李丹

2019年12月，習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表重要文章，提出推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），進(jìn)一步提出：“堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系”，這成為中國“十四五”時期乃至中長期區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局發(fā)展的重要方向。

一、我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的演變歷程

新中國成立以來，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的演變歷程可以劃分為以下三個階段。

起步階段（1949—1978年）。新中國成立初期，受蘇聯(lián)均衡配置社會主義生產(chǎn)力布局的影響，考慮到舊中國超過70%的工業(yè)布局在東部沿海地區(qū)，建國初期經(jīng)濟(jì)布局主要集中在東北以及中西部地區(qū)。上世紀(jì)60年代中期，隨著國際局勢和周邊環(huán)境變化，“三線”建設(shè)啟動，一系列新的工業(yè)基地在西南、西北、豫西、湘西等地建立，布局重心進(jìn)一步西移。

轉(zhuǎn)型階段（1978—2001年）。自改革開放以來，為提高沿海地區(qū)發(fā)展效率，我國在東部沿海地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，推進(jìn)沿海城市開放。東部沿海地區(qū)憑借其良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、優(yōu)越的地理區(qū)位、傾斜性的支持政策，率先提速發(fā)展。上世紀(jì)90年代初，為貫徹鄧小平同志南方講話精神，以推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革為目標(biāo)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局開始由沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)拓展至內(nèi)陸。

協(xié)同階段（2001年至今）。伴隨著改革開放的深入推進(jìn)，自加入WTO以來，東部沿海地區(qū)飛速發(fā)展，并逐步拉開與中西部及東北地區(qū)的發(fā)展差距，區(qū)域間發(fā)展不均衡問題凸顯。在繼續(xù)鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的同時，國家開始轉(zhuǎn)向效率與公平并重的發(fā)展原則，在東北振興、中部崛起、西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策推動下，協(xié)同發(fā)展、分工協(xié)作的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局逐步形成。

當(dāng)前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局基本形成了“4+3+2+N”的總體格局：“4”為我國傳統(tǒng)四大板塊，具體戰(zhàn)略決策包括推動西部大開發(fā)形成新格局，推動?xùn)|北振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化;“3”為京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)打造創(chuàng)新平臺和新增長極;“2”為長江和黃河兩大流域發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展;“N”為革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等特殊類型地區(qū)，突出特色發(fā)展，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊。

二、我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得的主要成效

（一）區(qū)域間分工協(xié)作格局逐步形成

按照“經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海開放城市—沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)—沿江沿邊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)—內(nèi)地中心城市”的順序，自東部沿海至內(nèi)陸，我國已先后設(shè)立改革創(chuàng)新型、產(chǎn)業(yè)功能型、海關(guān)特殊監(jiān)管型等三大類區(qū)域，內(nèi)設(shè)十四種細(xì)分類型，通過各有功能側(cè)重且層級豐富的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，形成先行示范，輻射帶動中西部內(nèi)陸地區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，逐步形成不同尺度區(qū)域、不同等級城市間分工協(xié)作、動態(tài)調(diào)整的發(fā)展格局。

（二）區(qū)域間協(xié)作機(jī)制不斷豐富完善

經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的協(xié)作領(lǐng)域和具體措施逐步細(xì)化，滬蘇浙、晉陜蒙等交界地區(qū)多樣化的共建共享機(jī)制逐步建立，泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制、長江沿岸中心城市市長聯(lián)席會等區(qū)域協(xié)調(diào)溝通機(jī)制日趨成熟，跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治及生態(tài)補(bǔ)償新機(jī)制日益完善。東部地區(qū)與老工業(yè)基地及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對口支援幫扶機(jī)制，有效調(diào)動了東部沿海發(fā)達(dá)省市政企資源和民間力量，在區(qū)域合作中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。東部沿海加快向中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促生“飛地”合作等產(chǎn)業(yè)承接和區(qū)域合作新模式。

（三）區(qū)域間發(fā)展差距得到有效控制

新世紀(jì)以來，國家持續(xù)加大對中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，不斷增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力。中西部地區(qū)生產(chǎn)總總值基數(shù)小、增速高，與東部地區(qū)差距得到有效控制。如人均可支配收入方面，在2013—2019年間，東部、中部、東北與西部地區(qū)居民收入從1.70∶1.10∶1.29∶1縮小為1.64∶1.09∶1.14∶1。此外，區(qū)域間在基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)方面的差距呈現(xiàn)降低趨勢，扭轉(zhuǎn)了長期以來東西差距加劇擴(kuò)大的勢頭。

（四）區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高

伴隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略和精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略等一系列戰(zhàn)略舉措的實(shí)施，多種疊加因素影響，全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)供給平均水平呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的趨勢，東中西部區(qū)域之間基本公共服務(wù)供給水平的差異也呈現(xiàn)降低的趨勢。伴隨著各省市持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、加大對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資力度，不同區(qū)域間差距不斷縮小，不論是在教育、科技、文體方面，還是在衛(wèi)生、社保等領(lǐng)域，基本公共服務(wù)均等化程度明顯提高。

