朱萬(wàn)明

（上海市土地儲(chǔ)備中心，上海 200336）

1 國(guó)外土地儲(chǔ)備的發(fā)展沿革

1.1 國(guó)外土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的背景

隨著工業(yè)革命的興起，城市發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。歐洲19世紀(jì)的古老鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫擴(kuò)大——村莊演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚為小型城市，許多小型城市又變?yōu)榇蠖际?。但是，這些區(qū)域都沒(méi)有為應(yīng)對(duì)這些歷史巨變做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施、廉價(jià)住房、清潔的環(huán)境等。恩格斯在《英國(guó)國(guó)人階級(jí)狀況》表述為：“總之，在曼徹斯特的工人小宅子里，既不可能保持清潔，也不可能有什么設(shè)備，因而也就談不上家庭樂(lè)趣，在這些住宅里，只有那些日益退化的、在肉體上已經(jīng)墮落的、失去人性的、在智力和道德上已經(jīng)淪為禽獸的人們才會(huì)感到舒適而有樂(lè)趣?！痹诖吮尘跋?，私人資本無(wú)法且無(wú)意愿承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。為解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的突出矛盾，必須由政府出面，通過(guò)實(shí)施公益性的土地利用，化解住房緊張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生活環(huán)境改善等問(wèn)題。同時(shí)，隨著城市規(guī)劃理論與城市文化的蓬勃發(fā)展，勾繪出一幅幅美麗的發(fā)展藍(lán)圖，人們對(duì)美好生活的渴望更加強(qiáng)烈了。于是，具有公益性特征的土地儲(chǔ)備制度就隨之出臺(tái)，最初是作為土地利用計(jì)劃（空間規(guī)劃）其中的一部分被提出來(lái)。

學(xué)界普遍認(rèn)為［1］，土地儲(chǔ)備制度起源于荷蘭。1896年，荷蘭的阿姆斯特丹政府決定建立土地儲(chǔ)備制度。主要基于兩個(gè)原因，一是應(yīng)對(duì)城市人口急劇增長(zhǎng)，建設(shè)廉價(jià)住房需要大量土地；二是土地資源嚴(yán)重短缺，需要圍填海實(shí)施造地，需要政府投入資金實(shí)施整治和開(kāi)發(fā)。

1.2 國(guó)外土地儲(chǔ)備在歐美的發(fā)展

上世紀(jì)初，隨著工業(yè)革命的發(fā)展，城市化進(jìn)程逐漸提速，人口遷徙愈加頻繁，甚至歐洲部分國(guó)家出現(xiàn)大量人口向國(guó)外流失的現(xiàn)象。城市管理者開(kāi)始思考如何更好地應(yīng)對(duì)此類(lèi)危機(jī)，同時(shí)也有更多人思考和探索如何解決基礎(chǔ)設(shè)施、廉價(jià)住房、綠化公園等城市“公共產(chǎn)品”的用地問(wèn)題。在荷蘭，土地儲(chǔ)備被定義為是由一個(gè)公正的國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)城市周邊地區(qū)土地進(jìn)行征用和臨時(shí)管理，其目的是重新分配或出租這些土地，以改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)或?qū)⑼恋刂匦路峙涞骄哂衅毡楣怖娴钠渌猛荆?］。最具有代表意義的城市就是阿姆斯特丹，政府掌握了大量的儲(chǔ)備土地，與中國(guó)土地管理制度相似，它從19世紀(jì)末就采用了土地租賃制度，并且自1924年起幾乎完全在租賃體系下出讓土地。20世紀(jì)70年代，阿姆斯特丹大約80%的土地屬于政府所有，這其中一部分土地租賃給私人使用，剩下的部分中除了政府企業(yè)和機(jī)構(gòu)使用的土地外，均由社會(huì)住宅組織掌握。荷蘭通過(guò)政府儲(chǔ)備的方式，將城市中的公有土地比例大幅提高。在20世紀(jì)之交，為了抵制美國(guó)便宜土地誘惑而產(chǎn)生大量移民，瑞典政府采用類(lèi)似土地儲(chǔ)備方式購(gòu)買(mǎi)土地，降低土地使用成本，為工人階級(jí)提供廉價(jià)住房，有跡象表明受埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）花園城市理念的影響。在1900～1970年，斯德哥爾摩政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)儲(chǔ)備方式掌握了市區(qū)內(nèi)的13764公頃土地［3］。從20世紀(jì)50年代末開(kāi)始，該市的大部分收購(gòu)都是通過(guò)其全資擁有的土地開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行的，到1970年，幾乎所有未開(kāi)發(fā)的土地均掌握在市政府手中，其在城市邊界之外的土地持有量是城市內(nèi)部面積的3倍。市政府充分掌握土地利用的主導(dǎo)權(quán)，作為“開(kāi)發(fā)商”表現(xiàn)一直相當(dāng)活躍。相對(duì)于荷蘭和瑞典，歐洲其他國(guó)家的儲(chǔ)備制度起步基本在20世紀(jì)中期及以后。

