齊婉婉，柯堅(jiān)

（武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072）

作為衡平生態(tài)環(huán)境利益受益者與保護(hù)者等多方利益的重要法律制度，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度①學(xué)界現(xiàn)有相關(guān)的概念還包括生態(tài)補(bǔ)償法律制度、生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度等概念，參見李集合等《生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究的理論誤區(qū)及其修正》，載《法學(xué)雜志》2008年第6期；李愛年《生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究》，中國法制出版社2008年版。本文采用2014年《環(huán)境保護(hù)法》中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為本文的基本概念。的構(gòu)建與完善一直受到廣泛關(guān)注。學(xué)界對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的研究最初集中在生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域[1]。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度予以規(guī)定②參見《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條，該條規(guī)定國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。，利用法律手段規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的重要性日益彰顯。2016年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出政府主導(dǎo)等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本原則。2018年12月，《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》頒布實(shí)施，再次強(qiáng)調(diào)政府在建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中的主導(dǎo)作用。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》從加強(qiáng)常態(tài)化環(huán)境治理財(cái)政資金投入等方面進(jìn)一步對政府在健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中的職能予以明確。

從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，環(huán)境和生態(tài)作為公共產(chǎn)品具有非排他性。但與其他純粹公共產(chǎn)品不同的是，環(huán)境和生態(tài)具有一定的競爭性，因此建立生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，能夠引導(dǎo)多方利益主體更加有效地利用具有競爭性的環(huán)境，避免生態(tài)環(huán)境利益在最初分配時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境利益供給的衡平。相比之下，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為一個(gè)法律概念，至今仍缺乏環(huán)境法學(xué)界統(tǒng)一認(rèn)可的定義，究其原因主要是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w及調(diào)整對象等仍存在爭議。因此，探究目前在我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中履行職能的政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的職能定位，有利于明晰生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體，也能為進(jìn)一步厘清生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆蓛?nèi)涵奠定基礎(chǔ)。

一、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中政府職能的規(guī)范分析

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償奉行“受益者補(bǔ)償”等基本原則，由生態(tài)環(huán)境利益的受益者作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的應(yīng)有之義。由于環(huán)境及生態(tài)的公共性等特征，生態(tài)環(huán)境利益的受益者較難確定。從已有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐來看，政府作為衡平生態(tài)環(huán)境利益等公共利益的主體，在訂立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議、統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)中均履行著相應(yīng)的政府職能。

政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中履行職能的依據(jù)源于現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中政府義務(wù)的規(guī)定。目前我國尚未建立起較為完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系，但是在已經(jīng)生效的法律中零星分布著有關(guān)各重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定。2017年修正的《中華人民共和國水污染防治法》第八條規(guī)定：“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，為國家在水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職責(zé)提供了法律依據(jù)。2017年修正的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十四條規(guī)定：“國家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，表明國家對海洋這一重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償履行職能。此后，中央層面更加重視探索重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫茹暯印?018年2月，財(cái)政部頒布《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，嘗試從補(bǔ)償資金、直接補(bǔ)償以及政策補(bǔ)償?shù)确矫婷鞔_中央政府在長江流域這一重點(diǎn)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職能，并從資金統(tǒng)籌等六方面對地方政府在長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職能予以細(xì)化，從而厘清了中央與地方政府在長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職責(zé)分工。2019年修訂的《中華人民共和國森林法》第七條規(guī)定：“國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，加大公益林保護(hù)支持力度，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，指導(dǎo)受益地區(qū)和森林生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償。”這強(qiáng)調(diào)了國家在森林等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移支付中的地位，并從指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議等方面明確政府在森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中職能的履行方式。中央層面相關(guān)規(guī)范性文件對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體制度的規(guī)定仍較為分散，有關(guān)政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中職能的探索仍處于初步階段。

