李巧玲

(甘肅省社會科學(xué)院 公共政策研究所，蘭州 730070)

提要： 機關(guān)事務(wù)為國家行政機關(guān)正常運行提供必要的物質(zhì)條件支持和物質(zhì)環(huán)境保障，是行政權(quán)力運行的內(nèi)在規(guī)定，且體現(xiàn)了國家機關(guān)內(nèi)部的分配行政與分工協(xié)作的一項重要職能。新時期，立足更好地發(fā)揮國家機關(guān)事務(wù)對政府運行的保障職能，從歷史、本體和法律三個維度準確把握機關(guān)事務(wù)保障的內(nèi)涵和外延，審視整體性治理視角下機關(guān)事務(wù)的保障實踐與現(xiàn)實困境，以系統(tǒng)性整合與整體性協(xié)調(diào)為治理核心，重塑公共價值理念，凝聚多元主體共識合作；革新組織機構(gòu)，加快機關(guān)運行保障功能整合；重構(gòu)溝通協(xié)調(diào)機制，提升機關(guān)行政保障效能；轉(zhuǎn)變公共服務(wù)方式，實現(xiàn)運行保障標(biāo)準化信息化等改革創(chuàng)新，是國家機關(guān)應(yīng)對管理的“碎片化”困境，加快機關(guān)事務(wù)保障制度頂層設(shè)計落地實施，推進機關(guān)事務(wù)保障治理現(xiàn)代化的有益嘗試。

機關(guān)事務(wù)保障是國家治理體系的重要組成部分。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標(biāo)的建議》明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)經(jīng)濟行穩(wěn)致遠、社會安定和諧，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步”，為機關(guān)事務(wù)充分發(fā)揮以資金、資產(chǎn)、資源和服務(wù)的供給保障機關(guān)穩(wěn)定運轉(zhuǎn)與政務(wù)正常運行的職能作用提供了基本遵循，為推動機關(guān)事務(wù)保障治理現(xiàn)代化指明了前進方向?！笆奈濉睍r期，機關(guān)事務(wù)保障要對標(biāo)“國家治理效能得到新提升”的目標(biāo)要求，堅持中國特色社會主義行政體制，繼續(xù)完善職責(zé)體系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，建立職責(zé)明確、依法行政的機關(guān)事務(wù)治理體系，以人民需求為導(dǎo)向，對治理功能、治理層級和公私部門關(guān)系[1]以及信息系統(tǒng)的碎片化問題進行有效的整合與協(xié)調(diào)，推動機關(guān)事務(wù)保障治理逐步由破碎分散走向集中整合，由部分個別整治走向整體協(xié)調(diào)協(xié)同，提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平，為國家行政機關(guān)提供無縫隙的高質(zhì)量服務(wù)，更好地為國家行政機關(guān)穩(wěn)定運行提供堅實的物質(zhì)保障。

一、機關(guān)事務(wù)保障的內(nèi)涵和外延

在我國，機關(guān)事務(wù)保障實踐早于公共管理學(xué)界對機關(guān)事務(wù)的研究。相較于公共行政管理領(lǐng)域的其他議題，機關(guān)事務(wù)理論探討起步較晚，對機關(guān)事務(wù)所具有的政治性、保障性、經(jīng)濟性、特殊性和內(nèi)部性等特有屬性進行的探索性研究方興未艾。機關(guān)事務(wù)的保障特性，是機關(guān)事務(wù)具有決定性的、區(qū)別于其他特性的本質(zhì)屬性，屬于撇開了機關(guān)事務(wù)具體工作的一個抽象范疇，是在思維邏輯與理性認知層面對機關(guān)事務(wù)保障及其內(nèi)涵和外延的揭示。從國家治理視角考察，機關(guān)事務(wù)保障特性體現(xiàn)為機關(guān)事務(wù)保障職能的履行，是滿足或?qū)崿F(xiàn)黨政機關(guān)正常有序穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)。實踐中，機關(guān)事務(wù)保障由國家機關(guān)事務(wù)管理局及地方政府機關(guān)事務(wù)部門運用自身的組織和技術(shù)，利用一定的設(shè)施設(shè)備和方法措施，在政府機關(guān)各部門之間調(diào)整與分配經(jīng)費、資產(chǎn)及服務(wù)等物質(zhì)資源和利益，實現(xiàn)行政機關(guān)高效運行、國有資產(chǎn)保值增值和民眾辦事方便快捷。

