龐大鵬

【內(nèi)容提要】憲法改革是當(dāng)前和今后一個時期俄羅斯國家治理的核心問題。俄羅斯的憲法改革及由此引發(fā)的政治運行機制的調(diào)整變化，是在俄羅斯歷史傳承、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展的基礎(chǔ)上內(nèi)生演化的結(jié)果。從憲法改革的時代背景看，此次憲法改革經(jīng)歷了一個認識不斷深化的過程。當(dāng)代俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對于憲法改革與政治穩(wěn)定之間的關(guān)系認識明確，憲法改革的基本原則一以貫之。普京政權(quán)提前布局，穩(wěn)步推進，最終確保憲法改革平穩(wěn)落地，俄羅斯社會總體保持穩(wěn)定。從憲法改革的基本內(nèi)容看，涉及俄羅斯國家政權(quán)的組織體系、國家結(jié)構(gòu)形式和國家安全體系的調(diào)整。此次憲法改革是對普京20年執(zhí)政經(jīng)驗的總結(jié)，是將普京行之有效的治國舉措以法律語言的形式，進行理論化、制度化和法律化的結(jié)果，標(biāo)志著俄羅斯憲法從葉利欽時代過渡到普京時代。新冠肺炎疫情是憲法改革的刺激性影響因素，政治聚集效應(yīng)明顯。憲法改革引發(fā)俄羅斯內(nèi)政外交的聯(lián)動性明顯，并將對俄羅斯的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

一、引言

憲法是國家根本法，具有最高的法律效力。2020年俄羅斯的憲法改革將長久影響俄羅斯的制度建設(shè)與國家發(fā)展。2020年憲法改革后新誕生的憲法文本①Новый текст Конституции РФ с поправками 2020.3 июля 2020 г.http://duma.gov.ru/news/48953/具有鮮明的普京特色。2020年憲法改革前，俄羅斯現(xiàn)行憲法于1993年經(jīng)全民公決通過，也被稱為“葉利欽憲法”。1993年憲法自誕生之日起，圍繞著國家權(quán)力結(jié)構(gòu)等問題就存在爭議。從葉利欽時代到普京時期，俄羅斯政壇不斷有呼吁憲法改革的聲音。事實上，雖然在2020年憲法改革前，俄羅斯已對1993年憲法進行了16次修改，但是憲法的基本框架與核心內(nèi)容保持不變。在這16次修改中，大部分是對第三章《聯(lián)邦體制》下第六十五條的微調(diào)，即聯(lián)邦主體的名稱變化。這與普京時期合并聯(lián)邦主體、克里米亞回歸等事件有關(guān)。具有一定實質(zhì)政治效應(yīng)的修改是在2008年和2014年。2008年，梅德韋杰夫總統(tǒng)在國情咨文中建議延長總統(tǒng)和杜馬任期。經(jīng)過憲法修改程序，俄羅斯總統(tǒng)和國家杜馬代表的任期從4年分別延長至6年和5年。2014年，普京提議合并俄羅斯最高法院和最高仲裁法院，對憲法第七章《司法權(quán)》進行了相應(yīng)調(diào)整。此外，普京提議對俄羅斯聯(lián)邦委員會的組成方式進行微調(diào)，俄羅斯總統(tǒng)可以任命不超過10%的聯(lián)邦委員會成員，因此對第五章《聯(lián)邦會議》也作了相應(yīng)修改。相比較此前憲法調(diào)整的波瀾不驚，2020年的憲法改革則是對1993年憲法的大規(guī)模修訂。2020年憲法改革具有以下三個特點。

第一，全面性。俄羅斯憲法確立了俄羅斯國家基本制度，涉及俄羅斯的國家政權(quán)組織體系、國家結(jié)構(gòu)形式和國家安全體系。國家基本制度事關(guān)俄羅斯國家治理和轉(zhuǎn)型發(fā)展，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的重大意義。2020年憲法改革對國家政權(quán)組織體系、國家結(jié)構(gòu)形式和國家安全體系的方方面面進行了修訂。這次修訂不是像2008年和2014年那樣對具體某一環(huán)節(jié)的技術(shù)修改，而是對國家基本制度及其運行機制的全面調(diào)整，涉及國家治理領(lǐng)域之廣前所未有，包括政治、民族、文化、社會、外交等各領(lǐng)域的體制機制、法律法規(guī)安排，環(huán)環(huán)相扣，形成了一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度，體現(xiàn)了普京執(zhí)政20年來對于俄羅斯國家治理認識的主要成就。因此從某種意義上講，2020年修訂后的現(xiàn)行憲法具有鮮明的“普京特色”。

第二，平衡性。普京善于在必要與可能之間尋找黃金分割點。俄羅斯沒有在普京前八年國家治理有聲有色、政治聲望高峰的時候進行憲法改革，也沒有在2012年普京重返克里姆林宮的新時期、克里米亞事件后民意頂峰的時候進行調(diào)整，而是選擇在2018年普京第四任期高開低走的敏感階段改革。這實際上體現(xiàn)了普京對俄羅斯政治時空的統(tǒng)籌把握，也是對俄羅斯與世界政治聯(lián)動關(guān)系的綜合評估，是內(nèi)外兼顧、全面衡量后的穩(wěn)妥選擇，是一種政治平衡感的表現(xiàn)。普京從提高議會地位和職能的政治提議入手，直面政壇關(guān)注的熱點，引導(dǎo)社會和輿論關(guān)注國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的制衡問題，為憲法改革奠定了適宜的政治氛圍。與此同時，又在總統(tǒng)核心權(quán)力建設(shè)這一俄羅斯最大的政治問題上沉穩(wěn)布局，取得了與其執(zhí)政以來歷次政治改革同樣的政治效果：形式上的競爭性，實質(zhì)上的控制性。從俄羅斯的政治文化來看，這其實也是一種政治平衡的表現(xiàn)。

第三，統(tǒng)一性。社會存在決定社會意識。普京執(zhí)政以來對俄羅斯國家治理內(nèi)在規(guī)律的認識，是一個不斷深化和統(tǒng)一的過程?？偨y(tǒng)權(quán)力高度的集中統(tǒng)一、聯(lián)邦運行機制的事實單一、國家安全的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，三者構(gòu)成一個有機整體，相輔相成，形成了普京國家治理體系的辯證統(tǒng)一。這種統(tǒng)一性也是一種對立統(tǒng)一，俄羅斯政治資源的高度統(tǒng)一與俄羅斯政治組織體系設(shè)計中三權(quán)分立的制衡性、聯(lián)邦制度的分權(quán)性等都形成事實上的矛盾。這種矛盾從根本上看，是俄羅斯制度文化傳統(tǒng)與制度程序設(shè)計之間的錯位。俄羅斯解決這種錯位靠的是對政治運行機制的調(diào)整和重塑，國家基本制度維持不變，國家治理模式和制度運行機制適時調(diào)整，以不斷貼合形勢的變化。雖然在政治實踐中容易解決這種錯位，但是從憲法文本看就無法避免這種矛盾性了。這次憲法改革的一些舉措是否與憲法第一章和第二章的原則要求相一致，值得商榷。當(dāng)然，對于國家發(fā)展而言，政治家追求政權(quán)穩(wěn)固，至于文本是否實現(xiàn)了內(nèi)在一致性，并不是俄羅斯此次憲法改革考慮的重點?？傊?，俄羅斯的憲法改革及由此引發(fā)的政治運行機制的調(diào)整變化，都是在俄羅斯歷史傳承、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展的基礎(chǔ)上漸進改進、內(nèi)生演化的結(jié)果。

二、憲法改革的時代背景

政局相對穩(wěn)定，是1993年12月葉利欽時代憲法通過以來俄羅斯政治的基本特性。一方面，俄羅斯政壇錯綜復(fù)雜，有時還爆發(fā)激烈的政治抗議風(fēng)潮；但另一方面，俄羅斯憲法猶如定海神針，將政治斗爭的范圍限定在了憲法框架內(nèi)，妥協(xié)與合作是俄羅斯政治派別之間以及國家權(quán)力機構(gòu)之間關(guān)系的常態(tài)，有序和可控成為俄羅斯政治的基本特點。

以葉利欽時代為例，此一時期，國家杜馬中的反對派經(jīng)常提出對政府的不信任。1996年總統(tǒng)大選后，俄共等議會黨團還發(fā)起了彈劾總統(tǒng)的動議。1996年12月，俄共領(lǐng)導(dǎo)人久加諾夫提出了修改憲法的議案，認為憲法破壞了各權(quán)力機關(guān)的平衡，執(zhí)行權(quán)力機關(guān)必須受立法權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，應(yīng)恢復(fù)立法權(quán)力機關(guān)的縱向系統(tǒng)。雖然如此，主要的政治力量和三種權(quán)力機關(guān)仍能夠就重要的政治問題達成協(xié)議，政治活動也都是在憲法框架內(nèi)進行的，沒有再現(xiàn)雙重政權(quán)、府院對立、流血沖突等政治局面。俄羅斯憲法確立的制度體制自身的發(fā)展邏輯，開始發(fā)揮顯著作用。俄羅斯精英集團內(nèi)部的權(quán)力斗爭及由此引發(fā)的穩(wěn)定狀態(tài)的變化，也受到了憲法的派生性法律即相應(yīng)領(lǐng)域的憲法性法律的有效約束。1996年12月，葉利欽總統(tǒng)在慶祝憲法日時發(fā)表了告俄羅斯公民書，他認為：俄羅斯有效的立法工作正在形成之中，因為有了憲法，建立了政權(quán)框架的輪廓，提出了社會發(fā)展的方向，使俄羅斯的發(fā)展第一次建立在牢固的人權(quán)和自由的基礎(chǔ)之上；隨著社會的前進，俄羅斯憲法的作用正在展現(xiàn)出來，并將繼續(xù)展現(xiàn)出來；俄羅斯憲法制度經(jīng)受住了社會生活的檢驗，就連批評憲法和反對憲法的人都承認憲法的至高無上地位；這是俄羅斯國家變革不可逆轉(zhuǎn)的穩(wěn)固保障，是俄羅斯走上了一條使全體人民達到和睦之正確道路的最重要標(biāo)志。

總體來說，從憲法改革的時代背景看，俄羅斯的憲法改革經(jīng)歷了一個認識不斷深化的過程。

普京在1999年12月發(fā)表的綱領(lǐng)性文章《千年之交的俄羅斯》中曾經(jīng)提到：修改憲法并不是刻不容緩和首要的任務(wù)，俄羅斯已經(jīng)擁有一部真正的好憲法；這部憲法中關(guān)于個人權(quán)利與自由的章節(jié)被認為是世界上同類憲法法律中最好的；重要任務(wù)不在于制定一部新的國家基本法，而在于使履行現(xiàn)行憲法及在其基礎(chǔ)上通過的法律成為國家、社會及個人的生活準則。①Владимир Путин.Россия на рубеже тысячелетий// Независимая газета.30 декабря 1999 г.https://www.ng.ru/politics/1999-12-30/4_millenium.html普京是基于當(dāng)時俄羅斯的內(nèi)外形勢而做出的這個判斷。實際上，1993年葉利欽時代制定、通過的憲法從一出臺就存在巨大爭議，毀譽參半。在葉利欽時代，每次國家杜馬和總統(tǒng)大選的日期越臨近，修改基本法的呼聲就越高漲。但對所提出修改意見的分析表明，與其說是具有法律性質(zhì)，不如說是政治動議，所提出的實際上是對國家體制和政治體制完全不同的看法。

一方面，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對1993年憲法的歷史地位與作用予以充分肯定。葉利欽在1995年2月的國情咨文中肯定地指出：俄羅斯沒有把憲法變成政治斗爭的對象，開始養(yǎng)成新的政治傳統(tǒng)，總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會、國家杜馬和政府之間的協(xié)作機制開始發(fā)揮作用；俄羅斯社會沒有走向政治極端主義的道路，國家主要的政治力量及其領(lǐng)導(dǎo)人放棄了極端主義口號，主張合法與和平的政治斗爭。②О действенности государственной власти в России.Послание Президента РФ Федеральному Собранию// Российская газета.17 февраля 1995 г.在1996年2月的國情咨文中，葉利欽進一步指出：1993年12月憲法的通過，為新俄羅斯國體奠立了法律基礎(chǔ)；新的俄羅斯國家大廈已基本建成，可以轉(zhuǎn)向下一階段裝修作業(yè)了，而且要考慮如何在大廈里生活了。1993年憲法通過后，葉利欽認為，雖然國家建設(shè)過程永遠不可能結(jié)束，但民主的俄羅斯已經(jīng)形成，俄羅斯離開了經(jīng)濟崩潰的邊緣，避免了混亂和民族戰(zhàn)爭，已經(jīng)開始建立符合現(xiàn)代文明社會各種主要標(biāo)準的政治體制：保障個人的權(quán)利和自由，所有制形式和經(jīng)營活動類型的多樣性，權(quán)力劃分，多黨制及新聞出版自由，正在建立市場經(jīng)濟和公民社會，建立聯(lián)邦關(guān)系，恢復(fù)地方自治。③Россия, за которую мы в ответе.Послание Президента РФ Федеральному Собранию//Российская газета.24 февраля 1996 г.

