王晨光

2019年9月，蘇格蘭政府在其北部的奧克尼群島(Orkeny Islands)(1)奧克尼群島位于蘇格蘭北部32公里，由梅恩蘭島、霍伊島等70多個島嶼組成，面積975平方公里，人口2.1萬，首府為柯克沃爾。該群島本屬于挪威，1468年丹麥—挪威聯(lián)合王國國王克里斯蒂安一世將女兒瑪格麗特嫁給蘇格蘭國王詹姆斯三世，由于無法拿出嫁妝，將該群島作為擔保抵押給詹姆斯三世。之后嫁妝一直未能償付，1472年2月，該群島被正式割讓予蘇格蘭。由此可見，蘇格蘭政府選擇在奧克尼群島發(fā)布北極政策，意在凸顯與北歐國家的聯(lián)系。發(fā)布了第一份北極政策文件——《北極連接：蘇格蘭北極政策框架》(Arctic Connections：Scotland’s Arctic Policy Framework)。在這份政策中，蘇格蘭將自己定位為“通往北極的歐洲門戶”(A European gateway to the Arctic)，從地理、歷史、文化、經(jīng)濟等方面梳理了蘇格蘭與北極的密切聯(lián)系，展望了如何與北極伙伴進一步開展合作，并承諾將為北極治理做出更大的貢獻。(2)Scottish Government，“Arctic Connections：Scotland’s Arctic Policy Framework”，September 23，2019，https：//www.gov. scot/binaries/content/documents/govscot/publications/strategy-plan/2019/09/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/documents/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/govs cot%3Adocument/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework.pdf，visited on 20 May 2020.在紛繁復雜的國際形勢中，蘇格蘭政府的這一舉動或許并不顯眼，但需注意的是，蘇格蘭由此成為世界上第一個發(fā)布北極政策文件的域外國家地方政府，這進一步反映了北極治理主體多元化的發(fā)展趨勢，并在一定程度上體現(xiàn)了北極問題的全球性影響。

近年來，全球氣候變化使北極地區(qū)的戰(zhàn)略價值日益顯現(xiàn)，不僅北極國家(3)北極國家，即在北極圈以北擁有領(lǐng)土的俄羅斯、加拿大、美國、挪威、丹麥、冰島、芬蘭和瑞典。更加重視這一地區(qū)，英國、德國、韓國、日本、中國等域外國家也紛紛出臺或更新各自的北極政策文件，以更好維護并爭取在北極事務(wù)上的合法權(quán)利。同時，隨著北極治理逐漸嵌入全球治理的范圍和議程當中，北極事務(wù)的參與主體也已突破了傳統(tǒng)上主權(quán)國家的限制，除國際組織、跨國公司、北極原住民團體等之外，北極國家的一些地方政府，如美國的阿拉斯加州、丹麥的格陵蘭島、加拿大的努納武特地區(qū)等都開始扮演更加積極的角色。但是，目前除蘇格蘭政府之外，北極域外國家地方政府中尚無出臺北極政策的先例，國內(nèi)外學界也沒有探討域外國家地方政府參與北極事務(wù)的成果。蘇格蘭政府為什么要積極參與北極事務(wù)并發(fā)布北極政策？采取了或計劃采取哪些舉措？具有什么特征？未來前景如何？本文將從蘇格蘭政府的相關(guān)政策實踐出發(fā)，對這些問題進行探析。

一、蘇格蘭參與北極事務(wù)的戰(zhàn)略動因

蘇格蘭是大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國(以下簡稱英國)的政治實體(4)大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國的政治實體為英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭。之一，位于歐洲西部、不列顛島北部，南接英格蘭，東瀕北海，西臨大西洋，東北和西北分別與挪威、丹麥、冰島隔海相望。近年來，蘇格蘭政府之所以積極關(guān)注北極事務(wù)并出臺北極政策，除地理位置靠近北極地區(qū)、與北極國家聯(lián)系緊密外，更主要原因是受到了英國“脫歐”的刺激，以及希望通過參與北極資源開發(fā)為爭取蘇格蘭獨立增添籌碼。

(一)歷史文化的聯(lián)系

蘇格蘭與北極在歷史文化方面具有長期的、多方面的聯(lián)系，蘇格蘭政府希望充分彰顯這方面聯(lián)系及其民族特性中的北極因素，為當前參與北極事務(wù)尋求依據(jù)。蘇格蘭大部分地區(qū)位于北緯55度至58度之間，與丹麥本土的緯度基本相當甚至略高，已十分接近北極理事會(Arctic Council)北極監(jiān)測與評估工作組(Arctic Monitoring and Assessment Program，簡稱“AMAP”)、可持續(xù)發(fā)展工作組(Sustainable Development Working Group，簡稱“SDWG”)等劃定的北極范圍(見圖1、圖2 )(5)北極一般指北極圈(北緯66°34′)以北的地區(qū)，但鑒于北極問題的多樣性和復雜性，北極理事會各工作組、國際海事組織(IMO)等根據(jù)各自學科標準和工作需要，均對北極的空間范圍做出了不同的界定。。蘇格蘭與北極國家的聯(lián)系可以追溯到公元8世紀北歐維京人入侵不列顛島，直到15世紀末，蘇格蘭北部的設(shè)得蘭群島(Shetland Islands)、奧克尼群島等還都屬于丹麥—挪威聯(lián)合王國。因此，蘇格蘭保留了許多北歐的歷史文化痕跡，如一些城鎮(zhèn)的名稱來源于北歐國家；奧克尼方言和設(shè)得蘭方言中仍然充斥著很多挪威語詞匯；諾蘭語(Norn)(6)一種與法羅語、冰島語和挪威語十分相似的日耳曼語。曾在蘇格蘭北部被廣泛使用，后來才逐漸被蘇格蘭英語所取代等。鑒于此，一位名叫比亞克·德雷杰(Bjarke S. Drejer)的丹麥歷史學家甚至在蘇格蘭《國民報》發(fā)表文章稱：蘇格蘭應(yīng)該從英國獨立，“回到”斯堪的納維亞的懷抱。(7)Siri Gulliksen T?mmerbakke，“Danish Historian Welcomes Scotland Back to Scandinavia”，High North News，F(xiàn)eb.10，2020，https：//www.highnorthnews.com/en/danish-historian-welcomes-scotland-back-scandinavia，visited on 20 May 2020.

