汪 龍

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072；3. 中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院上海土地政策實(shí)證研究基地，上海 200072）

耕地是寶貴的自然資源，是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基命脈，是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)生活資料，事關(guān)國(guó)家的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定［1］。目前，我國(guó)大部分城市的土地利用都體現(xiàn)出耕地與建設(shè)用地矛盾沖突、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻和耕地后備資源不足等問(wèn)題，這在超大城市中尤為明顯［2］。永久基本農(nóng)田作為保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給而實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地，是耕地中最優(yōu)質(zhì)、最高產(chǎn)、最精華的部分［3］，然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，同時(shí)重大建設(shè)項(xiàng)目本身對(duì)自然和區(qū)位等條件要求較高，建設(shè)用地占用永久基本農(nóng)田的現(xiàn)象依然存在［4-5］，特別是位于超大城市郊區(qū)的重大建設(shè)項(xiàng)目難以避免占用永久基本農(nóng)田的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，導(dǎo)致超大城市永久基本農(nóng)田布局亟需進(jìn)行空間優(yōu)化。

近年來(lái)，國(guó)家層面在完成永久基本農(nóng)田劃定工作的基礎(chǔ)上陸續(xù)發(fā)布了一系列有關(guān)永久基本農(nóng)田保護(hù)的指導(dǎo)文件（表1），其中針對(duì)各地重大建設(shè)項(xiàng)目不可避免占用永久基本農(nóng)田的情形，自然資源部2018年發(fā)布的《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)［2018］3號(hào)）中規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審中將永久基本農(nóng)田保護(hù)措施落到實(shí)處，重大建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，自然資源主管部門要依據(jù)規(guī)劃修改和永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃的要求，認(rèn)真組織編制規(guī)劃修改方案暨永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案，確保永久基本農(nóng)田補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)，報(bào)自然資源部用地預(yù)審，按照國(guó)家要求，重大建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田后需進(jìn)行科學(xué)合理地補(bǔ)劃，以保證永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)平衡。

當(dāng)前，學(xué)者們對(duì)于基本農(nóng)田劃定方法的研究已經(jīng)比較全面且具體，主要有多因素綜合評(píng)價(jià)法［6-7］、LESA法［8-9］、XGS決策模型［10］，空間聚類和空間自相關(guān)法［11-13］，以及“多規(guī)合一”視角下“三區(qū)三線”協(xié)同劃定［5,14-15］等基本農(nóng)田劃定方法，對(duì)于永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方法的研究應(yīng)當(dāng)在劃定方法的基礎(chǔ)上將補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田的量質(zhì)提升和空間優(yōu)化要求納入考慮，但目前卻鮮見(jiàn)針對(duì)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方法的探析，難以滿足現(xiàn)階段超大城市重大建設(shè)項(xiàng)目不可避免占用永久基本農(nóng)田時(shí)其空間布局優(yōu)化調(diào)整的需求。本文研究探討超大城市永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化過(guò)程并以上海市為例進(jìn)行實(shí)踐探索，明確當(dāng)前永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃流程，以期為現(xiàn)階段全市同類項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃時(shí)其空間優(yōu)化提供借鑒參考和科學(xué)決策。

表1 國(guó)家層面永久基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)文件Table 1 National documents related to permanent basic farmland protection

1 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃模型方法研究

1.1 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃要求

依據(jù)國(guó)家層面發(fā)布的文件，對(duì)于重大建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的補(bǔ)劃耕地需滿足“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的要求，占用的永久基本農(nóng)田位于城市周邊范圍內(nèi)的，應(yīng)從城市周邊范圍內(nèi)按照空間由近及遠(yuǎn)、質(zhì)量由高到低的原則進(jìn)行補(bǔ)劃，補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田坡度應(yīng)小于25°且與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田集中連片。同時(shí)在當(dāng)前全方位、多層次、多規(guī)融合的國(guó)土空間管控體系下，需統(tǒng)籌實(shí)施永久基本農(nóng)田保護(hù)與生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃充分銜接［16］。

1.2 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

永久基本農(nóng)田保護(hù)是各類因素綜合作用的結(jié)果，要進(jìn)行永久基本農(nóng)田的補(bǔ)劃首先要分析影響因素，建立體系進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)［17］。根據(jù)國(guó)家層面對(duì)于永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃的工作要求以及國(guó)土空間管控體系下永久基本農(nóng)田與相關(guān)規(guī)劃的銜接需求，本文結(jié)合上海實(shí)際情況并參考相關(guān)文獻(xiàn)［4,9］，將數(shù)量、質(zhì)量、布局、規(guī)劃等因素統(tǒng)統(tǒng)納入后建立永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃綜合評(píng)價(jià)體系（表2），補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田在均滿足數(shù)量、質(zhì)量、布局和規(guī)劃因素的基礎(chǔ)上才能被確定為補(bǔ)劃潛力地塊。