在美國(guó)，土地銀行和土地儲(chǔ)備的概念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代末出現(xiàn)的［4］，那時(shí)，美國(guó)各大都會(huì)的市區(qū)同時(shí)處于兩種直接相關(guān)的規(guī)劃發(fā)展潮流中，一是城市的擴(kuò)張，無(wú)約束無(wú)限制的新城開(kāi)發(fā)；另一種是內(nèi)城居民區(qū)的衰敗和廢棄，而引發(fā)的城市復(fù)興及示范城市建設(shè)。土地銀行，正是在這無(wú)管制的城市擴(kuò)張和內(nèi)城廢棄的雙重潮流下應(yīng)運(yùn)而生的。美國(guó)各州相繼成立的土地銀行，作為社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著與土地儲(chǔ)備類(lèi)似的功能，但從土地收儲(chǔ)的量與規(guī)模上，比起歐洲早期的典型城市要少許多。2010年，紐約州引入了專(zhuān)門(mén)的土地銀行法案［5］，對(duì)機(jī)構(gòu)職責(zé)、土地來(lái)源、運(yùn)作方式、資金來(lái)源都做了具體的規(guī)定，同時(shí)土地銀行所儲(chǔ)備土地的用途也做了限定，主要用于純粹的公共空間和場(chǎng)所、經(jīng)濟(jì)適用房、零售商業(yè)和工業(yè)活動(dòng)、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)等。

1.3 國(guó)外土地儲(chǔ)備的主要內(nèi)涵

首先，從土地儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生之初，就被深深印上“公共利益”的內(nèi)涵，無(wú)論是解決工人階級(jí)住房，還是城市基礎(chǔ)設(shè)施改善、圍海造地等方面，基本服務(wù)于城市大部分人群的需求。第二，土地儲(chǔ)備制度作為政策性工具，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的內(nèi)涵，在城市公共空間開(kāi)發(fā)、閑置低效土地購(gòu)買(mǎi)或收回、內(nèi)城復(fù)興、鐵銹地帶再開(kāi)發(fā)、新城建設(shè)等方面承擔(dān)著重要角色，運(yùn)作主體基本為政府公共部門(mén)、社會(huì)公益機(jī)構(gòu)或者土地銀行等。第三，土地儲(chǔ)備制度作為土地利用的先行環(huán)節(jié)，還會(huì)與其他規(guī)劃政策緊密相連，尤其對(duì)空間規(guī)劃的落地起到了關(guān)鍵性保障作用。比如荷蘭著名的VINEX（國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略）、斯德哥爾摩1952年版的總體規(guī)劃等。

圖1 國(guó)外土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的背景Fig.1 Background of foreign land reserve policy

2 國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備的演進(jìn)