圖1 AMAP劃定的北極范(8)北極一般指北極圈(北緯66°34′)以北的地區(qū) 但鑒于北極問題的多樣性和復雜性 北極理事會各工作組、國際海事組織(IMO)等根據(jù)各自學科標準和工作需要 均對北極的空間范圍做出了不同的界定

圖2 SDWG劃定的北極范(9)一種與法羅語、冰島語和挪威語十分相似的日耳曼語

蘇格蘭民族一方面受到了北歐國家的塑造和影響，另一方面也在近代人類探索北極的征程中留下了不少印記，其中最著名的人物當屬約翰·雷(John Rae，1813-1893)。雷出生于奧克尼群島，長期在哈德遜灣公司(Hudson Bay Company)從事海岸線測量和繪制工作，探索了北美洲北部海岸的大部分地區(qū)。1854年，雷探索西北航道歸來，第一次帶回了約翰·富蘭克林(John Franklin)探險隊成員全部遇難的確切消息，在當時引起轟動(10)1845年5月，約翰·富蘭克林與129人乘兩艘船出發(fā)探尋西北航道，當年7月之后下落不明。次年，英國海軍部拿出巨額懸賞搜索富蘭克林探險隊，先后有40多支搜索隊前往，但都無果而終。1854年，約翰·雷從北極原住民口中首次發(fā)現(xiàn)了富蘭克林探險隊遇難的線索。。雷的北極探險精神一直激勵著蘇格蘭人民。2019年4月，蘇格蘭民眾組織了一支名為“北極歸來”(Arctic Return)的探險隊，通過徒步穿越加拿大努納武特布西亞半島的方式紀念雷。另外，自歐洲殖民者“發(fā)現(xiàn)”北美大陸以來，大量蘇格蘭人西遷至此。據(jù)加拿大2016年的人口普查數(shù)據(jù)，其境內(nèi)有470萬蘇格蘭裔，占總?cè)丝诘陌朔种蛔笥?。他們很多定居于加拿大北部，在西北地區(qū)、育空地區(qū)和努納武特地區(qū)，蘇格蘭裔分別占到當?shù)厝丝诘?4.8%、23.3%和9.2%。這些蘇格蘭裔繼承并發(fā)揚本民族的傳統(tǒng)文化習俗，在當?shù)鼐哂幸欢ㄓ绊?，成為蘇格蘭與北極保持聯(lián)系的橋梁和紐帶。(11)Scottish Government，“Arctic Connections：Scotland’s Arctic policy framework”，September 23，2019，https：//www.gov.scot/binaries/content/documents/govscot/publications/strategy-plan/2019/09/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/documents/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/govscot%3Adocument/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework.pdf，visited on 20 May 2020.

(二)英國“脫歐”的刺激

在英國“脫歐”已成定局的情況下，蘇格蘭政府希望繼續(xù)與歐洲特別是北歐國家維持合作關(guān)系。作為一個與歐洲大陸隔海相望的島國，英國具有深厚的“疑歐主義”(12)“疑歐主義”最早用來分析政黨對歐洲一體化的立場和態(tài)度，現(xiàn)在通常指對歐盟和歐洲一體化的一系列消極態(tài)度。傳統(tǒng)。2008年金融危機以來，特別是2015年初難民危機爆發(fā)后，“疑歐主義”達到歷史高點，使英國政府于2016年6月通過全民公投決定退出歐盟。此后，英國國內(nèi)雖在退不退、如何退等問題上爭議不斷，但自2017年3月英國女王伊麗莎白二世批準“脫歐”法案、授權(quán)特蕾莎·梅(Theresa May)政府正式啟動“脫歐”程序，到2018年11月歐盟除英國之外的27國領(lǐng)導人一致通過英國“脫歐”協(xié)議草案，英國在“脫歐”的道路上越走越遠。2019年7月，在“脫歐”問題上持強硬立場的鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)接替持溫和態(tài)度的梅當選英國首相，聲稱“英國無論如何都要在10月31日退出歐盟”。(13)《英國首相換人“硬脫歐”風險急升》，《中國青年報》2019年7月24日第3版。隨后，為使英國議會順利通過“脫歐”協(xié)議，約翰遜政府再次將“脫歐”期限延長3個月并重新舉行了議會選舉，英國最終于2020年1月31日正式退出歐盟。2020年12月24日，英歐雙方就包括貿(mào)易在內(nèi)的一系列合作細節(jié)達成歷史性協(xié)議，為英國按計劃在2020年結(jié)束“脫歐”過渡期鋪平了道路。

英國“脫歐”后，其國際身份、權(quán)利義務(wù)等將發(fā)生較大變化，對北極事務(wù)的參與也會受到影響。英國是《聯(lián)合國海洋法公約》《斯瓦爾巴德條約》等國際條約的締約國及北極理事會最早的正式觀察員，在北極問題上享有一定話語權(quán)。21世紀以來，隨著歐盟對北極事務(wù)日益重視，英國的一些北極權(quán)利、北極活動也通過歐盟獲得或開展，如世界上第一份關(guān)于北冰洋公海漁業(yè)治理的國際協(xié)定《防止中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》，就是歐盟作為10個參與方(14)這10個參與方分別是俄羅斯、美國、加拿大、挪威、丹麥、冰島、中國、日本、韓國和歐盟。之一參與磋商并在2018年正式簽署的?！懊摎W”之后，英國將在一定程度上失去在歐盟框架內(nèi)參與北極事務(wù)及同北歐國家交往合作的便利條件，這是本就反對“脫歐”的蘇格蘭不愿看到的(15)在2016年英國“脫歐”公投中，蘇格蘭人投反對票的比例為62%，是英國四個政治實體中投反對票比例最高的。，因而出臺北極政策并將自己定位為“通往北極的歐洲門戶”，以彰顯不同于英國政府的立場，減少“脫歐”對其參與北極事務(wù)造成的沖擊。正如時任蘇格蘭政府文化、旅游和對外事務(wù)部長(Cabinet Secretary for Culture，Tourism and External Affairs)菲歐娜·希斯洛普(Fiona Hyslop)在蘇格蘭北極政策發(fā)布會上所言：不管英國“脫歐”的未來走向如何，蘇格蘭將繼續(xù)對歐洲保持開放，與北歐鄰國建立更加緊密的關(guān)系。(16)Scottish Government，“Arctic Connections：A European gateway to the Arctic”，September 23，2019，https：//www.gov.scot/news/arctic-connections/，visited on 20 May 2020.