1997年3月，葉利欽在國情咨文中指出，1993年憲法通過后，俄羅斯的國家政體發(fā)生了巨大變化，俄羅斯首次擁有了人民公開和自由通過的憲法；這部憲法實現(xiàn)了加強總統(tǒng)制的原則，成為政治穩(wěn)定的一個重要因素，這一原則既符合社會的需要，也符合俄羅斯過渡時期的現(xiàn)實狀況；憲法限制了當(dāng)局壓制社會的可能性，成為公民捍衛(wèi)自身權(quán)益的實際工具；在改變憲法之前，要先學(xué)會尊重它，學(xué)會按照憲法生活，充分發(fā)揮憲法的潛力。①Порядок во власти, порядок в стране.Послание Президента РФ Федеральному Собранию// Российская газета.7 марта 1997 г.

2008年梅德韋杰夫在國情咨文中也指出，正是1993年憲法把自由和公正、人的尊嚴和富足安康、保護家庭和祖國以及多民族人民的團結(jié)，作為公認的價值觀和法律概念確定下來；也就是說，憲法使它們有了實踐力，并動用國家全部資源和基本法本身的全部權(quán)威來支持它們，社會制度和千百萬人的生活方式也由此形成；俄羅斯的基本生活準則以及俄羅斯社會的目標(biāo)和價值觀是由俄羅斯憲法確定的，并直接影響著對內(nèi)和對外政策的各個方面。②Послание Федеральному Собранию Российской Федерации.5 ноября 2008 г.http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/1968

另一方面，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對1993年憲法存在的弊端也直言不諱。1994年2月，葉利欽在當(dāng)代俄羅斯第一份總統(tǒng)國情咨文中強調(diào)，由1993年憲法確立的新的國家政權(quán)體制符合民主標(biāo)準，以通過的憲法為基礎(chǔ)，繼續(xù)進行分階段的憲法改革，這是一個經(jīng)過檢驗的合乎規(guī)律的過程，這個過程不應(yīng)當(dāng)急于求成，也不能只顧眼前的政治利益。葉利欽認為憲法原則與現(xiàn)實脫節(jié)的一個原因在于，無論在社會上還是在國家機關(guān)中，民主制度的擁護者與反對派之間仍在暗中相斗；另一個重要原因是國家放棄了發(fā)號施令式的統(tǒng)治方式，但尚未完全掌握按法律辦事的原則。葉利欽正式提出了俄羅斯要建立法治國家的提議。③Об укреплении Российского государства.Послание Президента РФ Федеральному Собранию// Российская газета.25 февраля 1994 г.

葉利欽曾一針見血地指出俄羅斯央地關(guān)系方面存在的問題。葉利欽認為，1993年憲法的通過開辟了一片極其重要的立法天地——聯(lián)邦主體的法律文件，但是缺乏同聯(lián)邦國家級別文件的協(xié)調(diào)。同時，聯(lián)邦會議和中央的立法力量在制定示范性立法文件方面，對地方的幫助不夠。地方立法工作的混亂和不協(xié)調(diào)，可能把現(xiàn)實的聯(lián)邦制度在法律方面構(gòu)建的框架化為烏有。同時，需要不斷完善立法才能在地方法律中體現(xiàn)俄羅斯文化和傳統(tǒng)的多樣性，保障法律空間的統(tǒng)一，保障俄羅斯整個版圖內(nèi)公民的權(quán)利和自由，使地方標(biāo)準文件和憲法相符；如果不能有成效地協(xié)調(diào)，政府所做的大量工作就會落空。①Россия, за которую мы в ответе.24 февраля 1996 г.

在1997年國情咨文中葉利欽進一步指出：歸聯(lián)邦中央和俄羅斯聯(lián)邦主體共同管轄的事務(wù)在法律上界限不清、它們各自權(quán)限內(nèi)的財政和資金基礎(chǔ)不明確，造成各級做出的決定所帶來的政治經(jīng)濟問題責(zé)任不明，其結(jié)果是國家統(tǒng)一的法律空間受到破壞，聯(lián)邦權(quán)力機關(guān)和聯(lián)邦各主體權(quán)力機關(guān)的工作效率下降，已經(jīng)醞釀成熟的社會經(jīng)濟改革停滯不前，多數(shù)人的生活條件惡化；保護全俄羅斯的法律空間、實行統(tǒng)一的法律空間，并不意味著在國家全境內(nèi)形式完全一樣，這是不現(xiàn)實的，也是有害的，更是不符合憲法的；聯(lián)邦主體、各地都應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的歷史、文化、民族、自然和其他特點解決各自存在的眾多問題，但如果沒有統(tǒng)一一致的生活準則，就不可能有統(tǒng)一的國家，俄羅斯還沒有建立起一個統(tǒng)一的法律空間。②Порядок во власти, порядок в стране.Послание Президента РФ Федеральному Собранию// Российская газета.7 марта 1997 г.普京執(zhí)政后，通過一系列調(diào)整舉措，終于完成了葉利欽念茲在茲的全俄統(tǒng)一法律空間問題。普京在2003年國情咨文中指出，過去俄羅斯一些地區(qū)實際上不受聯(lián)邦法律的制約，現(xiàn)在消除了這種絕對無法接受的局面；對于俄羅斯聯(lián)邦的所有地區(qū)來說，俄羅斯憲法和聯(lián)邦法律的至高無上已成為生活的準則。③Послание Федеральному Собранию Российской Федерации.16 мая 2003 г.http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/21998

1998年12月，葉利欽在俄羅斯憲法日發(fā)表講話，認為修改憲法改變總統(tǒng)制對國家來說將是一場災(zāi)難，地域廣闊的俄羅斯永遠都需要有一個強有力的中央政權(quán)，否則將無法解決那些擺在俄羅斯面前的尖銳問題，憲法不僅可以確保國家的穩(wěn)定，還能擺脫政治危機。1999年3月，在葉利欽時代最后一次國情咨文中，葉利欽全面分析了憲法與俄羅斯社會政治穩(wěn)定之間的關(guān)系。葉利欽認為，評價議會工作的主要標(biāo)準是立法工作的質(zhì)量和通過法律的及時程度；不僅必須認真地評價法律文本，而且還必須認真地評價執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的具體決定是否符合憲法基本原則；經(jīng)濟方針的調(diào)整和經(jīng)濟改造，應(yīng)當(dāng)嚴格在現(xiàn)行憲法規(guī)定的范圍進行，不應(yīng)越過憲法制度的基礎(chǔ)。那些改變現(xiàn)行經(jīng)濟制度、取消改革、破壞公民基本權(quán)利與自由的做法，實際上威脅到了國家體制，需要加以堅決制止。葉利欽尤其反對關(guān)于立法權(quán)力機關(guān)的權(quán)限再分配的提法。葉利欽認為，根據(jù)憲法的規(guī)定，國家杜馬的權(quán)限已經(jīng)相當(dāng)大，它擁有影響國家政治局勢的大量杠桿和手段：從對政府表示不信任，到彈劾俄羅斯總統(tǒng)。國家杜馬主席從其影響國家戰(zhàn)略決策的實際能力來看，絲毫不亞于政府總理。葉利欽指出，所有參政的政治家都十分清楚，議員席位在某種意義上比部長職位可靠得多，因此，任何關(guān)于俄羅斯總統(tǒng)制幾乎是純粹君主政體的說法都是毫無根據(jù)的。同時，葉利欽表示，憲法也可以修改，但在討論對現(xiàn)行憲法的任何具體修改意見之前，必須進行廣泛的磋商，對修改意見的合理性進行社會討論；不應(yīng)當(dāng)縱容各種政治團體提出完全相反的要求，而應(yīng)當(dāng)在生活、社會和政治實踐本身所反映的問題中找到妥協(xié)的地方，否則就無法避免被指責(zé)在權(quán)力機關(guān)之間搞交易。此外，不管是立法者，還是總統(tǒng)，在任期接近尾聲時，不能向其繼承者強加一些他們很有可能難以遵守的游戲規(guī)則；俄羅斯總統(tǒng)不能給其繼承者遺留這樣的憲法，即他的權(quán)限發(fā)生很大的變化，以至于他不能起到憲法保障的作用，不能起到三權(quán)分立原則的保障乃至國家政治穩(wěn)定的保障的作用。①Россия на рубеже эпох.Послание Президента РФ Федеральному Собранию//Российская газета.31 марта 1999 г.

葉利欽時代實際上給普京執(zhí)政之路留下了寶貴的經(jīng)驗，最重要的一點是，葉利欽提到，在1993年憲法的基礎(chǔ)上加強權(quán)力機關(guān)的作用，是俄羅斯走向強國之道的必由之路。葉利欽提出：如經(jīng)驗所表明的，正是各權(quán)力機關(guān)行動不協(xié)調(diào)，有時則是直接對抗，成為建立強國及保持政治和社會穩(wěn)定道路上的嚴重障礙；正是由于缺乏和睦，執(zhí)行權(quán)力機關(guān)和立法權(quán)力機關(guān)長期對立，導(dǎo)致無法持續(xù)推進改革。從一開始，它們就是在嚴重的政治對立和在否定既定改革戰(zhàn)略的反對派的壓力之下誕生的；許多決議是出于政治斗爭的需要，而不是基于社會和經(jīng)濟的現(xiàn)實。這些原因?qū)е聭?zhàn)術(shù)錯誤屢屢出現(xiàn)，加劇了對居民和經(jīng)濟所產(chǎn)生的后果的嚴重性。不恢復(fù)社會對國家的信任，就不可能解決加強權(quán)力機關(guān)的問題，令人遺憾的是，這種信任目前在很大程度上遭到了破壞。這種局面不僅影響到國家的社會政治氣氛，而且?guī)砹朔浅２涣嫉慕?jīng)濟后果。葉利欽的上述思想，可以說是普京的俄羅斯新思想以及強國戰(zhàn)略的主要理念來源，并且在很大程度上決定了普京執(zhí)政之初的治理方向：把整頓政權(quán)體系、統(tǒng)一全俄法律空間而不是把修憲作為執(zhí)政的首要任務(wù)。①Россия на рубеже эпох.Послание Президента РФ Федеральному Собранию.