相較于略顯滯后的中央立法進(jìn)程，地方實(shí)踐中對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體制度的建設(shè)則持續(xù)推進(jìn)，地方開始不斷探索各地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中的政府職能。2014年，《北京市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》第二條規(guī)定：“本辦法適用于本市行政區(qū)域內(nèi)流域上下游區(qū)縣政府間因污染物超過斷面水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)和未完成污水治理任務(wù)而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償活動(dòng)?！边@是首次明確政府在水環(huán)境區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體地位，并進(jìn)一步規(guī)定統(tǒng)籌補(bǔ)償金的具體政府職能部門。2018年2月，湖北省人民政府辦公廳頒布《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，其中第二條“建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫润w系”第四款中規(guī)定“明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w”。這是首次設(shè)定專門條款規(guī)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體，并對各級政府在各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)中的職能進(jìn)行了更加深入的探討。2019年6月，《湖南省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案（試行）》頒布實(shí)施，該規(guī)范性文件通過明確流域水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰的不同情形以及各級政府作為流域生態(tài)治理主體的職能分工，對政府作為流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的地位予以確認(rèn)。上述地方性立法不僅為各地探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中政府職能的實(shí)踐提供了法律支撐，也有助于總結(jié)形成各地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體制度的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)國家層面生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體制度的立法完善。

二、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中政府職能的理論爭議

目前環(huán)境法學(xué)者有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體制度的探討多圍繞以下幾個(gè)方面展開。

（一）政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中履行職能的正當(dāng)性

在研究初期，環(huán)境法學(xué)者主要集中于對政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中履行職能正當(dāng)性的探討。呂忠梅認(rèn)為狹義生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整范圍包括因生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的破壞及環(huán)境污染引起的補(bǔ)償；廣義的生態(tài)補(bǔ)償還將對因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會居民的補(bǔ)償?shù)燃{入其中[2]，因此也被稱為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹皬V義說”[3]。這種觀點(diǎn)中狹義的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償較為重視對生態(tài)環(huán)境這一客體的補(bǔ)償，但“廣義說”將補(bǔ)償?shù)膶ο髷U(kuò)展至生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的利益。王清軍、蔡守秋將生態(tài)補(bǔ)償界定為對生態(tài)環(huán)境自身的補(bǔ)償以及對保護(hù)治理生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償[4]。這種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是因資源環(huán)境的損害而引起的，實(shí)質(zhì)上將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體擴(kuò)展至人類。這種基于環(huán)境科學(xué)視域?qū)徱暽鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度調(diào)整范圍的觀點(diǎn)，弱化了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為法律制度與環(huán)境科學(xué)等自然學(xué)科之間的差異。曹明德認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括國家和國家機(jī)關(guān)，法人和其他社會組織以及自然人。其中法人作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的主體是基于該主體所從事的與自然資源使用相關(guān)的對生態(tài)環(huán)境不利行為以及其經(jīng)營活動(dòng)所造成的環(huán)境污染等行為，其參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償多是作為補(bǔ)償主體而存在，而其他社會組織則多是以受償主體身份參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。此外，自然人作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w也多是以受償主體的身份而存在。對于作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要主體的政府，曹明德按照具體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)所涉及的范圍將其分為中央政府補(bǔ)償主體和地方政府補(bǔ)償主體[5]。此種觀點(diǎn)并不否認(rèn)政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中履行補(bǔ)償主體職能的正當(dāng)性，但是其認(rèn)為政府作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的補(bǔ)償主體并不具有唯一性，法人等社會組織承擔(dān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償義務(wù)也具有正當(dāng)性。這種觀點(diǎn)將作為我國現(xiàn)行環(huán)境資源稅費(fèi)制度繳納主體以及排污費(fèi)制度繳納主體的法人與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償主體混同，不利于各項(xiàng)環(huán)境法律制度調(diào)整范圍的清晰界分。