(三)爭取獨立的考量

蘇格蘭爭取民族獨立由來已久，蘇格蘭政府希望通過參與北極資源開發(fā)為爭取獨立及獨立后更好地發(fā)展增添籌碼。歷史上英格蘭和蘇格蘭是兩個獨立的王國，直到1707年兩國才通過聯(lián)合法案，成立大不列顛聯(lián)合王國。聯(lián)合后，蘇格蘭的經(jīng)濟社會得到快速發(fā)展，但蘇格蘭人對政治地位多有不滿，認為其民族利益沒有在國家層面得到公正對待。19世紀末，受愛爾蘭自治運動影響，蘇格蘭開始追求民族自治并漸成氣候。(17)孫堅：《試析蘇格蘭分離運動的憲政淵源》，《史學集刊》2017年第3期，第42—50頁。20世紀中后期，英國政府為回應(yīng)地區(qū)民族主義施行權(quán)力下放，于1999年恢復了消失近300年的蘇格蘭議會，允許其在英國議會批準范圍內(nèi)享有對大部分地方事務(wù)的治理權(quán)。蘇格蘭議會成立后，工黨成為第一大黨并與自民黨組成聯(lián)合政府。2007年，主張脫離英國獨立的蘇格蘭民族黨(Scottish National Party)成為議會第一大黨，其后該黨一直在議會占據(jù)多數(shù)席位。2014年，民族黨政府發(fā)起蘇格蘭獨立公投，因支持率未達半數(shù)而失敗。(18)王展鵬、張茜：《脫歐背景下英國權(quán)力下放的演變及其影響》，《歐洲研究》2019年第4期，第1—25頁。英國“脫歐”為民族黨重啟獨立公投提供了理由(19)蘇格蘭民族黨在2016年的地方選舉時提出，在滿足以下兩個條件之一時，該黨將再次推動蘇格蘭獨立公投：一是“有明確、持續(xù)的證據(jù)表明獨立成為大多數(shù)蘇格蘭人民支持的選項”；二是“相較2014舉行獨立公投時情況發(fā)生了重大而實質(zhì)性的變化，如在違背蘇格蘭人意愿的情況下，蘇格蘭被迫離開歐盟。See Scottish National Party，“The SNP 2016 Manifesto Explained”，April 20，2016，https：//www.snp.org/the-snp-2016-manifesto-explained/，visited on 25 May 2020.。2017年3月，就在英國正式啟動“脫歐”程序的前一天，蘇格蘭議會通過了首席部長(First Minister)、民族黨領(lǐng)導人尼古拉·斯特金(Nicola Sturgeon)提交的新一輪獨立公投申請。隨著英國一步步脫離歐盟，蘇格蘭要求獨立的呼聲也日益走高。

蘇格蘭爭取獨立的最大底氣來自能源領(lǐng)域，特別是位于其境內(nèi)的北海油田。北海油田是世界主要油氣產(chǎn)區(qū)之一，對英國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了巨大推動作用，其原油開采基地阿伯丁也享有“歐洲石油之都”的稱號。北海油田的大部分工作雖在蘇格蘭境內(nèi)完成，但其收入歸英國政府統(tǒng)一支配，這引起蘇格蘭民族黨的強烈不滿，曾在競選中打出“這是蘇格蘭的石油”的旗號。(20)陳海燕：《能源博弈下的蘇格蘭公投及英國相關(guān)政策走向》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2015年第10期，第202—208頁。民族黨前領(lǐng)導人亞歷山大·薩蒙德(Alexander Salmond)更是宣稱：蘇格蘭獨立后可以依靠豐富的油氣資源實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮和社會進步，變成第二個挪威(21)北海油田由英國、挪威、荷蘭等國共享。20世紀70年代，挪威因北海油田開發(fā)而獲得經(jīng)濟騰飛，躋身世界最富裕國家行列，人均GDP比英國高出近一倍。因此，不少蘇格蘭人認為如果蘇格蘭脫離英國獨立，會比現(xiàn)在富裕很多。。但經(jīng)過幾十年的開采，北海油田正在走向枯竭，這使蘇格蘭逐漸關(guān)注到近年來如火如荼的北極資源開發(fā)活動。據(jù)統(tǒng)計，北極地區(qū)蘊藏著900億桶石油，47萬億立方米天然氣，440億桶液態(tài)天然氣，約占世界未開發(fā)油氣資源總量的四分之一(22)United States Geological Survey，“Circum-Arctic Resource Appraisal：Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle”，http：//pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/fs2008-3049.pdf，visited on 20 May 2020.。同時，隨著氣候變暖、冰雪消融，北極地區(qū)的通航條件正不斷改善，預(yù)計2025年北極航運業(yè)務(wù)的運量將達到1億噸(23)Arctic Economic Council，“The State of the Maritime Transportation in the Arctic”，June 27，2019，https：//arcticeconomiccouncil.com/wp-content/uploads/2019/05/AEC-Maritime-Transportation-WG-report.pdf，visited on 20 May 2020.。不過，北極資源并非唾手可得，各方普遍面臨作業(yè)環(huán)境惡劣、開發(fā)成本較高等問題。而蘇格蘭在開發(fā)北海油田的過程中積累了豐富的海上作業(yè)經(jīng)驗，掌握了世界領(lǐng)先的海上開采技術(shù)。因此，民族黨政府希望發(fā)揮所長，積極參與北極資源開發(fā)，以進一步爭取蘇格蘭獨立及更好的發(fā)展前景。

二、蘇格蘭參與北極事務(wù)的政策實踐

綜上可見，當前蘇格蘭政府積極參與北極事務(wù)并出臺北極政策，既有歷史文化方面的情愫，也有現(xiàn)實利益方面的考量。鑒于此，蘇格蘭根據(jù)北極治理發(fā)展和自身利益需求，主要從科學研究、文化聯(lián)系、社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展五個方面展開政策實踐，并就下一步行動做出相應(yīng)規(guī)劃。

(一)重視北極科學研究工作

科學研究是各國參與北極事務(wù)的基本方式，且對域外國家意義尤甚，因為它們在北極事務(wù)上的發(fā)言權(quán)和影響力，很大程度上取決于對相關(guān)科學知識的獲取和轉(zhuǎn)化能力。(24)王晨光、孫凱：《域外國家參與北極事務(wù)及其對中國的啟示》，《國際論壇》2015年第1期，第30—36頁。蘇格蘭擁有一批世界知名的高校和科研機構(gòu)(團體)，如愛丁堡大學、格拉斯哥大學、阿伯丁大學、蘇格蘭海洋科學協(xié)會、蘇格蘭環(huán)境研究所以及歐洲最大的冰川學研究團體SURGE (Scottish University Research in Glacial Environments)，在北極研究領(lǐng)域具有一定積累和較強實力。蘇格蘭的北極研究涉及可再生能源、海洋學、氣候環(huán)境、人類學、考古學、工程學等諸多學科，在藍色碳(儲存在海岸和海洋生態(tài)系統(tǒng)中的碳)、海洋環(huán)境監(jiān)測、水下機器人等領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位。蘇格蘭在北極研究上倡導國際合作，對國外學生和研究人員持開放歡迎態(tài)度，積極參與歐盟資助的“國際北極陸地研究和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”(International Network for Terrestrial Research and Monitoring in the Arctic)項目，長期聯(lián)合冰島跟蹤測量艾利特線(Ellett line)(25)艾利特線是大西洋東北部的一個水文斷面，是觀測全球海洋溫鹽環(huán)流的關(guān)鍵。。未來一個時期，蘇格蘭計劃采取以下措施加強北極科學研究：一是支持大學和科研機構(gòu)參與北極大學聯(lián)盟(UArctic)(26)北極大學聯(lián)盟成立于2001年6月，是一個由大學、研究機構(gòu)和其他關(guān)注北極教育和研究的組織組成的合作網(wǎng)絡(luò)。其目標是通過教育和研究合作，增強北極地區(qū)人民的能力，促進北極經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)盟目前擁有220多個成員，包括來自北極八國的正式成員和來自非北極國家或地區(qū)的準成員。https：//www.uarctic.org/about-uarctic/，visited on 20 May 2020.相關(guān)活動，二是與北極伙伴合作改善農(nóng)村地區(qū)的教育，三是鼓勵境內(nèi)大學和科研機構(gòu)加強交流合作，四是推動不同學科間的交叉創(chuàng)新，五是在國際北極科學考察領(lǐng)域履行更多義務(wù)。(27)Scottish Government，“Arctic Connections：Scotland’s Arctic policy framework”，September 23，2019，https：//www.gov. scot/binaries/content/documents/govscot/publications/strategy-plan/2019/09/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-frame work/documents/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/govs cot%3Adocument/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework.pdf，visited on 20 May 2020.