表2 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃綜合評(píng)價(jià)體系Table 2 Comprehensive evaluation system of permanent basic farmland addition

數(shù)量層面補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田總面積和水田面積均需補(bǔ)足，為便于后續(xù)挑選補(bǔ)劃地塊且避免補(bǔ)劃地塊過(guò)于零碎，以地塊規(guī)模進(jìn)行衡量，面積大于100m2的耕地地塊進(jìn)入候選；質(zhì)量層面應(yīng)滿足補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田國(guó)家利用等優(yōu)于占用的永久基本農(nóng)田、坡度等級(jí)小于2°、為優(yōu)先保護(hù)類耕地等條件；布局層面補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田需與已劃定的永久基本農(nóng)田集中連片且靠近交通主干道以便于永久基本農(nóng)田統(tǒng)一規(guī)?；芾?；規(guī)劃層面與各類相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行充分銜接，避讓本市生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以及近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，與農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定成果相銜接。為消除量綱和便于加權(quán)求和運(yùn)算，對(duì)各評(píng)價(jià)指標(biāo)采用最值和極值標(biāo)準(zhǔn)化法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化（表3）。

1.3 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃綜合評(píng)價(jià)模型

采用加權(quán)求和法和限制條件法建立永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃綜合評(píng)價(jià)模型。其中，各個(gè)因子指標(biāo)的權(quán)重采用Delphi法確定，權(quán)重值具體如表4。

表4 各項(xiàng)評(píng)價(jià)因子權(quán)重Table 4 Weights of evaluation indices

當(dāng)某個(gè)地塊單元有一項(xiàng)指標(biāo)分值為0時(shí)，該地塊單元綜合評(píng)價(jià)值直接賦值為0，表示其不適宜補(bǔ)劃入永久基本農(nóng)田，綜合評(píng)價(jià)值越高表征地塊單元補(bǔ)劃入永久基本農(nóng)田的適宜性越高。計(jì)算公式如下：

表3 評(píng)價(jià)因子量化和標(biāo)準(zhǔn)化方法Table 3 Quantification and standardization of evaluation indices

式中Yi為第i個(gè)地塊單元的綜合評(píng)價(jià)值，fij’為第i個(gè)地塊單元j項(xiàng)指標(biāo)分值，Wij為j項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重值，i為地塊單元數(shù)，j為指標(biāo)數(shù)。

1.4 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃路線優(yōu)化設(shè)計(jì)

對(duì)于以往建設(shè)項(xiàng)目涉及占用永久基本農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)劃的工作，通過(guò)“區(qū)鎮(zhèn)提交”方式進(jìn)行補(bǔ)劃，即補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田需由建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)規(guī)劃和自然資源部門會(huì)同所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供，工作周期較為漫長(zhǎng)且時(shí)常碰到區(qū)鎮(zhèn)提交補(bǔ)劃潛力地塊困難的情況。在當(dāng)前國(guó)土空間管控和承接國(guó)家用地審批權(quán)管理背景下，為確保重大建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作合理有序推行，按照“認(rèn)定補(bǔ)劃”方式開(kāi)展補(bǔ)劃工作。

占用層面，通過(guò)永久基本農(nóng)田劃定成果和土地使用情況分析建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的耕地規(guī)模和水田規(guī)模，按照耕地質(zhì)量等別成果計(jì)算對(duì)應(yīng)占用耕地的質(zhì)量；補(bǔ)劃層面，為保證數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田以現(xiàn)狀耕地為底版，依據(jù)建立的永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃綜合評(píng)價(jià)模型在鎮(zhèn)域內(nèi)篩選出初步符合條件的耕地，按照空間上由近及遠(yuǎn)原則依次挑選耕地圖斑，如所需補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田鎮(zhèn)域內(nèi)無(wú)法平衡，在區(qū)內(nèi)進(jìn)行平衡補(bǔ)劃。對(duì)初步選取的補(bǔ)劃地塊通過(guò)內(nèi)業(yè)影像甄別、外業(yè)實(shí)地踏勘現(xiàn)場(chǎng)相結(jié)合的方式落實(shí)地塊圖件和實(shí)際用途相統(tǒng)一，并通過(guò)區(qū)規(guī)劃和自然資源部門及涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)確認(rèn)后補(bǔ)劃為永久基本農(nóng)田。詳細(xì)流程見(jiàn)圖1。

圖1 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃技術(shù)流程Fig.1 Technical procedure of permanent basic farmland addition