梅德韋杰夫在2008年憲法修改中提出了兩點建議：第一，擴大聯(lián)邦會議的憲法權(quán)力，把對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能（第103條）交給國家杜馬，制定憲法條例，以使俄羅斯政府每年就其工作成果和議會直接提出的問題向國家杜馬報告工作。第二，把總統(tǒng)和國家杜馬的憲法權(quán)力期限分別延長到6年和5年。梅德韋杰夫強調(diào)，這不是憲法改革，而是修改憲法，不觸及現(xiàn)行體制的政治和法律本質(zhì)，這種修改將會為現(xiàn)行體制穩(wěn)定發(fā)揮作用提供更多的必要資源。因此，對基本法的改革執(zhí)念絕對不妥，俄羅斯憲法是有效的，它在發(fā)揮作用，它的基本條款在今后許多年里都是不可動搖的。公民的權(quán)利和自由、國家的主權(quán)、國家制度、聯(lián)邦體制、司法機構(gòu)的組織原則和地方自治原則以及憲法制度的其他基礎(chǔ)，將在很長的歷史時期內(nèi)保持不變。憲法提出的目標(biāo)、價值觀和機制已經(jīng)證明了自己的正確性，幫助俄羅斯社會克服了困難并走上了穩(wěn)定的發(fā)展之路，俄羅斯將會繼續(xù)最大限度地運用基本法的潛力。重要的是盡一切必要的努力來幫助人們展現(xiàn)自己，特別是要為有才能和精力充沛的年輕人開辟道路。年輕人是民主的新俄羅斯的同齡人。俄羅斯的開放性、自由精神和對一切先進事物的追求都表現(xiàn)在年輕人身上。年輕人將負有保持俄羅斯基本價值觀的責(zé)任。人的自由發(fā)展及其社會保障將永遠是國家政策的重點，是俄羅斯主要關(guān)心的事情和社會的發(fā)展目標(biāo)。②Послание Федеральному Собранию Российской Федерации.5 ноября 2008 г.

2013年12月12日，普京在俄羅斯憲法日當(dāng)天發(fā)表國情咨文表示，1993年憲法已歷時20年，憲法將公民權(quán)利和自由的至高無上與國家強大這兩個基本要點結(jié)合在一起，強調(diào)彼此的責(zé)任，彼此尊重和彼此捍衛(wèi)。憲法構(gòu)架應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的。然而生活不是靜止不動的，不能把憲法進程看作是一成不變的。當(dāng)然可以對憲法進行有針對性的修改，這是法律實踐的需要，生活的需要，有時是必要的。

總之，當(dāng)代俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對于憲法改革與政治穩(wěn)定之間的關(guān)系，有著清醒的政治判斷，既堅持原則，又伺機而動。普京執(zhí)政20年之際，俄羅斯憲法改革的時機終于成熟了。

2020年普京在國情咨文中詳細回答了四個問題：第一，為什么沒有必要制定新憲法；第二，為什么有必要對1993年憲法做出修正；第三，憲法改革必須堅持的原則是什么；第四，憲法改革的建議內(nèi)容是什么。

普京在國情咨文中坦承他常常被問到修憲的問題。對于憲法為什么必須修改，俄羅斯很多政治精英認為，1993年憲法是四分之一個世紀前通過的，那時俄羅斯正在經(jīng)歷深重的政治危機，自那以后，情況已徹底改變。對此普京表示同意。普京認為，如今莫斯科沒有武裝沖突，北高加索也沒有國際恐怖主義策源地。雖然俄羅斯今天存在一系列懸而未決、相當(dāng)尖銳的問題，但經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的形勢保持穩(wěn)定，因此沒有必要制定新憲法。1993年憲法的潛力遠未耗盡，希望憲法制度的基本原則、人權(quán)與自由在未來好幾十年里仍會是俄羅斯社會牢固的價值基礎(chǔ)。

與此同時，關(guān)于憲法改革的話題已經(jīng)提出。普京認為，憲法改革有充分依據(jù)，對俄羅斯作為法制社會國家的進一步發(fā)展十分重要，在這樣的社會中，公民自由和權(quán)益、人的尊嚴和福祉是最高價值觀。普京表示，的確到了對國家基本法做出一些修改的時候了，以直接保證俄羅斯憲法在俄羅斯法律空間的優(yōu)先性。

尤其需要指出的是，由于有著廣袤的領(lǐng)土、復(fù)雜的民族區(qū)域構(gòu)成和多樣的歷史文化傳統(tǒng)，普京強調(diào)，在議會共和制下，俄羅斯無法正常發(fā)展，說得更嚴重些，無法穩(wěn)定生存。俄羅斯應(yīng)繼續(xù)成為強總統(tǒng)制共和國。俄羅斯應(yīng)建立牢固、可靠、難以攻破、從外部看絕對穩(wěn)定、保證俄羅斯獨立和主權(quán)的體系。同時，這種體系內(nèi)部是充滿活力的、靈活的，能夠針對世界上和俄羅斯周邊發(fā)生的突發(fā)事件以及俄羅斯社會的發(fā)展隨機應(yīng)變。這種體系還應(yīng)確保當(dāng)政者或其他領(lǐng)域處于高位者可以被替換。這樣的革新是社會進步和穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。

關(guān)于憲法改革的內(nèi)容，普京建議賦予國家杜馬確定政府總理候選人、并批準經(jīng)其提名的所有副總理和聯(lián)邦部長的權(quán)力，總統(tǒng)無權(quán)否決議會批準的相關(guān)職務(wù)人選；保證俄羅斯憲法的優(yōu)先性；在憲法層面規(guī)定對擔(dān)任要職官員的國籍、居住年限等硬性要求。①Послание Президента Федеральному Собранию.15 января 2020 г.http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582

2020年憲法改革過程體現(xiàn)出俄羅斯執(zhí)政階層嚴密的政治設(shè)計。憲法改革是俄羅斯內(nèi)政的核心問題，牽一發(fā)而動全身。普京政權(quán)提前布局，穩(wěn)步推進，最終確保憲法改革平穩(wěn)落地，俄羅斯社會總體保持穩(wěn)定。2020年1月普京提出憲法改革，兩個月后俄羅斯立法機構(gòu)即完成了憲法修正的所有法律程序。原定4月22日舉行對憲法修正案的全民信任投票，因疫情而推遲至7月1日舉行。7月3日，根據(jù)俄中央選舉委員會的統(tǒng)計，憲法修正案全俄投票率為67.97%，支持率為77.92%。②ЦИК утвердил итоги голосования по конституции.Поправки поддержали 77,92%россиян.3 июля 2020 г.https://tass.ru/politika/8877939總體投票率和支持率不僅遠超1993年12月12日舉行的憲法全民公投54.8%的投票率和58.43%的支持率，也高于2018年總統(tǒng)大選67.5%的投票率和普京76.69%的支持率。77.92%是俄羅斯全民投票歷史上最高的支持率。

從憲法改革進程看，憲法改革體現(xiàn)了時不我待的緊迫性。2020年1月15日，普京發(fā)表國情咨文，宣布進行憲法改革。③Послание Президента Федеральному Собранию.15 января 2020 г.1月20日，普京向國家杜馬提交了《關(guān)于完善和調(diào)整公共權(quán)力機構(gòu)個別問題的憲法修改草案》。這顯示了憲法改革的緊迫性。實際上，早在2018年普京就已開始放出“試探氣球”，通過執(zhí)政階層的政治精英提出“活憲法”概念。2018年10月，俄地方選舉結(jié)束后不久，憲法法院院長佐爾金首次提出“活憲法”概念，聲稱憲法需要修改，應(yīng)加強立法機構(gòu)與行政機構(gòu)的權(quán)限劃分制衡。④Зорькин вспомнил о ?живой Конституции?.9 октября 2018 г.http://www.ng.ru/politi cs/2018-10-09/1_7328_zorkin.html這一言論在俄政壇激起巨大反響。2019年7月，普京團隊的核心成員、國家杜馬主席沃洛金在《議會報》上發(fā)表文章，接過了佐爾金的建議，全面闡釋“活憲法”概念，認為憲法應(yīng)根據(jù)實際情況不斷調(diào)整，以適應(yīng)俄羅斯國內(nèi)正在發(fā)生的變化，而當(dāng)前的重點是改變立法和行政權(quán)力的不平衡現(xiàn)象。⑤Живая Конституция развития.17 июля 2019 г.http://duma.gov.ru/news/45717/沃洛金曾任俄總統(tǒng)辦公廳第一副主任，主管國內(nèi)政治事務(wù)，深受普京信任。在2020年1月的總統(tǒng)國情咨文中，普京正式提出了憲法改革的政治理念。從現(xiàn)有信息看，憲法改革建議應(yīng)該是經(jīng)過了執(zhí)政集團內(nèi)部的充分醞釀才向社會推出的。普京國情咨文發(fā)表后，眾多俄羅斯政壇重量級人物立即表態(tài)支持。被解職的蘇爾科夫2020年2月發(fā)表言論稱，憲法修正案通過后，現(xiàn)任總統(tǒng)任期可以清零，重新參加選舉。與此同時，俄羅斯認為國際力量的對比變化，對于實現(xiàn)獨聯(lián)體一體化的目標(biāo)是一個機遇，為抓住這種機遇就需要在政策調(diào)整上進行超前布置。

政府調(diào)整為憲法改革順利推進鋪路。普京國情咨文發(fā)表后，梅德韋杰夫政府集體辭職。俄羅斯稅務(wù)局原局長米舒斯京被任命為新任總理。1月21日新政府成立，副總理由10名減至9名，有3人留任；21名政府部長中有12人留任，外交、國防、內(nèi)務(wù)、緊急情況、能源、財政等重要機構(gòu)的部長沒有變動。新政府的特點是年輕化，平均年齡為47歲，上屆政府為53歲。第一副總理別洛烏索夫此前擔(dān)任總統(tǒng)經(jīng)濟顧問，主要負責(zé)經(jīng)濟事務(wù)，是國家項目計劃的發(fā)起者。2月17日，塔斯社公布普京專訪節(jié)目，普京在節(jié)目中承認，政府調(diào)整早有規(guī)劃。2020年3月9日，普京簽署法令，對總統(tǒng)辦公廳和安全會議相關(guān)法律規(guī)定進行修改，核心內(nèi)容是添加安全會議副主席職位，隸屬總統(tǒng)，安全會議副主席、秘書長、助理可被總統(tǒng)任免。這實際上是對憲法修正中未能涉及的總統(tǒng)辦公廳和安全會議架構(gòu)與職能的補充規(guī)定。為了確保社會對憲法改革的支持，新政府對經(jīng)濟形勢強勢表態(tài)，以確保經(jīng)濟運行穩(wěn)定。米舒斯京上任之初就召開會議討論穩(wěn)定經(jīng)濟的問題。對于新冠疫情和油價下跌對俄羅斯經(jīng)濟的影響，新政府以公關(guān)姿態(tài)官方統(tǒng)一表態(tài)：俄羅斯石油產(chǎn)業(yè)掌握著豐富的資源儲量和足夠的資金儲備，在任何價格水平下都具有競爭力；同時，俄羅斯有足夠的資金落實總統(tǒng)國情咨文的目標(biāo)，完成社會民生任務(wù)。雖然疫情導(dǎo)致憲法全民投票的時間推遲，但是2020年7月憲法修正案以超高支持率獲得俄羅斯民眾的大力支持。

從俄羅斯政治的國際背景看，俄羅斯與世界政治出現(xiàn)的新特點產(chǎn)生共振，政治穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)：民粹主義導(dǎo)致社會抗議運動興起，互聯(lián)網(wǎng)政治影響俄羅斯傳統(tǒng)的政黨政治，民族與人口問題帶來社會認同危機，技術(shù)革命落后引發(fā)治理困境等。面對這些迫在眉睫的政治挑戰(zhàn)，也需要從制度設(shè)計的原點上即憲法層面做出回應(yīng)。