(二)加強與北極的文化聯(lián)系

正如前文所言，蘇格蘭和北極地區(qū)具有深厚的歷史文化聯(lián)系，這種聯(lián)系可以使雙方增進相互了解、凝聚共同認知、推動經(jīng)濟發(fā)展。蘇格蘭和北極國家在文化領(lǐng)域利益相近、合作廣泛，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，為保護公民的文化權(quán)利，蘇格蘭積極與北極國家開展文化政策交流并發(fā)起成立了兩年一度的愛丁堡國際文化峰會(Edinburgh International Culture Summit)，今后計劃吸引更多涉北極事務(wù)的國際組織參與這一峰會。第二，蘇格蘭政府正通過多項舉措支持蓋爾語(Gaelic)(28)蓋爾語屬于凱爾特語族蓋爾亞支的一種語言，是蘇格蘭最古老的語言，首次出現(xiàn)于公元3世紀前后。公元5世紀羅馬結(jié)束對不列顛島的統(tǒng)治后，蓋爾語成為蘇格蘭大多數(shù)人使用的語言。1616年，蘇格蘭議會通過一項禁止使用蓋爾語的決議，蓋爾語逐漸被排斥出蘇格蘭學校教育和公眾生活領(lǐng)域。2003年，蘇格蘭議會通過了一項保護蓋爾語的新法規(guī)，蘇格蘭政府正采取多種措施推廣蓋爾語。及設(shè)得蘭語、奧克尼語等方言，(29)Scottish Government，“Scots language policy”，September 3，2015，https：//www.gov.scot/binaries/content/documents/govscot/publications/factsheet/2015/09/scots-language-policy-english/documents/scots-language-policy-english-pdf/scots-language-policy-english-pdf/govscot%3Adocument/scots%2Blanguage%2Bpolicy%2B-%2Benglish.pdf，visited on 20 May 2020.北極國家則致力于保護因紐特語、薩米語等北極原住民語言，因此各方可圍繞這一問題分享經(jīng)驗，加強交流。第三，蘇格蘭和不少北極地區(qū)均以傳統(tǒng)藝術(shù)和工藝聞名，在創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)方面前景廣闊，各方計劃進一步利用環(huán)極工匠網(wǎng)絡(luò)(Circumpolar Crafters Network)、XpoNorth創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)會議等平臺擴大往來合作。第四，氣候變化、海洋酸化等對北極地區(qū)自然和文化遺產(chǎn)影響顯著，蘇格蘭和北極合作伙伴都充分注意到了這一點，正通過“適應(yīng)北方遺產(chǎn)”(Adapt Northern Heritage)項目、氣候遺產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)(Climate Heritage Network)等開展相關(guān)保護工作。第五，蘇格蘭和北極國家近年來都積極發(fā)展可持續(xù)旅游業(yè)，各方在如何平衡游客數(shù)量和保護脆弱環(huán)境上面臨相似的問題，同時在海島旅游、探險旅游、郵輪旅游等方面具有廣闊的合作空間。(30)Scottish Government，“Arctic Connections：Scotland’s Arctic policy framework”，September 23，2019，https：//www.gov. scot/binaries/content/documents/govscot/publications/strategy-plan/2019/09/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/documents/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/govs cot%3Adocument/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework.pdf，visited on 20 May 2020.

(三)與北極國家一道完善社區(qū)建設(shè)

蘇格蘭與北極國家的一些社區(qū)均位于遙遠、荒蕪之地，在促進就業(yè)、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等問題上面臨共同挑戰(zhàn)。幾十年來，蘇格蘭與北極國家保持友好往來，通過以社區(qū)為主導、人權(quán)為基礎(chǔ)的方式尋求解決辦法。促進就業(yè)方面，蘇格蘭政府發(fā)起了針對農(nóng)村婦女的培訓項目，使其提升知識技能、獲得更多就業(yè)機會，(31)Scottish Government，“Rural Scotland：key facts 2018”，October 8，2018，https：//www.gov.scot/publications/rural-scotland-key-facts-2018/pages/2/，visited on 20 May 2020.而北歐國家在保護婦女權(quán)益、促進男女平權(quán)方面首屈一指；蘇格蘭農(nóng)村和北極國家很多地區(qū)都存在年輕人流失的問題，各方正想方設(shè)法為年輕人在當?shù)貏?chuàng)造更多、更好的工作機會，并搭建了高地青年議會(Highland Youth Parliament)這一溝通交流平臺。社會保障方面，蘇格蘭農(nóng)村和北極高寒地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源都比較短缺，各方正積極推進遠程醫(yī)療服務(wù)，并就心理健康特別是預(yù)防自殺(32)據(jù)統(tǒng)計，北極地區(qū)是全世界自殺率最高的地方，參見https：//nordregio.org/maps/cause-of-death-by-suicide-in-the-arctic/。蘇格蘭政府也很重視預(yù)防自殺問題，專門出臺了《預(yù)防自殺行動計劃》(Suicide Prevention Action Plan)，See https：//www.gov.scot/publications/scotlands-suicide-prevention-action-plan-life-matters/，visited on 20 May 2020.問題加強合作；為保障居民的采暖利益，蘇格蘭政府出臺了《燃料短缺方案》(Fuel Poverty Act)、家庭節(jié)能計劃(Home Energy Efficiency Programmes)等，(33)Scottish Government，“Scottish house condition survey：2018 key findings”，January 21，2020，https：//www.gov.scot/publications/scottish-house-condition-survey-2018-key-findings/pages/2/，visited on 20 May 2020.丹麥、瑞典在相關(guān)領(lǐng)域具有不少值得借鑒之處?；A(chǔ)設(shè)施方面，蘇格蘭正與丹麥等國合作，創(chuàng)新建筑設(shè)計風格和方案，使之更加適應(yīng)當?shù)刈匀画h(huán)境、符合可持續(xù)發(fā)展的要求；蘇格蘭與北極國家都高度重視網(wǎng)絡(luò)通訊設(shè)施建設(shè)，出臺了旨在提升網(wǎng)絡(luò)速度、擴大網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍的政策規(guī)劃，(34)Arctic Economic Council，“Arctic Broadband：Recommendations for an Interconnected Arctic”，Januray 24，2017，https：//arcticeconomiccouncil.com/wp-content/uploads/2017/02/AEC-Report_Final-LR-1.pdf，visited on 20 May 2020.各方計劃加強經(jīng)驗和技術(shù)交流，實現(xiàn)共同發(fā)展進步。

