朱 軍,杜 群(.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 43006;.北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 009)

治理理論最早來源于市場自發(fā)調(diào)節(jié)乏力和公共政策調(diào)整失靈的對策總結(jié)。治理理論提出以后，歷經(jīng)“多中心到單中心”的發(fā)展邏輯，即從“多中心”原則發(fā)展到鮑勃·杰索普提出的以政府為中心的“元治理”理論，強調(diào)政府在治理過程中提供基礎(chǔ)政策規(guī)則，協(xié)調(diào)市場與社會主體，以便更好地凝聚共識、形成決策、推動執(zhí)行和取得實效。治理理論在我國發(fā)展實踐中經(jīng)歷了范式更新，在國家治理體系與治理能力層面都增加了新的內(nèi)涵。正如習(xí)近平總書記所指出的，國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度[1]。中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理現(xiàn)代化，是積極履行政治責(zé)任的職責(zé)擔(dān)當(dāng)，也是無產(chǎn)階級使命型政黨不斷開拓進(jìn)取的先進(jìn)性體現(xiàn)。

按照系統(tǒng)論的觀點，耦合是指相互作用的單位體，在沒有喪失同一性的情況下，相互作用過程中遭遇相互改變的結(jié)果[2]172-173。盧曼將智利科學(xué)家弗朗西斯克·維若拉(Franciso Varela)和亨博托·梅求若納(Humberto Maturana)提出的自創(chuàng)生系統(tǒng)論[2]173以及作為數(shù)學(xué)與物理概念的“耦合”運用到社會學(xué)分析領(lǐng)域之中，即在兩個以上單位體的行為中，如果存在諸如某個單位體的行為是其他單位體的行為的函數(shù)那樣的領(lǐng)域，就可以說單位體在這個領(lǐng)域中存在耦合。盧曼認(rèn)為，社會系統(tǒng)細(xì)分為各個子系統(tǒng)，各個子系統(tǒng)在自我封閉運行與功能細(xì)分唯一的同時，也通過溝通機(jī)制和相互影響產(chǎn)生結(jié)構(gòu)耦合，從而推動子系統(tǒng)之間的功能優(yōu)化，以及系統(tǒng)的自我生產(chǎn)與滿足。依此原理，通過政治與法律的統(tǒng)一，個體才能夠成為權(quán)利主體。個人的文明，應(yīng)歸因于法律與政治的統(tǒng)一，因而，法律與政治的統(tǒng)一與個人的個體存在是密切相連、不可分割的[3]。

一、環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的概念、特征和區(qū)別

(一)環(huán)境法律責(zé)任

關(guān)于環(huán)境法律責(zé)任，學(xué)界有不同的解釋，但絕大多數(shù)環(huán)境法學(xué)者都使用“不利的法律后果”作為環(huán)境法律責(zé)任的屬概念。一般意義上，按照違法行為的性質(zhì)，法律責(zé)任分為民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等類別。對于環(huán)境法律責(zé)任，因為角度不同，有的學(xué)者集中于環(huán)境違法與環(huán)境法律責(zé)任之間的因果關(guān)系，有環(huán)境違法行為的個人或者組織，需要承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任。有了環(huán)境違法后，才有環(huán)境責(zé)任承擔(dān)[4]。有的學(xué)者認(rèn)為，如果僅考慮環(huán)境違法行為，尚不足以全面概括環(huán)境法律責(zé)任的原因，環(huán)境違法行為只是承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的原因之一，違反環(huán)境公共行政或者民事合同契約等類別的義務(wù)(包括法定義務(wù)、約定義務(wù))，亦可視為需要承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任[5]。有的學(xué)者將環(huán)境危害風(fēng)險或者危險作為環(huán)境法律責(zé)任起因，公民、法人或者社會組織行為已經(jīng)造成環(huán)境損害或者形成公共環(huán)境危險時，就需要承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任[6]。綜合以上觀點，有學(xué)者進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)并認(rèn)為，環(huán)境法律責(zé)任是指行為人之行為違法、違約或基于法律特別規(guī)定，并造成環(huán)境損害或可能造成環(huán)境損害時，行為人應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果[7]。