三、憲法改革的主要內(nèi)容

俄羅斯2020年的憲法改革緊緊圍繞著國家權(quán)力體系、國家結(jié)構(gòu)形式和國家安全體系展開，互為影響，相互支撐。

（一）國家權(quán)力體系的變化

第一，憲法改革只是表面限制總統(tǒng)權(quán)力，總統(tǒng)核心實權(quán)擴大。一是加強對政府的控制，總統(tǒng)有權(quán)直接免職核心官員。在總統(tǒng)有權(quán)批準政府辭職的基礎(chǔ)上，憲法修正案明確了總統(tǒng)可以批準總理、副總理、部長和行政權(quán)力機關(guān)及總統(tǒng)管轄機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的辭職，規(guī)定總統(tǒng)無需總理提議便可直接免去總理、副總理、部長的職務(wù)。二是加強對國家杜馬的控制，有權(quán)直接解散國家杜馬。修正案規(guī)定：在俄羅斯聯(lián)邦政府總理的提名被國家杜馬三次否決后，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)可以直接任命總理并有權(quán)解散國家杜馬，舉行新的選舉。實際上，國家杜馬沒有任何自主的可能性，只有與總統(tǒng)提前進行政治協(xié)商才能避免總統(tǒng)不滿意而杜馬可能被解散的政治后果。三是加強對聯(lián)邦委員會的控制。2014年憲法改革時已經(jīng)規(guī)定總統(tǒng)掌握10%的聯(lián)邦委員會議員任免權(quán)，這次修訂為總統(tǒng)可以直接任命30人以內(nèi)的聯(lián)邦委員會議員，約等于18%，再次擴大了對聯(lián)邦委員會的控制。而且，在這30人中總統(tǒng)可以任命7名以內(nèi)聯(lián)邦委員會議員為終身議員。卸任總統(tǒng)自動成為聯(lián)邦委員會終身議員，且擁有豁免權(quán)。0票反對的現(xiàn)實說明，一些資深的政治家希望成為這7名議員之一。一些年事已高、面臨退位且長期以體制內(nèi)反對派自居的政治家，如日里諾夫斯基等，此次全力支持普京的提議，也與終身議員的巨大政治利益有關(guān)。四是加強對司法體系人事權(quán)的控制。原來憲法規(guī)定總統(tǒng)無權(quán)決定憲法法院和最高法院院長的人選，現(xiàn)在規(guī)定總統(tǒng)有提名憲法法院和最高法院院長和副院長的權(quán)力，供聯(lián)邦委員會任命。修正案還規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)提議聯(lián)邦委員會免除法官職務(wù)。

憲法改革進一步鞏固了總統(tǒng)辦公廳的地位和作用。此次憲法改革將第四章《俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)》第83條第9款“組成俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)辦公廳”，修改為“組成俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)辦公廳確保總統(tǒng)行使自身職權(quán)”。這是對長期以來俄羅斯反對派質(zhì)疑總統(tǒng)辦公廳權(quán)力過大的正式回應(yīng)。例如，1996年11月，國家杜馬內(nèi)俄共等政治派別通過了致俄聯(lián)邦憲法法院的呼吁書，請求檢查憲法中有關(guān)總統(tǒng)辦公廳的條款，認為總統(tǒng)辦公廳擁有不符合俄羅斯憲法的過大的權(quán)力，表現(xiàn)為總統(tǒng)辦公廳可以監(jiān)督并檢查聯(lián)邦法律和總統(tǒng)命令、指示的執(zhí)行情況，保障干部和公務(wù)領(lǐng)域的國家政策得以順利實施，協(xié)調(diào)國家權(quán)力機關(guān)在保障人權(quán)、大眾傳媒和廣告宣傳等方面的活動。這次憲法改革特意在有關(guān)總統(tǒng)辦公廳的條款中增補“確保總統(tǒng)行使自身職權(quán)”的文字，等于明確宣示總統(tǒng)辦公廳是確?？偨y(tǒng)行使自身職權(quán)的核心機構(gòu)，不僅不能削弱，反而應(yīng)該加強。總統(tǒng)辦公廳領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)向各聯(lián)邦權(quán)力機構(gòu)提出消除執(zhí)行俄聯(lián)邦總統(tǒng)決定過程中的缺陷并頒布人人必須遵守的法規(guī)。這實際上給反對派傳遞了一個信號：總統(tǒng)的全面領(lǐng)導(dǎo)是俄羅斯穩(wěn)定的最大政治保證。

第二，憲法改革導(dǎo)致國家杜馬權(quán)力受限。一是國家杜馬僅加強了監(jiān)督職能。按照憲法修正案，國家杜馬只是批準總統(tǒng)提名的總理，然后按總理提名再批準各部部長。國家杜馬似乎擴大了對政府的監(jiān)督權(quán)，實際上這種監(jiān)督權(quán)僅僅是形式上的權(quán)力。修正案第83條對于總統(tǒng)權(quán)力第1款的修改：總統(tǒng)有權(quán)任命俄羅斯聯(lián)邦政府總理，政府總理候選人需國家杜馬根據(jù)總統(tǒng)提名批準，總統(tǒng)同時有權(quán)解除政府總理職務(wù)。二是國家杜馬自身發(fā)揮職能反而被監(jiān)督。因為修正案規(guī)定總統(tǒng)可以向憲法法院提出審查議會通過的法案是否符合憲法，如果憲法法院宣布違憲，總統(tǒng)可以將法律退給國家杜馬并拒絕簽署。這樣，憲法法院擁有了制衡議會的權(quán)力，國家杜馬等于被加上了一層限制。

議會制度涉及俄羅斯國家權(quán)力的制衡，關(guān)乎執(zhí)政階層治國理念的貫徹，影響俄羅斯的政治穩(wěn)定與發(fā)展。議會制度同時又與選舉制度、政黨制度和聯(lián)邦制度相互聯(lián)系，相互作用，其發(fā)展歷程體現(xiàn)了俄羅斯政治綜合性和整體性的態(tài)勢。俄羅斯實行的是總統(tǒng)制，總統(tǒng)權(quán)力集中統(tǒng)一，這體現(xiàn)在各個領(lǐng)域，議會制度也不例外。蘇聯(lián)解體以來，議會制度的改革發(fā)展都是在不同的歷史條件下為適應(yīng)國家治理的變化特點而進行的，政治目的是為了不斷改進和完善總統(tǒng)制的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。普京憲法修訂實現(xiàn)了對俄羅斯國家機構(gòu)的深層次改革，是對俄羅斯國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性的調(diào)整。這次憲法改革中總統(tǒng)核心權(quán)力的加強，與議會制度的改革密不可分。

第三，憲法改革使總理政治影響力下降。按照憲法修正案，總理失去了在國家安全與外交決策領(lǐng)域的影響力，實際上成為專職負責(zé)經(jīng)濟社會問題的職業(yè)總理。根據(jù)憲法修正案，在聯(lián)邦行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中明確了總統(tǒng)和政府的管轄機關(guān)?？偨y(tǒng)管轄的機關(guān)在103條第1款明確為：國防、外交、安全、內(nèi)務(wù)、司法、緊急情況和自然災(zāi)害及公共安全部門。也就是說，修正案明確將國防部、外交部、緊急情況部、內(nèi)務(wù)部和司法部等劃歸總統(tǒng)直轄。雖然以往在俄內(nèi)政中，總統(tǒng)也是負責(zé)管理國防部等強力部門，但畢竟沒有在憲法中體現(xiàn)。此次明確將國防部等強力機關(guān)定位為總統(tǒng)直接管理的部門，而且規(guī)定這些部門的部長由總統(tǒng)提名，在聯(lián)邦委員會討論通過。這實際上削弱了總理職能，同時也削弱了國家杜馬對國家安全與外交決策的參與和監(jiān)督權(quán)。①龐大鵬：“普京修憲的政治分析”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2020年第4期。

國家權(quán)力體系改革的暗線是對國家公職人員的選拔與任用，從制度上劃出紅線。普京執(zhí)政的一大特點是對權(quán)力、資本和勞動三大社會關(guān)系謹慎處理，制定國家反腐敗計劃，糾正俄羅斯政治的官僚主義弊端。這次憲法改革對國家公職人員的政治背景做出了明確的規(guī)定，確保他們對國家的忠誠。憲法修正案規(guī)定，從聯(lián)邦中央到聯(lián)邦主體，包括市政職位在內(nèi)的所有國家與地方機關(guān)的負責(zé)人，都必須無外國國籍、無海外資產(chǎn)。第71條新加第18項內(nèi)容為“建立對國家和市政職位更替的限制機制，對擁有外國國籍或居留權(quán)和永久居留權(quán)、對在境外開設(shè)賬戶存放貴重物品的俄羅斯公民，限制擔(dān)任國家和市政機關(guān)職位。”第77條新加第3項內(nèi)容：“俄羅斯聯(lián)邦主體最高官員需是年滿30歲并長期居住在俄羅斯的俄羅斯公民，并且沒有外國國籍和居留權(quán)或證明其外國永久居留權(quán)的文件。禁止俄羅斯聯(lián)邦主體最高官員在境外的外國銀行開設(shè)和擁有存放現(xiàn)金和貴重物品賬戶。聯(lián)邦法律可以對俄羅斯聯(lián)邦主體最高官員制定附加要求?！钡?8條新加第5項內(nèi)容：“俄羅斯聯(lián)邦國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人需是年滿30歲的俄羅斯公民，并且沒有外國國籍和居留權(quán)或證明其外國永久居留權(quán)的文件。禁止俄羅斯國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在俄羅斯境外的外國銀行開設(shè)和擁有存放現(xiàn)金和貴重物品賬戶。”

另外，此次憲法改革還確立了國務(wù)委員會的地位和作用。2020年12月8日，普京簽署了國務(wù)委員會法，落實憲法修正案，確定國務(wù)委員會在國家權(quán)力機關(guān)體系中的地位、組建方式和運作程序。根據(jù)該法律，國務(wù)委員會是依照憲法成立的國家機關(guān)，由國家元首組建，旨在確保權(quán)力機關(guān)協(xié)同運作并確定國家內(nèi)政外交基本方向和社會經(jīng)濟發(fā)展重點方向。國務(wù)委員會將就各地區(qū)發(fā)展的總方向、國家建設(shè)和聯(lián)邦制及地方自治基礎(chǔ)鞏固的最重要問題、各級權(quán)力機關(guān)的相互關(guān)系問題提出建議。它還將協(xié)助解決聯(lián)邦和地區(qū)權(quán)力機關(guān)之間的分歧并討論人事政策。2020年12月21日，普京根據(jù)國務(wù)委員會的新法律簽署命令，批準聯(lián)邦國務(wù)委員會的人員組成。新國務(wù)委員會由104人組成，其中包括總統(tǒng)普京（擔(dān)任國務(wù)委員會主席）、總理米舒斯京、國家杜馬主席沃洛金、聯(lián)邦委員會主席馬特維延科、國家杜馬各議會黨團領(lǐng)袖、各地區(qū)行政長官和總統(tǒng)派駐各聯(lián)邦區(qū)的全權(quán)代表。普京還批準了國務(wù)委員會主席團的組成。國務(wù)委員會主席團由28人組成，其中包括相關(guān)聯(lián)邦主體行政長官和總統(tǒng)助理列維京。列維京表示，18個俄聯(lián)邦主體的行政長官“自動成為主席團成員”并領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)委員會執(zhí)委會，其他人將輪流參加主席團。

（二）聯(lián)邦制度運行機制的調(diào)整

普京剛上臺時，俄羅斯實際上處于瓦解的邊緣。車臣分裂主義迫在眉睫，其他聯(lián)邦主體也各行其是，地方可以不向中央繳稅，制定與憲法相抵觸的法律，有些聯(lián)邦主體甚至相互提出領(lǐng)土要求，等等。由于國家政權(quán)機關(guān)和管理機關(guān)軟弱無力，經(jīng)濟和社會政策也無法順利執(zhí)行。普京指出，俄羅斯復(fù)興的關(guān)鍵在于國家政治領(lǐng)域，俄羅斯需要一個強有力的國家政權(quán)體系作為秩序的源頭和保障，在此基礎(chǔ)上，任何革新才有可能。在普京的領(lǐng)導(dǎo)下，俄羅斯建立起了強有力的中央集權(quán)的國家權(quán)力體系，實現(xiàn)了自20世紀80年代后期以來前所未有的政治統(tǒng)一。這為整個普京時代國家治理的順利推行，奠定了最根本的政治基礎(chǔ)。