(四)應(yīng)對氣候變化和保護環(huán)境

作為全球氣候變化的“響應(yīng)器”和“驅(qū)動器”之一，北極地區(qū)的氣溫正以世界其他地區(qū)兩倍的速度上升，(35)National Oceanic and Atmospheric Administration，“Arctic Report Card 2016”，December 2016，ftp：//ftp.oar.noaa.gov/arctic/documents/ArcticReportCard_full_report2016.pdf，visited on 20 May 2020.導致北極冰雪大面積消融、海水結(jié)構(gòu)變異、海洋流動減弱等。這不僅造成全球海平面升高，威脅北極生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，也反作用于全球氣候系統(tǒng)，加劇氣候變暖并引發(fā)各類氣象災(zāi)害。蘇格蘭政府將全球氣候變化界定為緊急事件，早在2010年便設(shè)立了世界上第一個官方性質(zhì)的氣候正義基金(Climate Justice Fund)，目前正在制定相關(guān)法律，計劃于2045年前基本實現(xiàn)溫室氣體零排放。大部分北極國家在氣候變化問題上也提出了雄心勃勃的目標，蘇格蘭呼吁各方要分享經(jīng)驗、加強合作，共同應(yīng)對這一全球性挑戰(zhàn)。蘇格蘭高度重視環(huán)境保護工作，將境內(nèi)超過20%的水域劃為海洋保護區(qū)，嚴格遵循《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》《聯(lián)合國生物多樣性公約》等國際公約，與北極國家圍繞海洋垃圾、有機污染物和生物多樣性監(jiān)測等積極展開合作。蘇格蘭每年植樹造林10000公頃，2025年計劃增加到每年15000公頃，將繼續(xù)通過歐洲森林遺傳資源方案(European Forest Genetic Resources Programme)與北歐國家進行林業(yè)合作。(36)Scottish Government，“Arctic Connections：Scotland’s Arctic policy framework”，September 23，2019，https：//www.gov.scot/binaries/content/documents/govscot/publications/strategy-plan/2019/09/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/documents/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/govscot%3Adocument/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework.pdf，visited on 20 May 2020.另外，蘇格蘭還大力發(fā)展潮汐能、風能、氫能等清潔能源，推行社區(qū)和可再生能源計劃(Community and Renewable Energy Scheme)，并與挪威、瑞典、冰島等國一道致力于交通運輸?shù)拿撎蓟母铩?37)International Energy Agency，“Global EV Outlook 2019：Scaling up the transition to electric mobility”，May 2019，https：//www.iea.org/publications/reports/globalevoutlook2019/，visited on 20 May 2020.

(五)促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

近年來，全球氣候變暖使北極進入“開發(fā)時代”。據(jù)古根海姆(Guggenheim)投資公司估計，北極地區(qū)每年的經(jīng)濟活動總額已超過5000億美元，且仍在不斷增長。(38)Guggenheim，“Financing Sustainable Development in the Arctic：Responsible Investment Solutions for the Future”，Jan.2019，https：//www.guggenheiminvestments.com/GuggenheimInvestments/media/PDF/Financing-Sustainable-Development-in-the Arctic.pdf，visited on 20 May 2020.但北極自然環(huán)境脆弱且正經(jīng)歷快速變化，因而包括蘇格蘭在內(nèi)的各方都強調(diào)，北極必須堅持負責任、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式。蘇格蘭的北極經(jīng)濟活動主要涉及以下內(nèi)容：一是國際貿(mào)易。北極國家是蘇格蘭的主要貿(mào)易伙伴，未來10年，蘇格蘭計劃將出口占GDP比重從20%提高到25%，其中美國、挪威、丹麥、瑞典和加拿大是增長潛力最大的出口市場。(39)Scottish Government，“A Trading Nation-A plan for growing Scotland’s exports”，May 1，2019，https：//www.gov.scot/binaries/content/documents/govscot/publications/strategy-plan/2019/05/scotland-a-trading-nation/documents/scotland-a-trading-nation/scotland-a-trading-nation/govscot%3Adocument/326205_SCT0319861220-001_%252BWR.pdf，visited on 20 May 2020.二是交通運輸。蘇格蘭地處歐洲通往北冰洋和北美的十字路口，擁有斯卡帕灣(Scapa Flow)這一天然良港，近期政府又計劃在設(shè)得蘭島建造一個大型深水港，致力于打造“近北極地區(qū)海洋運輸和物流中心”。三是油氣開發(fā)。蘇格蘭掌握著世界先進的油氣設(shè)備制造技術(shù)，并嚴格按照循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)原則定期更新并妥善處置老舊設(shè)備，最大限度確保油氣生產(chǎn)安全和工作效率。四是海洋漁業(yè)。蘇格蘭廣闊、優(yōu)質(zhì)的海洋漁場創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟效益，(40)Scottish Government，“Provisional Scottish sea fisheries statistics 2018”，May 9，2019，https：//www.gov.scot/news/provisional-scottish-sea-fisheries-statistics-2018/，visited on 20 May 2020.對北歐國家具有很大吸引力，各方正通過談判商討更加科學、合理的漁業(yè)管理辦法。五是數(shù)字經(jīng)濟。蘇格蘭在信息數(shù)據(jù)、衛(wèi)星通訊等領(lǐng)域擁有較強實力，正積極與北極國家在光纖電纜鋪設(shè)、衛(wèi)星技術(shù)研發(fā)等方面開展合作，推動各方經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)質(zhì)的提升。