（二）政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的多重職能

隨著環(huán)境法學(xué)界對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度研究的深入，學(xué)者們在肯定政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中履行職能正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，開始對政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職能進(jìn)行界定。杜群認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償主體包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w、給付主體以及接受主體。其中受益主體包括代表“資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的所有者主體”的國家以及全體人民[6]。她認(rèn)為資源環(huán)境開發(fā)利用者或其他受益者作為給付主體，負(fù)有提供補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)[7]。這種對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的劃分與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中各階段的參與者相契合，但與法學(xué)語境下的法律關(guān)系主體存在較大差異。杜群還嘗試通過對流域水質(zhì)目標(biāo)的分析，明確流域水質(zhì)目標(biāo)中政府的法律義務(wù)，并根據(jù)政府法律義務(wù)的強(qiáng)制與否界定其在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職能。其中，“強(qiáng)制性水質(zhì)”屬于流域內(nèi)地方政府的共同責(zé)任，而“協(xié)議水質(zhì)”則為差別責(zé)任，后者應(yīng)納入流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整范圍[8]。此外，她還從利益的識別與保護(hù)角度對長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償各方主體進(jìn)行探討，不僅注重明確政府作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的權(quán)能，同時(shí)重視識別長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的其他利益主體，以便更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度識別與衡平各方主體利益的制度目的。她認(rèn)為政府在長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中兼具“資源生態(tài)服務(wù)功能的行政管理主體”和“作為資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的所有人主體”的雙重身份。且宏觀上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要調(diào)整政府通過公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)的結(jié)果補(bǔ)償，微觀上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償則以個(gè)體的補(bǔ)償為主要調(diào)整對象，更為關(guān)注與政府相對的不同群體利益的衡平[9]。以上觀點(diǎn)從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中各方主體的權(quán)利與義務(wù)為切入點(diǎn)，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中政府的多重職能進(jìn)行了進(jìn)一步探討。潘佳對政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的職能進(jìn)行了更為詳盡的研究。他認(rèn)為政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牟煌榫持邪l(fā)揮著不同作用[10]。此種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度包括對生態(tài)環(huán)境受損者進(jìn)行的負(fù)外部性補(bǔ)償，以及對生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)者的正外部性補(bǔ)償。在對生態(tài)環(huán)境受損者進(jìn)行的負(fù)外部性補(bǔ)償中，政府作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的受償主體，其職能為代表環(huán)境利益的受損者接受開發(fā)利用者的補(bǔ)償。但在對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)者的正外部性補(bǔ)償中，政府作為生態(tài)保護(hù)制度的補(bǔ)償主體，是基于其作為公共利益的代表，為彌補(bǔ)環(huán)境生態(tài)利益作為生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)確定的困難性以及交易成本的高昂而履行的職能。上述觀點(diǎn)更加關(guān)注對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系中各方主體利益的識別，較為符合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為衡平生態(tài)環(huán)境利益受益者與保護(hù)者等多方利益的制度功能[11]。但是，以上通過環(huán)境資源開發(fā)利用法律關(guān)系識別生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償利益關(guān)系的觀點(diǎn)，并沒有準(zhǔn)確把握生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的特殊性[12]，易使我國現(xiàn)行環(huán)境資源稅費(fèi)制度與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的調(diào)整范圍發(fā)生雜糅，不利于構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為一項(xiàng)獨(dú)立環(huán)境法律制度自洽的制度空間。

（三）政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主體職能

李集合等人對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度客體進(jìn)行了較為深入的思考，為進(jìn)一步明確界定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度主體的外延提供依據(jù)。他們通過對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償客體的論證，厘清了政府作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度補(bǔ)償主體的職能，認(rèn)為政府雖然在生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中具有推進(jìn)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償活動(dòng)以及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行政管理工作的雙重身份，但是政府基于自然資源所有者代表對自然資源這一公共物品的財(cái)產(chǎn)權(quán)使用限制與補(bǔ)償，屬于現(xiàn)行環(huán)境資源法律調(diào)整的法律關(guān)系，不宜將政府履行的此種職能納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體義務(wù)[13]。而且政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的多重身份使得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度帶有較大的不確定性，不利于發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為一項(xiàng)法律制度應(yīng)有的制度功能[14]。王清軍通過對生態(tài)補(bǔ)償主體理論研究的回顧，歸納出國外生態(tài)補(bǔ)償主體是抽象性的國家和具體的行政機(jī)關(guān)、法人與個(gè)人的統(tǒng)一[15]。他認(rèn)為國家或政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體類型中處于核心地位，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度應(yīng)以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，以責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則為一般基礎(chǔ)，厘清中央政府和地方政府職責(zé)，建設(shè)跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，同時(shí)引進(jìn)利益相關(guān)者的概念及制度。王社坤認(rèn)為無論是基于公共利益代表對生態(tài)受益者給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼?，還是基于資源環(huán)境生態(tài)價(jià)值的不確定性而行使管理職能的政府，都在履行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的職能[16]。上述觀點(diǎn)將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w界定為生態(tài)保護(hù)主體的受損利益，從而將其調(diào)整對象限定為對因生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償而犧牲發(fā)展機(jī)會主體的補(bǔ)償，并將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的調(diào)整范圍限定在對生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、建設(shè)者的財(cái)政轉(zhuǎn)移階段。這種將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中政府履行的職能與政府基于資源環(huán)境利用行為而行使的職能加以區(qū)分，突出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度創(chuàng)設(shè)必要性的觀點(diǎn)較符合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的目的，有助于提高環(huán)境法律制度的體系性和協(xié)調(diào)性。