(一)機關(guān)事務(wù)保障的歷史屬性

不同歷史時期，國家行政機關(guān)表現(xiàn)為不同的組織形態(tài)，無論其組織形態(tài)如何，都需要一定的辦公場所、交通和食宿等基本物質(zhì)條件作為這些組織正常運轉(zhuǎn)的物質(zhì)環(huán)境前提。機關(guān)事務(wù)是為行政機關(guān)這一“生命機體”正常運行提供或創(chuàng)造必要物質(zhì)條件支持與物質(zhì)環(huán)境保障的“細胞組織系統(tǒng)”。機關(guān)事務(wù)保障的概念雛形及其所反映的客觀史實古已有之，機關(guān)事務(wù)源起于宮廷事務(wù)，歷經(jīng)政府總務(wù)或庶務(wù)、機關(guān)后勤服務(wù)直至機關(guān)事務(wù)保障。機關(guān)事務(wù)管理是行政組織“控制自身”的行為或活動，從它誕生的那一刻起開始為自身運行提供基本的物質(zhì)條件保障。早期機關(guān)承擔(dān)著宮廷的事務(wù)、雜務(wù)和警務(wù)工作,辦理皇家的衣食住行諸事務(wù)。晚近以來在革命戰(zhàn)爭時期圍繞財政與經(jīng)濟、醫(yī)藥與保育、衛(wèi)生與保健、房屋管理分配及干部招待等日?；顒犹峁┖笄诜?wù)保障。馬克思的社會分工理論將分工劃分為社會分工與工廠(內(nèi)部)分工，并從時間和空間兩個維度上進行了界定，即社會分工指社會勞動分化為不同的勞動部門，是社會內(nèi)部的分工。工廠(內(nèi)部)分工是生產(chǎn)某個具體商品時在同一個工廠內(nèi)部產(chǎn)生的分工。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會分工愈來愈精細并且會反過來推動生產(chǎn)力的提高。黨政機關(guān)作為社會分工產(chǎn)物的一個“勞動部門”，其內(nèi)部分工也遵循這一演進邏輯，機關(guān)內(nèi)部分工日益精細化，機關(guān)事務(wù)工作與政務(wù)工作分離，并在同一生產(chǎn)過程中或在不同的但相互聯(lián)系的生產(chǎn)過程中分工協(xié)作，使得機關(guān)事務(wù)成為黨政機關(guān)服務(wù)于自身且以保障自身正常運行為目的的載體或通道。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提高，機關(guān)事務(wù)內(nèi)部分工必然向形態(tài)更高級、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理階段演進，對政府機關(guān)政務(wù)的正常運行由基本保障階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量保障階段。

(二)機關(guān)事務(wù)保障的本質(zhì)屬性

機關(guān)事務(wù)保障是公共行政管理學(xué)意義上的概念?！皺C關(guān)”一詞從詞源上追溯，原是工程學(xué)領(lǐng)域“控制機械運行的樞紐”，在機械設(shè)備運行過程中擔(dān)負著啟動功能、掌控著制動作用的關(guān)鍵性部位。在公共行政管理領(lǐng)域，“機關(guān)”被借用指“政府組織為履行其行政職能而普遍建立的固定機構(gòu)”。這一固定機構(gòu)對社會公共事務(wù)的治理，既涉及機關(guān)內(nèi)部秩序的維護，也關(guān)涉公務(wù)活動的正常開展，與自身穩(wěn)定運行有著緊密關(guān)聯(lián)，屬于行政公權(quán)力范疇。公法學(xué)通說認為，公權(quán)力機關(guān)由機構(gòu)要素、人員要素和物質(zhì)要素三部分所構(gòu)成。機構(gòu)要素如組織機構(gòu)，人員要素如公務(wù)員，物質(zhì)要素如公物、公產(chǎn)等[2]。對于公權(quán)力機關(guān)而言，以上三個要素缺一不可，“缺乏上述要素之一，權(quán)力或不存在，或存在卻沒有運行，或雖運行但并不能發(fā)生實際效果”[2]。從這個層面講，國家機關(guān)是公權(quán)力主體，對維系自身運行的物質(zhì)要素給予保障的大部分行政活動，在性質(zhì)上均屬于對行政公物的設(shè)定和利用。作為一種特定的“物之手段”保障，現(xiàn)代機關(guān)事務(wù)主要向國家權(quán)力組織提供空間性物質(zhì)條件以及所附帶的其他服務(wù)，為政務(wù)活動服務(wù)并保障有關(guān)制度和政策得以貫徹實施，其不參與有精神性、思想性、觀念性的政務(wù)活動，但是也不能從行政機關(guān)中脫離出來，撇開政務(wù)活動而獨立存在，依據(jù)行政機關(guān)的需求提供政務(wù)、信息、財務(wù)以及資產(chǎn)等服務(wù)保障。機關(guān)事務(wù)通過生產(chǎn)、計劃或市場方式將財政等資源要素加以有效轉(zhuǎn)化，為政府機關(guān)組織及其工作人員提供辦公環(huán)境等直接物質(zhì)條件和通用服務(wù)[3]的組織活動。

機關(guān)事務(wù)保障是機關(guān)事務(wù)區(qū)別于政務(wù)，運行保障區(qū)別于事務(wù)管理和后勤服務(wù)的特有屬性。傳統(tǒng)公共管理學(xué)認為，政府行為由外部行為和內(nèi)部行為兩部分構(gòu)成。機關(guān)事務(wù)是內(nèi)部行為，它與機關(guān)政務(wù)相對指稱，包括政府部門除開展政務(wù)活動、履行公共職能以外的所有內(nèi)部行為，為機關(guān)正常運行提供經(jīng)費、資產(chǎn)和服務(wù)等方面的保障。這一概念與我國機關(guān)工作中長期使用的“機關(guān)事務(wù)管理”概念在外延上有所交叉。機關(guān)事務(wù)保障和機關(guān)事務(wù)管理均涉及日常管理、政府采購、節(jié)約能源資源和后勤服務(wù)等事項，覆蓋到機關(guān)的辦公用房、公物用車、財務(wù)經(jīng)費、機關(guān)用地及綜合事務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域，顯見機關(guān)事務(wù)管理的重點是內(nèi)部管理的完善，這與機關(guān)事務(wù)保障的落腳點是機關(guān)功能的正常有序發(fā)揮有所區(qū)別。機關(guān)后勤工作的中心在于服務(wù)保障，即提供各項勞務(wù)或技術(shù)性服務(wù)以滿足機關(guān)辦公與職工生活需要,是直接為黨政機關(guān)和廣大干部職工提供的保障，機關(guān)事務(wù)保障延伸并擴展了機關(guān)后勤的外延，后者包含于前者的范圍之內(nèi)。新時期，機關(guān)運行保障與事務(wù)管理及后勤服務(wù)同樣面臨著如何達成“精簡、節(jié)約、規(guī)范、效能、法治”等多向度發(fā)展目標(biāo)，對標(biāo)“十四五”時期“國家治理效能得到新提升”的新目標(biāo)、新要求，如何實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化之“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)。