三、蘇格蘭北極政策實踐的主要特征

綜上所述，蘇格蘭圍繞北極問題的政策實踐目標明確、內(nèi)容豐富、措施具體，《蘇格蘭北極政策框架》的出臺更是具有承前啟后的意義，并對其他域外國家地方政府制定北極政策文件具有參考價值。進一步來看，鑒于蘇格蘭政府的地方自治性質(zhì)，再加上英國“脫歐”、蘇格蘭謀求獨立等現(xiàn)實背景，蘇格蘭的北極政策實踐呈現(xiàn)如下特征：

(一)相對英國保持獨立

按照英國權(quán)力下放相關(guān)規(guī)定，除移民、憲法、外交和國防四項權(quán)力為英國政府保留外，蘇格蘭政府掌握著地方經(jīng)濟、教育、衛(wèi)生、司法、住房、環(huán)境、交通等職權(quán)。(41)Scottish Government，“About the Scottish Government”，https：//www.gov.scot/about/，visited on 20 May 2020.由于蘇格蘭在地理上靠近北極，且與北歐國家交往密切，其職權(quán)范圍內(nèi)的很多事務(wù)都與北極相關(guān)。因此，《蘇格蘭北極政策框架》是相對獨立的，其中提到英國的地方屈指可數(shù)，更沒有出現(xiàn)如何配合或落實英國政府北極政策的內(nèi)容。作為傳統(tǒng)海洋大國和曾經(jīng)的全球霸主，英國是較早進行北極探索的國家，也是第一個發(fā)布綜合性北極政策文件的域外國家。2013年10月，英國外交部出臺《適應(yīng)變化：英國的北極政策》(Adapting To Change：UK Policy Towards the Arctic)，提出將秉持“尊重、領(lǐng)導與合作”原則，重點關(guān)注北極地區(qū)的人文發(fā)展、環(huán)境保護和商業(yè)開發(fā)。(42)Foreign and Commonwealth Office，“Adapting To Change：UK policy towards the Arctic”，October 17，2013，https：//www.gov.uk/government/publications/adapting-to-change-uk-policy-towards-the-arctic，visited on 20 May 2020.2018年4月，又發(fā)布《超越冰雪：英國的北極政策》(Beyond the Ice：UK Policy Towards the Arctic)，表示將在繼承2013年北極政策的基礎(chǔ)上，把參與北極事務(wù)作為“全球英國”(Global Britain)戰(zhàn)略的典范。(43)Foreign and Commonwealth Office，“Beyond the ice：UK policy towards the Arctic”，April 4，2018，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/697251/beyond-the-ice-uk-policy-towards-the-arctic.pdf，visited on 20 May 2020.此外，英國上議院、國防委員會也分別于2015年和2018出臺了關(guān)于北極事務(wù)的報告，英國政府對北極問題的重視程度可見一斑。但需注意的是，英國政府2013年北極政策中只字未提蘇格蘭，2018年北極政策僅簡短提及蘇格蘭與北極聯(lián)系緊密及其正著手制定北極政策，并沒有說明蘇格蘭在英國北極戰(zhàn)略規(guī)劃中的意義和作用。正如蘇格蘭政府的能源、通訊和島嶼部長(Minister for Energy，Connectivity and the Islands)保羅·惠爾豪斯(Paul Wheelhouse)在2019年北極圈論壇(Arctic Circle)大會上接受采訪時所言：英國政府的政策文件一般不怎么提及蘇格蘭，蘇格蘭政府也一直努力發(fā)出自己的聲音，但這并不代表雙方?jīng)]有合作空間，如在應(yīng)對氣候變化問題上就達成了一致意見。(44)Gregory Sharp，“Scotland，Brexit，Indyref2 and the Arctic”，High North News，October 17，2019，https：//www.highnorthnews.com/en/scotland-brexit-indyref2-and-arctic，visited on 20 May 2020.

(二)重點關(guān)注北歐伙伴

在英國“脫歐”背景下，蘇格蘭的北極政策實踐聚焦于歐洲，強調(diào)同歐盟特別是北歐國家保持并加強合作。盡管《蘇格蘭北極政策框架》在開篇部分表示，近年來北極的地緣政治和自然環(huán)境變化具有全球性影響，但其并沒有從全球高度認識北極事務(wù)，而僅把自己定位為“通往北極的歐洲門戶”以彰顯歐洲身份，并承諾繼續(xù)對歐洲開放。另外，《蘇格蘭北極政策框架》中提到北歐五國及歐盟的次數(shù)遠多于俄羅斯、美國和加拿大，且蘇格蘭與俄、美、加的北極合作既沒有現(xiàn)實基礎(chǔ)，也不是規(guī)劃重點。這不同于大多數(shù)域外國家選擇北極重點合作伙伴的取向，即便是英、德、意等歐洲國家，它們在強調(diào)北歐國家和歐盟的同時也非常重視俄、美、加三國。這主要是因為北歐五國都屬于小國(45)小國(small state或small power)是一個相對的、不確定的概念，目前學界大致形成了體系取向、物質(zhì)取向和認知取向三大界定標準。這里說北歐五國都屬于小國，是以國土面積、人口規(guī)模等自然性因素而言，如有學者認為，人口低于1000萬的國家可界定為小國。目前，北歐五國中人口最多的瑞典剛到1000萬，人口最少的冰島只有34萬。參見韋民：《小國概念：爭論與選擇》，《國際政治研究》2014年第1期，第59—83頁。，歐盟至今都沒有被北極理事會接納為正式觀察員，而俄、美、加屬于世界大國或中等強國(46)中等強國(middle power)指具有一定的實力，專注于某一特定領(lǐng)域，通過提出創(chuàng)新知識和概念來促進組織和聯(lián)盟的建立，并借助自身在體系結(jié)構(gòu)中的特殊地位和一貫的良好行動來取得國際社會信任的一類國家。加拿大、澳大利亞是中等強國的典型代表。See John Ravenhill，“Cycles of Middle Power Activism：Constraint and Choice in Australian and Canadian”，F(xiàn)oreign Policies Australian Journal of International Affairs，Vol.52，No.3，1998，pp.313-324.，無論在北極事務(wù)還是國際事務(wù)上都更具影響力。蘇格蘭參與北極事務(wù)以北歐為重的特征還體現(xiàn)在其他國際政策中。2017年9月，為促進與北歐和波羅的海國家的交往，蘇格蘭政府更新了《北歐波羅的海政策聲明》(Nordic Baltic policy statement)，其中用一定篇幅闡述了蘇格蘭與北極的聯(lián)系及對北極事務(wù)的參與(47)Scottish Government，“Nordic Baltic Policy Statement”，September 29，2017，https：//www.gov.scot/publications/points-north-scottish-governments-nordic-baltic-policy-statement/，visited on 20 May 2020.。但是，蘇格蘭政府同年出臺的對美國戰(zhàn)略(48)Scottish Government，“Scotland’s International Framework：US engagement strategy”，March 30，2017，https：//www.gov.scot/publications/scotlands-international-framework-engagement-strategy-9781786528698/，visited on 20 May 2020.和對加拿大戰(zhàn)略(49)Scottish Government，“Scotland’s International Framework：Canada engagement strategy”，Mar.30，2017，https：//www.gov.scot/publications/scotlands-international-framework-canada-engagement-strategy-9781786528681/，visited on 20 May 2020.都沒有提及北極問題。蘇格蘭政府釋放的信號得到了北歐方面的積極回應(yīng)。2020年1月30日，即英國正式“脫歐”前一天，北歐理事會(Nordic Council)(50)北歐理事會是北歐五國的議會間組織，1952年在丹麥首都哥本哈根成立。北歐理事會共有87名議員，其中冰島7名，瑞典，挪威，丹麥，芬蘭各20名，每年召開1次理事會會議。各國政府首腦和內(nèi)閣部長可參加會議，但無表決權(quán)。會議對除外交和防務(wù)外的問題進行討論，所通過的決議供各成員國考慮采納。主席西亞爾·岡納爾斯多蒂爾(Silja D?gg Gunnarsdóttir)率代表團訪問蘇格蘭議會，表示北歐理事會將竭盡所能，確保蘇格蘭和北歐國家可以在英國“脫歐”的形勢下繼續(xù)保持密切合作。(51)Nordic Co-operation，“Scottish parliament seeks closer collaboration with the Nordic Council”，January 31，2020，https：//www.norden.org/en/news/scottish-parliament-seeks-closer-collaboration-nordic-council，visited on 20 May 2020.

