郭崇 趙冠威 胡建國(guó)

摘要：砂石價(jià)格呈全國(guó)性大范圍上漲，暴利誘惑下，內(nèi)河船涉海非法從事海上運(yùn)輸砂石現(xiàn)象屢禁不止，導(dǎo)致事故頻發(fā)，已經(jīng)成為水上交通事故重大隱患。本文針對(duì)內(nèi)河船涉海運(yùn)砂的社會(huì)現(xiàn)狀、成因及危害進(jìn)行分析，結(jié)合寶山海事局轄區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和整治成效，探討監(jiān)管和整治的難點(diǎn)，提出相應(yīng)的監(jiān)管對(duì)策和建議，以期對(duì)全國(guó)各地打擊海砂“采、運(yùn)、銷(xiāo)”監(jiān)管和整治提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江大保護(hù);涉海運(yùn)砂;內(nèi)河船;社會(huì)現(xiàn)狀

0 引 言

黨的十九大以來(lái)，樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，已成為新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的戰(zhàn)略思維。2016年初，習(xí)近平總書(shū)記在重慶召開(kāi)的深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)?！?/p>

隨著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，長(zhǎng)江河砂已經(jīng)限制開(kāi)采，而陸地建房、基礎(chǔ)建設(shè)等項(xiàng)目如火如荼，河砂資源緊缺現(xiàn)象突出。為了填補(bǔ)資源緊缺，追求金錢(qián)利益，不法分子把目光放在了可以替代河砂的地方——海砂，形成了大量?jī)?nèi)河船以船隊(duì)的形式浩浩蕩蕩地從事海上違法開(kāi)采、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)銷(xiāo)海砂社會(huì)現(xiàn)狀，對(duì)社會(huì)帶來(lái)一連串的不良多米諾骨牌效應(yīng)。因此，如何改善河砂資源緊缺現(xiàn)狀，杜絕非法使用海砂社會(huì)現(xiàn)狀，已經(jīng)成為交通運(yùn)輸部以及海事、公安等執(zhí)法部門(mén)一直研究探討的問(wèn)題。

1 內(nèi)河船涉海運(yùn)砂的社會(huì)現(xiàn)狀及成因

1.1 河砂價(jià)格暴漲，海砂或成替代品

為了加強(qiáng)長(zhǎng)江河道采砂管理，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)長(zhǎng)江河勢(shì)穩(wěn)定，保障防洪和通航安全，2001年10月10日國(guó)務(wù)院第45次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》，自2002年1月1日起施行。條例規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)，任何船舶禁止在長(zhǎng)江河道采砂，并設(shè)有嚴(yán)格的可采與禁采區(qū)/期，以及控制年度采砂總量和限制區(qū)域可采船舶數(shù)量。2016年3月，中共中央政治局審議通過(guò)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，保護(hù)長(zhǎng)江的藍(lán)圖正在繪就。2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，圍繞長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)的一系列行動(dòng)緊鑼密鼓展開(kāi)，中國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)全面打響。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，砂石需求一直居高不下，河南省2019年建筑用砂年需求量約為2.1億 t，而全省批準(zhǔn)許可河砂開(kāi)采量?jī)H4 000萬(wàn) t左右，本地河砂只能滿足需求量的19%，砂石供需出現(xiàn)巨大缺口。在砂石供需矛盾愈發(fā)突出的環(huán)境下，砂石的價(jià)格逐年暴漲，河砂價(jià)格由2017年4月的30元/m3攀升至2019年4月的140元/m3，漲幅高達(dá)360%，如圖1所示。非法采砂被遏止，合法采砂寥寥無(wú)幾，在市場(chǎng)砂石資源缺口巨大，砂石價(jià)格天價(jià)暴漲的情況下，想從中牟取利益的不法份子將目光放在了河砂的替代品——海砂。海砂每立方米的售價(jià)是河砂的一半，經(jīng)過(guò)淡水沖洗過(guò)濾處理后去除海砂內(nèi)的貝殼類(lèi)雜質(zhì)、含鹽量，使海砂內(nèi)氯離子含量達(dá)到市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)過(guò)檢水平（氯離子含量低于0.02%），處理后的海砂每立方米的市場(chǎng)價(jià)接近河砂，巨額利潤(rùn)的誘惑下，大規(guī)模內(nèi)河船以船隊(duì)的形式鋌而走險(xiǎn)，形成了內(nèi)河船從事海砂“采、運(yùn)、銷(xiāo)”社會(huì)現(xiàn)狀。