三、當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局面臨的新形勢

（一）產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈在區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中的作用愈發(fā)凸顯

傳統(tǒng)的資源稟賦和地域分工等理論強(qiáng)調(diào)區(qū)域資源稟賦所帶來的要素供給差異在決定產(chǎn)業(yè)分工和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局時的根本性作用。而在新時期，“三鏈”區(qū)域間融合互動利于進(jìn)一步發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中作用愈發(fā)凸顯。但是在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中，“三鏈”在區(qū)域間仍呈現(xiàn)不同程度的割裂狀態(tài)，降低發(fā)展效益。特別是在新冠疫情暴發(fā)后，“三鏈”的安全性和韌性在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益凸顯，理順區(qū)域主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制、提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地與承接地的供需匹配、優(yōu)化“三鏈”在不同區(qū)域單元布局是下一步的重要任務(wù)。

（二）生產(chǎn)要素特別是數(shù)據(jù)要素成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整的重要影響因素

生產(chǎn)要素在區(qū)域間的順暢流動對于發(fā)揮市場配置資源決定性作用，促進(jìn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展等方面意義重大，但是區(qū)域協(xié)調(diào)的機(jī)制不健全，生產(chǎn)要素在區(qū)域間流動仍然存在諸多行政壁壘的限制，降低了區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的效率。特別是當(dāng)前，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，數(shù)據(jù)要素開始影響并重構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工格局，亟需加速推進(jìn)市場一體化建設(shè)，完善相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施及配套機(jī)制，從而順應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，使數(shù)據(jù)要素在更大范圍實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的資源集聚和配置。

（三）完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制成為支撐體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)

不同區(qū)域主體功能定位不同，意味著相應(yīng)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。根據(jù)當(dāng)前國土空間劃分，生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)分別承擔(dān)著提供生態(tài)產(chǎn)品、提供農(nóng)產(chǎn)品、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的功能。由于我國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和資源價格形成機(jī)制和區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，特別是在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的協(xié)作機(jī)制、主要生態(tài)功能區(qū)的市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、資源型地區(qū)涵蓋生態(tài)修復(fù)和接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及反映市場供需資源價格形成機(jī)制等方面。不同的發(fā)展權(quán)導(dǎo)致區(qū)域之間實(shí)際收益有著較大差異，而利益補(bǔ)償機(jī)制不健全將進(jìn)一步導(dǎo)致輕農(nóng)、棄農(nóng)，不重視生態(tài)建設(shè)等問題。

（四）同質(zhì)化、不均衡等區(qū)域發(fā)展問題依然嚴(yán)峻

同質(zhì)化問題主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，同質(zhì)化競爭在傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出，各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的雷同現(xiàn)象明顯;另一方面，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，同質(zhì)化競爭的苗頭也比較明顯，很多地方選擇的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高度一致，難以彰顯不同區(qū)域比較優(yōu)勢，難以開展深層次合作與協(xié)作。而不均衡問題，主要體現(xiàn)在我國開放平臺空間布局的不均衡，多數(shù)布局在東部沿海地區(qū)，西部和東北沿邊地區(qū)布局較少，內(nèi)陸腹地布局較少。就區(qū)域開放水平和發(fā)展效率而言，東中西之間也存在明顯的梯度差異。

四、“十四五”時期構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的重點(diǎn)任務(wù)

（一）厘清四大地區(qū)板塊發(fā)展重點(diǎn)

《建議》提出“推動西部大開發(fā)形成新格局，推動?xùn)|北振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化?！?/p>

推動西部大開發(fā)形成新格局。以共建“一帶一路”為引領(lǐng)，以西部陸海新通道建設(shè)為契機(jī)，通過多層次功能區(qū)差異化發(fā)展，增強(qiáng)西南和西北板塊經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)與協(xié)同效應(yīng)。以增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感為根本目標(biāo)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)自身發(fā)展?jié)撃埽嘤龂覂?nèi)陸戰(zhàn)略腹地和沿邊開放新高地。

推動?xùn)|北振興取得新突破。應(yīng)加速資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型，助力老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)升級，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整為重要突破口，重點(diǎn)提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、裝備制造、冰雪旅游等特色產(chǎn)業(yè)競爭力。結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，配套完善法制化、包容性、健康的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)體系，并有效借勢東北亞國際合作以及長三角、珠三角對口合作，倒逼東北地區(qū)全面振興加速提擋。

促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起。中部地區(qū)承東啟西、聯(lián)南接北，應(yīng)著重加強(qiáng)集聚要素和整合資源的能力，提升自身戰(zhàn)略位勢。以發(fā)展通道經(jīng)濟(jì)為著力點(diǎn)，發(fā)揮工業(yè)體系、物流樞紐、糧食基地等比較優(yōu)勢，強(qiáng)化中部六省的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動與產(chǎn)業(yè)合作，積極承接?xùn)|部沿海地區(qū)的國際產(chǎn)業(yè)和功能轉(zhuǎn)移，加快培育內(nèi)生性嵌入式優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系，切實(shí)加速中部崛起步伐。