2 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1 研究區(qū)概況

在當(dāng)前用地審批“放管服”的改革趨勢(shì)下，國(guó)務(wù)院于2020年3月12日發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國(guó)發(fā)［2020］4號(hào)），提出在嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的前提下，進(jìn)一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃、其他土地超過(guò)70公頃的土地征收審批事項(xiàng)，委托部分?。▍^(qū)、市）人民政府批準(zhǔn)，試點(diǎn)期限1年。上海市為首批試點(diǎn)省市之一，吳淞江工程（上海段）新川沙河段是上海承接國(guó)家用地審批權(quán)管理的首個(gè)涉及占用永久基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目。該工程需要拓浚河道，新建入江樞紐，新建、改建沿線跨河橋梁，在方案比選時(shí)盡力避開(kāi)永久基本農(nóng)田的前提下，仍然存在部分工程無(wú)法避免占用永久基本農(nóng)田的情況，因此需要對(duì)占用的永久基本農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)劃，以實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

本研究收集并選取項(xiàng)目選址范圍、永久基本農(nóng)田劃定成果、土地使用情況、耕地質(zhì)量等別成果等資料數(shù)據(jù)明確占用永久基本農(nóng)田的空間位置、規(guī)模面積和平均質(zhì)量等別，同時(shí)計(jì)算占用永久基本農(nóng)田中水田的面積；選取現(xiàn)狀耕地、整理復(fù)墾新增耕地及其驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、耕地質(zhì)量等別成果并利用綜合評(píng)價(jià)模型進(jìn)行補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田地塊挑選。對(duì)于不在耕地質(zhì)量等別成果數(shù)據(jù)庫(kù)中且無(wú)整理復(fù)墾驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的補(bǔ)劃地塊，根據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程GB/T 28407-2012》與上海市農(nóng)用地分等定級(jí)體系，結(jié)合耕地質(zhì)量等別成果空間位置對(duì)其國(guó)家利用等別進(jìn)行評(píng)價(jià)。確定永久基本農(nóng)田平均質(zhì)量等別時(shí)采用加權(quán)平均法［18］，計(jì)算公式如下：

式中Wi為地塊i的權(quán)重，Si為地塊i的面積，S為項(xiàng)目占用耕地的總面積；B為整體平均質(zhì)量等別，i為地塊，n為最大的地塊數(shù)，Bi為地塊i的質(zhì)量等別。

3 結(jié)果與分析

3.1 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃綜合評(píng)價(jià)情況

依據(jù)本文構(gòu)建的永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃綜合評(píng)價(jià)模型并借助ArcGIS軟件平臺(tái)初步篩選出符合條件的耕地，作為永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃潛力地塊進(jìn)行挑選，如圖2所示。

圖2 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃綜合評(píng)價(jià)結(jié)果Fig.2 Comprehensive evaluation result of permanent basic farmland addition

評(píng)價(jià)結(jié)果顯示補(bǔ)劃潛力地塊綜合評(píng)價(jià)分值主要集中在0.66～1和0.33～0.66兩個(gè)區(qū)間內(nèi)，表明評(píng)價(jià)模型所篩選出的潛力地塊大多較為優(yōu)質(zhì)且符合補(bǔ)劃要求，0～0.33區(qū)間內(nèi)的潛力地塊主要為規(guī)模較小的細(xì)碎小斑塊。將補(bǔ)劃潛力地塊進(jìn)行分類，綜合評(píng)價(jià)分值0.66～1、0.33～0.66、0～0.33的地塊分別分類為一類潛力地塊、二類潛力地塊和三類潛力地塊，面積占比分別為65.17%、30.38%、4.45%，如表5所示。其中一類潛力地塊主要為規(guī)模較大、質(zhì)量等別較高且與永久基本農(nóng)田緊密相連的圖斑，最適宜補(bǔ)充為永久基本農(nóng)田；二類潛力地塊分布較為廣泛，可將其中綜合分值高的地塊納入補(bǔ)劃候選；三類潛力地塊較為零星分散、質(zhì)量等別相對(duì)較低且集中連片度不高，相對(duì)不宜補(bǔ)劃為永久基本農(nóng)田。

表5 各類潛力地塊數(shù)量情況表Table 5 Quantity table of various potential plots

3.2 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃情況

結(jié)合研究區(qū)實(shí)際情況，以一類和二類潛力地塊作為補(bǔ)劃候選地塊，在優(yōu)先考慮整理復(fù)墾新增耕地的基礎(chǔ)上由近及遠(yuǎn)進(jìn)行補(bǔ)劃，直至滿足補(bǔ)劃要求，最終在一類潛力地塊中選取足量耕地補(bǔ)充進(jìn)入永久基本農(nóng)田。補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田空間布局如圖3所示。

