■ 楊 梅 陳 嬌

2020 年，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議正式確定了習(xí)近平法治思想這一概念以及這一思想在全面依法治國(guó)中的指導(dǎo)地位。習(xí)近平指出，全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)是人民，目的是保障人民權(quán)益，必須把“體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過(guò)程”。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的進(jìn)一步展開，我國(guó)公共安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)日趨增多，公共安全政策的進(jìn)一步改革和完善成為迫切需要。

一、堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)進(jìn)行公共安全政策體制改革的必要性

(一) 憲法和指導(dǎo)思想的要求

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出依法治國(guó)是“堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的必然要求”，法治思想能否落到實(shí)處與人民幸福安康、黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安息息相關(guān)。我國(guó)公共安全政策體制一定是具有中國(guó)特色的，一定要以保證人民根本利益為前提?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》是中國(guó)特色的憲法。我國(guó)憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)一切權(quán)利屬于人民。規(guī)定一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。因此，我國(guó)公共安全政策體制的建設(shè)必須堅(jiān)持以人民為中心，在憲法的框架下進(jìn)行。與時(shí)俱進(jìn)是馬克思主義的理論品質(zhì)，實(shí)事求是是馬克思主義的精髓。因此，我國(guó)公共安全政策體制必須在新時(shí)代、新情況、新要求下不斷發(fā)展以滿足社會(huì)發(fā)展需求。

（二）我國(guó)社會(huì)公共安全的需要

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年因公共安全問(wèn)題導(dǎo)致的損失高達(dá)6500億元，約占GDP 的6%。近幾十年來(lái)，我國(guó)一直引進(jìn)西方先進(jìn)的公共安全管理的概念,將其先進(jìn)理念融入到我國(guó)公共安全政策之中豐富其內(nèi)容和提供更多的出路。概念移植一定要考慮移植地的具體國(guó)情，否則就會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題，人民的權(quán)利無(wú)法保障，憲法的權(quán)威也會(huì)受損。

公共安全領(lǐng)域覆蓋范圍較廣，包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生（疾病和生物安全）、國(guó)防安全和社會(huì)安全等。在過(guò)去百年間，我國(guó)一直經(jīng)受著各種困難和考驗(yàn)，這些困難和考驗(yàn)并沒(méi)有使中國(guó)人民倒在歷史的長(zhǎng)河中。當(dāng)前，隨著國(guó)際化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展，我國(guó)改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期，各種國(guó)內(nèi)外矛盾和天災(zāi)人禍引起的公共安全問(wèn)題日趨嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：自然災(zāi)害頻發(fā)、食品藥品安全和環(huán)境問(wèn)題持續(xù)高發(fā)、社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻、暴力恐怖主義對(duì)國(guó)內(nèi)安全造成的威脅增多增大等。習(xí)近平總書記指出建設(shè)好公共安全必須要沿著中國(guó)特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)，運(yùn)用法治思維統(tǒng)領(lǐng)和促進(jìn)公共安全政策體制的建設(shè)，在處理公共安全問(wèn)題的立法、執(zhí)法、預(yù)防和治理等各個(gè)環(huán)節(jié)全方位推進(jìn)，逐步完善適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的的公共安全政策體制，保證國(guó)家長(zhǎng)治久安、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定。

（三）我國(guó)公共安全政策體制改革本身的需要

公共安全政策執(zhí)行要規(guī)范化和科學(xué)化，應(yīng)當(dāng)遵循依法治國(guó)的思想，不能違規(guī)執(zhí)行。對(duì)于違規(guī)執(zhí)法的公務(wù)人員，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。為查處這類人員應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督體系。監(jiān)督體系的建立同樣有合法性審查問(wèn)題。監(jiān)督體系的內(nèi)容和程序必須符合憲法和法律的要求，不能以違法的方式監(jiān)督。監(jiān)督不只是官方的自我監(jiān)督，更主要是民主的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)人民參與其中。公共安全政策涉及范圍和事項(xiàng)十分廣泛，僅僅依靠少數(shù)行政人員是無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的，必須依靠廣大人民群眾自覺(jué)地遵守公共政策、主動(dòng)地關(guān)注公共政策并為公共政策的制定和實(shí)施出謀劃策，對(duì)公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)予以反映，才能夠保證公共安全政策體制符合當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和滿足人民需要。