2.1 國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的背景

國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度起步較晚，產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，伴隨著土地有償使用制度改革而孕育產(chǎn)生。1978年改革開(kāi)放以后，城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸松動(dòng)并被打破，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得中國(guó)的城市化呈現(xiàn)出以小城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)張、人口就地城市化為主的特點(diǎn)。隨著生產(chǎn)力的解放，國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求極度增加。1988年，《憲法》《土地管理法》先后修改，將原來(lái)的“任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地”，修改為“任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1992年以后，隨著“小平同志視察南方談話(huà)”“分稅制改革”所釋放的政策紅利，全國(guó)用地規(guī)模增長(zhǎng)迅速，征地拆遷和耕地流失引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。1996年，上海為了解決多頭供地、毛地出讓的批租方式所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，成立全國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。1997年原上海市房屋土地管理局、財(cái)政局聯(lián)合頒布《上海市國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓試行辦法》，明確了土地儲(chǔ)備的工作程序和要求。從此拉開(kāi)了中國(guó)土地儲(chǔ)備制度的序幕。

2.2 國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備的發(fā)展沿革

1999年3月10日杭州市發(fā)布了《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》，這是國(guó)內(nèi)首個(gè)以政府規(guī)章發(fā)布的土地儲(chǔ)備辦法。1999年，在全國(guó)集約用地市長(zhǎng)研討班上，杭州土地儲(chǔ)備制度建設(shè)成果和經(jīng)驗(yàn)引起了強(qiáng)烈反響。同年，全國(guó)開(kāi)始推行招標(biāo)拍賣(mài)出讓國(guó)有土地使用權(quán)制度，部分城市要求旅游、商業(yè)、娛樂(lè)、金融、服務(wù)業(yè)以及商品房等六類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用途土地必須通過(guò)儲(chǔ)備方式取得。2001年4月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)［2001］15號(hào)），明確提出“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋兀鹑诓块T(mén)要依法提供信貸支持”，在國(guó)家政策層面為土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展提供依據(jù)。在這一時(shí)期，全國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)土地的來(lái)源大部分為規(guī)劃經(jīng)營(yíng)性用地，收儲(chǔ)規(guī)模逐年穩(wěn)步上升，為棚戶(hù)區(qū)（舊區(qū)）改造、退二進(jìn)三、區(qū)域整體轉(zhuǎn)型發(fā)展等提供重要支撐。

2006年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對(duì)土地儲(chǔ)備的資金渠道以及制度建設(shè)提出明確要求。2007年11月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，對(duì)收儲(chǔ)土地的來(lái)源并未局限于規(guī)劃經(jīng)營(yíng)性用地，同年財(cái)政部制訂了《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，2008年出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》，上述文件的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家土地儲(chǔ)備制度框架已基本建立。全國(guó)部分儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在重點(diǎn)收儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)性用地的基礎(chǔ)上，嘗試將規(guī)劃工業(yè)用地、公園綠地甚至一些市政設(shè)施用地也納入儲(chǔ)備范圍。十九大后，國(guó)家對(duì)自然資源管理和生態(tài)建設(shè)都提出更高的要求，國(guó)土資源管理部門(mén)要全面履行全民所有制自然資源的管理職責(zé)。2018年1月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)新版《土地儲(chǔ)備管理辦法》，重申土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)，明晰了業(yè)務(wù)流程，更加規(guī)范了土地儲(chǔ)備資金使用原則。經(jīng)過(guò)二十余年的實(shí)踐，土地儲(chǔ)備制度有效解決了城市化推進(jìn)過(guò)程中的歷史遺留問(wèn)題，為培育和規(guī)范土地要素市場(chǎng)，提高土地資源配置效率，優(yōu)化城市空間布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.3 國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度的主要內(nèi)涵