(三)機關(guān)事務(wù)保障的法律屬性

機關(guān)事務(wù)保障是政府機關(guān)開展具體事務(wù)工作，履行事務(wù)管理職能，確?！肮珯?quán)力”行使和政務(wù)正常運行的一個功能性范疇。國家機關(guān)的“公權(quán)力”是受《憲法》限制的國家(政府)權(quán)力，沒有適當(dāng)?shù)男姓锱c條件作為保障手段，國家機關(guān)非但無法正常運行，同時也無法給予私主體充分的權(quán)益保障[4]。作為行政法的首要和根本原則的依法行政原則，是機關(guān)事務(wù)運行保障必須遵循的原則，確保機關(guān)事務(wù)管理機關(guān)的組織與權(quán)限合法、機關(guān)運行保障的范圍和事項合法、標(biāo)準合法、程序合法、手段合法[4]?；谶@一認知，機關(guān)事務(wù)應(yīng)是一項法定的保障活動，各級人民政府及其部門的機關(guān)事務(wù)管理活動均適用相應(yīng)的法律規(guī)定，機關(guān)事務(wù)保障行為及其在運行過程中產(chǎn)生的社會關(guān)系受國家法律的調(diào)整和保護，行政內(nèi)部領(lǐng)域不是法外空間，行政組織的內(nèi)部關(guān)系亦是法律關(guān)系，在不同服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生的不同社會關(guān)系會受到不同部門法的調(diào)整。如機關(guān)資金保障受到預(yù)算法等法律的約束，資產(chǎn)保障主要受到公物法的調(diào)整，與資金資產(chǎn)保障相關(guān)的服務(wù)由政府采購等方面的法律或制度來調(diào)整。機關(guān)事務(wù)保障法的立法層次與效力層級應(yīng)與人大制定的專門法相匹配，以適應(yīng)新形勢下新的治理的需求。因而，從理論上廓清“機關(guān)事務(wù)保障”概念的內(nèi)涵和外延，在法制層面上進一步厘清機關(guān)事務(wù)保障法的性質(zhì)、地位和作用，是人大進行機關(guān)事務(wù)保障立法的基礎(chǔ)。通過重構(gòu)機關(guān)事務(wù)法律法規(guī)體系，實現(xiàn)立法價值由法律沖突向法律共享轉(zhuǎn)變，立法導(dǎo)向從原則向規(guī)則遞進，明確機構(gòu)范圍、管理范圍和法律責(zé)任的邊界，對于原則性或方向性規(guī)定進行創(chuàng)造性填補，調(diào)整法律法規(guī)沖突，促進其更好地適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。

二、機關(guān)事務(wù)保障治理的實踐與困境

(一)機關(guān)事務(wù)保障治理的實踐

中華人民共和國成立后，黨和國家著手進行機關(guān)事務(wù)組織機構(gòu)建設(shè)，1950年成立了中央人民政府政務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)管理中央國家機關(guān)事務(wù)工作。隨著社會的發(fā)展變遷，機關(guān)事務(wù)的基本形態(tài)及其管理機構(gòu)的名稱、職責(zé)內(nèi)容、管理對象和服務(wù)范圍也發(fā)生了相應(yīng)的變化。1954年中央人民政府政務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局更名為國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局，浙江、安徽、福建、湖南、廣西等部分省(區(qū)、市)相繼成立了省級機關(guān)事務(wù)管理部門，負責(zé)省級機關(guān)的后勤服務(wù)保障工作，探索制定了一批服務(wù)保障領(lǐng)域的制度標(biāo)準，為省級機關(guān)的良好運轉(zhuǎn)提供了支撐。2013年國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局更名為國家機關(guān)事務(wù)管理局，以更加規(guī)范更為高效的服務(wù)給機關(guān)內(nèi)部直接“供能”，為政府履行公共管理職能提供間接服務(wù)，在維護國家治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、高效運轉(zhuǎn)方面發(fā)揮了無可替代的保障作用。

改革開放為我國機關(guān)事務(wù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了契機，其發(fā)展過程大致經(jīng)歷了改革探索階段、全面實施階段和法制化建設(shè)三個階段。20世紀90年代，市場經(jīng)濟作為外部環(huán)境要素對我國機關(guān)事務(wù)的諸多具體工作造成重大影響，一些地方政府啟動政務(wù)和事務(wù)分開、管理和服務(wù)職能分離的機關(guān)事務(wù)改革，為政府機關(guān)履行職能、正常運轉(zhuǎn)提供了較好的物質(zhì)保障，也為機關(guān)效能和服務(wù)質(zhì)量進一步提升筑牢“地基”。21世紀初，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局赴西方發(fā)達國家考察政府行政體制，學(xué)習(xí)德國、瑞典、美國等國家的機關(guān)事務(wù)運行體制，并借鑒其商品化指導(dǎo)理念、專業(yè)性區(qū)域聯(lián)合、市場化運作方式、法制化操作程序、規(guī)范化技術(shù)管理和“高精”化管理隊伍等經(jīng)驗，初步形成集中統(tǒng)一管理、合理配備職責(zé)權(quán)限、扁平化的機構(gòu)設(shè)置的治理模式。2012年《機關(guān)事務(wù)管理條例》(以下簡稱《條例》)頒布實施，明確了機關(guān)事務(wù)管理職能是為保障行政機關(guān)穩(wěn)定運行所提供的必要的經(jīng)費、服務(wù)與資產(chǎn)及相應(yīng)的規(guī)劃、控制、組織和協(xié)調(diào)等活動[5]，統(tǒng)一提供在配備辦公設(shè)備、統(tǒng)籌公務(wù)用車、維護修繕辦公用房、財務(wù)經(jīng)費管理、物業(yè)管理服務(wù)等領(lǐng)域的具體服務(wù)事項。各省(區(qū)、市)通過制定省級機關(guān)事務(wù)管理辦法、公共機構(gòu)節(jié)能辦法，規(guī)范了機構(gòu)職能，目前全國共有24個省(區(qū)、市)出臺了機關(guān)事務(wù)管理規(guī)章或?qū)嵤┮庖?，探索以法治建設(shè)助推機構(gòu)改革的路徑，推動機關(guān)事務(wù)服務(wù)社會化向縱深發(fā)展。