二、堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)進(jìn)行公共安全政策體制改革的基本要求

（一）以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)

早在2013 年，習(xí)總書記就提出要“健全安全體系”，吹響了公共安全政策改革的集結(jié)號(hào)。2015 年，習(xí)總書記提出要把維護(hù)公共安全作為維護(hù)最廣大人的最根本利益來(lái)抓。要以讓人民安居樂(lè)業(yè)，使社會(huì)安定有序，保國(guó)家長(zhǎng)治久安為目標(biāo)建設(shè)公共安全網(wǎng)。2016 年，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)從抓安全生產(chǎn)、堵安全漏洞、遏安全事故來(lái)保證人民生命財(cái)產(chǎn)安全。2017年，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)從樹立安全理念、生命至上的價(jià)值觀的角度提升人民公共安全意識(shí)。2019 年，習(xí)總書記從公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系建設(shè)的角度進(jìn)一步完善了對(duì)我國(guó)公共安全政策體制改革的指導(dǎo)。至此，關(guān)于公共安全政策體制改革有了方向性的、根本性的和戰(zhàn)略性的全局高度的深刻闡述，為我們進(jìn)行公共安全政策體制改革提供了的全面的指導(dǎo)意見(jiàn)。

（二）以多元化和人民主體化為指向

傳統(tǒng)視域下，公共安全政策體制的建設(shè)主要由相關(guān)立法部門負(fù)責(zé)。新時(shí)代，人民主體化和多元化成為公共安全政策體制改革的新指向。多元化指的是在堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用的前提下，鼓勵(lì)和支持社會(huì)多方面力量的參與。人民主體化強(qiáng)調(diào)的是政策體制建設(shè)中的人民主體性。強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義國(guó)家的主體是人民，人民的智慧是一切政策的源泉。因此，在政策體制建設(shè)中要充分采納人民群眾的意見(jiàn)。在組織實(shí)施公共安全政策中要加強(qiáng)習(xí)近平法治思想的宣傳，以習(xí)近平法治思想為公共安全政策體制保駕護(hù)航，如此，不但可以規(guī)范相關(guān)政策體制的運(yùn)行，也可以幫助人民更好的理解相關(guān)政策。

（三）以“四個(gè)自信”為底氣

道路自信、理論自信、制度自信和文化自信彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)越性，為我們進(jìn)行公共安全政策改革奠定了底氣。堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義是我們?cè)诟母镩_放實(shí)踐過(guò)程中的“不變”，這個(gè)“不變”是世界歷史的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是我國(guó)歷史的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的基因傳承。在“四個(gè)自信”的激勵(lì)下，我國(guó)不是將外國(guó)公共安全政策體制照搬全抄，而是結(jié)合我國(guó)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，與時(shí)俱進(jìn)地，借鑒先進(jìn)國(guó)家公共安全政策體制的千秋使我國(guó)公共安全政策體制不斷完善并且成為中國(guó)特色的新型公共安全政策體制。

三、堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)進(jìn)行公共安全政策體制改革要遵循的基本原則

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為首要原則

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。公共安全政策體制的改革也要在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。中國(guó)革命之所以取得成功，中國(guó)社會(huì)化主義改革之所以取得成功，都在于黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，黨的集中領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中的多民族國(guó)家，必須有黨的強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)凝聚各民族人民的力量，才能集中力量辦大事，否則就會(huì)成為一盤散沙。沒(méi)有黨的集中統(tǒng)一指揮，公共安全政策體制改革也會(huì)變成“艄公多了打翻船”。