1.2 航運(yùn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，內(nèi)河散貨船運(yùn)力過(guò)剩

在國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，鋼鐵、煤炭、礦石、水泥等大宗貨物需求量減少，導(dǎo)致內(nèi)河散貨船運(yùn)力過(guò)剩，內(nèi)河船因缺乏盈利貨源而大量堆積。同時(shí)，國(guó)家外交政策以及當(dāng)?shù)刈匀粸?zāi)害等也產(chǎn)生一定影響。如：中美貿(mào)易戰(zhàn)過(guò)后，中國(guó)不再向美國(guó)進(jìn)口大豆;巴西淡水河谷礦難，導(dǎo)致鐵礦石產(chǎn)量和運(yùn)量大幅下降。國(guó)際貿(mào)易的不確定性令國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)遭受重創(chuàng)，這一點(diǎn)在全球航運(yùn)市場(chǎng)晴雨表——波羅的海干散貨指數(shù)之中得到充分體現(xiàn)。2001—2014年波羅的海干散貨指數(shù)走勢(shì)，如圖2所示。BDI波羅的海指數(shù)是由幾條主要航線的即期運(yùn)費(fèi)（Spot Rate）加權(quán)計(jì)算而成，為即期市場(chǎng)的行情的反映。因此，運(yùn)費(fèi)價(jià)格的高低會(huì)影響到指數(shù)的漲跌。一般認(rèn)為，BDI指數(shù)2 000點(diǎn)是航運(yùn)公司的盈虧線，跌破2 000點(diǎn)后，所有航運(yùn)公司都是虧損運(yùn)營(yíng)。從圖中我們可以很直觀地看出全球航運(yùn)界十年間的大起大落，由2001年的航運(yùn)市場(chǎng)虧損低迷期，到2008年航運(yùn)市場(chǎng)的全盛巔峰期，再到2014年直至今日的航運(yùn)持續(xù)虧損低迷期。在航運(yùn)持續(xù)低迷的背景下，內(nèi)河散貨船運(yùn)力嚴(yán)重過(guò)剩，迫于貸款和運(yùn)營(yíng)壓力，大量?jī)?nèi)河船鋌而走險(xiǎn)，從事涉海運(yùn)輸海砂違法行為。

2 內(nèi)河船涉海運(yùn)輸?shù)奈：?/p>

2.1 擾亂船舶通航秩序，造成水上交通事故重大隱患

為了逃避海事部門(mén)監(jiān)管，涉海運(yùn)輸內(nèi)河船涂抹船名、不開(kāi)AIS、不守聽(tīng)高頻，甚至不開(kāi)航行燈，常隱匿于深夜船舶高峰流之中，見(jiàn)圖3。經(jīng)過(guò)海事部門(mén)攔截警告，電子海圖紅圈標(biāo)記的船舶即為涉海運(yùn)輸內(nèi)河船，該船的現(xiàn)場(chǎng)圖片如圖4所示。結(jié)合圖片，我們可以清晰地看出，在深夜視野受限的情況下，該船如同一抹黑影般難以用肉眼察覺(jué)。除此之外，內(nèi)河船船東為了減少運(yùn)營(yíng)成本，通常雇傭少量?jī)?nèi)河船員在船任職，船舶配員無(wú)法達(dá)到該船航次所需的最低配員要求，而且雇傭的內(nèi)河船船員素質(zhì)普遍較低。