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視機關(guān)事務(wù)保障治理工作，2018年黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確了優(yōu)化國家機構(gòu)的組織設(shè)置和組織形態(tài)，為機關(guān)運行保障改革提供了新機遇，機關(guān)事務(wù)管理走上了職能體系重構(gòu)與改革創(chuàng)新之路。2019年黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為機關(guān)事務(wù)管理部門優(yōu)化職責(zé)體系，合理配置機關(guān)事務(wù)管理部門職能，更好發(fā)揮保障作用提供了行動指南。2020年黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標(biāo)的建議》和習(xí)近平總書記的重要講話，為機關(guān)事務(wù)保障治理更好地在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮職能作用指明了方向、提供了遵循，亟須公共行政管理領(lǐng)域的新范式指引機關(guān)事務(wù)保障模式轉(zhuǎn)型，全面探討和構(gòu)建機關(guān)事務(wù)保障理論，系統(tǒng)考察和提升機關(guān)事務(wù)保障治理效能。

(二)機關(guān)事務(wù)保障治理的困境

發(fā)軔于西方發(fā)達國家的“整體政府”理念為探求機關(guān)事務(wù)保障模式轉(zhuǎn)型提供了思路?！罢w政府”蘊含于整體性治理理論，整體性治理興起于20世紀90年代中后期的英國，其產(chǎn)生的背景和發(fā)展環(huán)境與我國國情相契合，在理論主旨上強調(diào)：一切行動的邏輯起點與終點是滿足公眾的需求，協(xié)調(diào)與整合政府各個部門及其職能以應(yīng)對碎片化問題，形成普遍有效的公共服務(wù)供給體制機制。整體性治理視角下審視我國機關(guān)事務(wù)運行保障，由于政府管理碎片化、分部化以及公共服務(wù)裂解性等諸多因素影響[1]，機關(guān)事務(wù)保障法定職能的履行普遍受到來自正式或非正式制度及傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)。各組織機構(gòu)之間的張力與協(xié)同不到位、頂層設(shè)計與基層實踐難以有效銜接、機關(guān)事務(wù)保障作用發(fā)揮區(qū)域差異較大等沉疴痼疾，亦成為機關(guān)事務(wù)運行保障治理現(xiàn)代化的“瓶頸”。如何破解現(xiàn)實困境，探求機關(guān)事務(wù)保障治理現(xiàn)代化路徑，滿足數(shù)字信息時代黨政機關(guān)對高質(zhì)量機關(guān)事務(wù)服務(wù)的迫切需求，正是我們研究問題的出發(fā)點與立足點。加快推進國家機關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為機關(guān)事務(wù)保障治理現(xiàn)代化提供了契機。

1.保障職能重疊交叉，溝通協(xié)調(diào)和功能整合失序

我國機關(guān)事務(wù)運行保障是由國家將物質(zhì)要素分配給黨政機關(guān)，由黨政機關(guān)根據(jù)自身及其他部門的現(xiàn)實需求，將從國家取得的財政資金、土地等資源轉(zhuǎn)化為黨政機關(guān)所需的經(jīng)費、資產(chǎn)以及服務(wù)等資源，并分配給機關(guān)其他部門，最后作為國家與機關(guān)其他部門之間的媒介者，對資源分配后的使用過程進行監(jiān)管[2]。簡言之，就是保障各級黨政機關(guān)正常運轉(zhuǎn)、管控約束各級黨政機關(guān)非理性的行為活動、組織配置有限的財政資金?，F(xiàn)代機關(guān)事務(wù)保障的范圍及影響力遠遠超出了后勤服務(wù)的范圍，但機關(guān)后勤和機關(guān)事務(wù)管理體制僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行自我調(diào)整，政府部門間的職能交叉重合，機關(guān)事務(wù)管理部門在國有資產(chǎn)管理和經(jīng)費管理方面，與同級政府的發(fā)展改革、財政、國土等其他組成部門間存在職能重疊交叉并處于持續(xù)博弈的過程中，立法層面尚未解決機關(guān)事務(wù)管理部門與政府其他部門之間各方主次關(guān)系、作用和職責(zé)的邊界不清，造成機關(guān)事務(wù)管理部門職能的法定化履行在很多時候顯得頗為“尷尬”，其行為能力、管理效能在學(xué)術(shù)界和實踐領(lǐng)域備受詬病。除此之外，對機關(guān)事務(wù)工作的不重視、部門利益之爭等行政傳統(tǒng)，潛移默化地影響著機關(guān)事務(wù)職能的履行，使原本“顯性”的機關(guān)事務(wù)體制機制框架包容性不強、協(xié)同和整合能力弱等問題日漸“隱性”化。