第一，確保政府機制的一體性。加強國家權(quán)力的重點政治方向是確保中央對地方權(quán)力的控制，建立統(tǒng)一的國家政權(quán)體系。1993年俄羅斯憲法規(guī)定，俄羅斯是一個聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦主體由共和國、自治區(qū)、邊疆區(qū)、州、自治州以及直轄市構(gòu)成。這種聯(lián)邦主體的多樣性成為俄羅斯聯(lián)邦組成的主要特點。如何在多樣性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)聯(lián)邦權(quán)力的統(tǒng)一性，就成為俄羅斯在處理中央與地方關(guān)系上的關(guān)鍵。葉利欽時代由于歷史和現(xiàn)實的種種原因，俄羅斯未能處理好多樣性與統(tǒng)一性的關(guān)系，造成中央權(quán)力軟弱、地方政府自行其是的嚴重后果。為了改變這種局面，建立一個強有力的國家政權(quán)體系，從而為經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的政治環(huán)境，普京時代對國家治理模式調(diào)整的一個重要方向就是采取了一系列有效的措施，深刻調(diào)整了中央與地方的關(guān)系，加強了中央對地方權(quán)力的控制，并在此基礎(chǔ)上重建了國家垂直權(quán)力體系。2004年9月，普京在別斯蘭人質(zhì)事件后的政府?dāng)U大會議上表示：政府機制的一體性是鞏固國家的最重要因素。俄羅斯聯(lián)邦憲法第77條對此有明文規(guī)定。在現(xiàn)實生活中，這一理念體現(xiàn)為：中央政府與各聯(lián)邦主體所在的地方政府，無論在處理聯(lián)邦事務(wù)還是聯(lián)合管理的事務(wù)方面，都要體現(xiàn)出一體性。相應(yīng)地，它們應(yīng)該按一個完整的、相互依存的整體來運作。①Вступительное слово на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации.13 сентября 2004 г.http://kremlin.ru/events/president/transcripts/22592此次憲法改革將這一核心理念寫入憲法第71條，在屬于俄羅斯聯(lián)邦管轄部分的第4款新加“組成公共權(quán)力”一語，短短一句話體現(xiàn)了政府機制一體性的根本要求。第132條新加第3款再次強調(diào)：“地方自治機關(guān)和國家權(quán)力機關(guān)納入統(tǒng)一的俄羅斯聯(lián)邦公共權(quán)力體系，為更有效解決相關(guān)地區(qū)居民切身利益的問題而相互協(xié)作?！?/p>

同時，對已經(jīng)采取的一些治理舉措從技術(shù)上進行法律化處理。例如，第70條第2款在“俄羅斯聯(lián)邦的首都是莫斯科市，首都的地位由聯(lián)邦法律規(guī)定”的基礎(chǔ)上，新添加“個別聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)的常駐地可以是聯(lián)邦憲法法律規(guī)定的其他城市”。這是對聯(lián)邦政府部分機構(gòu)地理位置的承認。例如，俄羅斯國家杜馬2006年12月20日通過法律，將俄羅斯聯(lián)邦憲法法院遷往圣彼得堡。2007年12月23日，普京簽署憲法法院搬遷令。2008年5月27日，憲法法院搬遷完成并成功正式運轉(zhuǎn)。此外，俄羅斯遠東與北極發(fā)展部也是設(shè)在遠東地區(qū)，屬于該項條款法律效力的追加認定。

第二，加強對地方自治的管理。地方自治是俄羅斯權(quán)力結(jié)構(gòu)的毛細血管。俄羅斯憲法第十二條明確規(guī)定：地方自治機關(guān)（市、鎮(zhèn)、村）不進入國家權(quán)力機關(guān)體系。但是，近年來普京已經(jīng)對此進行了有的放矢的政治治理。治理方式之一，是地方自治的模式偏向中央治理及聯(lián)邦選舉的運行機制。第八章《地方自治》第131條對地方自治機關(guān)的組成原則和機制結(jié)構(gòu)，明確添加了中央政府層面聯(lián)邦法律的硬性要求：“地方自治在市政體制和聯(lián)邦法律規(guī)定的形式下實行。地方自治機關(guān)結(jié)構(gòu)由居民依據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定的俄羅斯聯(lián)邦地方自治機關(guān)的一般原則獨立確定”。例如，借鑒聯(lián)邦層面“選舉過濾器”的經(jīng)驗，設(shè)置“市政過濾器”，即聯(lián)邦主體地方長官選舉中所要求的“信任簽名”，同樣也逐步用到地方自治。通過“市政過濾器”選拔上來的地方自治級別的負責(zé)人與中央政權(quán)高度契合。這種治理模式隨著此次憲法改革的推行已經(jīng)完全合法化。治理方式之二是實行代理行政長官制度。由于普京大規(guī)模使用代理行政長官制度，一批來自中央的技術(shù)官僚被推到了地方領(lǐng)導(dǎo)人的職位上。這一治理經(jīng)驗在此次憲法改革中被法律化和規(guī)范化。在第131條新加1.1款：“國家權(quán)力機關(guān)依照聯(lián)邦法律規(guī)定的程序和情況，參與地方自治機關(guān)的組建，任命和免職地方自治機關(guān)官員”。這就意味著把普京廣泛使用的代理行政長官制度的治理經(jīng)驗寫入憲法，賦予聯(lián)邦中央對聯(lián)邦主體最高立法層面新的管轄渠道和權(quán)力。

第三，確保領(lǐng)土與主權(quán)完整。憲法在第三章《聯(lián)邦體制》第67條第2款新加2.1項：“俄羅斯聯(lián)邦保護其主權(quán)和領(lǐng)土完整。（除了與鄰國劃界工作外）禁止意圖割讓俄羅斯領(lǐng)土的行為及相關(guān)呼吁”。以此為依據(jù)，在關(guān)于俄羅斯與日本之間的南千島群島領(lǐng)土談判的問題上，俄羅斯實際上表明了拒絕移交島嶼的立場。1956年《日蘇共同宣言》中寫明“向日本移交齒舞群島和色丹島”的條款因此失效。

第四，總結(jié)車臣治理的經(jīng)驗。普京通過包括確立國家法制和現(xiàn)代化發(fā)展在內(nèi)的綜合手段對車臣進行治理。車臣沖突是俄羅斯全國性的問題。在西方看來，蘇聯(lián)解體只是第一輪解體，只有14個民族獲得獨立，而留在俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)的其他民族因種種原因沒能獲得自決權(quán)，它們在“排隊”等著獨立，車臣起著推動第二輪解體的作用。不僅如此，由于在車臣問題上有宗教極端主義的介入，車臣沖突很快就具有了一定的宗教性質(zhì)，車臣在西方政治家的視野里也具有了新的作用。以瓦哈比教派為代表的宗教激進主義者在車臣沖突中非常活躍。也正是從這個意義上說，普京避免了俄羅斯的國家分裂，鞏固了國家的統(tǒng)一。車臣沖突結(jié)束后，普京從使用軍事手段時期很快過渡到政治與經(jīng)濟措施并舉的治理時期。這次在憲法改革中也總結(jié)了治理車臣的經(jīng)驗。例如，第三章《聯(lián)邦體制》第67條第1款在原先“俄羅斯聯(lián)邦的領(lǐng)土包括俄羅斯聯(lián)邦諸主體的轄區(qū)、俄羅斯聯(lián)邦的內(nèi)陸水域和領(lǐng)海、領(lǐng)空”的基礎(chǔ)上，新添加了“根據(jù)聯(lián)邦法律可以在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)設(shè)立聯(lián)邦直轄區(qū)；聯(lián)邦直轄區(qū)的公共權(quán)力組織依據(jù)相關(guān)聯(lián)邦法律成立”。這與普京的治理經(jīng)驗密切相關(guān)。2000年6月8日普京簽署命令，對車臣進行總統(tǒng)直接治理，在車臣建立執(zhí)行權(quán)力機關(guān)，并設(shè)總統(tǒng)駐北高加索代表。2000年6月12日，普京總統(tǒng)簽署了在車臣共和國建立臨時行政權(quán)力機關(guān)的法令，任命卡德羅夫為車臣臨時政府領(lǐng)導(dǎo)人。這標(biāo)志著俄羅斯開始對車臣實行總統(tǒng)直接治理，車臣局勢由單純軍事狀態(tài)轉(zhuǎn)入政權(quán)和經(jīng)濟建設(shè)同武裝剿匪并行的新階段。這條經(jīng)驗寫入憲法，為未來處理類似事件預(yù)留了法律空間，實際上強化了聯(lián)邦中央對地方的管轄。

（三）國家安全體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

俄羅斯高度重視國家安全，安全利益優(yōu)先于發(fā)展利益，這是俄羅斯顯著的國家特性。俄羅斯憲法對于國家安全的關(guān)注可謂“草蛇灰線，伏脈千里”。俄羅斯奉行總體安全觀，其安全觀是涵蓋內(nèi)政外交重點、目標(biāo)、措施的一個完整體系，重點是保障國家安全的主要方向，并由此確定最重要的社會、政治及經(jīng)濟改革任務(wù)，目的是保障公民的憲法權(quán)利與自由，推動國家的持續(xù)發(fā)展及維護國家領(lǐng)土完整。

安全與發(fā)展有根本的關(guān)聯(lián)性和相互依賴性。俄羅斯堅持為防止國家安全受到威脅，必須確保社會穩(wěn)定、民族與宗教和睦，實現(xiàn)公民的生存、安全、勞動、住房、衛(wèi)生、健康生活方式以及受教育和文化發(fā)展等權(quán)利。普京就別斯蘭人質(zhì)事件發(fā)表的電視講話，深刻闡述了加強國家安全的重大意義。普京認為，俄羅斯國家內(nèi)部沖突尖銳、種族間矛盾錯綜復(fù)雜，國防處于東西難守的境地。俄羅斯別無選擇，只有鞏固國家統(tǒng)一，建立新的資金運轉(zhuǎn)體系，形成有效的應(yīng)對危機的管理體系，才能確保國家安全。①Обращение Президента России Владимира Путина.4 сентября 2004 г.http://kremlin.ru/events/president/transcripts/22589

第一，確保總統(tǒng)在維護國家安全上的核心地位。第四章《俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)》第80條第2款，新增加了總統(tǒng)的職責(zé)是“維護國家公民和平與和睦，保障納入到統(tǒng)一公共權(quán)力體制的機關(guān)協(xié)調(diào)行使職能并相互協(xié)作”。第83條第7款在總統(tǒng)成立俄羅斯聯(lián)邦安全會議的原有條款上，新補充“維護國家利益和個人、社會、國家安全的權(quán)力，維護公民和睦和諧，保護俄羅斯聯(lián)邦主權(quán)的獨立性和國家領(lǐng)土完整，預(yù)防國內(nèi)和外部威脅”，這就從法理上賦予總統(tǒng)依憲處置緊急事態(tài)的權(quán)力。同時，新增加第79.1條，明確規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦采取措施維護和加強國際和平與安全的措施，確保國家和人民和平共處，防止外部勢力干涉國家內(nèi)政”?！胺乐雇獠縿萘Ω缮鎳覂?nèi)政”，這一點是對俄羅斯抵御“顏色革命”經(jīng)驗的高度凝練。