鼓勵東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化。加快培育壯大現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加速推進(jìn)現(xiàn)代化城市群、都市圈建設(shè)，探索實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的先進(jìn)模式和可行路徑，為全國提供可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒。繼續(xù)發(fā)揮改革開放的先行示范帶動功能，以制度性開放為切入點(diǎn)，全面加速對接國際規(guī)則和制度，提升自主創(chuàng)新能力，推動?xùn)|部地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。

（二）發(fā)揮五大區(qū)域戰(zhàn)略引領(lǐng)示范功能

《建議》提出“推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺和新增長極。推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>

京津冀協(xié)同發(fā)展。以北京通州副中心和河北雄安新區(qū)為“兩翼”，有序疏解北京非首都核心功能，探索打破城市行政等級壁壘、統(tǒng)籌要素資源配置的有效路徑。進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，繼續(xù)鞏固推進(jìn)生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)治成效，突破產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套分工協(xié)作協(xié)同發(fā)展難點(diǎn)，進(jìn)而提升輸出地疏解意愿、增強(qiáng)輸入地承接配套能力。

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。優(yōu)化流域左右岸產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局，統(tǒng)籌上中下游、干支流，強(qiáng)化長江經(jīng)濟(jì)帶在東中西協(xié)調(diào)發(fā)展中的軸帶引領(lǐng)、要素流動和資源配置作用，集中推動岸線高效開發(fā)利用、沿江綜合運(yùn)輸體系建設(shè)、高污染企業(yè)搬遷等重點(diǎn)工作。建立生態(tài)優(yōu)先的長效機(jī)制，加強(qiáng)省市、城鄉(xiāng)、園區(qū)、企業(yè)等不同層面的綠色發(fā)展路徑模式創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。著力加強(qiáng)跨關(guān)稅區(qū)、跨貨幣、跨體制的區(qū)域間規(guī)則制度銜接和優(yōu)勢互補(bǔ)，打造世界級城市群和國際化灣區(qū)經(jīng)濟(jì)樣板。推動珠江兩岸協(xié)同發(fā)展，探索前海與香港、橫琴與澳門經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展新模式，打造多元融合、開放包容的國際一流灣區(qū)。提升深圳、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放優(yōu)勢帶動效能，大力推進(jìn)深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)建設(shè)，復(fù)制推廣可行先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

長三角一體化發(fā)展。建立健全長三角一體化社會治理聯(lián)動機(jī)制，目標(biāo)率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化。突破行政區(qū)域壁壘，重點(diǎn)探索國際化、市場化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較高地區(qū)實(shí)現(xiàn)同城化建設(shè)都市圈的高效模式。以上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)、生態(tài)綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)為兩大抓手，強(qiáng)化長三角世界級城市群、現(xiàn)代化都市圈和產(chǎn)業(yè)集群的國際競爭力。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。作為流域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的重要生態(tài)經(jīng)濟(jì)軸帶，首要任務(wù)是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和水資源開發(fā)間的關(guān)系。應(yīng)著力探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)與流域經(jīng)濟(jì)耦合發(fā)展的有效路徑，在落實(shí)生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約的同時，突出流域文化保護(hù)和開發(fā)傳承，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)軸帶的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）完善三大特殊類型地區(qū)發(fā)展扶持體系

《建議》提出“支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊?！?/p>

支持革命老區(qū)加快發(fā)展。突出紅色基因建設(shè)、紅色資源和文化創(chuàng)意開發(fā)，加強(qiáng)革命老區(qū)與城市群及中心城市的合作，合力探索產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、交通、生態(tài)等多領(lǐng)域合作機(jī)制。加強(qiáng)紅色旅游、宣傳教育和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新，讓優(yōu)良革命傳統(tǒng)和老區(qū)特色轉(zhuǎn)化為地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興和民生改善的內(nèi)在新動力。

支持民族地區(qū)加快發(fā)展。堅(jiān)持多民族平等發(fā)展、多元融合的基本原則，發(fā)揮民族區(qū)域自治的傳統(tǒng)和體制特色，有效開發(fā)利用優(yōu)勢資源，在財稅政策、金融服務(wù)、土地使用等方面給予差別化支持，培育壯大民族特色優(yōu)勢輕工業(yè)、手工業(yè)、文化旅游等產(chǎn)業(yè)，全方位擴(kuò)大對內(nèi)對外開放，加速人才培養(yǎng)和集聚，提升民族品牌影響力。

加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)。強(qiáng)化固土守邊責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)持國土統(tǒng)一、國防安全、睦鄰友好的統(tǒng)籌兼顧，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊。推進(jìn)重要口岸、通信、交通等通邊抵邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理優(yōu)化布局邊境鄉(xiāng)村、哨所公共服務(wù)設(shè)施，完善分類型差別化財政補(bǔ)助政策體系，為邊疆人口安居就業(yè)提供切實(shí)保障，筑牢沿邊地區(qū)國防線、生態(tài)廊和開放帶。

（作者單位：中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心）