（二）堅(jiān)持人民當(dāng)家做主的原則

人民當(dāng)家做主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式。依法治國(guó)的目的是保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利，維護(hù)人民當(dāng)家作主的地位。人民當(dāng)家作主的內(nèi)容包括國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)。公共安全政策體制改革是人民當(dāng)家做主的重要內(nèi)容。公共安全政策體制改革中堅(jiān)持人民當(dāng)家做主要貫穿公共安全政策體制改革的全過(guò)程。包括公共安全政策體制改革方案制定前要充分征求人民群眾的意見(jiàn)，實(shí)施中要充分聽取群眾的反映，執(zhí)行中要充分接受人民群眾的監(jiān)督等。

（三）堅(jiān)持權(quán)利和責(zé)任的明確劃分原則

權(quán)責(zé)問(wèn)題在公共安全政策體制改革中的核心問(wèn)題。“掌其權(quán)必負(fù)責(zé)、未盡責(zé)必?fù)?dān)責(zé)、問(wèn)其責(zé)必從嚴(yán)”是習(xí)近平權(quán)責(zé)觀的高度概括。權(quán)利的本質(zhì)是責(zé)任，責(zé)任的基礎(chǔ)是權(quán)力。一切權(quán)利屬于人們，一切權(quán)力就要向人民負(fù)責(zé)。權(quán)力不是謀取私利的工具，而是責(zé)任的標(biāo)尺。責(zé)任就是擔(dān)當(dāng)，未盡責(zé)就是沒(méi)有承擔(dān)應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，因此未盡責(zé)必?fù)?dān)責(zé)。權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一是基本的法律原則。權(quán)責(zé)劃分明確指權(quán)力與責(zé)任相當(dāng)，且權(quán)力與責(zé)任的界限明確。權(quán)責(zé)劃分不明的公共安全政策體系在執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中必然產(chǎn)生不必要的糾紛和麻煩，更重要的是，因此導(dǎo)致的公共安全保障的效率低下或者無(wú)效會(huì)給與人們很不好的公共安全體驗(yàn)。

（四）堅(jiān)持合理性原則

“合理性”在政策研究領(lǐng)域本質(zhì)上是一個(gè)評(píng)價(jià)論概念,強(qiáng)調(diào)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策是否“正當(dāng)”“可取”進(jìn)行評(píng)價(jià)。它包括目的的合理性、程序的合理性和結(jié)果的合理性。公共安全政策體制的目的合理性首先是指能否體現(xiàn)全體人民的共同訴求，實(shí)現(xiàn)政策利益的最大化；其次是指政策縱向的不同層次之間，橫向的各個(gè)項(xiàng)目之間，有沒(méi)有相互矛盾，能不能相互促進(jìn)，能不能相互補(bǔ)充，從而構(gòu)成一個(gè)完整的有機(jī)體系。程序的合理性包括“批判”的程序化、制度化，程序的公開性和公平性以及程序的公信力。只有將“批判”程序化、制度化，使程序的公開性和公平性得以保障，程序的公信力在人民中得以初步形成，才稱得上程序合理。至于結(jié)果的合理性則主要表現(xiàn)為公共安全政策體制對(duì)人民公共安全的滿足。

（五）堅(jiān)持黨的政策、人大政策和行政決策三統(tǒng)一原則

我國(guó)公共安全政策形式主要有黨的政策、人大政策和行政決策。黨的政策最具有權(quán)威性。黨的政策包括多種形式，主要有“紅頭文件”、著述和黨的領(lǐng)導(dǎo)人的口述。人大政策比較規(guī)范。人大政策指的是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大作為立法機(jī)關(guān)制定的一系列政策。包括各級(jí)人大會(huì)議審議通過(guò)的工作報(bào)告、法律、重大事項(xiàng)和人事任免的決定決議等等。行政決策的靈活性和針對(duì)性最強(qiáng)。行政決策指的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在處理國(guó)家行政事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中所做出的決定。三種政策相統(tǒng)一可以使我國(guó)公共安全政策的構(gòu)建更加全面科學(xué)。三種政策中，人大決策應(yīng)該是公共政策制定的核心和主體，因?yàn)檫@是充分滿足人民參與社會(huì)事務(wù)管理要求的最佳途徑。