第二，維護俄羅斯歷史觀，加強俄羅斯國家認同，維護意識形態(tài)安全。歷史問題對于俄羅斯具有特殊重要的意義。俄羅斯與西方及中東歐國家對于涉及俄羅斯歷史問題的認識，往往南轅北轍并嚴重影響俄羅斯內(nèi)部的國家治理。擺脫歷史虛無主義的消極影響，確保國內(nèi)的社會穩(wěn)定，這是普京執(zhí)政的重點之一。因此，在憲法中框定關(guān)于俄羅斯歷史認知的基調(diào)，是增強民眾國家認同感、深化國家治理能力建設(shè)的必要途徑。在第三章《聯(lián)邦體制》第67條新加第67.1條，共4款新內(nèi)容：一是明確俄羅斯聯(lián)邦是蘇聯(lián)領(lǐng)土的法律繼承國，是蘇聯(lián)作為國際組織和國際條約成員的法律繼承國，也繼承了國際條約規(guī)定的在俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)土外的蘇聯(lián)債務(wù)和資產(chǎn)。二是明確千年歷史團結(jié)起來的俄羅斯賦予人民以上帝的信仰和理想，并保持國家發(fā)展的連續(xù)性，承認歷史形成的國家統(tǒng)一。三是俄羅斯聯(lián)邦紀念祖國的捍衛(wèi)者，并保護歷史真相。不允許貶低人民功績在保衛(wèi)祖國中的意義。四是兒童在俄羅斯國家政策中具有最重要的優(yōu)先地位。國家創(chuàng)造有利于兒童身心健康、德智體美、愛國主義教育、公民意識和對中老年人尊重的條件。國家確保家庭教育的優(yōu)先地位，對無人照看的孩子承擔(dān)起父母的責(zé)任。這里既重視對俄羅斯歷史傳統(tǒng)的維護，也重視對下一代的歷史傳統(tǒng)教育。明確宣示歷史問題的政治意義在于警告反俄的一些國外勢力，不要將歷史問題作為對俄羅斯國家形象詆毀的手段和工具。

第三，高度重視民族與宗教問題，維護政治安全。俄羅斯是世界上最大的多民族國家之一。根據(jù)2010年全俄人口普查數(shù)據(jù)，俄羅斯共有193個民族，使用277種語言和方言。民族文化和語言多樣性在這次憲法改革中受到國家保護。2018年3月，俄羅斯民族事務(wù)局曾經(jīng)提出《2025年前俄羅斯國家民族政策戰(zhàn)略（修正案）》草案①Проект Указа Президента Российской Федерации ?О внесении изменений в Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года? (подготовлен ФАДН России 13.03.2018).http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/56646789/#ixzz5UXUGYwTQ，將民族間關(guān)系狀況產(chǎn)生的原因歸結(jié)為國際恐怖主義和極端主義的蔓延、社會和財產(chǎn)分化，以及全球化導(dǎo)致的民族文化遺產(chǎn)、民族傳統(tǒng)道德價值觀損失等因素。經(jīng)過近一年的討論，2018年12月普京簽署最終版本。②Владимир Путин подписал Указ ?О внесении изменений в Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года,утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г.№ 1666?.7 декабря 2018 года.http://www.kremlin.ru/acts/news/59348在最終版本中，令人意外的是，草案中對于前述原因的敏感表述被刪除了。③Там же.這說明俄羅斯國內(nèi)局勢的復(fù)雜性：一方面，草案本身說明普京政府認識到全球化和信息化引發(fā)的人口流動對于俄羅斯國內(nèi)局勢的深刻影響；另一方面，由于俄羅斯2018年國內(nèi)民粹主義的社會情緒上升，社會抗議運動不斷，出于政治穩(wěn)定的需要，普京政府作了謹慎處理。實際上，早在2012年普京第三次競選總統(tǒng)時就發(fā)表過《俄羅斯民族問題》的競選文獻，已經(jīng)指出人口流動對于民族認同等問題的影響。在普京看來，全球性民族發(fā)展趨于多元化，很多國家也實行多元文化政策，而且全世界的移民現(xiàn)象還會加劇，這將會改變各大洲的面貌。他指出，這種過程是復(fù)雜的，很多國家都未能成功地同化移民。普京強調(diào)，盡管外在現(xiàn)象類似，但俄羅斯的情況必須堅持自己獨特的解決方式，因為俄羅斯的民族和移民問題同蘇聯(lián)解體直接相關(guān)，實質(zhì)上，是由于18世紀基本形成的歷史上的大俄羅斯的解體。普京提到，俄羅斯是統(tǒng)一的多民族國家，貫穿獨一無二的俄羅斯文明的主軸線是俄羅斯人民和俄羅斯文化。他認為，必須鞏固“歷史性的國家”④Владимир Путин.Россия: национальный вопрос.23 января 2012 г.http://www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html，用國家和文化來促進各民族和宗教的融合。⑤參見龐大鵬：“世界政治中的俄羅斯：互動與傳導(dǎo)”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2019年第1期。此次憲法改革將普京對于民族與宗教問題的很多治理經(jīng)驗寫入根本法。第67.1條論述千年歷史時強調(diào)了俄羅斯賦予其人民以上帝的信仰，這里雖然避免使用東正教的字樣，但是實際上是肯定東正教在俄羅斯歷史和現(xiàn)實中的地位。第68條第1款新加“俄語同時也是組成國家的各族人民的共同語言”。第68條新加第4款“俄羅斯聯(lián)邦的文化是其多民族獨特的遺產(chǎn)，文化受國家支持和保護”。第69條新加兩款條文：國家保護俄羅斯聯(lián)邦所有人民和族裔的文化特性，確保守護民族文化和語言的多樣性；俄羅斯聯(lián)邦為生活在國外的同胞行使其權(quán)利提供保障，維護其利益并為維護全俄羅斯文化特性提供支持。上述條款既巧妙地維護了俄羅斯族的主體地位，又樹立了保護民族多元文化的框架，同時還對俄羅斯近年來在世界范圍尤其是獨聯(lián)體倡導(dǎo)的“俄羅斯世界”的思想進行了法律化規(guī)定。這些舉措對于解決俄羅斯國內(nèi)的民族與宗教問題，維護政治穩(wěn)定都會起到積極的作用。

第四，高度重視民生福祉，維護經(jīng)濟安全。第75條新加三款條文：俄羅斯聯(lián)邦尊重公民的勞動，并保衛(wèi)其權(quán)利。國家保障最低工資不低于俄羅斯聯(lián)邦全體居民基本生活費用；俄羅斯聯(lián)邦按照普遍、公平和團結(jié)的原則建立公民退休金制度，并支持其有效運行。按照聯(lián)邦法律規(guī)定的方式每年至少一次對退休金進行指數(shù)化；根據(jù)聯(lián)邦法律對社會強制性保險進行保障，為公民提供有針對性的社會支持，并將社會補貼和其他社會費用指數(shù)化。新加第75.1條：為國家經(jīng)濟可持續(xù)增長，改善公民福利和國家社會相互信任創(chuàng)造條件，確保公民和勞動者得到尊重，保障公民權(quán)利和義務(wù)的平衡，保障社會伙伴關(guān)系，經(jīng)濟、政治和社會團結(jié)。對于俄羅斯這樣一個保守主義傳統(tǒng)深厚的國家來說，做好民生福祉，是確立政權(quán)合法性的重要基礎(chǔ)。

四、憲法改革的綜合影響

憲法改革是當(dāng)前和今后一個時期俄羅斯國家治理的核心問題。此次憲法改革不僅與后2024年俄羅斯政局密切相關(guān)，也與新冠疫情引發(fā)的世界政治變化同頻共振。同時，憲法改革引發(fā)的俄內(nèi)政外交的聯(lián)動效應(yīng)也不容忽視。

第一，從憲法改革的后續(xù)效果看，一攬子憲法改革法案保障了普京的進退。憲法改革及后續(xù)一攬子相關(guān)法案直接影響著俄羅斯的政治進程。一攬子憲法性法律的修改決定普京進退的細節(jié)。新憲法通過后，普京已分三批向國家杜馬提交了一攬子憲法性法律修正案。這些法案既關(guān)乎后續(xù)相關(guān)法律的常規(guī)修改，也涉及根據(jù)新憲法而專門制定的新的憲法性法律，如前總統(tǒng)豁免權(quán)法①此次憲法改革增補了第92.1條規(guī)定：因期滿、提前辭職或因健康長期無法履職而被終止權(quán)力的俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)享有豁免權(quán)；對于因期滿、提前辭職或因健康長期無法履職而被終止權(quán)力的俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的保障由聯(lián)邦法律規(guī)定。和國務(wù)委員會法等。憲法改革后，普京在“2024問題”上將進退自如：往前看任期清零，理論上可以連選連任至2036年；往后退通過豁免權(quán)法確保自身及家人的安全。關(guān)鍵在于進退之間的各種可能安排，這些安排集中在后續(xù)一攬子法案的內(nèi)容與細節(jié)上。

2024年普京本屆總統(tǒng)任期將結(jié)束，俄羅斯最高權(quán)力需要穩(wěn)妥過渡，這是普京的戰(zhàn)略目標(biāo)。2021年國家杜馬選舉居于這個政治周期的中間階段，對于確保普京執(zhí)政理念的延續(xù)與普京體制的穩(wěn)定具有政治示范效應(yīng)。即使2024年普京可能離職，也需要在2021年國家杜馬選舉前后開始布局能夠在2024年之后發(fā)揮有效政治影響力的機制。穩(wěn)定性和繼承性是普京執(zhí)政團隊對2021年國家杜馬選舉政治考量的基本原則。

此次憲法改革是對普京20年執(zhí)政經(jīng)驗的總結(jié)，是將普京行之有效的治國舉措以法律語言的形式加以制度化。從提出和討論的過程看，此次憲法改革是一次精心醞釀的政治設(shè)計，是一次指向性明確的修訂。最初提出的權(quán)力制衡只是引子，真正落實的修正條款涉及俄羅斯國家制度、國家安全、國家認同和國家利益等治國理政的重大領(lǐng)域。俄羅斯憲法改革以及連帶的一系列政治變動也是直接源于普京為解決2024年挑戰(zhàn)的精心謀劃。憲法改革對于國家權(quán)力體系及后2024年政局有重要影響。直接的政治作用是強化了總統(tǒng)的核心權(quán)力，目的還是建立一個強有力的中央政府。普京表示，此次憲法改革是為了建立一個無懈可擊、絕對穩(wěn)定的體系，保障俄羅斯的獨立和主權(quán)，這將加強俄羅斯的國家地位，并為俄羅斯未來幾十年的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。普京時代俄羅斯的社會結(jié)構(gòu)和政治模式，都是為了把最高領(lǐng)袖與底層人民之間的隔閡打通，而打通的路徑和橋梁就是建設(shè)一個強有力的中央政府和強大的國家。俄羅斯歷史上凡是行之有效的政治體系，其精髓皆在于此。普京的強國戰(zhàn)略與俄羅斯國家治理的歷史經(jīng)驗是一致的。

第二，憲法改革與新冠疫情同頻共振。2020年是人類歷史進程中具有分水嶺意義的一年。突如其來的新冠肺炎疫情引發(fā)全球性危機，成為世界各國穩(wěn)定與發(fā)展的最大影響變量，世界各國人員往來按下了暫停鍵，世界經(jīng)濟增長掛上了倒車擋，人類發(fā)展面臨空前的風(fēng)險挑戰(zhàn)，國際形勢進入動蕩變革期。2020年對于俄羅斯而言，很大程度上也是一個分水嶺。它是向21世紀第三個十年的過渡。俄羅斯面臨突破性歷史任務(wù)。①Послание Президента Федеральному Собранию.15 января 2020 г.http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582世界政治的變動深刻影響著俄羅斯，俄羅斯與世界政治明顯共振，與世界各國一樣面臨抗擊疫情與經(jīng)濟衰退的雙重挑戰(zhàn)。在這一雙重挑戰(zhàn)的形勢背景下，俄羅斯國家治理的核心問題是憲法改革。俄羅斯疫情的危機治理與憲法改革穩(wěn)步推進。經(jīng)過周密的內(nèi)外聯(lián)控，憲法改革對俄羅斯內(nèi)政外交的影響總體可控。