(二)環(huán)境政治責(zé)任

在國家環(huán)境治理領(lǐng)域，習(xí)近平總書記強調(diào)：生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題是執(zhí)政黨使命所在[8]。這一論述深刻揭示了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與人民利益的辯證統(tǒng)一關(guān)系，并將環(huán)境治理作為執(zhí)政黨的使命宗旨和政治責(zé)任。對于政治責(zé)任，學(xué)界有不同認(rèn)識，可歸納為人民意志說、公共政務(wù)官員責(zé)任說、違反政治義務(wù)說等幾種觀點。人民意志說認(rèn)為，行使公共權(quán)力的各級國家機(jī)關(guān)的公務(wù)行為，必須體現(xiàn)人民意志，維護(hù)人民利益，更加細(xì)致地服務(wù)人民大眾，對施政中的決策與執(zhí)行對于人民的影響和作用應(yīng)深思熟慮，如果與此目標(biāo)相違背，即使達(dá)不到違反法律的范圍，仍然需要承擔(dān)政治責(zé)任[9]。公共政務(wù)官員責(zé)任說認(rèn)為，政治責(zé)任是各級政務(wù)官員對于政府公共政策的研究決策，以及監(jiān)督下屬有效執(zhí)行國家政策的責(zé)任[10]。違反政治義務(wù)說認(rèn)為，行使公共權(quán)力者違反政治義務(wù)需要承擔(dān)責(zé)任或后果，這種后果往往以失去政治信任或者行使政治權(quán)力為前提[11]。因此，環(huán)境政治責(zé)任可以歸納為以下內(nèi)容：一是環(huán)境政治責(zé)任的主體，是一定的時期或任期內(nèi)，行使公共權(quán)力，參與國家政治生活，開展環(huán)境公共管理決策的國家機(jī)關(guān)工作人員或者領(lǐng)導(dǎo)成員；二是環(huán)境政治責(zé)任的范圍，是以上人員需要承擔(dān)與其崗位相匹配的環(huán)境公共管理職責(zé)任務(wù)，以及沒有履職盡責(zé)導(dǎo)致不良后果需要接受的懲戒措施。也就是說，政治責(zé)任不僅僅是政治責(zé)任主體的政治行為是否符合法律規(guī)范和法律程序即形式正義的評價，更是對其政治性決策及其后果是否合理正當(dāng)即實質(zhì)正義的考察[12]。所以，環(huán)境(或者稱之為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù))政治責(zé)任(1)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第三條： 堅持以人民為中心，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動高質(zhì)量發(fā)展為重點，夯實生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任。是指行政主體在行使人民賦予的公共權(quán)力時，必須保障人民權(quán)利、回應(yīng)人民訴求、符合人民利益，在這個過程中，如果因為施政原因?qū)е聡?、社會或者人民的利益受損，即使沒有達(dá)到法律追究程度，也需要在政治層面承擔(dān)責(zé)任。