在土地的社會(huì)主義公有制前期下，國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度內(nèi)涵相對(duì)于國(guó)外更為豐富和廣泛。從土地儲(chǔ)備定義來(lái)看，土地儲(chǔ)備主要承擔(dān)兩項(xiàng)功能，一是調(diào)控土地市場(chǎng)；二是促進(jìn)土地資源合理利用。從儲(chǔ)備土地的來(lái)源來(lái)看，只要通過(guò)依法取得的建設(shè)用地，都可以作為儲(chǔ)備土地的來(lái)源。從土地儲(chǔ)備履行的使命來(lái)看，它保障了國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目的順利建設(shè)，推動(dòng)城市重點(diǎn)區(qū)域的有機(jī)更新，承載工業(yè)銹帶的華麗轉(zhuǎn)身，實(shí)施人民居住用地的有效供給等。從發(fā)揮的績(jī)效來(lái)看，它是推動(dòng)土地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等綜合價(jià)值的前提，是土地要素市場(chǎng)化的基礎(chǔ)之基礎(chǔ)，是土地供給側(cè)改革的重要載體和抓手。

3 土地儲(chǔ)備制度在上海的實(shí)踐發(fā)展

3.1 上海儲(chǔ)備制度建設(shè)情況

2004年，上海出臺(tái)了土地儲(chǔ)備制度，并結(jié)合上海特點(diǎn)，創(chuàng)新建立了市、區(qū)聯(lián)合儲(chǔ)備的新模式，形成良性運(yùn)作的有效機(jī)制。2008年，按照國(guó)家要求，對(duì)《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》進(jìn)行了修訂。同年，出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范本市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的意見(jiàn)》《上海市市級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)決算管理辦法》《上海市土地儲(chǔ)備成本認(rèn)定暫行辦法》。2009年，國(guó)土部門(mén)進(jìn)一步優(yōu)化土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理，并開(kāi)展土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制工作。2012年，市發(fā)展改革委出臺(tái)文件進(jìn)一步規(guī)范了土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的審批。經(jīng)過(guò)多年的探索與實(shí)踐，上海土地儲(chǔ)備工作的體制機(jī)制以及相應(yīng)的制度逐步完善。

3.2 上海土地儲(chǔ)備所遵循的基本原則

自1996年來(lái)，上海的土地儲(chǔ)備工作在學(xué)習(xí)、借鑒、創(chuàng)新、演化的道路上不斷前行，形成工作遵循的基本原則。

（1）規(guī)劃引領(lǐng)、聚焦重點(diǎn)

充分銜接各類(lèi)規(guī)劃實(shí)施要求，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備空間向規(guī)劃明確的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域布局，優(yōu)先保障重點(diǎn)領(lǐng)域以及重大項(xiàng)目的用地需求。

（2）存量?jī)?yōu)先、服務(wù)民生

協(xié)同城市更新與低效建設(shè)用地處置工作，優(yōu)先儲(chǔ)備存量建設(shè)用地，積極服務(wù)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和低效存量建設(shè)用地盤(pán)活，釋放公共空間資源，助力生態(tài)文明建設(shè)。

（3）庫(kù)容穩(wěn)定、供儲(chǔ)平衡

客觀(guān)對(duì)接土地市場(chǎng)供應(yīng)情況，結(jié)合各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況等因素，形成與保障供地需求相平衡的適度儲(chǔ)備規(guī)模、合理地類(lèi)結(jié)構(gòu)、資金平衡能力。

3.3 上海土地儲(chǔ)備發(fā)揮的重要成效

（1）落實(shí)規(guī)劃要求，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

1996～1998年，上海市土地儲(chǔ)備的規(guī)模僅為46公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到服務(wù)規(guī)劃實(shí)施和調(diào)控市場(chǎng)的目的［6］。自2004年土地儲(chǔ)備辦法正式頒布后，全市土地儲(chǔ)備工作逐步步入正軌，探索與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相銜接，年度儲(chǔ)備計(jì)劃下達(dá)規(guī)模（主要是經(jīng)營(yíng)性用地） 基本能夠保持在2000～3000公頃，保障了本市“退二進(jìn)三”政策調(diào)整 、重點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的用地需求。至“十二五”末前后，由于土地市場(chǎng)的變化，年度儲(chǔ)備規(guī)模調(diào)整至1500公頃左右。近年來(lái)，根據(jù)自然資源部工作要求，土地儲(chǔ)備逐步覆蓋全口徑用地類(lèi)型，年度計(jì)劃下達(dá)規(guī)模已超過(guò)3000公頃，重點(diǎn)銜接規(guī)劃實(shí)施要求，保障了自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局以及新城建設(shè)的未來(lái)用地需求。同時(shí)，通過(guò)儲(chǔ)而備用的方式，注重存量建設(shè)用地實(shí)施轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建生態(tài)空間，進(jìn)一步優(yōu)化了用地布局。近三年，年度儲(chǔ)備計(jì)劃中存量建設(shè)用地占比已達(dá)65%左右。