三、政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中職能的理論構(gòu)造

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，目前理論爭議焦點(diǎn)集中于政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職能厘定及職能定位。因此，下文著重通過識別政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的職能，并結(jié)合現(xiàn)有相關(guān)的理論，探討實(shí)現(xiàn)政府作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的理論證成。

（一）政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的職能厘定

目前學(xué)界較為認(rèn)可的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償義務(wù)主體通常分為生態(tài)受益者與生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用者，受償權(quán)利主體則包括生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)建設(shè)者兩類[17]。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度受償權(quán)利主體的范圍界定上，因法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)之外采取積極行為而付出成本的生態(tài)建設(shè)者屬于踐行環(huán)境保護(hù)道德的先行者，應(yīng)在道德上予以肯定，但其并不屬于環(huán)境法律的調(diào)整范圍。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為一項(xiàng)環(huán)境法律制度，不應(yīng)將對生態(tài)建設(shè)者的獎(jiǎng)勵(lì)納入調(diào)整范圍。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的受償權(quán)利主體應(yīng)僅包括因保護(hù)生態(tài)環(huán)境限制甚至放棄開發(fā)利用環(huán)境而遭受損失的生態(tài)保護(hù)者。

對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償義務(wù)主體，根據(jù)“誰受益誰補(bǔ)償”原則，生態(tài)保護(hù)行為的受益者應(yīng)成為補(bǔ)償義務(wù)主體。在生態(tài)建設(shè)過程中，雖然通過保護(hù)環(huán)境等增加生態(tài)環(huán)境利益的活動(dòng)而犧牲發(fā)展機(jī)會的行為，使得生態(tài)環(huán)境得以改善，但是并沒有直接特定的受益者，對生態(tài)環(huán)境負(fù)有保護(hù)義務(wù)的管理主體即政府則應(yīng)成為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償主體。利用目的解釋法進(jìn)行分析，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度在我國作為一項(xiàng)新興的環(huán)境法律制度，其產(chǎn)生的目的在于解決當(dāng)下我國環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題。因此，與傳統(tǒng)環(huán)境法律制度相比，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度宜具有不同的調(diào)整對象，且在適用范圍上存在差異。政府基于抽象的自然資源所有者代表而實(shí)施對自然資源這一公共物品的財(cái)產(chǎn)權(quán)使用限制與補(bǔ)償活動(dòng)，屬于我國現(xiàn)行環(huán)境資源稅費(fèi)制度調(diào)整的法律關(guān)系。從制度旨趣角度分析，環(huán)境資源稅費(fèi)制度在兼顧環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與環(huán)境價(jià)值的同時(shí)，更加注重發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)利益。而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度在兼顧環(huán)境資源環(huán)境價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對保護(hù)者增加生態(tài)環(huán)境利益行為的補(bǔ)償，對資源環(huán)境的環(huán)境價(jià)值較為關(guān)注。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為不包括因資源開發(fā)利用行為而進(jìn)行的補(bǔ)償。此外，政府在生態(tài)環(huán)境污染治理中發(fā)揮的作用也已經(jīng)通過傳統(tǒng)的排污費(fèi)制度予以涵蓋，與以矯正環(huán)境利用行為的負(fù)外部性為制度旨趣的排污費(fèi)制度相比，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度對環(huán)境保護(hù)行為的正外部性方面關(guān)照更多。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為也不包括因環(huán)境污染的治理行為。