(三)環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的區(qū)別

法治是國家治理現(xiàn)代化的基本規(guī)則，憲法確立了環(huán)境法律和政治責(zé)任最重要的制度基礎(chǔ)，也確立了政治民主、社會秩序、公民權(quán)利的基礎(chǔ)規(guī)范。憲法不斷修改的過程，既體現(xiàn)國家義務(wù)的變遷，也體現(xiàn)政治責(zé)任內(nèi)涵的時代變化。環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)容、形式嚴(yán)格按照法律事先規(guī)定，與政治責(zé)任相比有很大不同。傳統(tǒng)的環(huán)境法律責(zé)任解決的是環(huán)境主體違法事件的認(rèn)定問題，但是在地方行政主體不擔(dān)當(dāng)責(zé)任、不認(rèn)真落實環(huán)境保護(hù)任務(wù)，或以官僚主義、形式主義應(yīng)付檢查，這些問題雖然不違法，沒有達(dá)到環(huán)境法律責(zé)任承擔(dān)范圍，但是圍繞合理性和人民滿意度，依然可以對其追究環(huán)境政治責(zé)任(2)比如，生態(tài)紅線環(huán)境政治責(zé)任往往通過內(nèi)部行政行為，即行政處分(分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種)來實現(xiàn)。參見曹明德：《生態(tài)紅線責(zé)任制度探析——以政治責(zé)任和法律責(zé)任為視角》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第4期。。在一般意義上，環(huán)境政治責(zé)任的實現(xiàn)有人大、政黨、社會輿論等多種方式。張賢明認(rèn)為法律責(zé)任與政治責(zé)任區(qū)別于法律明確規(guī)定、實現(xiàn)優(yōu)先性、評價專門機(jī)關(guān)、承擔(dān)方式以及連帶性等五個方面[13]。具體來說，環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的區(qū)別在于以下幾點：一是依據(jù)不一樣，環(huán)境法律責(zé)任依據(jù)的是環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)，而環(huán)境政治責(zé)任依據(jù)的是黨內(nèi)法規(guī)及政令政策,不是法律法規(guī)，更側(cè)重實質(zhì)正義。二是環(huán)境政治責(zé)任的承擔(dān)相比較環(huán)境法律責(zé)任具有一定優(yōu)先性，無論是積極意義還是消極意義層面，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)帶頭，領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要帶頭履職盡責(zé)，具體工作出了問題，領(lǐng)導(dǎo)也要承擔(dān)同等責(zé)任。如果問題嚴(yán)重，在承擔(dān)政治責(zé)任之后，還要移交司法機(jī)關(guān)審查其需要承擔(dān)的法律責(zé)任。三是環(huán)境法律責(zé)任評價需要專門的司法機(jī)關(guān)，環(huán)境政治責(zé)任可以由人大或執(zhí)政黨機(jī)關(guān)評價，或者由社會公眾以及自我評價等方式實現(xiàn)，比如松花江污染案、山西潰壩污染案等環(huán)境重大責(zé)任事件，最后結(jié)果是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人引咎辭職。

二、國家治理現(xiàn)代化中環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的耦合機(jī)理

按照盧曼關(guān)于社會系統(tǒng)論的觀點，法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)作為社會系統(tǒng)的子系統(tǒng)，分別以自身獨有的方式，形成了社會風(fēng)險的穩(wěn)定閥，維系了整個社會系統(tǒng)與社會各個分支系統(tǒng)的秩序運作。哈貝馬斯和漢娜·阿倫特的理論建構(gòu)則開辟了其他方向，從公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的系統(tǒng)劃分以及各自規(guī)則體系展開。在公共領(lǐng)域以國家權(quán)力為主，在私人領(lǐng)域以個人權(quán)利為主，人在法律的框架下以自愿方式生存。哈貝馬斯將韋伯、馬克思和法蘭克福學(xué)派認(rèn)知與行動的主客體理論進(jìn)行改造，作為語言和溝通行動的系統(tǒng)理論，區(qū)分了工具與溝通合理性，并將“公共領(lǐng)域”看作是國家與市民社會之間通過自由溝通以形成理解或通過交涉以達(dá)成妥協(xié)的系統(tǒng)機(jī)制或制度化渠道。法律制度的推行以相應(yīng)的最低限度的共識為前提，并在法律制度的合法化基礎(chǔ)上形成合法化模式，也即治理模式[14]。相應(yīng)政治制度則是以取得最大限度的共識和支持為基礎(chǔ)目標(biāo)(最大公約數(shù))，但是在工具理性層面溝通、交涉以及達(dá)成妥協(xié)(或者稱之為協(xié)商)的規(guī)范化機(jī)制，與法律有著異曲同工之妙。所以說，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合在國家環(huán)境治理中體現(xiàn)的價值更為顯著，是肩負(fù)政治責(zé)任與法律責(zé)任的國家治理者，也是圍繞政治與法律系統(tǒng)的有力架構(gòu)而完成治國理政的宏大展開者。從國家治理法治化與實踐形態(tài)的角度，現(xiàn)代化的國家治理體系架構(gòu)下的不同治理系統(tǒng)之間存在著以信息激擾、能量交流為特征的結(jié)構(gòu)耦合，其中，以憲法治理為核心的法律系統(tǒng)和以黨章治理為核心的政治系統(tǒng)，也會衍生出法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)等各自以法律責(zé)任與政治責(zé)任實現(xiàn)為特征且自成體系的子系統(tǒng)，并且系統(tǒng)和子系統(tǒng)之間，也會通過信息符碼交換等規(guī)范性方式形成邏輯自洽的耦合關(guān)系。