2.組織結(jié)構(gòu)零散，職能定位和機構(gòu)設(shè)置紊亂

目前，全國省級人民政府均設(shè)立了機關(guān)事務(wù)管理局，基本上形成了從中央到地方完整的機關(guān)事務(wù)組織體系。地方管理局的管理權(quán)限與層級清晰、法定，但是，實踐中由于橫向的多個地方管理局與職能部門的機關(guān)事務(wù)管理處室的職能相近，地方管理局職能的法定化履行受到極大的影響。政府系統(tǒng)內(nèi)縱橫交織的組織體系與條塊分立的治理格局造成組織機構(gòu)之間信息溝通不暢、辦事效率低下、管理成本高昂。中西部經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的地區(qū)，政府的數(shù)字化建設(shè)、人工智能運用滯后，無力或難以通過運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)支撐服務(wù)型、回應(yīng)型和效率型的現(xiàn)代政府機關(guān)建設(shè)。機關(guān)事務(wù)信息系統(tǒng)未能互聯(lián)互通造成“信息孤島”使部分國有資產(chǎn)被嚴重閑置，無法實現(xiàn)國有資產(chǎn)為社會服務(wù)的目的。與國外公共資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰并在3～5年內(nèi)做一次評估相比較，我國公共資產(chǎn)“隱形沉沒”，多年不清查一次，偶爾清查一次，通常按原值計算，如果原值不能確定則按1元計算，客觀上造成公共資產(chǎn)“底數(shù)”無法“摸清”，給資產(chǎn)優(yōu)化配置、提高資產(chǎn)效用設(shè)置了障礙，阻滯公共服務(wù)質(zhì)量和機關(guān)行政效率的提高，更不利于機關(guān)事務(wù)政策制定的理性化以及政府公信力、執(zhí)行力的提升，甚或助長了一些地方機關(guān)辦公資源浪費的現(xiàn)象。

3.多元價值沖突，公共責(zé)任和公共利益缺失

價值理念是機關(guān)事務(wù)保障治理實踐的方向指南。長期以來，我國機關(guān)事務(wù)保障領(lǐng)域存在著的多元價值沖突、理念差異致使其治理理念呈“碎片化”狀態(tài)，是價值層面上陷入治理困境的根源。當(dāng)前，市場化和信息化迅速發(fā)展背景下，我國正處于社會轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，多元價值沖突正在加劇。一方面，我國傳統(tǒng)的機關(guān)事務(wù)治理理念尚未與治理環(huán)境變遷同步協(xié)調(diào)一致。另一方面，治理環(huán)境變遷客觀要求我國調(diào)整機關(guān)事務(wù)治理的公共責(zé)任目標(biāo)和公共利益訴求，對我國的機關(guān)事務(wù)治理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。除此之外，受“地區(qū)差異性”“行業(yè)特殊性”“部門專業(yè)性”“層級層次性”和“傳統(tǒng)因襲性”等因素的影響，政府、社會和個人對機關(guān)事務(wù)保障及其運行效能的認知與感受，在不同的地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間、層級之間還存在一定程度的差異，我國機關(guān)事務(wù)保障治理的價值定位被深烙“整體模糊與差異、顯著離散與分割”的印記，造成機關(guān)事務(wù)治理的目標(biāo)和手段及其保障效能區(qū)域間的差異顯著。

4.法制建設(shè)滯后，協(xié)調(diào)整合的目標(biāo)和手段“疏離”

2012年《條例》的頒布實施標(biāo)志著機關(guān)事務(wù)治理進入制度化規(guī)范化法治化階段。但是，受新公共管理思潮在政府改革領(lǐng)域的影響，政府機關(guān)運行保障職能分配不合理、部門利益分割、權(quán)力關(guān)系制約掣肘、預(yù)算約束等因素存在，政府機關(guān)事務(wù)管理部門間職能功能重疊交叉、資源非優(yōu)化配置與利用和政策目標(biāo)沖突等“碎片化”問題日漸顯現(xiàn)。我國法律體系中法律的效力等級要高于行政法規(guī)、規(guī)章，現(xiàn)行的《條例》屬于行政法規(guī)，在法律效力上低于《預(yù)算法》《節(jié)約能源法》《政府采購法》等專門法律，在制定《條例》時不得和上述立法位階高于《條例》的法律規(guī)定相抵觸，在現(xiàn)實中很多時候亦無法與其他強勢部門出臺的規(guī)章“分庭抗禮”，甚至受制于后者，亦不可能在治理層面上與其他相關(guān)部門有效銜接。在具體的法律條文規(guī)定方面，《條例》亦未明確立法調(diào)整的范圍、管理體制、機關(guān)運行保障中行政公物的設(shè)置與利用，以及運行保障服務(wù)社會化、規(guī)范化的制度安排與監(jiān)督機制。全國層面講，機關(guān)事務(wù)管理由《條例》來規(guī)范和調(diào)整，但具體到地方落地實施的情況還存在著較大的差異。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，全國范圍內(nèi)大多數(shù)省級機關(guān)事務(wù)管理局能夠統(tǒng)一管理部分機關(guān)的運行經(jīng)費，不到二分之一的省級機關(guān)事務(wù)管理局能夠統(tǒng)一管理本級機關(guān)住房資金中辦公用房建設(shè)、維修預(yù)算和經(jīng)費，三分之一的省級機關(guān)事務(wù)管理局能夠統(tǒng)一有效管理購房補貼、公有住房出售收入和住房公積金[6]。一些地方機關(guān)事務(wù)改革推進緩慢，運行保障能力相對虛化弱化，需要從國家層面統(tǒng)籌全局、全面部署、協(xié)調(diào)推進，解決機關(guān)運行保障在地區(qū)間、部門間“苦樂不均”的問題。