四、習(xí)近平法治思想對(duì)我國(guó)公共安全政策體制改革的基本指引

依法治國(guó)的十六字方針是“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下我國(guó)公共安全政策體制的改革應(yīng)該遵循該方針。

（一）加強(qiáng)立法人才建設(shè)

法律人才是科學(xué)立法的質(zhì)量保障。當(dāng)前，我國(guó)從事立法工作的隊(duì)伍主要包括立法者、立法工作人員以及第三方參與人員。隨著我國(guó)公共安全政策方面的立法數(shù)量在不斷增加，立法領(lǐng)域的專業(yè)性和技術(shù)性要求越來(lái)越強(qiáng)，相關(guān)立法人才隊(duì)伍的問(wèn)題也越來(lái)越突出。主要表現(xiàn)為立法者立法理念跟不上時(shí)代要求，立法人員的法律素質(zhì)不夠，立法人員的結(jié)構(gòu)不合理以及第三方參與人員制度不規(guī)范不健全等。立法者的立法理念陳舊問(wèn)題要通過(guò)立法人員的學(xué)校教育或者繼續(xù)教育解決，在學(xué)校教育和繼續(xù)教育中加強(qiáng)“以人民為中心”的立法理念教育，使該觀念成為立法者的信念。立法者在信念的指導(dǎo)下發(fā)揮主觀能動(dòng)性，就會(huì)開拓多種渠道踐行“以人民為中心”的立法價(jià)值觀。立法工作人員法律素質(zhì)不夠問(wèn)題主要通過(guò)增加具有相關(guān)知識(shí)結(jié)構(gòu)背景的人員和加強(qiáng)立法培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)。第三方參與人員制度的健全和規(guī)范需要社會(huì)各部門的配合。在時(shí)間上、經(jīng)濟(jì)上要予以第三方參與人員保障，并在法律上明確第三方參與人員的權(quán)力與責(zé)任。

（二）加強(qiáng)基層執(zhí)行的嚴(yán)格落實(shí)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了全面依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色的法治體系和法治國(guó)家。建設(shè)法治體系和法治國(guó)需要“法治人才”?！胺ㄖ稳瞬拧迸c立法人才要求不同，“法治人才”更注重掌握法治運(yùn)行動(dòng)態(tài)。作為公共安全政策“法治人才”來(lái)說(shuō)，不僅要了解公共安全政策的立法，更要懂得公共安全政策的運(yùn)行和執(zhí)行。由于公共安全政策直接針對(duì)廣大人民群眾的生產(chǎn)和生活，相應(yīng)地，作為公共安全政策“法治人才”更要求下沉到基層。生產(chǎn)一線與生活中的人民群眾的復(fù)雜性要求公共安全政策的基層執(zhí)行要嚴(yán)格落實(shí)。只有嚴(yán)格執(zhí)行的政策才能實(shí)現(xiàn)政策制定目標(biāo)。嚴(yán)格執(zhí)行公共安全政策和法律職業(yè)倫理關(guān)系緊密。法治精神本身就是現(xiàn)代倫理，支撐著法治建設(shè)。法律職業(yè)倫理與法治建設(shè)效果相輔相成。越是堅(jiān)守法律職業(yè)倫理的法治建設(shè)效果越好，反之，越是偏離法律職業(yè)倫理的法治建設(shè)效果越差，甚至出現(xiàn)負(fù)效果。因此，公共安全政策的執(zhí)行要重點(diǎn)抓基層人才建設(shè)，基層人才建設(shè)中要重點(diǎn)抓法律職業(yè)倫理教育。

（三）加強(qiáng)司法公正建設(shè)