(一)環(huán)境責(zé)任問題體現(xiàn)公眾對于公共權(quán)力運行的良好期待，以自上而下的形態(tài)完成國家環(huán)境治理的架構(gòu)

從古至今，中國作為超大型的大一統(tǒng)國家，一直面臨著遼闊的疆域、龐大的人口和人均自然資源緊張的問題，國家治理所聚焦的目標(biāo)也是圍繞疆域統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定等方面，并以此來形塑國家政治責(zé)任體系和法律責(zé)任體系。從古代中國的悠久治理歷史來看，政府一直發(fā)揮著國家治理和社會秩序維護(hù)的核心角色，國家官僚隊伍行為規(guī)范也體現(xiàn)出政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)、政治責(zé)任與法律責(zé)任相互影響的多層意義。公共權(quán)力運行一直與責(zé)任緊密聯(lián)系，從大型農(nóng)業(yè)灌溉水利設(shè)施、軍事工程的興建和維護(hù)，到興邊屯田、開墾邊疆等行為，以及出于持續(xù)利用目標(biāo)而對山林鳥獸資源進(jìn)行保護(hù)等方面，都以自上而下的形式推行一系列的環(huán)境治理措施，并嚴(yán)格界定各類責(zé)任內(nèi)容。例如，山虞掌山林之政令，物為之厲，而為之守禁，仲冬斬陽木。凡邦工入山林而掄材，不禁，春秋之?dāng)啬静蝗虢?，凡竊木者有刑罰[15]。既體現(xiàn)“保護(hù)生態(tài)”“天人合一”的古代環(huán)境倫理觀，也是調(diào)整君、官、民等社會治理關(guān)系的條款依據(jù)。從歷史來看，環(huán)境責(zé)任問題一直與公共權(quán)力的運行聯(lián)系在一起，并呈現(xiàn)出兩個方面：一個是積極意義上的，為實現(xiàn)社會正義與善，理應(yīng)履行公共義務(wù)與崗位責(zé)任；另外一個是消極意義上的，如果未能履行前述的義務(wù)與責(zé)任，就應(yīng)該接受政治或法律上的懲罰。

在現(xiàn)代工業(yè)社會和復(fù)雜系統(tǒng)中，風(fēng)險的社會根源阻礙了將風(fēng)險責(zé)任進(jìn)行細(xì)化和具體化的過程[16]。面對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行公共決策時，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)就不可避免地產(chǎn)生，甚至在那些根據(jù)當(dāng)前普遍認(rèn)同的科學(xué)規(guī)律和法律法規(guī)來說允許出現(xiàn)探索性失誤和差錯的領(lǐng)域，也要毫無例外地為其決策承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)。社會成員、企業(yè)、國家機(jī)構(gòu)、政治家都應(yīng)該對工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化所造成的風(fēng)險負(fù)責(zé)。所以，責(zé)任在現(xiàn)代公共權(quán)力運行中有著重要的地位。在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的[17]。環(huán)境行政任務(wù)的增加驅(qū)動行政權(quán)力的擴(kuò)張，無論是做好環(huán)境風(fēng)險事前預(yù)防，還是事中事后的責(zé)任管理，都在于以環(huán)境責(zé)任法治化為核心的環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，及時回應(yīng)社會公眾對于公共權(quán)力運行中環(huán)境健康的訴求和期望。如果因為決策失誤或者造成公共利益損失，即使還不足以追究法律責(zé)任，那么仍然需要承擔(dān)政治責(zé)任。同樣，政治責(zé)任也不能代替法律責(zé)任，政府的政治責(zé)任，以政治官員政治信譽或政治生命受到影響為其基本的責(zé)任承擔(dān)方式[18]。法律責(zé)任主要考量的是行政主體行使公共權(quán)力的合法性，政治責(zé)任主要考量的是行政主體行使公共權(quán)力的合理性與實效性。