三、機關(guān)事務(wù)保障治理現(xiàn)代化及其路徑選擇

機關(guān)事務(wù)保障是維護國家治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定高效的基本保障。加快推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，機關(guān)事務(wù)保障更好地在國家治理效能新提升中發(fā)揮職能作用尤為重要。在整體性治理體系內(nèi)搭建國家機關(guān)事務(wù)保障治理的分析框架，解決機關(guān)事務(wù)保障治理“碎片化”問題，從協(xié)調(diào)治理的價值理念、整合治理的組織機構(gòu)、協(xié)同運行的體制機制和協(xié)調(diào)保障服務(wù)的方式方法四個向度構(gòu)建機關(guān)事務(wù)保障的系統(tǒng)性治理模式，選擇我國機關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化建設(shè)的合理路徑。

(一)樹立“以人為本與公共利益至上”的價值理念

整體性治理的理論框架有四個方面的重點內(nèi)容，包括強調(diào)系統(tǒng)性整合與整體性協(xié)調(diào)貫穿于治理的各個環(huán)節(jié)，注重把協(xié)調(diào)的目標(biāo)與手段打造成相互促進的關(guān)系，關(guān)注以預(yù)防和結(jié)果導(dǎo)向統(tǒng)領(lǐng)全局，重視多元主體間建立的信任、責(zé)任感以及制度化[7]。整體性治理理論要求在實踐中“以政府的整體性運作”有效解決“民眾普遍關(guān)心的問題”，這一目標(biāo)導(dǎo)向要求政府建立一套理論分析的框架，將整合運用于政策、顧客、組織和機構(gòu)的每個層次的大多數(shù)過程。

在這些過程中凝聚多元主體間的合作共識意識，引導(dǎo)價值理念回歸公共性，彌合多元主體間的價值沖突。按照中國特色社會主義的要求，重塑價值理念以適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變及公眾對機關(guān)政務(wù)需求的變化。一方面，要滿足治理環(huán)境變遷對機關(guān)事務(wù)保障公共責(zé)任的目標(biāo)和公共利益的訴求，我國傳統(tǒng)的機關(guān)事務(wù)治理理念與治理環(huán)境變遷需同步協(xié)調(diào)一致。重視機關(guān)事務(wù)保障治理的公共性本質(zhì)，從公共責(zé)任和公共利益出發(fā)，科學(xué)定位機關(guān)事務(wù)保障的內(nèi)涵，認識機關(guān)事務(wù)保障治理的重要地位和功能，厘清機關(guān)事務(wù)保障治理的目標(biāo)，樹立“以人為本與公共利益至上”的價值理念，形成“合作共治與共同責(zé)任”的價值規(guī)范，構(gòu)建新時代我國機關(guān)事務(wù)保障治理的價值體系。另一方面，完善共建共享體系，突破傳統(tǒng)上僅由機關(guān)事務(wù)管理部門提供機關(guān)保障服務(wù)的限制，擴展擴充服務(wù)供給責(zé)任主體范圍，將可購買服務(wù)的市場主體和社會組織、可參與的服務(wù)對象、可監(jiān)管的政府機關(guān)都納入到機關(guān)運行保障服務(wù)的建設(shè)之中，將可用的多種資源納入到治理體系中；優(yōu)化共建共治體系，在不斷擴容升級的實踐范圍和領(lǐng)域里建立多元參與、協(xié)同共冶、相互監(jiān)督的機制，提升治理質(zhì)量；重視共享目標(biāo)的達成，即機關(guān)保障服務(wù)的最終目標(biāo)是形成多元主體共享的成果，增加多元主體的獲得感幸福感。

(二)整合機關(guān)事務(wù)機構(gòu)的職能定位與機構(gòu)設(shè)置

協(xié)調(diào)與整合是整體性治理的核心理念，也是政府整體運作的最基本的工具或手段。整體性治理要求政府行政系統(tǒng)實行大部門式改革，為治理功能、治理層級和公私部門之間的系統(tǒng)整合打下較好的基礎(chǔ)。目前，我國政府行政機關(guān)進行大部門制改革后，基本達到了此項治理目標(biāo)，后續(xù)要以整體性治理為新的范式，對機關(guān)事務(wù)治理的職能定位和機構(gòu)設(shè)置進行再整合。在政府行政機關(guān)內(nèi)部瞄準“機關(guān)事務(wù)運行保障高效”靶向，推進相關(guān)機構(gòu)整合，加快相近職能融合，加強機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)與其他政府組成部門間的溝通與協(xié)調(diào)、與私營企業(yè)及非政府組織間的聯(lián)系與合作，保持機關(guān)事務(wù)系統(tǒng)上下關(guān)系的明確性與一貫性，確立保障服務(wù)與公眾需求相一致，統(tǒng)籌政府公務(wù)資源的調(diào)配與使用，形成保障功能與職能定位相匹配的組織機構(gòu)體系，從根本上解決機關(guān)事務(wù)保障治理在機構(gòu)設(shè)置上“錯位”、在職能履行上“越位”、在監(jiān)督落實上“缺位”、在運行保障上“失位”的問題，“錯位”的要正位，“越位”的要退位，“缺位”的要補位，“失位”的要回位，整合機關(guān)事務(wù)保障治理機構(gòu)體系的結(jié)構(gòu)碎片。一方面，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部上下層級間、職能部門間基于機關(guān)事務(wù)保障業(yè)務(wù)流程所形成的整合，以及政府及其組成部門與多元主體間的整合，包括與私營企業(yè)、社會組織、社區(qū)、個人之間在合作過程中的整合，解決從中央到地方，機關(guān)事務(wù)保障治理機構(gòu)的行政級別、職能配置、編制管理和工作任務(wù)差異較大，缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范，各地的機關(guān)事務(wù)治理機構(gòu)設(shè)置比較混亂，組織機構(gòu)比較零散等一系列問題。另一方面，各級機關(guān)事務(wù)管理部門要加強標(biāo)準化信息化建設(shè)，通過更智能的管理、更便捷的服務(wù)和更高效的保障，回應(yīng)復(fù)雜社會多元的異質(zhì)需求，基本建成治理目標(biāo)和治理手段相互增強的整體性政府和人民滿意的服務(wù)型政府；健全機關(guān)事務(wù)運行保障機制，逐步擴容升級機關(guān)事務(wù)保障實踐范圍和領(lǐng)域，重視政府機關(guān)運轉(zhuǎn)與公共服務(wù)職能履行協(xié)同高效，以人民需求為導(dǎo)向運用協(xié)調(diào)、整合與合作等治理工具，解決各部門間轉(zhuǎn)嫁項目和目標(biāo)沖突、重復(fù)浪費、缺乏溝通和各自為政、服務(wù)質(zhì)量差等問題，為公眾提供高質(zhì)量無縫隙的公共服務(wù)。

