臨時性限制與剝奪的作用，雖然同樣作為人身性控制措施，但不同于刑事訴訟中偵查階段的逮捕直接由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人單獨(dú)批準(zhǔn)或決定?！侗O(jiān)察法》對于留置措施的適用有著更為嚴(yán)格的程序性規(guī)定，不僅在決定主體上需要監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究討論，并且還設(shè)置了事前的內(nèi)部審查監(jiān)督程序，即地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)其級別的不同，需要逐層呈報(bào)上級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者備案。與此同時，根據(jù)《監(jiān)察法》第四十三條第二款規(guī)定，“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月?！逼湓诹b押時間上甚至超過一般情形下的逮捕時限。而《監(jiān)察法》在留置條件的設(shè)定上也有著嚴(yán)格的要求：“監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”，其在證據(jù)要件和事實(shí)要件的規(guī)定上更接近于刑事訴訟的逮捕條件。盡管監(jiān)察與逮捕在程序與內(nèi)容的設(shè)定上存在著一定差異，但是同樣作為人身性的強(qiáng)制措施在實(shí)施效果上是極為接近的，現(xiàn)行《國家賠償法》第十七條確立了逮捕侵權(quán)時司法賠償所適用的結(jié)果歸責(zé)原則，依照法律漏洞填補(bǔ)規(guī)則中的近似原則，在國家監(jiān)察賠償中確立留置侵權(quán)損害的結(jié)果歸責(zé)原則亦符合立法規(guī)律。

五、國家監(jiān)察賠償?shù)姆秶?/h2>

國家監(jiān)察賠償?shù)姆秶侵竾冶O(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益所產(chǎn)生的那些損害后果應(yīng)當(dāng)進(jìn)行賠償。賠償范圍屬于監(jiān)察賠償法的實(shí)體性規(guī)范，其直接關(guān)系到賠償請求人的訴求能否被納入救濟(jì)的視野?，F(xiàn)行《國家賠償法》所確立的國家賠償?shù)臋?quán)益范圍主要為賠償請求人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及部分限定性的精神損失。并且無論是國家行政賠償還是國家司法賠償，其在賠償免責(zé)范圍上都具有一致性：其一，造成侵權(quán)損害的并非職務(wù)行為；其二，行為與損害后果之間沒有因果關(guān)系；其三，損害結(jié)果系當(dāng)事人個人行為所導(dǎo)致。該觀點(diǎn)亦在《監(jiān)察法釋義》中得到了支持。所以，在確定國家監(jiān)察賠償適用范圍上也并不存在過多爭議。而上述抽象的賠償范圍具體到監(jiān)察活動中則表現(xiàn)出一定的特殊性：一方面，對當(dāng)事人人身權(quán)的侵犯。主要涉及監(jiān)察行為對于被調(diào)查對象或涉案人員的人身自由和身體健康權(quán)益的侵害。在侵犯人身自由上主要表現(xiàn)為：錯誤留置(既包括留置對象錯誤，也包括留置程序性事項(xiàng)違法)，未依法及時解除留置導(dǎo)致超期羈押和違反規(guī)定限制他人出境，或者未及時解除出境限制。在侵犯被調(diào)查對象人身健康權(quán)方面表現(xiàn)為《監(jiān)察法》第六十五條中的“侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰”，以及在留置期間未能提供必要的生理保障而導(dǎo)致的被留置人健康受損，如不予提供或未能充分提供必要的飲食、休息時間和及時的醫(yī)療救助等。另一方面，對當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。監(jiān)察活動中對當(dāng)事人侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)形式主要圍繞《監(jiān)察法》第二十五條和第四十六條中限制財(cái)產(chǎn)權(quán)類監(jiān)察措施的違規(guī)行使，包括違法實(shí)施沒收、追繳或者責(zé)令退賠的處置性措施以及違法對財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押和凍結(jié)等措施給相關(guān)人員造成的經(jīng)濟(jì)損失。