(二)國家環(huán)境治理現(xiàn)代化體現(xiàn)合法性、合理性、有效性的統(tǒng)一，以自下而上的方式實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利的主張

面對全體理性經(jīng)濟(jì)人的利益最大化行動，結(jié)果卻是集體利益受損及公地悲劇。環(huán)境具有公共物品的屬性，環(huán)境問題的產(chǎn)生和解決，不僅僅是污染防治的問題，也涉及思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、社會民生等多種復(fù)雜因素。環(huán)境治理的合法性建立在國家提供的穩(wěn)定秩序和全體公民自下而上的衷心擁護(hù)之上。自上而下的治理依靠科層制，往往會帶來公共權(quán)力高度集中和對社會的高度控制，并在一定程度上壓抑社會個體活力。那么，環(huán)境治理的合理性需要以自下而上的方式完成國家環(huán)境治理過程的精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精益化塑造。韋伯系統(tǒng)思考了國家的主要特征，提出官僚科層制在國家治理中的重要作用。那么，作為合法壟斷暴力的強大國家，一方面通過專斷性權(quán)力凝聚力量，維護(hù)秩序。另一方面也通過國家抵御風(fēng)險、保護(hù)公民權(quán)利，來擴(kuò)大和夯實基礎(chǔ)性權(quán)力的根基，國家的建設(shè)目標(biāo)還是要增加人民福祉?？萍歼M(jìn)步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，信息化、市場化、全球化帶來社會不斷發(fā)展變化和深刻變遷，國家的決策過程和政治經(jīng)濟(jì)體制正在發(fā)生著某些變遷[19]。變化也意味著風(fēng)險，國家治理的目的是希望構(gòu)建現(xiàn)代化的強大國家來抵御共同風(fēng)險，強大的國家也是民主法治社會的基礎(chǔ)性保障。作為世界范圍內(nèi)幅員遼闊、人口眾多和人均資源相對不足的大國現(xiàn)代化治理，穩(wěn)定的社會秩序是基礎(chǔ)性保障。在當(dāng)代中國，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家建設(shè)和環(huán)境治理目標(biāo)是實現(xiàn)人民利益最大化，其中，承擔(dān)公共治理職責(zé)的黨員干部隊伍則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會穩(wěn)定的推動力量。在國家環(huán)境治理過程之中，人民群眾以與健康緊密相連的環(huán)境問題切入，以自下而上方式向行政機(jī)關(guān)反映意見與訴求，爭取社會關(guān)注和支持以及推動各級公共權(quán)力機(jī)關(guān)出臺解決措施，也反映了基層環(huán)境民主的實現(xiàn)。