涉海運(yùn)輸內(nèi)河船碰撞航行船舶和錨泊船的事故時(shí)有發(fā)生，對(duì)水上交通安全造成重大威脅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)共發(fā)生砂石運(yùn)輸船造成人員死亡失蹤事故53件、死亡失蹤124人、沉船23艘，其中15件較大事故，占2018年較大事故件數(shù)的57.7%。2019年砂石運(yùn)輸船事故30起，同比下降43.4%，死亡失蹤70人、同比下降43.5%，砂石運(yùn)輸船事故同比雖然大幅下降，但數(shù)量依然較大，仍為2019年事故的主要方面。

2.2 內(nèi)河船船型設(shè)計(jì)無(wú)法滿足海上航行環(huán)境要求

海上航行與內(nèi)河航行環(huán)境上存在著本質(zhì)區(qū)別，內(nèi)河雖然船舶流量多，船舶種類(lèi)多，但是內(nèi)河風(fēng)級(jí)、浪級(jí)小，航道狹窄，彎頭水域多、水深淺，因此內(nèi)河船船型設(shè)計(jì)多為輕巧、靈活型，船底多為平底型（減小水線下船體面積），轉(zhuǎn)向迅速，能在內(nèi)河復(fù)雜多變的船舶交通流中迅速做出決策。而海上航行環(huán)境惡劣，容易遇到大風(fēng)浪，為了減少甲板上浪，海船總噸大，干舷高。為了提高抗風(fēng)浪等級(jí)，海船多為V型底（增加水線下船體面積），重心下移，增加船舶穩(wěn)定性。內(nèi)河船干舷低，為了減少甲板上浪，防止貨艙進(jìn)水，涉海運(yùn)輸內(nèi)河船具有甲板上加蓋縱向舷側(cè)擋板的顯性特征。如圖5所示，由于超載，干舷低，該船甲板上浪嚴(yán)重，在海上遇到大風(fēng)浪惡劣天氣時(shí)，很容易造成貨艙大量進(jìn)水，導(dǎo)致船舶失去穩(wěn)性而傾覆沉沒(méi)。

2.3 擾亂砂石市場(chǎng)秩序，污染海洋環(huán)境

由于河砂缺口大，為了找到替代品，從中牟取利益，不法分子將采運(yùn)的大量海砂經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的淡水沖洗、過(guò)濾處理后，去除其中的貝殼類(lèi)雜質(zhì)和鹽分，便作為河砂轉(zhuǎn)賣(mài)給施工建筑單位。而海砂并不適用于建房，一方面，海砂含鹽量高，用于建筑材料，其中的氯離子會(huì)腐蝕混凝土里的鋼筋，破壞建筑結(jié)構(gòu)，影響房屋壽命;另一方面，海砂顆粒比河砂細(xì)，和水泥的間隙不匹配，會(huì)影響水泥的牢固程度。如圖6所示，房屋房頂?shù)乃嗝撀?，其中的鋼筋銹蝕嚴(yán)重。海砂中的氯離子，就像建筑物里的癌細(xì)胞一樣，會(huì)造成建筑開(kāi)裂，縮短建筑壽命。

3 寶山海事局整治內(nèi)河船涉海運(yùn)輸?shù)某尚?/p>

2019年1月10日，為遏止內(nèi)河船事故多發(fā)勢(shì)頭，為交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供安全穩(wěn)定保障，交通運(yùn)輸部海事局召開(kāi)內(nèi)河船涉海運(yùn)輸整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)推進(jìn)視頻會(huì)，決定開(kāi)展內(nèi)河船涉海運(yùn)輸整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。寶山海事局2020年共計(jì)攔截涉海運(yùn)輸內(nèi)河船186艘，查處179艘，罰款1 742.8萬(wàn)元，發(fā)布協(xié)查7艘，移交案件7起。