綜合以上分析，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的調(diào)整對象應(yīng)僅包括因保護(hù)環(huán)境等增加生態(tài)環(huán)境利益的活動(dòng)而犧牲發(fā)展機(jī)會的行為，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償義務(wù)主體既不包括開發(fā)利用資源而需要對國家繳納資源稅費(fèi)的私主體，也不包括因環(huán)境污染的治理行為而需要對國家進(jìn)行繳納排污費(fèi)的私主體。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償義務(wù)主體應(yīng)以作為國家執(zhí)行主體的政府為主。

（二）政府作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的理論證成

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的政府職能屬于政府履行國家環(huán)境義務(wù)的表現(xiàn)。國家環(huán)境義務(wù)是指在一國的合憲秩序下，國家負(fù)有的保護(hù)與改善生態(tài)環(huán)境、防治污染并保障公眾健康的強(qiáng)制性義務(wù)[18]，也稱國家保護(hù)環(huán)境義務(wù)、政府環(huán)境義務(wù)或政府環(huán)境職責(zé)等[19]。對于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的正當(dāng)性，通常會溯源于公共信托理論以及風(fēng)險(xiǎn)社會理論，對此我們不難從學(xué)者所作的諸多闡述中獲得啟發(fā)①參見徐祥民《告別傳統(tǒng)，厚筑環(huán)境義務(wù)之堤》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2002年第2期；王彬輝《論環(huán)境法的邏輯擅變——從“義務(wù)本位”到“權(quán)利本位”》，科學(xué)出版社2006年版，第96頁；蔡守秋《從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期；陳海嵩《國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開》，載《法學(xué)研究》2014年第3期；陳海嵩《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的國家任務(wù)及其司法控制》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第3期；聶鑫《近代中國社會立法與福利國家的建構(gòu)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第6期。。首先，政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中履行職能的法理基礎(chǔ)之一為公共信托理論[20]。環(huán)境和生態(tài)作為公共產(chǎn)品具有非排他性，但是與其他純粹公共產(chǎn)品不同的是，其具有競爭性。薩克斯認(rèn)為由于大氣及水等利益對全體市民至關(guān)重要，且其更多是大自然的恩惠，因此不能為了私人利益而將公共財(cái)產(chǎn)由可以廣泛地普遍使用的狀態(tài)重新分配為受限制的東西，而增進(jìn)一般的公共利益是政府工作的主要目的[21]。因此，基于生態(tài)以及環(huán)境的公共性等特征，政府作為公共利益的代表，發(fā)揮衡平生態(tài)環(huán)境利益等公共利益主體的作用，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中履行政府職能具有正當(dāng)性。其次，風(fēng)險(xiǎn)社會理論也能夠?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中履行職能的正當(dāng)性提供理論依據(jù)。雖然對于風(fēng)險(xiǎn)社會的概念，學(xué)界目前仍存在現(xiàn)實(shí)主義意義上的風(fēng)險(xiǎn)社會[22]、文化意義上的風(fēng)險(xiǎn)社會[23]以及制度主義的風(fēng)險(xiǎn)社會[24]三種主流觀點(diǎn)，但是最為廣泛受到認(rèn)可的當(dāng)屬以貝克等為代表的制度主義風(fēng)險(xiǎn)社會理論。德國學(xué)者貝克作為風(fēng)險(xiǎn)社會理論的首倡者，其觀點(diǎn)因帶有明顯的生態(tài)主義色彩而被國內(nèi)環(huán)境法學(xué)者所推崇[25]。風(fēng)險(xiǎn)社會理論與20世紀(jì)以來“社會法治國”的發(fā)展及其對國家提出的新要求緊密相連，即國家應(yīng)通過積極行為提供人民生活所必要的條件，積極地介入社會秩序的形成[26]。環(huán)境法本質(zhì)是公法，生態(tài)環(huán)境利益屬公共利益，環(huán)境污染屬于公害，環(huán)境保護(hù)屬公益行為。貝克認(rèn)為環(huán)境問題的產(chǎn)生基于“集體的不負(fù)責(zé)行為”（organized irresponsibility），環(huán)境問題正是集體行為造成的集體危害[27]。因此理性的政府應(yīng)當(dāng)代表不理性的公眾，建立生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，引導(dǎo)多方利益主體更加有效利用具有競爭性的環(huán)境，將環(huán)境領(lǐng)域的利益獨(dú)享轉(zhuǎn)化為共享；將利益的獨(dú)惠轉(zhuǎn)化為普惠；將環(huán)境責(zé)任由獨(dú)擔(dān)轉(zhuǎn)化為共同承擔(dān)；將利益的競爭轉(zhuǎn)化為利益的競合，促進(jìn)更加有效的環(huán)境治理。