環(huán)境治理的合理性和有效性需要系統(tǒng)間密切配合。首先，解決環(huán)境問題涉及到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、專業(yè)力量和人才支撐，單憑個人力量難以解決，政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)都在發(fā)揮不可或缺的作用，政府提供了環(huán)境公共服務(wù)的主要內(nèi)容。環(huán)境政治責(zé)任的提倡，希望解決地區(qū)本位和權(quán)力尋租導(dǎo)致的利益訴求沖動，同樣著眼根除國家環(huán)境治理中官僚主義和形式主義弊病。在這樣的目標(biāo)下，我們將環(huán)境政治責(zé)任的主要方向，放在政府以及官員的組織行為及其原因上面，因為政府以及官員組織行為影響的不僅僅是個人安全，而且關(guān)系公眾群體是否面臨重大風(fēng)險損失。其次，從環(huán)境信訪與問題線索舉報以及整改反饋為主要形式的環(huán)境政治溝通，也以自下而上的方式，反映了人民群眾對環(huán)境健康權(quán)益的需求，也在調(diào)適環(huán)境治理法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性。再次，隨著國家環(huán)境治理自下而上參與主體多元化，環(huán)境治理方式也從管制為主逐漸向激勵為主演變，與人民群眾環(huán)境健康權(quán)益相關(guān)的治理手段更加細(xì)致。政府權(quán)力本位向公眾權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，在一定程度上實現(xiàn)了“更多人參與”。同時，在微觀層面集中反映了以責(zé)任追究、解決問題、追求實效為導(dǎo)向的現(xiàn)代化環(huán)境治理模式變化，凸顯了合法性、合理性與有效性的統(tǒng)一。注重環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級之間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)與辯證關(guān)系，也凸顯了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)社會變遷后，單一的環(huán)境管制邏輯向“引導(dǎo)—激勵—規(guī)范”的環(huán)境治理轉(zhuǎn)化和升級歷程。

(三)環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任耦合結(jié)構(gòu)下，黨內(nèi)法規(guī)在國家環(huán)境治理中發(fā)揮橋梁和紐帶的重要作用

首先，黨內(nèi)法規(guī)既是政治性概念，也是重要的法治概念，在國家環(huán)境治理實踐中具有法律與政治的雙重屬性。但是，法律化的政治責(zé)任仍然屬于政治責(zé)任的范疇，與嚴(yán)格的法律責(zé)任有著重要的區(qū)別[20]。從黨內(nèi)法規(guī)與法律系統(tǒng)的關(guān)系視角，學(xué)者們有幾種看法：第一，“否定說”。認(rèn)為法必須是國家制定或認(rèn)可，有著反映國家意志的程序和形式，并且由國家強制力保證實施的規(guī)范，法律的制定應(yīng)該嚴(yán)格按照立法法的要求，黨組織并不是立法法規(guī)定的立法主體。第二，“肯定說”。從多元主義角度出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)以及黨政聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件在國家治理實踐中發(fā)揮實質(zhì)性重要作用，政治政策與法律體系有實質(zhì)性的互動，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)體系在國家政治生活之中屬于“軟法”規(guī)范，這類的國家治理制度規(guī)范都屬于國家法律體系[21]。第三，“不否定也不肯定說”。承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)具有法律和政策的雙重屬性特征，從廣義理解，可以納入法律體系范疇，從狹義理解，可以納入國家政策范疇[22]。第四，“回避說”或者“重新建構(gòu)說”。用“規(guī)范體系”概念整合法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，提出法律規(guī)范體系、黨內(nèi)法規(guī)體系和黨的政策體系、國家政策體系、社會規(guī)范體系的分類方式。規(guī)范體系是法律體系形成之后的升級版，也是為了糾正將黨章黨規(guī)黨紀(jì)和民間規(guī)范等規(guī)范類型賦予國家法律屬性的一種理論校正[23]。以上學(xué)者觀點可以歸納為以下特征：第一，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系屬于法治國家規(guī)范治理的重要依據(jù)，是黨內(nèi)治理和確定政治責(zé)任的規(guī)范，與法律法規(guī)體系相互配合，與國家法治體系結(jié)合的緊密度不斷加強。即使回避黨內(nèi)法規(guī)“法”的屬性，重新設(shè)置“規(guī)范”概念，在實際上已經(jīng)承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)“法”的定位。第二，從政治治理實踐和工具理性角度，即使黨內(nèi)法規(guī)以及政策體系引領(lǐng)社會治理、國家法治秩序，但是其制度規(guī)范內(nèi)核仍然是政治責(zé)任。在一定意義上，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)了政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的耦合結(jié)構(gòu)。一方面，依靠黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化，以及政治責(zé)任實現(xiàn)的法治化，系統(tǒng)內(nèi)閉合運轉(zhuǎn)并接受外界信息的自創(chuàng)生；另一方面，因為中國法律系統(tǒng)的自治性有著很大的局限性[24]，這種局限性反映出社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、生產(chǎn)力提升的實踐背景，也反映了法律系統(tǒng)的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)需要國家治理系統(tǒng)中其他系統(tǒng)的支持。

