■文／楊長(zhǎng)漢

根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院的部署，2017年國(guó)務(wù)院頒布《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《劃轉(zhuǎn)方案》）。截至2020 年末，中央層面共計(jì)完成1.68 萬(wàn)億元央企國(guó)有資本充實(shí)全國(guó)社保基金。地方層面的劃轉(zhuǎn)也在進(jìn)行當(dāng)中。整體預(yù)計(jì)，中央和地方兩個(gè)層面的社?；鹦略鲛D(zhuǎn)入國(guó)有資本規(guī)模超4 萬(wàn)億元。完成劃轉(zhuǎn)之后，“社保基金如何管好劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資本”成為下一階段的關(guān)鍵。

明確社?；鸸芾?劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的目標(biāo)

《劃轉(zhuǎn)方案》明確了劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬摹按竽繕?biāo)”：彌補(bǔ)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口、促進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和可持續(xù)性，最終增進(jìn)民生福祉。實(shí)現(xiàn)這些“大目標(biāo)”的前提是，確立并實(shí)現(xiàn)社?；鸸芾韯澽D(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的“小目標(biāo)”：確保劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本保值增值、增厚國(guó)家養(yǎng)老金儲(chǔ)備。

確保劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本保值增值。保值增值，是社保基金管理劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的直接目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)，其一要采取嚴(yán)格的行政法律手段防止國(guó)有資產(chǎn)流失，保證國(guó)有資本安全。其二要通過(guò)專業(yè)化、市場(chǎng)化的資本運(yùn)作，防止國(guó)有資本貶值。是否貶值，可以對(duì)比資產(chǎn)賬面價(jià)值和通貨膨脹率。社?；鸸芾韯澽D(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作，需要使其賬面價(jià)值穩(wěn)步提升、資本收益率高于同期通貨膨脹水平。其三，要實(shí)現(xiàn)良好的增值。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有資本運(yùn)作可能取得優(yōu)異的管理績(jī)效。國(guó)內(nèi)如深圳市的國(guó)有資本運(yùn)作管理成功經(jīng)驗(yàn)、中央企業(yè)一些標(biāo)桿性的國(guó)有資本運(yùn)作管理成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)外如新加坡淡馬錫的資本運(yùn)作管理和挪威等國(guó)的主權(quán)財(cái)富基金管理成功經(jīng)驗(yàn)等，都可以作為社?；鸸芾韯澽D(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)借鑒。全國(guó)社?；饛?000 年設(shè)立，經(jīng)過(guò)歷年財(cái)政追加撥款和投資收益積累及部分國(guó)有股減持，到2019年總權(quán)益僅為21376.51億元。實(shí)施劃轉(zhuǎn)政策之后，劃轉(zhuǎn)規(guī)模高達(dá)4 萬(wàn)億元以上、接近此前全國(guó)社?；?0 年積累規(guī)模的兩倍。巨額的劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)保值增值，將使社?；鸩粩嘣黾釉慈钏⒋龠M(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

增厚國(guó)家養(yǎng)老金儲(chǔ)備。劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作管理應(yīng)該立足于充實(shí)國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本不是也不能作為短期“花光用光”的財(cái)務(wù)資金。全國(guó)社?；鸺由蟿澽D(zhuǎn)國(guó)有資本和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余已經(jīng)積累了一定的規(guī)模，但相對(duì)于14 億人的未來(lái)養(yǎng)老金需求仍然只是“杯水車薪”。國(guó)家的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的“國(guó)家信用背書(shū)”，是穩(wěn)定國(guó)民養(yǎng)老預(yù)期的“壓艙石”。

劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金，最終財(cái)務(wù)目標(biāo)是彌補(bǔ)“視同繳費(fèi)”導(dǎo)致的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，但該缺口的彌補(bǔ)是長(zhǎng)期目標(biāo)、有多種政策工具可以采用。其一，“視同繳費(fèi)”政策帶來(lái)的缺口經(jīng)歷20 多年的社會(huì)統(tǒng)籌調(diào)劑，已經(jīng)得到了極大的緩釋。其二，財(cái)政補(bǔ)貼依然是現(xiàn)在和將來(lái)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)短期缺口重要的補(bǔ)充。其三，目前全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余高達(dá)4.5 萬(wàn)億元以上，基本養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一調(diào)劑政策。在此背景下，即使部分地方出現(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口、全國(guó)基本養(yǎng)老金也具有充分的調(diào)劑平衡能力。其四，彈性延遲退休政策即將推行，將有效延長(zhǎng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)時(shí)限、推遲職工養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)限。