(三)加快機關(guān)運行保障機制與制度體系的完善

現(xiàn)代機關(guān)事務(wù)性質(zhì)復(fù)雜、種類繁多、內(nèi)容豐富，整體性治理以整體性為價值取向，提倡逆部門化和碎片化，強調(diào)多部門協(xié)同解決問題。這就要求機關(guān)事務(wù)保障治理框架是一個復(fù)合體系，既強調(diào)組織機構(gòu)間的聯(lián)合，進行相關(guān)職能的協(xié)調(diào)與組織運行機制的整合，優(yōu)化機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理職能；也強調(diào)運行保障機制的變革，提升機關(guān)事務(wù)保障制度化規(guī)范化水平；還重視制度化或非制度化的規(guī)范、文化和價值的形成，提高機關(guān)事務(wù)運行保障立法層次，完善運行保障制度體系。

1.優(yōu)化機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理職能

在行政改革中貫徹集中統(tǒng)一管理原則，是我國機關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)代化、高效化的前提條件。黨的十八大以來，機關(guān)事務(wù)保障進入了市場化、社會化改革的階段，相較于市場機制在資源配置中發(fā)揮的優(yōu)勢、社會組織參與治理的積極性，政府集中統(tǒng)一管理可提升的空間較大，包括在現(xiàn)行組織架構(gòu)體系內(nèi)統(tǒng)一集中機關(guān)事務(wù)管理職能，同級黨政機關(guān)事務(wù)工作歸集到同一個機關(guān)事務(wù)部門進行管理。在全國范圍內(nèi)，省級機關(guān)事務(wù)管理局的組織定位、機構(gòu)級別和領(lǐng)導(dǎo)體制要予以規(guī)范和統(tǒng)一，明確工作職能在政府部門間的二、三次配置以及財權(quán)與事權(quán)劃分、利益分配和責(zé)任分擔(dān)，重點界定與發(fā)展改革、財政、國土等部門的權(quán)限邊界，建立以資產(chǎn)管理為基礎(chǔ)的集中統(tǒng)一管理，健全部門協(xié)作協(xié)同機制，解決各組織機構(gòu)間的張力與協(xié)調(diào)上的難題，進一步提升政府整體運作效率和效能。

2.提升機關(guān)事務(wù)保障制度化規(guī)范化水平

面對現(xiàn)代政府機關(guān)事務(wù)工作點多面廣的現(xiàn)實狀況，在縱向業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系方面，應(yīng)建立機關(guān)事務(wù)保障從中央到地方的行業(yè)規(guī)范和執(zhí)行標(biāo)準，考慮到各個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡以及可操作可執(zhí)行等因素，因地定標(biāo)，不能一刀切。如制定《政府成本管理與運行標(biāo)準(試行)》等運行保障規(guī)范，以“指標(biāo)項一致”且“達標(biāo)值”差序為原則設(shè)置管理內(nèi)容和實施標(biāo)準，按東部、中部和西部三類不同區(qū)域為劃分標(biāo)準，因地因城施策，規(guī)范辦公用房建設(shè)維修標(biāo)準、機關(guān)運行經(jīng)費開支標(biāo)準等根本性支撐標(biāo)準，減少建設(shè)標(biāo)準碎片化、零散化、隨機化現(xiàn)象，解決同一事項在同一地區(qū)或部門間不一致的問題，解決機關(guān)事務(wù)保障資源存量與增量、保障能力區(qū)域發(fā)展不平衡之間的矛盾，以治理的標(biāo)準化規(guī)范化觀念深入人心作為提升機關(guān)事務(wù)治理能力的重要抓手，建立健全激勵約束機制，以可及性、精準化、精細化的制度措施助推機關(guān)事務(wù)保障標(biāo)準化規(guī)范化。

3.提高機關(guān)事務(wù)運行保障法的立法層次

從提高政府法治建設(shè)能力和現(xiàn)代化水平出發(fā)，通過提升法律位階、完善條款內(nèi)容，建立健全具有系統(tǒng)性前瞻性的實體權(quán)益保障與微觀具體可操作的法律法規(guī)體系。提高機關(guān)事務(wù)保障立法的層次，將《條例》升格為《機關(guān)事務(wù)運行保障法》作為機關(guān)事務(wù)保障的“基本法”，建議基本法保留《條例》在基本制度方面的設(shè)計，立法重點之一是處理好與《預(yù)算法》《公共機構(gòu)節(jié)能條例》等國家法律法規(guī)、《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等黨內(nèi)法規(guī)的銜接問題，明晰預(yù)算財務(wù)管理、經(jīng)費資產(chǎn)管理以及辦公用房、公務(wù)用車等事項在政府各部門之間的劃分，建立權(quán)責(zé)清晰，協(xié)同有統(tǒng)有分、有主有次的關(guān)系，解決事權(quán)邊界模糊、缺乏監(jiān)督制約程序和制度約束等問題。