新冠肺炎疫情是冷戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴重的突發(fā)性全球危機，其影響遠遠超過疫情本身，也是影響俄羅斯憲法改革最大的刺激性因素。總體上看，俄羅斯2020年上半年應(yīng)對第一波疫情相對成功，下半年則遭受第二波疫情的嚴重沖擊，與此相應(yīng)，俄羅斯2020年的形勢特點在上、下半年也有差異。2020年上半年俄羅斯疫情的危機治理與憲法改革穩(wěn)步推進，同時俄美關(guān)系在歷史記憶、戰(zhàn)略穩(wěn)定與地緣政治三大問題上博弈不斷。下半年，尤其是7月憲法修正案通過后，俄羅斯周邊戰(zhàn)略態(tài)勢惡化。白俄羅斯選舉危機、納卡沖突和吉爾吉斯斯坦選舉動蕩漸次發(fā)生，俄羅斯最為緊密的三個盟友白俄羅斯、亞美尼亞和吉爾吉斯斯坦先后出現(xiàn)動蕩。俄總統(tǒng)辦公廳一度擔(dān)心會與本國內(nèi)政產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)，影響9月的地方選舉和推動遠東地區(qū)抗議事件升級。但是，從俄羅斯的政治實踐看，各種危機并沒有對憲法改革產(chǎn)生實質(zhì)影響。由于疫情促成了俄羅斯政治聚集效應(yīng)，客觀上反而有利于憲法修訂案的最終通過。

聯(lián)合國秘書長古特雷斯認為新冠肺炎疫情是二戰(zhàn)以來世界面臨的最大挑戰(zhàn)，也是一場典型的全球性挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)時期，人類一度面臨核戰(zhàn)爭危險，但全球經(jīng)濟所受沖擊尚不及此次疫情。此次疫情已經(jīng)沖擊到人類健康、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、國家安全和國際關(guān)系的方方面面，是一場全面的、綜合性挑戰(zhàn)。從世界范圍內(nèi)的形勢看，由于國際大宗商品價格下跌、大國競爭加劇、民粹情緒上升等因素影響，世界出現(xiàn)經(jīng)濟下滑、安全趨緊、政治分化的態(tài)勢。但是危機中也孕育著新局，危機也是改革的機遇?？梢哉f，疫情對于內(nèi)政是一種二律背反的影響。最典型的是歐盟。在疫情大面積蔓延于歐洲之時，歐盟再次面臨挑戰(zhàn)。除了疫情本身及其帶來的經(jīng)濟災(zāi)難外，挑戰(zhàn)還來自英國“脫歐”、意大利轉(zhuǎn)向歐洲懷疑論、美國拒斥歐盟一體化、俄羅斯分而治之政策、德國憲法法院脫離歐盟法律秩序并削弱歐洲央行信譽等。然而，歐盟的歷史就是在災(zāi)難推動、激勵或裹挾下不斷前行的歷史。煤鋼聯(lián)營和歐共體是為應(yīng)對二戰(zhàn)后局勢而創(chuàng)立的，單一市場是對20世紀70年代經(jīng)濟不景氣的回應(yīng)，貨幣聯(lián)盟是為了應(yīng)對1991年兩德統(tǒng)一而達成的協(xié)議，歐洲穩(wěn)定機制的創(chuàng)立是歐元區(qū)金融危機的結(jié)果。歐洲聯(lián)合或一體化路徑之所以如此，源于歐盟是一個由政治意志構(gòu)成的制度實體，是一劑法德之間百年戰(zhàn)爭和毀滅性流血的解藥。后疫情時代的歐盟具有雄厚的經(jīng)濟與巨大的綠色發(fā)展理念影響力，以及突出的全球規(guī)則設(shè)置能力。疫情危機歷史性地提升了歐盟一體化水平的政治決斷力。①謝伏瞻主編：《中國社會科學(xué)院國際形勢報告（2021）》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2021年，第9頁。

疫情對于俄羅斯內(nèi)政的影響也有類似歐盟之處。這被稱為是疫情政治學(xué)中的政治聚集效應(yīng)。強力舉措和領(lǐng)袖作用成為重大危機面前的普遍政治現(xiàn)象。俄羅斯防疫形勢相當(dāng)嚴峻。但就目前來看，疫情對政治局勢穩(wěn)定尚未構(gòu)成重大威脅。疫情發(fā)展不會失去控制，對政局穩(wěn)定的沖擊依然在可控范圍內(nèi)。在第一波疫情時，經(jīng)過初期短暫的混亂后，普京果斷施策，對疫情的治理績效明顯，普京的個人威望進一步提升和鞏固。從疫情全球治理的實踐看，國家在危機中扮演了極其重要的不可替代的角色，強大的國家是克服危機的關(guān)鍵，強有力的國家領(lǐng)導(dǎo)人成為民眾的期望。不僅如此，危機局面還能讓政府從法律層面對反對派的政治抗議運動加以有效遏制。在俄羅斯實際上沒有興起反修憲、反清零的政治抗議。對政治決策的考驗也體現(xiàn)在后疫情時代。疫情導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈縮短，全球治理開始在區(qū)域一體化層面發(fā)力。經(jīng)濟全球化這一歷史大勢不會因疫情而終結(jié)，但其結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵可能出現(xiàn)新的變化。以生產(chǎn)要素全球化為主要內(nèi)容的經(jīng)濟全球化可能被拓寬，涵蓋經(jīng)濟、安全、社會要素的更為包容的全球化將具有更強的韌性和潛力。因此，俄羅斯更需要關(guān)注的是如何在這一趨勢下調(diào)整政策，應(yīng)對挑戰(zhàn)。

需要指出的是，2020年9月13日地方選舉，是2021年國家杜馬選舉前俄羅斯舉行的最后一次大規(guī)模競選活動，也是憲法修正案通過后對俄羅斯政治實踐的一次檢驗。從最終結(jié)果看，地方選舉雖然過程有些許波瀾，但是統(tǒng)一俄羅斯黨大獲全勝，再次表明俄憲法改革具有深厚的民意基礎(chǔ)。

由于疫情等因素的綜合影響，統(tǒng)一俄羅斯黨的選情并不被看好。除了疫情影響外，在此次地方選舉前，白俄羅斯局勢動蕩，遠東抗議活動中也出現(xiàn)了支持白俄羅斯民眾抗議活動的聲音，政府一度擔(dān)心遠東地區(qū)的抗議活動會像白俄羅斯一樣蔓延至全國。2020年8月20日納瓦爾內(nèi)在從托木斯克市飛往莫斯科的途中中毒。納瓦爾內(nèi)中毒事件也讓選前局勢有所緊張。鑒于上述局勢，地方選舉選情復(fù)雜。選前俄專家學(xué)者及媒體一度不看好2020年地方選舉形勢。但是，本次統(tǒng)俄黨地方選舉的結(jié)果沒有出現(xiàn)先前俄媒和智庫分析的落選情況，甚至是統(tǒng)俄黨2018年以來最好的一次。統(tǒng)俄黨在本有可能發(fā)生州長第二輪選舉的地區(qū)順利獲勝，同時保持了在州議會中的多數(shù)黨地位。統(tǒng)俄黨提名和支持的19名地方行政長官候選人大獲全勝，在11個地方議會中也贏得多數(shù)席位。唯一的問題是實際支持率和席位下降的趨勢并沒有得到根本緩解，同時在3個市級議會出現(xiàn)失去多數(shù)黨席位的現(xiàn)象。尤其是受納瓦爾內(nèi)中毒事件的影響，統(tǒng)俄黨在托木斯克市杜馬選舉中僅獲得11席。三個新政黨（新人黨、綠色可替代黨和為了真理黨）分別突破了5%的得票率順利進入地方議會，也意味著可以在不收集簽名的情況下直接參加2021年國家杜馬選舉。2021年1月21日，為了真理黨與公正俄羅斯黨合并，強勢參加2021年國家杜馬選舉。①Справороссы официально начинают объединение с партиями ?За правду? и?Патриоты России?.21 января 2021 г.https://tass.ru/politika/10518339

第三，憲法改革引發(fā)俄羅斯內(nèi)政外交的聯(lián)動效應(yīng)。2009年金融危機以來，俄羅斯實際上陷入低速發(fā)展。2013年烏克蘭危機以來，甚至趨于停滯。但是，在普京執(zhí)政20年之際，社會共識卻是2010年代是俄羅斯外交和國防政策最成功的時期：在這10年里，俄羅斯成功阻止了西方向獨聯(lián)體空間的滲透，阻斷了威脅俄羅斯切身利益的西方擴張；俄羅斯正從大歐亞空間的邊緣向中心靠近，付出相應(yīng)的代價是可以接受的。與此同時，隨著世界力量“東升西降”對比的變化，尤其是新冠疫情暴發(fā)后中美競爭的加劇，俄羅斯認為妨礙其實現(xiàn)獨聯(lián)體一體化的阻力在減弱，普京也不再諱言政治抱負。2020年4月，在俄羅斯政論節(jié)目“克里姆林宮·普京”中，總統(tǒng)普京表示，如果蘇聯(lián)解體后出現(xiàn)的這些國家走上一體化的道路，這沒有什么令人驚訝的。這些國家已經(jīng)認識到，聯(lián)合將使所有人受益，一體化是一條自然而然的道路。蘇聯(lián)解體已是30年前的事了，這些蘇聯(lián)曾經(jīng)的成員，正在克服對過去的恐懼，克服對蘇聯(lián)復(fù)興的擔(dān)憂。①Путин назвал естественным объединение усилий постсоветских республик.19 апреля 2020 г.https://rg.ru/2020/04/19/putin-nazval-estestvennym-obedinenie-usilij-postsove tskih-respublik.html2020年6月，普京表示，蘇聯(lián)成立時規(guī)定加盟共和國有權(quán)退出，但如果一個共和國加入了蘇聯(lián)，并獲得了大量的俄羅斯土地，這些領(lǐng)土歷史上屬于俄羅斯，那么當(dāng)它離開蘇聯(lián)時，只能帶走它加入時帶來的東西，不應(yīng)該隨身帶走俄羅斯人民贈予它的禮物。②Путин порассуждал о ?подарках русского народа? республикам СССР.21 июня 2020 г.https://lenta.ru/news/2020/06/21/podarki/總體而言，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯實現(xiàn)原蘇聯(lián)地區(qū)重新一體化的外部阻力主要來自美國和歐洲。但是，俄羅斯分析家認為，國際形勢和世界力量對比正在發(fā)生有利于俄羅斯的深刻變化：美國的衰落不可避免，歐洲將徹底失去世界中心的地位，中國有望成為超級大國，必將與美國發(fā)生沖突。形勢的變化將會大大減少俄羅斯在獨聯(lián)體內(nèi)采取行動時可能遇到的外部阻力。

俄羅斯因此借憲法改革實際上提出“國內(nèi)法高于國際法”，力求為整合獨聯(lián)體一體化積極創(chuàng)造條件。此次憲法修正案第79條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦可以根據(jù)國際條約參加國家間的聯(lián)合組織，并將自己的部分權(quán)力轉(zhuǎn)交給這些組織，但這不能限制人和公民的權(quán)利與自由，也不能與俄羅斯聯(lián)邦憲法制度的原則相抵觸。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦國際條約規(guī)則通過的國際機構(gòu)決議在解釋時違反俄羅斯憲法，將不得在俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)執(zhí)行。盡管沒有明示，但這一條款的補充內(nèi)容實際上在于指明國內(nèi)法高于國際法。俄羅斯憲法共有八章，其中第一章《憲法制度的原則》和第二章《人和公民的權(quán)利與自由》按照規(guī)定不能修改。其中，第一章第15條第4款規(guī)定：公認的國際法原則和準則和俄羅斯聯(lián)邦簽署的國際條約，是俄羅斯聯(lián)邦法律體系的組成部分。如果俄羅斯聯(lián)邦簽署的國際條約規(guī)定的規(guī)則與俄羅斯聯(lián)邦法律規(guī)定的規(guī)則有不同之處的話，則以國際條約中的規(guī)則為準。這有“國際法高于國內(nèi)法”的含義。俄羅斯現(xiàn)行憲法是在1993年出臺，當(dāng)時葉利欽執(zhí)行向西方“一邊倒”的政策，而且是借助西方的支持才結(jié)束了1993年因憲法之爭而形成的“雙重政權(quán)”局面，因此，葉利欽制定的1993年憲法是一部基本接納西方理念的憲法，第15條實際上與西方的訴求一致。由于憲法前兩章不能修改，第15條因此不能動。如果想改變“國際法高于國內(nèi)法”的法理基礎(chǔ)，只能以比較隱蔽的政治語言予以表述。所以，憲法修正案不可能明確說“國內(nèi)法高于國際法”，但是現(xiàn)在規(guī)定“國際機構(gòu)決議在解釋時違反俄羅斯憲法，將不得在俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)執(zhí)行”，實際上明確了“國內(nèi)法高于國際法”。