3.1 強(qiáng)化攔截勸返

寶山海事局在瀏河口警戒區(qū)、寶山警戒區(qū)設(shè)立攔截勸返區(qū)，實(shí)施兩線布控、分級(jí)攔截勸返。對(duì)不開(kāi)啟AIS、無(wú)明確靠泊碼頭或目的地的擬出海內(nèi)河船一律攔截勸返。針對(duì)涉海運(yùn)輸內(nèi)河船走新橋通道穿越寶北錨地、寶北航道新情況，采用定點(diǎn)值守加強(qiáng)攔截勸返。

3.2 加大處罰力度

對(duì)涉海運(yùn)輸內(nèi)河船存在的超航區(qū)航行、雇傭不合格船員擅自上船服務(wù)、未保持無(wú)線電設(shè)備處于正常工作狀態(tài)等違法行為，依法從重實(shí)施行政處罰。

3.3 推動(dòng)誠(chéng)信管理

加強(qiáng)對(duì)涉海運(yùn)輸?shù)拇尽⒋?、船員的信用管理，對(duì)違法失信的從業(yè)單位、人員和船舶，在日常監(jiān)管中列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。推進(jìn)“黑名單”制度，加大對(duì)列入黑名單船舶及其公司所管船舶的監(jiān)督檢查力度。2019年涉海運(yùn)輸內(nèi)河船拒絕接受檢查，逃逸32艘次，向上海海事局申請(qǐng)發(fā)布內(nèi)河船協(xié)查24艘次，并按要求將查處的內(nèi)河船信息錄入聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，做好通報(bào)及后續(xù)錄入、跟蹤，促進(jìn)船籍港相關(guān)管理部門(mén)依法履責(zé)。

3.4 開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法

積極配合上級(jí)組織開(kāi)展區(qū)域集中執(zhí)法行動(dòng)，寶山海事局、崇明海事局與太倉(cāng)海事局建立信息互通互享機(jī)制，與長(zhǎng)航公安、港航公安建立聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，大大提高內(nèi)河船涉海運(yùn)輸攔截效率，有力打擊了內(nèi)河船涉海運(yùn)輸?shù)膰虖垰庋妗?019年共開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)12次，涉嫌刑事犯罪，移交警方1次。

4 內(nèi)河船涉海運(yùn)輸整治的難點(diǎn)

4.1 內(nèi)河船涉海運(yùn)輸隱蔽性強(qiáng)，難以被發(fā)現(xiàn)

涉海運(yùn)輸內(nèi)河船為了躲避監(jiān)管，一是關(guān)閉船舶AIS設(shè)備，使其只能在VTS系統(tǒng)中顯示很小的雷達(dá)回波，讓VTS電子巡航員難以發(fā)現(xiàn);二是夜間航行時(shí)關(guān)閉航行燈，隱匿于船舶流之中，讓現(xiàn)場(chǎng)巡航執(zhí)法人員用肉眼難以察覺(jué);三是反過(guò)來(lái)監(jiān)控巡邏艇AIS信息，避開(kāi)執(zhí)法人員巡航時(shí)間段。

4.2 涉海運(yùn)輸內(nèi)河船集體闖關(guān)，不配合海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法

目前，內(nèi)河船從事海上運(yùn)輸已經(jīng)呈現(xiàn)大型化的發(fā)展趨勢(shì)，在寶山海事局轄區(qū)常常以船隊(duì)的形式集體闖關(guān)，對(duì)抗監(jiān)管。由于海事部門(mén)執(zhí)法力量有限，只能查處一二艘“掉隊(duì)”的船舶，面對(duì)體量巨大的萬(wàn)噸級(jí)內(nèi)河船舶，缺乏強(qiáng)有力的控制措施或手段，造成“控制難”。遇到不配合檢查時(shí)，海巡艇往往勢(shì)單力薄，執(zhí)法人員很難登輪檢查，只能尋找其船名，將船舶動(dòng)態(tài)報(bào)告下一港海事機(jī)構(gòu)，并在網(wǎng)上發(fā)布協(xié)查，難以使用強(qiáng)有力的措施對(duì)涉海運(yùn)輸內(nèi)河船進(jìn)行有效控制。