圖3 補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田空間分布圖Fig.3 Spatial distribution map of permanent basic farmland addition

相較于占用的永久基本農(nóng)田，補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田在耕地面積、水田面積和耕地質(zhì)量等別方面分別提高了0.64%、166.02%、3.39%，數(shù)量和質(zhì)量上均優(yōu)于占用永久基本農(nóng)田，在保證永久基本農(nóng)田規(guī)模的基礎(chǔ)上提升了土地質(zhì)量。所選取的補(bǔ)劃地塊位于規(guī)模集中的永久基本農(nóng)田附近，緊鄰已劃定的永久基本農(nóng)田，相距均在1m以內(nèi)，提升了永久基本農(nóng)田集聚程度，以便于后期相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)籌管理和保護(hù)。同時(shí)補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田銜接了相關(guān)規(guī)劃和近期建設(shè)項(xiàng)目，避免了規(guī)劃之間的矛盾沖突，保證了對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)施的嚴(yán)格管控。此外，經(jīng)內(nèi)業(yè)判別和實(shí)地踏勘調(diào)研，補(bǔ)劃地塊位于城市周邊范圍內(nèi)，地塊表面平整，現(xiàn)場(chǎng)種植狀況良好，均為研究區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)耕地。補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田在數(shù)量層面、質(zhì)量層面、布局層面和規(guī)劃層面均達(dá)到了動(dòng)態(tài)平衡，符合國(guó)家對(duì)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的要求，也滿足了超大城市永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化的需求。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

本文針對(duì)超大城市永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化進(jìn)行研究探討，并以上海市為例探索重大建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的補(bǔ)劃流程，將吳淞江工程（上海段）新川沙河段項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作進(jìn)行實(shí)證分析，主要研究結(jié)論如下：

（1）基于補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的要求和多規(guī)銜接導(dǎo)向，構(gòu)建了永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃綜合評(píng)價(jià)模型，并借助ArcGIS空間分析模塊篩選補(bǔ)劃潛力地塊。補(bǔ)劃潛力地塊主要為評(píng)分較高的優(yōu)質(zhì)耕地，便于后續(xù)進(jìn)行地塊擇優(yōu)選取，體現(xiàn)了評(píng)價(jià)模型的科學(xué)性和合理性，評(píng)價(jià)結(jié)果為永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作提供了科學(xué)完備的技術(shù)支撐，也為城市全域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了保障空間。

（2）在滿足自然資源部要求的前提下，永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作以更高標(biāo)準(zhǔn)和更快速度進(jìn)行開(kāi)展，保障了重大建設(shè)項(xiàng)目有序推進(jìn)，提高了政府行政審批效能，體現(xiàn)了用地審批制度改革下政策紅利的釋放。根據(jù)國(guó)家要求，上海市立足超大城市發(fā)展特點(diǎn)、資源稟賦與管理實(shí)踐，聚焦耕地和永久基本農(nóng)田，以更嚴(yán)格保護(hù)、精細(xì)化管理為導(dǎo)向，深入研究規(guī)劃布局，統(tǒng)籌推進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作，系統(tǒng)設(shè)計(jì)永久基本農(nóng)田優(yōu)化流程，為超大城市永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化貢獻(xiàn)了上海經(jīng)驗(yàn)。

4.2 建議

在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系改革背景下，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和新一輪耕地和永久基本農(nóng)田專項(xiàng)規(guī)劃正在編制階段，結(jié)合重大建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作開(kāi)展情況，對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)提出建議，這對(duì)于全面實(shí)施《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度具有舉足輕重的意義：

（1）以土地整治方式新增優(yōu)質(zhì)耕地、提升耕地質(zhì)量。通過(guò)建設(shè)用地減量化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整理復(fù)墾、未利用地開(kāi)發(fā)等方式，實(shí)施土地綜合整治以補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地、提高耕地質(zhì)量，劃定土地整備引導(dǎo)區(qū)促進(jìn)耕地集中連片，進(jìn)而落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)。

（2）新納入永久基本農(nóng)田實(shí)施跟蹤監(jiān)測(cè)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。補(bǔ)劃工作完成且方案批復(fù)后，補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田正式納入永久基本農(nóng)田管理，通過(guò)遙感平臺(tái)監(jiān)測(cè)其用途是否發(fā)生變化，確保補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田不得隨意占用，凡監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)疑似變化的，及時(shí)組織開(kāi)展跟蹤核查，對(duì)其數(shù)量和質(zhì)量變化情況進(jìn)行全程跟蹤，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田全面動(dòng)態(tài)管理。

感謝：上海市地質(zhì)調(diào)查研究院張瑋、唐杭、朱冬奇等對(duì)本文提出有益建議。