(四)推進機關(guān)事務(wù)運行保障標(biāo)準化信息化

信息是國家治理的重要依據(jù)，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出了提高政府信息化水平的要求，以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。順應(yīng)信息化發(fā)展大趨勢，機關(guān)事務(wù)保障治理充分利用信息化手段構(gòu)建數(shù)字工具網(wǎng)絡(luò)體系，用先進的數(shù)字工具網(wǎng)絡(luò)提供的技術(shù)支撐把治理的目標(biāo)與手段打造成相互促進的關(guān)系，降低各治理主體之間溝通協(xié)調(diào)與功能整合的成本，進一步提高機關(guān)事務(wù)保障的服務(wù)效能。

1.建立健全“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)融洽機制

通過研發(fā)、啟動和聯(lián)合應(yīng)用“物聯(lián)網(wǎng)+”“人工智能+”發(fā)揮機關(guān)事務(wù)服務(wù)保障、綜合管理、信息發(fā)布和動態(tài)監(jiān)管的信息自動反應(yīng)和智能反饋，以電子行政運作廣泛數(shù)字化來推進整體性政府治理能力和治理水平的提升。鼓勵和支持各級機關(guān)事務(wù)工作與“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)深度融合，加快“互聯(lián)網(wǎng)+公車管理”“互聯(lián)網(wǎng)+辦公用房管理”“互聯(lián)網(wǎng)+物業(yè)維修管理”“互聯(lián)網(wǎng)+飲食采購管理”“互聯(lián)網(wǎng)+公共機構(gòu)節(jié)能”等平臺建設(shè)，實現(xiàn)企業(yè)從平臺準確捕捉服務(wù)需求的信息、政府從平臺競價購買降低成本。加強對機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)信息技術(shù)條件和硬件設(shè)施的配備，借助信息技術(shù)優(yōu)勢加快內(nèi)部局域網(wǎng)和公共信息網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高機關(guān)事務(wù)工作的辦公自動化水平，提升基層機關(guān)運行服務(wù)效能。通過培育網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和溝通交流平臺，加快推進全國7個地區(qū)綜合性試點和22個地區(qū)標(biāo)準化信息化建設(shè)試點工作，建設(shè)各級機關(guān)公務(wù)用車“一張網(wǎng)”平臺、辦公用房管理系統(tǒng)、公共機構(gòu)節(jié)能管理系統(tǒng)，整合建設(shè)機關(guān)事務(wù)大數(shù)據(jù)中心和一體化平臺，力爭“十四五”末機關(guān)事務(wù)保障標(biāo)準化信息化全覆蓋，確保多元化、異質(zhì)性治理主體發(fā)揮比較優(yōu)勢和資源合力促進機關(guān)事務(wù)保障服務(wù)“精細”化,為黨政機關(guān)統(tǒng)一提供機關(guān)事務(wù)信息化服務(wù)。

2．建設(shè)機關(guān)事務(wù)保障互通共享新基建

統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，搭載“電子政務(wù)專有云”平臺建設(shè)，推進運行保障的網(wǎng)絡(luò)化運作，加強數(shù)字信息時代機關(guān)事務(wù)互通共享的新基建建設(shè)，推進公共機構(gòu)綠色數(shù)據(jù)中心建設(shè)，逐步擴大機關(guān)數(shù)據(jù)中心空調(diào)節(jié)能和機房節(jié)能改造項目實施范圍，依據(jù)《公共機構(gòu)綠色數(shù)據(jù)中心建設(shè)指南》《公共機構(gòu)綠色數(shù)據(jù)中心測評工作指南》等標(biāo)準，推廣公共機構(gòu)綠色數(shù)據(jù)中心先進適用技術(shù)，推動和規(guī)范公共機構(gòu)綠色數(shù)據(jù)中心建設(shè)。借鑒地方機關(guān)事務(wù)保障信息化建設(shè)成功經(jīng)驗，建立機關(guān)事務(wù)能耗監(jiān)控系統(tǒng)智慧平臺,建設(shè)集成機關(guān)事務(wù)資源整合、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、集成管理、智能應(yīng)用等功能的“機關(guān)事務(wù)云”，打造以“一部手機管后勤”為代表進行的“數(shù)字機關(guān)事務(wù)”保障創(chuàng)新和效率變革。依托互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、5G和人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，重點瞄準無人駕駛、智慧后勤、智慧機關(guān)、調(diào)度指揮中心等領(lǐng)域，引進云操作系統(tǒng)、業(yè)務(wù)支撐軟件、分布式云化PaaS平臺技術(shù)將基礎(chǔ)設(shè)施適配到用戶的應(yīng)用需求。構(gòu)建機關(guān)事務(wù)管理系統(tǒng)全國信息資源共享體系，使服務(wù)與保障從傳統(tǒng)模式向信息化數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過治理技術(shù)的升級、設(shè)備的更新以及手段的變革，更好感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策，滿足各級機關(guān)事務(wù)機構(gòu)對日常管理、應(yīng)急處置和有效監(jiān)督等運行高效與風(fēng)險管控的需求。