為確?！皣鴥?nèi)法高于國際法”，俄羅斯建立了高效的執(zhí)行機制。2015年12月15日，俄為應(yīng)對某些國際法帶來的政治挑戰(zhàn)，已對《俄羅斯聯(lián)邦憲法法院法》加以修正，明確規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦憲法法院決議的效力優(yōu)先于國際法院的判決，在司法實踐中開啟了“國內(nèi)法高于國際法”的探索。此次憲法改革進一步完善了該執(zhí)行機制。

首先，明確憲法法院在國內(nèi)法與國際法關(guān)系上的釋法權(quán)。

第125條第1款規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦憲法法院是俄羅斯憲法監(jiān)督最高司法機關(guān)，通過憲法訴訟程序行使司法權(quán)力，保護基本憲法體制、人和公民的基本權(quán)利和自由，保障俄羅斯聯(lián)邦憲法在俄羅斯全境具有至高無上的地位和直接影響；俄羅斯聯(lián)邦憲法法院由11名法官組成，其中包括憲法法院主席和副主席。修改前本條憲法僅僅規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦憲法法院由19名法官組成。

第125條第5.1款第2點規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦憲法法院按照聯(lián)邦憲法法律規(guī)定的程序，解決與俄羅斯聯(lián)邦憲法矛盾的國際機構(gòu)決議執(zhí)行可能性的問題；解決在外國或國際（國家間）法庭對俄羅斯聯(lián)邦施加義務(wù)的（仲裁）決議與俄羅斯聯(lián)邦公共法律程序基礎(chǔ)相抵觸的情況下，該決議執(zhí)行可能性的問題。此項規(guī)定特意指明，國際決議除了不能與俄羅斯憲法產(chǎn)生矛盾之外，也不能與俄羅斯的公共法律抵觸。俄羅斯公共法律的范圍極其廣泛，實際上是其國內(nèi)法律的代稱。

其次，由于憲法法院在裁決國內(nèi)法與國際法關(guān)系上被賦予憲制權(quán)力，確保憲法法院做出與俄羅斯中央政權(quán)利益一致的決定就至關(guān)重要。為此，此次憲法改革特意在總統(tǒng)與憲法法院的人事決定關(guān)系上做出了重要改變。

第83條第6款規(guī)定：總統(tǒng)向聯(lián)邦委員會提名俄羅斯聯(lián)邦憲法法院主席、憲法法院副主席、憲法法院法官、俄羅斯聯(lián)邦最高法院主席、最高法院副主席、最高法院法官候選人供任命；總統(tǒng)有權(quán)任命其他聯(lián)邦法院主席、副主席和法官。修改前此條憲法僅僅規(guī)定：總統(tǒng)向聯(lián)邦委員會提名俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、俄羅斯聯(lián)邦最高法院候選人供任命。

第128條第1款再次明確：俄羅斯聯(lián)邦憲法法院主席、俄羅斯聯(lián)邦憲法法院副主席和俄羅斯聯(lián)邦憲法法院法官，俄羅斯聯(lián)邦最高法院主席、俄羅斯聯(lián)邦最高法院副主席和俄羅斯聯(lián)邦最高法院法官由聯(lián)邦委員會根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的提名任命。修改前此條憲法僅僅規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、俄羅斯聯(lián)邦最高法院的法官由聯(lián)邦委員會根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的提名任命。

再次，憲法改革與發(fā)展模式選擇的關(guān)系。2021年是蘇聯(lián)解體、俄羅斯獨立30年。我們可以從30年的發(fā)展看憲法改革的歷史意義。當(dāng)代俄羅斯轉(zhuǎn)型與發(fā)展是一個極其復(fù)雜的進程，涉及三重轉(zhuǎn)變：從蘇維埃制度向所謂西方民主制度轉(zhuǎn)變，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，從一個加盟共和國向一個獨立自主的國家轉(zhuǎn)變。這條轉(zhuǎn)型與發(fā)展的道路已走過30年。與1991年相比，俄羅斯現(xiàn)在的現(xiàn)代化目標(biāo)并沒有根本的差別，依然堅持社會民主發(fā)展，力求使國民的富裕程度接近歐洲水平，并積極提高國家機構(gòu)的工作效率和國際競爭力。在可預(yù)見的將來，國家向何處去？在俄羅斯學(xué)者看來，俄羅斯面臨的戰(zhàn)略選擇有四個方向。一是動員模式。俄羅斯正被西方包圍，西方不斷給俄羅斯制造麻煩，周邊的鄰國正在去俄羅斯化。如果這種理解占據(jù)上風(fēng)，那么選擇的將是動員模式。國家將集中優(yōu)勢資源，并分配給優(yōu)先方向，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、油氣、納米技術(shù)等一些極其宏大的目標(biāo)被宣布為國家最優(yōu)先的方向。但這里至關(guān)重要的是選擇動機。如果純粹是出于地緣政治考慮，則過分夸大了國家在經(jīng)濟中的作用。經(jīng)營活動被置于次要地位。二是“食利者”模式。這是指最大限度地利用和重新分配自然資源所產(chǎn)生的紅利。國家發(fā)展依靠的將首先是生產(chǎn)石油、天然氣、金屬、木材的那些部門，即靠傳統(tǒng)出口產(chǎn)品而存活。這種模式無法縮短俄羅斯同世界發(fā)達國家的差距，不利于未來經(jīng)濟，即知識經(jīng)濟的發(fā)展。三是“慣性”模式。利益集團隨機應(yīng)變，它們?yōu)楂@得資源展開爭斗。在這種情況下，被宣布為優(yōu)先方向的將是經(jīng)濟和政治穩(wěn)定，為了這一目的推遲國家發(fā)展所必需的、艱難的改革。四是“現(xiàn)代化”模式。這是指堅持不懈地改革俄羅斯的國家治理模式，完善法律，建立符合創(chuàng)新與投資需要的發(fā)展機制。提出的任務(wù)將是提高社會制度和國家管理的質(zhì)量以及公民的積極性。俄羅斯社會中的有識之士認為，“現(xiàn)代化”是俄羅斯發(fā)展的最有效的一條道路。俄羅斯公民的積極性只有在這種模式下才能得到發(fā)揮。前三種模式推行起來要容易得多，但現(xiàn)代化道路并非單純的一系列投資項目，而是必須有一個共同的理念、目標(biāo)以及落實體系將其貫穿起來。目前俄羅斯已通過和正在研究的未來計劃恰好是為了實現(xiàn)現(xiàn)代化，因此這種模式已有了一定的基礎(chǔ)。這是相當(dāng)復(fù)雜的任務(wù)，涉及政治、經(jīng)濟、社會、民眾心理等。但是，如果不用這種方式解決俄羅斯目前所面臨的復(fù)雜問題，未來俄羅斯的發(fā)展將遭遇更大的困難。穩(wěn)定和降低政治風(fēng)險對國家的發(fā)展尤為重要。只有建立能自我修正的體系才能降低風(fēng)險。①Игорь Юргенс.В ожидании перемен-У России есть четыре пути, один из них – ?к золотому миллиарду?// Российская газета.10 января 2008 г.

可以說，俄羅斯的憲法改革及由此引發(fā)的政治運行機制的調(diào)整變化，是在俄羅斯歷史傳承、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展的基礎(chǔ)上內(nèi)生演化的結(jié)果。

五、結(jié)語

憲法改革是俄羅斯政治中的大事。憲法改革正在并將在今后相當(dāng)長的一個時期內(nèi)影響俄羅斯的政治形勢。俄羅斯此次憲法修訂不是微調(diào)而是大量增補、全面改革。除第一、二、九章外，對涉及國家重大制度建設(shè)方面的條款進行了調(diào)整。此次憲法改革是對普京20年執(zhí)政經(jīng)驗的總結(jié)，是將普京行之有效的治國舉措以法律語言的形式理論化、制度化和法律化，標(biāo)志著俄羅斯憲法從鮮明的葉利欽時代特色，過渡到體現(xiàn)普京時代內(nèi)在特征的階段。當(dāng)代俄羅斯的憲法發(fā)展史與蘇聯(lián)解體以來俄羅斯轉(zhuǎn)型和發(fā)展的進程相一致，體現(xiàn)了俄羅斯國家治理從西方化到俄羅斯化轉(zhuǎn)變的特點。

俄羅斯在普京治下從“全盤西化”向俄羅斯傳統(tǒng)回歸。在繼承葉利欽改革成果的同時，強調(diào)俄羅斯新思想和主權(quán)民主，在俄羅斯歷史、文化和精神的基礎(chǔ)上保持俄羅斯特色并實現(xiàn)現(xiàn)代化，這是一條俄羅斯自身越來越熟悉的俄羅斯化的發(fā)展道路。俄羅斯國家主義的法律傳統(tǒng)根深蒂固，國家及其體制和機構(gòu)在人民生活中一向起著極為重要的作用。有著強大權(quán)力的國家被視為秩序的源頭和保障，是任何變革的倡導(dǎo)者和主要推動力。普京時代俄羅斯立法的根本目的，是建立一個強有力的中央政府。

此次憲法改革在內(nèi)政層面對鞏固國家制度產(chǎn)生了影響：在國家權(quán)力體系中，擴大了總統(tǒng)的核心權(quán)力；在國家結(jié)構(gòu)形式中，強化了中央對地方的控制；在國家認同上，突出俄羅斯族的主體地位，精英民族化得到實現(xiàn)；在國家安全層面，增補的諸多條款對俄羅斯主權(quán)領(lǐng)土問題、“俄羅斯世界”、國內(nèi)法與國際法關(guān)系等產(chǎn)生了重要影響。憲法改革后總統(tǒng)的核心權(quán)力再次擴大，這與普京憲法改革的理念和政治目標(biāo)一致。此次憲法改革依然體現(xiàn)了俄羅斯集中優(yōu)化政治資源，實現(xiàn)突破性發(fā)展的治國理念。

這次憲法改革雖然由于普京任期清零淡化了接班人問題，但是普京依然需要解決2021年國家杜馬選舉以及2024年以后政局走向的問題?？偨y(tǒng)核心權(quán)力的加強，為應(yīng)對和解決后2024年政局可能出現(xiàn)的動蕩提供了法律基礎(chǔ)。2020年憲法改革總結(jié)此前俄與西方斗爭中積累的經(jīng)驗，完善處理國內(nèi)法與國際法關(guān)系的法理基礎(chǔ)和執(zhí)行機制，為俄羅斯國家利益和國家安全服務(wù)。

美國對于俄羅斯此次憲法改革基本持負面態(tài)度，更多是從價值觀的角度加以評價。美國認為，普京借憲法改革重塑個人化的專制國家，最終通過的憲法修正案表明分權(quán)等核心民主原則受到了沖擊，總統(tǒng)再次位于法律體系的最高層，其權(quán)力得到進一步擴展；普京借此重塑了一個統(tǒng)一、專制、集中和高度個人化的國家；這場憲法改革暴露了俄羅斯最高法律的短暫性和不穩(wěn)定性。實際上，總統(tǒng)任期清零只是此次憲法改革中一個附帶性的政治目的，普京的主要意圖是對俄羅斯國家治理模式進行經(jīng)驗總結(jié)，對國家安全保障機制加以鞏固提升。如果過于聚焦執(zhí)政者個人的政治得失，就會誤判此次憲法改革之于俄羅斯發(fā)展的重要意義。此次憲法改革將在較長時間內(nèi)對俄羅斯的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生深遠影響，目前的很多判斷還需要在未來俄羅斯的形勢發(fā)展中加以檢驗和修正。