(三)以北極圈論壇為主要平臺

蘇格蘭積極參加北極圈論壇相關(guān)活動，并主要通過該平臺彰顯和擴大自己在北極問題上的影響力。北極圈論壇是冰島政府在2013年4月倡導發(fā)起的一個平等、開放的國際機制，同年10月在冰島首都雷克雅未克召開了首次大會。此后，北極圈論壇的影響力與日俱增，吸引了政、商、學等各界人士積極參與，現(xiàn)已成為關(guān)于北極未來發(fā)展最大的國際對話與合作網(wǎng)絡(luò)。(52)Arctic Circle，“About，”http：//www.arcticcircle.org/about/about/，visited on 20 May 2020.不過，當前國際社會公認的最重要的北極治理機制，是北極八國在1996年成立的北極理事會。作為一個政府間高層論壇，北極理事會呈“等級差序結(jié)構(gòu)”，由8個成員(北極八國)、6個永久參與方(6個北極原住民組織)和若干觀察員共同組成。觀察員面向域外國家、政府或議會間組織及非政府組織開放，(53)Arctic Council，“Declaration on the establishment of the Arctic Council”，September 19，1996，https：//oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85，visited on 20 May 2020.蘇格蘭地方自治政府不具備相應(yīng)資質(zhì)，因此其重點關(guān)注北極圈論壇一定程度上屬于退而求其次之舉。蘇格蘭政府關(guān)于北極事務(wù)的很多重要表態(tài)是在北極圈論壇上作出的。2016年10月，在英國通過“脫歐”公投的背景下，蘇格蘭首席部長斯特金首次出席北極圈論壇大會并發(fā)表演講，稱蘇格蘭與北極聯(lián)系緊密，要為北極地區(qū)發(fā)展貢獻力量。(54)Scottish Government，“First Minister to speak at Arctic Circle Assembly”，October 3，2016，https：//www.gov.scot/news/first-minister-to-speak-at-arctic-circle-assembly/，visited on 20 May 2020.2017年10月，斯特金再次出席大會，強調(diào)蘇格蘭愿與北方伙伴一道發(fā)展低碳經(jīng)濟，共同應(yīng)對氣候變化。(55)Scottish Government，“Arctic Circle Assembly 2017：First Minister’s speech”，October 13，2017，https：//www.gov.scot/publications/first-ministers-speech-arctic-circle-assembly/，visited on 20 May 2020.同年11月，蘇格蘭在愛丁堡舉辦了以“蘇格蘭與新北方”(Scotland and the New North)為主題的北極圈論壇分論壇，提升了其在北極事務(wù)上的影響力。正是在分論壇閉幕式上，蘇格蘭政府宣布將制定北極戰(zhàn)略，以加強與北方近鄰的合作。(56)Scottish Government，“Arctic Strategy for Scotland”，November 21，2017，https：//www.gov.scot/news/arctic-strategy-for-scotland/，visited on 20 May 2020.另外，蘇格蘭政府2017年底出臺的《蘇格蘭國際政策聲明》(Scotland’s International Policy Statement)將北極確定為國際合作的重點方向之一，其中回顧了對北極圈論壇的參與情況，并表示將繼續(xù)重視這一機制。(57)Scottish Government，“Scotland’s International Policy Statement”，December 8，2017，https：//www.gov.scot/publications/scotlands-international-policy-statement-9781788514026/，visited on 20 May 2020.

(四)積極倡導創(chuàng)新精神

鑒于北極地區(qū)特殊的自然環(huán)境，蘇格蘭特別強調(diào)創(chuàng)新對提高生產(chǎn)力、促進可持續(xù)發(fā)展的重要意義。蘇格蘭擁有悠久的創(chuàng)新傳統(tǒng)，在歐盟委員會發(fā)布的《2019年歐洲地區(qū)創(chuàng)新記分牌》(European Regional Innovation Scoreboard 2019)中屬于較強(Strong+)陣營(58)European Commission，“Regional Innovation Scoreboard”，https：//ec.europa.eu/growth/industry/policy/innovation/regional_en，visited on 20 May 2020.。為進一步增強創(chuàng)新能力，蘇格蘭政府承諾到2025年時將用于商業(yè)研究與開發(fā)的資金增加一倍。同時，北極是世界上整體創(chuàng)新水平最高的地區(qū)之一。據(jù)《2019年全球創(chuàng)新指數(shù)》(Global Innovation Index 2019)顯示，北極八國在全球創(chuàng)新力排名前10的國家中占據(jù)4席，在前20名中占據(jù)7席(59)2019年北極國家在《全球創(chuàng)新指數(shù)》中的排名情況為：瑞典第2、美國第3、芬蘭第6、丹麥第7、加拿大第17、挪威第19、冰島第20、俄羅斯第46，See Global Innovation Index，“2019 Report”，https：//www.globalinnovationindex. org/gii-2019-report，visited on 20 May 2020.，這也為蘇格蘭重視創(chuàng)新提出了客觀要求。因此，蘇格蘭政府努力通過創(chuàng)新來彌補地理位置、政治地位等不足，在北極政策的各個方面均體現(xiàn)了創(chuàng)新精神：科研方面，建立了8個創(chuàng)新中心，涉及數(shù)據(jù)、傳感器和成像、數(shù)字健康與護理、分層醫(yī)學、工業(yè)生物技術(shù)等領(lǐng)域，旨在加強高校與產(chǎn)業(yè)界的伙伴關(guān)系，為培養(yǎng)下一代創(chuàng)新型人才營造良好環(huán)境；文化方面，積極發(fā)展將傳統(tǒng)技藝和現(xiàn)代商業(yè)有機結(jié)合的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)已成為蘇格蘭發(fā)展最快的行業(yè)之一，2017年營業(yè)額86億英鎊、出口額37億英鎊，并為其他經(jīng)濟領(lǐng)域帶來了投資機會；社區(qū)建設(shè)方面，通過創(chuàng)新社會政策改善偏遠鄉(xiāng)村地區(qū)的社會福祉，如幫助婦女、青年實現(xiàn)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，招募和留住醫(yī)護人員，改善當?shù)亟煌ɑA(chǔ)設(shè)施等；環(huán)保方面，大力發(fā)展新能源，建立全球最大的漂浮式海上風電項目和潮汐能項目，正在研發(fā)世界上第一艘氫動力海上客輪，2015年建成了當時歐洲最大的氫燃料巴士車隊等；經(jīng)濟方面，除將先進技術(shù)運用于海洋油氣、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域外，還致力于在航天工業(yè)領(lǐng)域取得領(lǐng)先，目前格拉斯哥是歐洲建造小型衛(wèi)星最多的地方，一些總部設(shè)在該市的航天科技公司已成為世界級的創(chuàng)新者。(60)Scottish Government，“Arctic Connections：Scotland’s Arctic policy framework”，September 23，2019，https：//www.gov. scot/binaries/content/documents/govscot/publications/strategy-plan/2019/09/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/documents/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/govs cot%3Adocument/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework.pdf，visited on 20 May 2020.