（2）落實(shí)重大戰(zhàn)略，提供用地保障

土地儲(chǔ)備作為土地管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)政府的主導(dǎo)性。自2004年以來(lái)，按照上海市委、市政府的工作要求，通過(guò)土地儲(chǔ)備方式，先后為世博會(huì)、虹橋樞紐、迪士尼、特斯拉等國(guó)家和本市戰(zhàn)略項(xiàng)目落地提供用地保障。上述項(xiàng)目特點(diǎn)各一。世博會(huì)項(xiàng)目地處城市中心，以存量轉(zhuǎn)型為主，推動(dòng)了黃浦江沿線(xiàn)工業(yè)企業(yè)和居住困難居民搬遷；虹橋樞紐建設(shè)項(xiàng)目主要立足交通用地的實(shí)際需求，實(shí)施邊儲(chǔ)邊供，逐步開(kāi)發(fā)；迪士尼項(xiàng)目以新增空間為主，統(tǒng)一規(guī)劃，分區(qū)儲(chǔ)備。特斯拉項(xiàng)目是積極對(duì)接國(guó)家重要產(chǎn)業(yè)布局要求，實(shí)現(xiàn)“土地要素跟著項(xiàng)目走”的管理要求。

（3）落實(shí)民生需求，改善居民生活

從上世紀(jì)90年代的“365”危棚簡(jiǎn)屋改造到新世紀(jì)以“二級(jí)舊里以下房屋”為主的舊區(qū)改造，土地儲(chǔ)備都承擔(dān)和發(fā)揮著“主力軍”的角色，為改善中心城區(qū)居民居住環(huán)境、落實(shí)民生發(fā)展要求起到了關(guān)鍵性的作用。同時(shí)，為解決中心城區(qū)房屋征收居民安置以及保障性住房建設(shè)需求，本市還陸續(xù)啟動(dòng)了大型居住社區(qū)建設(shè)，其土地主要采用市、區(qū)聯(lián)合儲(chǔ)備方式取得。

（4）落實(shí)新發(fā)展理念，助力生態(tài)空間建設(shè)

土地儲(chǔ)備工作會(huì)產(chǎn)生多重效益，即經(jīng)濟(jì)效益社會(huì)效益和生態(tài)效益、。黨的十八大以來(lái)，新發(fā)展理念已深入人心，引領(lǐng)各行各業(yè)向著高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)挺進(jìn)。同樣，土地儲(chǔ)備也面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的挑戰(zhàn)，在兼顧資金平衡的前提下，如何踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的工作要求。近年來(lái)，通過(guò)土地儲(chǔ)備渠道，進(jìn)一步釋放了黃浦江兩岸的公共空間，實(shí)現(xiàn)了45km濱江岸線(xiàn)貫通，生動(dòng)踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念；在濱江核心區(qū)，為世博文化公園提供用地保障，進(jìn)一步完善了世博區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)，提升了空間品質(zhì)；開(kāi)展了虹橋和泰和污水廠(chǎng)土地儲(chǔ)備，首次以土地儲(chǔ)備方式保障重大民生項(xiàng)目落地，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善提供了積極的支撐。

圖2 上海土地儲(chǔ)備發(fā)揮的重要成效Fig. 2 The important effect of land reserve in Shanghai

4 新時(shí)代背景下對(duì)土地儲(chǔ)備的思考

4.1 準(zhǔn)確把握土地儲(chǔ)備的公益性，助力區(qū)域整體發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)