綜上所述，政府受全體公民委托負(fù)有管理保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并受全體公民委托對增加生態(tài)服務(wù)價(jià)值而付出生態(tài)保護(hù)成本或者喪失發(fā)展機(jī)會的主體給予補(bǔ)償，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是政府職能的題中應(yīng)有之義。一方面，重點(diǎn)功能區(qū)、河流上游地區(qū)等生態(tài)服務(wù)區(qū)內(nèi)的居民為了環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展對自身的活動(dòng)進(jìn)行限制或者禁止，處于林地草地濕地或者自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民甚至放棄世代相傳的基本生存方式，從事退耕還林還草等增加生態(tài)服務(wù)價(jià)值的活動(dòng)。上述主體因保護(hù)環(huán)境等增加生態(tài)環(huán)境利益的活動(dòng)而放棄原有的生存方式或者犧牲發(fā)展機(jī)會，屬于以犧牲少數(shù)人的生存權(quán)發(fā)展權(quán)而保障全體人環(huán)境權(quán)的行為，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系中生態(tài)環(huán)境利益提供者。另一方面，基于公民的公共信托，政府對生態(tài)環(huán)境負(fù)有管理義務(wù)，提供優(yōu)美環(huán)境的義務(wù)應(yīng)由政府承擔(dān)。因此在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中，政府應(yīng)成為其補(bǔ)償主體，處于重點(diǎn)功能區(qū)、流域上游、林地草地濕地或者自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境利益區(qū)域的居民應(yīng)成為其受償主體。

四、結(jié)語

在生態(tài)保護(hù)過程中，雖然付出生態(tài)保護(hù)成本或發(fā)展機(jī)會成本的行為使得生態(tài)服務(wù)價(jià)值得以增加，但是并沒有直接特定的受益者，受全體公民委托負(fù)有保護(hù)環(huán)境義務(wù)的政府應(yīng)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w，承擔(dān)對因增加生態(tài)環(huán)境利益而付出生態(tài)保護(hù)成本或發(fā)展機(jī)會成本的主體給予補(bǔ)償?shù)穆毮?。此外，政府基于抽象的自然資源所有者代表而發(fā)揮的作用屬于現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度已經(jīng)認(rèn)可的政府職責(zé)，政府在生態(tài)環(huán)境污染治理中承擔(dān)的義務(wù)也已經(jīng)通過排污費(fèi)制度予以涵蓋，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的調(diào)整范圍僅包括因保護(hù)環(huán)境等增加生態(tài)環(huán)境利益的活動(dòng)而付出生態(tài)保護(hù)成本或發(fā)展機(jī)會成本的行為。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償主體既不包括開發(fā)利用資源而需要對國家繳納資源稅費(fèi)的私主體，也不包括因環(huán)境污染的治理行為而需要對國家進(jìn)行繳納排污費(fèi)的私主體。綜上，政府在建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的職能屬于其履行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體義務(wù)的范疇。

需要注意的是，明確政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主體地位并不代表否認(rèn)市場與公眾參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性，但是在目前我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度市場主體以及公眾參與機(jī)制仍待完善的現(xiàn)實(shí)語境下，政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的補(bǔ)償主體地位尤為重要。因此，明確政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的補(bǔ)償主體地位，有助于厘清生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系中各方主體的權(quán)利義務(wù)，從而為進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度奠定基礎(chǔ)。