其次，在以全面從嚴(yán)治黨為核心的國家治理體系和治理能力建設(shè)、多類治理規(guī)范重塑為標(biāo)志的新時代國家環(huán)境治理建構(gòu)中，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件在思想理念和組織實施層面充當(dāng)了環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任耦合的橋梁。環(huán)境治理中的政黨法治，體現(xiàn)了全面推進(jìn)依法治國背景下中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的優(yōu)化和黨領(lǐng)導(dǎo)國家與社會方式的不斷完善[25]。黨內(nèi)法規(guī)一方面作為中國共產(chǎn)黨的政黨規(guī)范，屬于政治系統(tǒng)，另一方面既激擾法律系統(tǒng)同時又接受來自法律系統(tǒng)的知識反饋，實現(xiàn)政治系統(tǒng)的運作封閉與認(rèn)知開放，成為政治與法律的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制(耦合結(jié)構(gòu))[26]，環(huán)境政治責(zé)任系統(tǒng)與環(huán)境法律責(zé)任系統(tǒng)，在各自保持系統(tǒng)獨立運作的同時也存在著信息溝通交流。以生態(tài)文明建設(shè)為例，在政策規(guī)定中出現(xiàn)的“生態(tài)文明”概念，歷經(jīng)國家治理政治實踐，最終在2018年憲法修訂時寫入序言，作為社會主義現(xiàn)代化法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容。“生態(tài)文明”寫入憲法，標(biāo)志著生態(tài)文明從政治規(guī)范走向了法律規(guī)范[27]。

以中央環(huán)保督察為例，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的第一部黨內(nèi)法規(guī)—《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》開展的督察工作，正是以環(huán)境政治責(zé)任充分實現(xiàn)來推動環(huán)境法律責(zé)任有效貫徹，尤其是將地方政府環(huán)境法律責(zé)任落實到位。在督察中，各督察組嚴(yán)格執(zhí)行《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，堅持問題導(dǎo)向，查實一批違法排污、違規(guī)傾倒、毀壞林地、侵占濕地、破壞生態(tài)等突出生態(tài)環(huán)境問題，核實了一批不作為、慢作為，不擔(dān)當(dāng)、不碰硬，甚至敷衍應(yīng)對、弄虛作假等形式主義、官僚主義問題，并公開曝光典型案例15個；始終堅持實事求是，務(wù)求督察實效，堅決反對搞“一刀切”和問責(zé)泛化、簡單化，以及以問責(zé)代替整改等問題，不斷簡化優(yōu)化督察流程方法，努力減輕基層負(fù)擔(dān)[28]。以生態(tài)保護(hù)紅線為例，《關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》第一次提出“生態(tài)紅線”概念，歷經(jīng)一票否決、連帶責(zé)任關(guān)系等責(zé)任體系變化，在2014年重新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了“生態(tài)保護(hù)紅線”法律責(zé)任，由黨的政策上升為國家法律[29]。所以，環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任耦合結(jié)構(gòu)催生的協(xié)同治理，其本質(zhì)是環(huán)境風(fēng)險驅(qū)動行政權(quán)擴(kuò)張之后黨政統(tǒng)一內(nèi)涵意蘊下的公共責(zé)任應(yīng)對，也是一種側(cè)重于行政立法與執(zhí)法的規(guī)范正義監(jiān)督。

因此，需要進(jìn)一步聚焦環(huán)境問題的法律屬性、政治屬性以及重大民生問題定位，注重環(huán)境治理從權(quán)力化運作向權(quán)利化運作的范式轉(zhuǎn)變，加強環(huán)境責(zé)任體系中防范化解風(fēng)險制度設(shè)計[30]，深刻把握本土資源和歷史實際情況，建構(gòu)中國方案、中國智慧、中國氣派的國家環(huán)境治理現(xiàn)代化體系。