四、結(jié)語

總之，面對內(nèi)外形勢的發(fā)展變化，蘇格蘭政府已將北極作為一個重要的戰(zhàn)略方向，開展了一系列卓有成效的政策實踐。同時，作為第一個出臺北極政策文件的域外國家地方政府，蘇格蘭的積極參與也為北極治理注入了新的動力。但需注意的是，受各方面因素影響，蘇格蘭參與北極事務(wù)的前景還有待進一步觀察。一是英國“脫歐”留下了不少問題。英國和歐盟經(jīng)過艱難談判達成了“脫歐”貿(mào)易協(xié)定，但各界普遍認為這只是規(guī)避了英國“硬脫歐”的風險，還有不少細節(jié)有待進一步磋商，雙方也需要一段時間相互適應(yīng)。(61)李想：《英國脫歐協(xié)議不會終止不確定性》，2021年1月13日，http：//ex.cssn.cn/gjgxx/gj_bwsf/202101/t20210113_5244449.shtml，登錄時間：2021年1月18日。同時，即使蘇格蘭與歐盟及一些歐洲國家已采取措施降低英國“脫歐”的沖擊，其與歐盟的對接特別是在歐盟框架內(nèi)的很多北極政策實踐還是會不可避免地受到影響。二是蘇格蘭獨立及獨立后的發(fā)展存在變數(shù)。短期內(nèi)蘇格蘭獨立較難實現(xiàn)，雖然蘇格蘭政府在北極事務(wù)上擁有較大自主權(quán)，但畢竟與主權(quán)國家相比有本質(zhì)差別。而就算未來蘇格蘭得以實現(xiàn)民族獨立，其在失去英國的各方面支持后未必發(fā)展得好，重新申請加入歐盟也不會一帆風順。三是北極經(jīng)濟開發(fā)帶來的利益恐將有限。北極地區(qū)的經(jīng)濟價值主要體現(xiàn)在油氣和航道兩個方面。但自頁巖油革命以來，國際油價一直在中低位徘徊，北極油氣因開發(fā)成本較高有所停滯，蘇格蘭“以油謀獨”的考量難以施展。同時，冰島、挪威等北歐國家也很重視北極航道開發(fā)，且地理位置更具優(yōu)勢，會對蘇格蘭打造“近北極地區(qū)海洋運輸和物流中心”的目標構(gòu)成競爭。四是北極面臨地緣政治“回潮”的風險。作為地方自治政府，蘇格蘭之所以能在北極事務(wù)中獲得一席之地，很大程度上得益于冷戰(zhàn)結(jié)束、全球治理的興起。但是，隨著近年來俄羅斯與美歐關(guān)系陷入緊張，北極再次成為雙方戰(zhàn)略博弈的前沿，相關(guān)國家不斷在這一地區(qū)加強軍事部署，使蘇格蘭等其他行為體參與北極事務(wù)的國際政治環(huán)境持續(xù)惡化。

與蘇格蘭類似，中國也在地緣上靠近北極，是北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者和貢獻者，并逐漸構(gòu)建起了北極事務(wù)“重要利益攸關(guān)方”的身份。2017年，為更好地維護北極利益、推進北極善治，中俄提出共建“冰上絲綢之路”并將之納入“一帶一路”倡議框架，秉持共商、共建、共享原則加強北極國際合作。(62)中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的北極政策》白皮書(全文)，2018年1月26日，http：//www.scio. gov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm，登錄時間：2020年5月20日。蘇格蘭地處“經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍色經(jīng)濟通道”的重要節(jié)點，且有意成為“通往北極的歐洲門戶”、“近北極地區(qū)海洋運輸和物流中心”，可謂共建“冰上絲綢之路”的天然合作伙伴。另外，蘇格蘭高度重視發(fā)展與中國的關(guān)系，2017年發(fā)布《國際政策聲明》將中國確定為五個對外交往優(yōu)先國家之一(其余四個為美國、加拿大、印度和巴基斯坦)(63)Scottish Government，“Scotland’s International Policy Statement”，December 8，2017，https：//www.gov.scot/publications/scotlands-international-policy-statement-9781788514026/，visited on 20 May 2020.。2018年6月，蘇格蘭政府出臺第三份對華戰(zhàn)略，其中專門強調(diào)“一帶一路”倡議是蘇格蘭經(jīng)濟發(fā)展的寶貴機遇。(64)Scottish Government，“Scotland’s International Framework：China engagement strategy”，June 13，2018，https：//www.gov.scot/publications/scotlands-international-framework-china-engagement-strategy/，visited on 20 May 2020.因此，中國與蘇格蘭應(yīng)繼續(xù)加強經(jīng)貿(mào)、科技、教育等領(lǐng)域的合作，抓住共建“冰上絲綢之路”的戰(zhàn)略機遇，圍繞北極環(huán)境保護、資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等共同關(guān)心的問題擴大利益交集，開展務(wù)實合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，為構(gòu)建“北極命運共同體”貢獻智慧和力量。