現(xiàn)行《國家賠償法》在賠償范圍的設(shè)定上采用“直接損害說”，即申請國家賠償?shù)膿p害后果必須是現(xiàn)實(shí)已經(jīng)產(chǎn)生或者必然產(chǎn)生的，是直接的，不是間接的。盡管直接損害作為國家賠償?shù)南薅l件，得到各國《國家賠償法》立法層面的認(rèn)同，但在執(zhí)法司法實(shí)踐中常常會出現(xiàn)國家機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)給相對人造成的間接損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過直接損害的情形，由于過度限縮的國家賠償范圍會削弱《國家賠償法》對公權(quán)力的限制及公民權(quán)利的保障力度，部分國家已經(jīng)嘗試將間接損失納入國家賠償范圍，如日本《國家賠償法》第四條規(guī)定，“國家賠償?shù)姆秶勒彰穹ǖ涞那謾?quán)行為來確定?！表n國《國家賠償法》第三條規(guī)定，“直接物質(zhì)損失以外的損失，如果與違法職權(quán)行為有因果關(guān)系，國家也應(yīng)當(dāng)賠償?！倍鴩屹r償制度的本質(zhì)是給予受國家公權(quán)力侵害對象以權(quán)利救濟(jì)，以期待通過賠償機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會公平正義的修復(fù)與回歸，是一種對于弱勢群體帶有傾斜性的利益分配制度。隨著國家賠償制度的逐步完善以及公民權(quán)利意識的迅速覺醒，越來越多的學(xué)者開始主張將間接損害后果納入國家賠償?shù)姆秶?。在監(jiān)察賠償視閾內(nèi)，考慮到監(jiān)察行為對象的特殊性，相較于普通公民在國家賠償領(lǐng)域的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的賠償訴求，國家公職人員往往涉及職務(wù)任免和級別晉升等“人事權(quán)益”。根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第三十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違法違紀(jì)，已經(jīng)被立案調(diào)查，不宜繼續(xù)履行職責(zé)的，任免機(jī)關(guān)可以決定暫停其履行職務(wù)。”這類權(quán)益雖然并沒有法律明文規(guī)定，但極易受到監(jiān)察活動的影響，如國家公職人員由于接受監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查而錯過了正常的職務(wù)級別晉升機(jī)會或者停職后原職務(wù)已經(jīng)被他人取代，而后又被證明是無罪。雖然國家工作人員的職業(yè)道德要求是“堅(jiān)定信念、忠于國家、服務(wù)人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔”，而不是關(guān)注于職務(wù)與級別，且這類“受損權(quán)益”表現(xiàn)為一種間接的損害后果，但是，該監(jiān)察行為給受害對象造成了確切的損害后果是客觀存在的。同時，由于國家工作人員的級別和職務(wù)本身與個人的薪資待遇直接掛鉤，進(jìn)而在一定程度上又表現(xiàn)為間接的經(jīng)濟(jì)損失。關(guān)于監(jiān)察領(lǐng)域的特殊間接損害是否應(yīng)當(dāng)賠償，雖然沒有先例和域外經(jīng)驗(yàn)可供借鑒且該權(quán)益本身也缺乏法定性，但是，就監(jiān)察賠償內(nèi)在的損害救濟(jì)功能而言，即使在國家賠償層面確實(shí)有待商榷，但在監(jiān)察賠償框架下嘗試構(gòu)建適度的補(bǔ)償規(guī)則，則可在規(guī)避爭議的同時，充分彰顯國家監(jiān)察賠償?shù)姆ㄖ稳宋年P(guān)懷。

六、結(jié)語

作為新時代承擔(dān)我國反腐歷史重任的專門政治機(jī)關(guān)，國家監(jiān)察委擁有《憲法》所賦予的比肩“一府兩院”的法律地位，在《監(jiān)察法》授權(quán)下其職能可以覆蓋所有國家工作人員，并且獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制和特有的政治屬性，使其擁有高度集中的國家權(quán)力配置。所謂“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)?！北O(jiān)督者自身的權(quán)力也應(yīng)當(dāng)受到有效監(jiān)督與制約，這也是監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)自我完善的應(yīng)有之義。在監(jiān)察體制改革第一階段任務(wù)基本完成的背景下，探索監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督、人權(quán)保障以及確保依法監(jiān)察時，最終都會聚焦于《國家賠償法》在監(jiān)察領(lǐng)域內(nèi)的空白點(diǎn)上。構(gòu)建全新的國家監(jiān)察賠償體系不僅有著充分的法理依據(jù)，而且監(jiān)察賠償歸責(zé)原則的選擇、賠償范圍的適用路徑均可有效借鑒現(xiàn)有的國家賠償制度。但鑒于監(jiān)察權(quán)的特殊性，其在實(shí)踐中依然面臨著諸多困境，如“法法銜接”不暢地化解，監(jiān)察賠償申請的程序性構(gòu)建，監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性對申請人賠償積極性的影響以及監(jiān)察賠償過程中監(jiān)督的開展，等等，而這些問題也正是監(jiān)察體制改革步入第二階段全面完善監(jiān)察權(quán)所亟待解決的。

注 釋：

①樊崇義：《2018年〈刑事訴訟法〉修改重點(diǎn)與展望》[J]，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期，第4頁。

②朱?；荩骸墩摍z察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約》[J]，《法學(xué)評論》2018年第3期，第13～14頁。

③《中華人民共和國人民法院組織法》第六條規(guī)定：“人民法院堅(jiān)持司法公正，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵守法定程序，依法保護(hù)個人和組織的訴訟權(quán)利和其他合法權(quán)益，尊重和保障人權(quán)?！薄吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第六條規(guī)定：“人民檢察院堅(jiān)持司法公正，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵守法定程序，尊重和保障人權(quán)?！?/p>

④筆者認(rèn)為，相較于我國《刑事訴訟法》第二條“尊重和保障人權(quán)”的立法表述，我國《監(jiān)察法》第五條“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”的規(guī)定，是間接地體現(xiàn)了憲定人權(quán)保障的內(nèi)涵，而非直接的專門性條款。

⑤皮純協(xié)，馮軍主編：《國家賠償法釋論》[M]，中國法制出版社，2010年，第11～13頁。

⑥該理論源自法國《人權(quán)宣言》，其核心為政府(國家)活動是為公共利益而實(shí)施的，因而應(yīng)由社會全體成員平等地分擔(dān)費(fèi)用。公民個人由于政府(國家)活動而遭受的損失，是一種法外負(fù)擔(dān)，根據(jù)公平正義的一般法理，理應(yīng)由國家利用全體納稅人交納的稅金實(shí)行公共負(fù)擔(dān)。

⑦何家弘：《論監(jiān)察委犯罪調(diào)查的法治化》[J]，《中國高校社會科學(xué)》2020年第1期，第81～82頁。

⑧戴芳：《達(dá)摩克利斯之劍——評監(jiān)察體制改革的法治進(jìn)路》[J]，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期，第89頁。

⑨郭忠：《國家賠償法律制度在建設(shè)法治國家中的地位和作用》[J]，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第3期，第41～42頁。

⑩李龍，余淵：《全面推進(jìn)依法治國視域下的人權(quán)保障》[J]，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第2期，第11頁。