老齡化挑戰(zhàn)是我國(guó)未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期的一個(gè)重大挑戰(zhàn)，老齡化的絕對(duì)高峰期要到2050 年左右才會(huì)到來(lái)。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，其基本財(cái)務(wù)制度是現(xiàn)收現(xiàn)付制?，F(xiàn)收現(xiàn)付制在人口老齡化的背景下，客觀上面臨職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人口增長(zhǎng)率低于養(yǎng)老金領(lǐng)取人口增長(zhǎng)率，勢(shì)必導(dǎo)致剛性的收不抵支的巨大壓力。劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬倪\(yùn)作管理，應(yīng)該服從于應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)和現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的根本目標(biāo)。

建立健全社?；?劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的運(yùn)作管理制度

《劃轉(zhuǎn)方案》主要規(guī)范了劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的范圍、對(duì)象、比例、程序、步驟和承接主體等，對(duì)于劃轉(zhuǎn)之后的運(yùn)作管理，只是明確“國(guó)有資本運(yùn)作管理辦法和中央財(cái)政對(duì)收繳資金的具體使用辦法等另行制定”。因此，社?；鹭叫杞⒔∪珓澽D(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作管理制度。

確定劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的目標(biāo)和內(nèi)容。社?；鸸芾韯澽D(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本保值增值、增厚國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金。管理的主要內(nèi)容是通過(guò)財(cái)務(wù)性持股實(shí)現(xiàn)價(jià)值管理，提高國(guó)有資本回報(bào)率。價(jià)值管理主要包含國(guó)有資本安全保值和資本運(yùn)作增值兩個(gè)方面。區(qū)別于實(shí)物資產(chǎn)的管理，價(jià)值管理主要在于做好賬面價(jià)值、市場(chǎng)價(jià)值、內(nèi)在價(jià)值的管理，要做到賬面價(jià)值不流失、市場(chǎng)價(jià)值和內(nèi)在價(jià)值合理穩(wěn)步增長(zhǎng)。

規(guī)范劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本股權(quán)運(yùn)作的方式。社?；疬\(yùn)作劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的主要方式為財(cái)務(wù)性持股。通過(guò)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本，社?；鹬皇谦@得了10%的國(guó)有股權(quán)、只是小股東。社?；鹪趧澽D(zhuǎn)國(guó)有資本當(dāng)中的完整的權(quán)能是處置權(quán)和收益權(quán)及知情權(quán)，其參與國(guó)企的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限只是有限權(quán)能、一般不會(huì)也不能參與國(guó)企的全面管理和日常管理。股權(quán)運(yùn)作的主要方式是有序進(jìn)退，有序進(jìn)退既可以在場(chǎng)內(nèi)證券交易市場(chǎng)進(jìn)行，也可以在場(chǎng)外合法產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行。劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本必須遵循3 年鎖定期的限制，3 年之后可以根據(jù)社保基金管理目標(biāo)對(duì)其實(shí)行增持和減持。社保基金可以借助國(guó)資國(guó)企改革、國(guó)有資本投資運(yùn)作和混合所有制改革、國(guó)有資本結(jié)構(gòu)調(diào)整、資本市場(chǎng)改革等契機(jī)，減持代表過(guò)剩產(chǎn)能、運(yùn)作效率低下、管理機(jī)制落后、存在資本貶值風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)有股權(quán)，增持國(guó)家和地方戰(zhàn)略重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、優(yōu)勢(shì)企業(yè)、具有資本增值潛力的國(guó)有股權(quán)。對(duì)于持有劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本產(chǎn)生的收益，也要明確收益基金的投資管理辦法。對(duì)于參與劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的管理機(jī)構(gòu)主體，應(yīng)該明確其權(quán)利與責(zé)任、明確其運(yùn)作流程與行為規(guī)范。