習(xí)近平說(shuō)，“歷史是最好的老師，它忠實(shí)記錄下每一個(gè)國(guó)家走過(guò)的足跡，也給每一個(gè)國(guó)家未來(lái)的發(fā)展提供啟示”，這同樣也適用于土地儲(chǔ)備工作，我們需要通過(guò)對(duì)歷史的回顧、總結(jié)去挖掘前進(jìn)的信心與力量。土地儲(chǔ)備生來(lái)就帶有“公益性”，無(wú)論在它的起源地歐洲，或者在如今的美洲，都是當(dāng)?shù)卣疄槌鞘邪l(fā)展提供的“公共產(chǎn)品”服務(wù)。在中國(guó)，雖然起步較晚，但是土地儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生也是為了解決早期土地利用的矛盾和問(wèn)題。上海作為全國(guó)最早產(chǎn)生土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的地方，土地儲(chǔ)備工作始終承載著“公益性”的使命，積極助力于舊區(qū)改造和區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展。未來(lái)，在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，土地儲(chǔ)備工作更要深刻把握發(fā)展轉(zhuǎn)型的契機(jī)，牢記土地儲(chǔ)備“公益性”初心，兼顧生態(tài)和民生服務(wù)項(xiàng)目，為區(qū)域整體發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)作出更大的貢獻(xiàn)。

4.2 準(zhǔn)確把握土地儲(chǔ)備的基礎(chǔ)性，助力推動(dòng)土地要素市場(chǎng)的供給側(cè)改革

土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)土地市場(chǎng)建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，建設(shè)合理的土地儲(chǔ)備規(guī)模是土地供應(yīng)的重要保障。2020年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》出臺(tái)，要求加快推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置。供給端的市場(chǎng)需求必將對(duì)土地儲(chǔ)備的庫(kù)容、結(jié)構(gòu)和時(shí)序提出明確的要求，推動(dòng)存量建設(shè)用地和低效用地盤(pán)活、混合產(chǎn)業(yè)用地供給等方面的改革措施都需要以土地儲(chǔ)備為載體，發(fā)揮基礎(chǔ)性的支撐作用。土地儲(chǔ)備要以有效保障供給側(cè)的實(shí)際用地需求為目標(biāo)，助力推動(dòng)土地要素市場(chǎng)改革。

4.3 準(zhǔn)確把握土地儲(chǔ)備與空間規(guī)劃的互動(dòng)性，助力城市空間機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

土地儲(chǔ)備是空間規(guī)劃實(shí)施的重要抓手。土地儲(chǔ)備要重點(diǎn)關(guān)注空間規(guī)劃明確的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，充分對(duì)接近期規(guī)劃實(shí)施要求，在計(jì)劃編制和項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備向近期城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域布局，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。在單元規(guī)劃和控制性規(guī)劃編制過(guò)程中，可對(duì)土地儲(chǔ)備提出工作引導(dǎo)和開(kāi)發(fā)時(shí)序要求。反過(guò)來(lái)，土地儲(chǔ)備也可對(duì)規(guī)劃要素提出優(yōu)化的建議，在確保規(guī)劃要求得到滿(mǎn)足的前提下，合理統(tǒng)籌土地儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的綜合價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)空間布局效能的最大化。

4.4 準(zhǔn)確把握土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)的聯(lián)動(dòng)性，助力政府財(cái)政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)

通過(guò)信息化等手段，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)土地儲(chǔ)備的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，科學(xué)設(shè)置運(yùn)行數(shù)據(jù)體征標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合規(guī)劃、儲(chǔ)備、供地三者間的聯(lián)動(dòng)性，定期分析評(píng)估，提出合理建議以及工作警示，推動(dòng)土地儲(chǔ)備規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。進(jìn)一步統(tǒng)籌各類(lèi)資源，提升土地儲(chǔ)備項(xiàng)目管理水平，統(tǒng)一規(guī)范工作流程，縮短項(xiàng)目周期，減少財(cái)政資金的沉淀和宕存，將有限資金用在刀刃上，加速資金的安全流動(dòng)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的效能，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展。