習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)“司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線”?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)要“健全社會(huì)公平正義法治保障制度”。司法公正是社會(huì)公平正義法治保障制度的重要內(nèi)容。司法公正依賴良好的司法體系和司法能力。良好司法體系主要依靠司法管理體制改革、司法運(yùn)行機(jī)制改革和司法職能機(jī)構(gòu)改革來(lái)保證。司法管理體制改革主要是保障司法部門的獨(dú)立性、明確跨行政區(qū)劃的案件的管理權(quán)屬以及巡回制度改革。司法運(yùn)行機(jī)制改革主要是保障司法人員辦案的獨(dú)立性、明確司法人員的辦案責(zé)任、對(duì)辦案人員的司法權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督。司法職能機(jī)構(gòu)改革主要是在宏觀、中觀和微觀層面，明確司法機(jī)關(guān)各職能部門之間權(quán)利界限和關(guān)系，避免在運(yùn)行過(guò)程中因?yàn)榻缦藓完P(guān)系不明“搶皮球”和“踢皮球”。司法能力改革主要是要加強(qiáng)人權(quán)的司法保障和完善司法人員的分類管理。司法體系改革使人民相信法律的公平公正，遇到法律問(wèn)題知道“衙門的門朝哪兒開”。司法能力改革加強(qiáng)人權(quán)的司法保護(hù)使人民“敢打官司”，樂(lè)意通過(guò)法律途徑解決糾紛；完善司法人員的分類有利于司法人員的精細(xì)培養(yǎng)。

（四）加強(qiáng)政策宣傳工作

知法才能守法。全民守法的前提是全民知法。公共安全政策體系關(guān)系到千家萬(wàn)戶的生命財(cái)產(chǎn)安全，更加要重視宣傳工作。依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法治官和治權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)干部是依法治國(guó)的“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)依法治國(guó)起著以身作則，率先垂范作用。公共安全政策的實(shí)施是依法治國(guó)的重要工作之一，其關(guān)鍵也是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)、帶頭遵守、帶頭維護(hù)、帶頭用公共安全政策，本身就是對(duì)公共安全政策最好的宣傳。所謂“身教勝于言傳”就是如此。領(lǐng)帶干部的帶頭作用要有相關(guān)的制度約束，不能全憑自覺(jué)?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于開展第八個(gè)五年法治宣傳教育的決議》明確規(guī)定要“建立領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會(huì)法律法規(guī)清單制度，讓尊法、學(xué)法、守法、用法成為領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)行為和必備素質(zhì)”，要“落實(shí)黨政主要負(fù)責(zé)人推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)”，把領(lǐng)導(dǎo)干部知法、學(xué)法落實(shí)到了法律層面。青少年是公共安全政策宣傳的主要對(duì)象。青年強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，青少年從小學(xué)法懂法守法，國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)就有保障。在全媒體時(shí)代，媒體宣傳是公共安全政策宣傳最重要的載體。健全落實(shí)媒體公益普法制度對(duì)推動(dòng)公共安全政策宣傳有著積極的作用。此外，推動(dòng)制定法治宣傳教育法，加強(qiáng)公共安全政策教育的評(píng)估指標(biāo)體系和獎(jiǎng)懲制度建設(shè)也對(duì)公共安全政策宣傳有重要的推動(dòng)作用。

五、結(jié)論

以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)進(jìn)行我國(guó)公共安全政策體制改革是基于我國(guó)憲法和指導(dǎo)思想、我國(guó)社會(huì)公共安全和我國(guó)公共安全政策體制改革的需要。改革的基本要求是以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)、以多元化和人民主體化為指向、以四個(gè)自信為底氣；改革的基本原則是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民當(dāng)家做主、堅(jiān)持權(quán)利與責(zé)任明確劃分、堅(jiān)持合理性原則和黨的政策、人大政策與行政決策相統(tǒng)一原則。由此實(shí)現(xiàn)的習(xí)近平法治思想對(duì)我國(guó)公共安全政策體制改革的指引是要加強(qiáng)立法人才建設(shè)、加強(qiáng)基層執(zhí)行的嚴(yán)格落實(shí)、加強(qiáng)司法公正建設(shè)和政策宣傳工作。