明確劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本必須遵循獨(dú)立運(yùn)作的原則，全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)和省級(jí)承接主體必須把自有資產(chǎn)負(fù)債與受托社保國(guó)有股權(quán)資產(chǎn)相互分離，社保基金所屬國(guó)有資本不得進(jìn)行融資擔(dān)保。劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作管理制度還需建立相應(yīng)的績(jī)效考核機(jī)制，激勵(lì)受托管理機(jī)構(gòu)促進(jìn)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本保值增值、防范相關(guān)運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)。信息披露制度可以把劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作置于陽(yáng)光之下，防范因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)督檢查是劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作管理的必備環(huán)節(jié)，可以保障相關(guān)運(yùn)作合法有效、防范合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。賦予劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作相關(guān)主體、人員、行為以法律責(zé)任，可以構(gòu)建社保基金運(yùn)作劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)防范的底線。

建立中央和省級(jí)兩級(jí)運(yùn)作管理制度。社保基金管理劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的制度建設(shè)的重點(diǎn)是建立相應(yīng)的治理機(jī)制和授權(quán)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。建立社?；鸸芾韯澽D(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的治理機(jī)制，目的是解決委托代理和激勵(lì)約束問(wèn)題。中央和省級(jí)劃轉(zhuǎn)管理資本運(yùn)作管理，都需要分別獲得中央和省級(jí)政府的授權(quán)，中央和省級(jí)政府是劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的委托人。全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)和省級(jí)承接主體擔(dān)任劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的受托人，需要建立和完善決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制、保證劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的有效運(yùn)作管理。監(jiān)督機(jī)制方面，財(cái)政和人社部門是劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，此外還需建立審計(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督以及通過(guò)信息披露實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。

健全社?；饑?guó)有資本運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)

第一，健全全國(guó)社保基金的劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)，適時(shí)建立全國(guó)社保基金理事會(huì)直屬的養(yǎng)老金管理公司。全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)只是財(cái)政部直屬的事業(yè)單位，面臨行政事業(yè)化的管理目標(biāo)和機(jī)制與社?；鹗袌?chǎng)化投資運(yùn)作目標(biāo)和機(jī)制的有效銜接與激勵(lì)相容問(wèn)題。全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)采取自營(yíng)投資和委托投資兩種方式進(jìn)行基金市場(chǎng)化投資管理，組建全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)直屬的養(yǎng)老金管理公司，可以優(yōu)化全國(guó)社?；鸬闹卫斫Y(jié)構(gòu)、促進(jìn)社?；鹗袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)和保值增值。在劃轉(zhuǎn)央企部分國(guó)有資本、全國(guó)社?；鹨?guī)模迅速擴(kuò)大的背景下，組建全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)直屬的養(yǎng)老金管理公司更趨迫切。

第二，健全地方社?；饎澽D(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)，適時(shí)建立省級(jí)社保基金理事會(huì)。與中央層面已經(jīng)建立并成功運(yùn)行全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)不同，目前全國(guó)只有山東和遼寧兩省建立了省級(jí)社?；鹄硎聲?huì)。建立省級(jí)社?；鹄硎聲?huì)，可以統(tǒng)籌省級(jí)層面企業(yè)年金、職業(yè)年金、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的運(yùn)作管理。在實(shí)施劃轉(zhuǎn)政策之后，省級(jí)政府只是授權(quán)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所指定的省級(jí)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，亟需建立省級(jí)社?；鹄硎聲?huì)行使劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作的受托和決策職能。

第三，加快培育和發(fā)展國(guó)有資本運(yùn)作專業(yè)機(jī)構(gòu)。既有的全國(guó)社保基金、職業(yè)年金、企業(yè)年金、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等實(shí)行了委托專業(yè)合格金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行受托、投資、賬戶、托管管理的市場(chǎng)化專業(yè)化管理模式。與這些養(yǎng)老基金管理的內(nèi)容和對(duì)象主要只是基金投資管理不同，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作管理的主要內(nèi)容和對(duì)象是資本管理?；谌珖?guó)社保基金理事會(huì)和地方社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)的人才、經(jīng)驗(yàn)、機(jī)制局限，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本運(yùn)作管理亟需培育和發(fā)展具有資源條件和人才優(yōu)勢(shì)、治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、運(yùn)作市場(chǎng)化、激勵(lì)約束機(jī)制完善、資本運(yùn)作管理能力突出的國(guó)有資本運(yùn)作專業(yè)機(jī)構(gòu)。