4.3 海巡艇抗風(fēng)浪能力薄弱，難以對(duì)抗大風(fēng)江面海況

海巡艇自重輕、吃水淺，排量小，在面對(duì)轄區(qū)大風(fēng)天氣時(shí)，船體受風(fēng)浪搖晃嚴(yán)重。玻璃鋼制海巡艇抗風(fēng)等級(jí)薄弱，能承受風(fēng)流作用對(duì)船體造成的剪力彎矩閾值低，長(zhǎng)時(shí)間遭受大風(fēng)浪劇烈震蕩影響易突破船體抗風(fēng)能力極限，造成船體斷裂，尤其是臺(tái)風(fēng)天氣。受臺(tái)風(fēng)、大風(fēng)天氣影響時(shí)，為了自身安全，海巡艇往往難以出動(dòng)，整治成效也因此大打折扣。

4.4 未形成行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接

在海事部門(mén)行政執(zhí)法的高壓打擊下，盜采海砂行為“屢禁不止，頻頻抬頭”。從海事部門(mén)監(jiān)管方面來(lái)看，對(duì)海砂盜采行為的處罰不夠嚴(yán)厲，通常只是行政處罰，追究刑事責(zé)任的還比較少。海事部門(mén)針對(duì)內(nèi)河船舶的行政強(qiáng)制、司法移交和沒(méi)收拆解，與海警、公安和法院部門(mén)對(duì)接尚未形成行刑銜接長(zhǎng)效機(jī)制，存在后續(xù)“打壓難”。

5 內(nèi)河船涉海運(yùn)輸整治的建議

由于內(nèi)河船涉海運(yùn)輸“采、運(yùn)、銷(xiāo)”違法社會(huì)現(xiàn)狀，造成危害層層傳導(dǎo)，既破壞水上交通秩序，對(duì)通航環(huán)境帶來(lái)隱患，又破壞海洋地形，污染生態(tài)環(huán)境，還擾亂市場(chǎng)秩序，建造大量“危房”。因此全面杜絕內(nèi)河船從事海上運(yùn)輸刻不容緩，筆者設(shè)想從海砂“采、運(yùn)、銷(xiāo)”監(jiān)管樹(shù)狀流程圖（見(jiàn)圖7）展開(kāi)，形成整治預(yù)案，提出整治建議。

5.1 堅(jiān)持源頭管理原則，杜絕盜采海砂

私自攫取海洋資源盜采海砂，將破壞海洋地形結(jié)構(gòu)，對(duì)海洋環(huán)境帶來(lái)無(wú)法挽回的損失。要全面杜絕內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為，就要從源頭上嚴(yán)厲打擊盜采海砂違法行為。2019年“颶風(fēng)104號(hào)”專(zhuān)案在廣東省公安廳統(tǒng)一指揮下，珠海市公安局一舉打掉一起特大非法采砂團(tuán)伙，涉及被盜采海砂達(dá)2 000萬(wàn)m3，價(jià)值近10億元人民幣，涉及廣東韶關(guān)、清遠(yuǎn)、江門(mén)和廣西、海南等地的300余艘非法采砂船，涉案人員達(dá)500余人。非法采砂點(diǎn)戰(zhàn)線長(zhǎng)、距離遠(yuǎn)，涉及多個(gè)海域，監(jiān)管難度大，僅靠某一地區(qū)打擊效果有限。因此，各部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作配合，深化協(xié)作機(jī)制，形成檢察院、海警、海事、海洋漁業(yè)執(zhí)法、港口管理等部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法局面，共同推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接落實(shí)到案，形成打擊非法盜采海砂違法行為合力。另一方面，各部門(mén)應(yīng)建立健全沿海市縣與鄰近省份執(zhí)法協(xié)作和信息通報(bào)制度，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)船舶的監(jiān)管，促成“全國(guó)人大代表點(diǎn)贊式守護(hù)海岸線協(xié)作聯(lián)盟”新局面，從源頭上預(yù)防非法、違法采砂行為。