張玄 李彬

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村勞動力的大量外流，農(nóng)村宅基地閑置情況越來越嚴重，導致大量農(nóng)村建設用地資源浪費。通過多元主體耦合聯(lián)動，能夠實現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源的合理開發(fā)和利用。結合案例，協(xié)調各方優(yōu)勢和作用，探索宅基地主體合作聯(lián)動機制，盤活閑置農(nóng)村宅基地土地資源，助推“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施。

關鍵詞：農(nóng)村宅基地;多主體;耦合

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）09-0013-03

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶用作住宅基地而無償占有、無期限利用的本集體所有的土地。近年來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，農(nóng)村人口向城市轉移，產(chǎn)生了城鎮(zhèn)生產(chǎn)建設用地緊缺和農(nóng)村宅基地空缺這一“雙缺現(xiàn)象”。宅基地法理基礎不牢固，缺乏法理支撐，造成農(nóng)村宅基地產(chǎn)權不明晰，加上治理主體過度強調保障功能，使宅基地財產(chǎn)權遭到削弱。因此，研究主體聯(lián)動對盤活閑置土地資源具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

國內(nèi)關于宅基地主體聯(lián)動性的研究中，有的學者較關注農(nóng)民主體問題，基于多主體復雜適應系統(tǒng)提出農(nóng)戶退出意愿度與政府交互傳導需要發(fā)生作用[1];有學者認為需要鼓勵金融機構和社會資本參與，在宅基地退出補償中引入收益分享機制，以宅基地“三權分置”為指導合理利用結余宅基地和農(nóng)房，明確村集體在宅基地監(jiān)管中的主體性作用，維護和完善宅基地的集體所有權，建立宅基地議事決策組織解決政府失靈問題[2];有學者將國內(nèi)目前的鄉(xiāng)村建設模式按照參與角色劃分為政府主導型、社會推動型、內(nèi)生力量型三種，與其他參與角色協(xié)同配合，同時指出要重視鄉(xiāng)村教育、文化建設、居民參與，并注重對鄉(xiāng)村建設參與角色的培養(yǎng)，讓更多的角色參與到鄉(xiāng)村建設中[3]。本文基于宅基地“三權分置”下農(nóng)戶的現(xiàn)實訴求，選取重慶市涪陵區(qū)典型案例，探索宅基地主體多元的有效性，以期為農(nóng)村宅基地的規(guī)劃整治提供參考。

一、多方主體在宅基地流轉中的作用

1.農(nóng)民的作用。農(nóng)村人地關系密切，農(nóng)村居民點用地變化與人口變化存在高度的耦合關系[4]?；诔擎?zhèn)的生活福利，村民外出務工人員比例較大，但受到傳統(tǒng)觀念以及個人行為偏好的影響，農(nóng)民對于各種原因導致的全家遷移定居城鎮(zhèn)的總體意愿較弱，在進城落戶后依舊享受無償獲得無期限使用的宅基地，這樣的農(nóng)戶宅基地退出感知價值，即農(nóng)戶對于退出宅基地時期所能感知到的利益獲取與風險付出進行權衡后，得出的整體估算評價[5]。農(nóng)戶的認知、情感和認同等的建構過程貫穿于宅基地的流轉之中。農(nóng)戶分化、鄉(xiāng)土依賴影響著宅基地的流轉。符合條件的農(nóng)戶理性退出集體收益分配權，需要充分尊重農(nóng)戶的鄉(xiāng)土情結。所以農(nóng)民對宅基地支配力量是巨大的[6]。

2.村集體的作用。農(nóng)村集體作為上傳下達的組織，有效落實政府法令條文傳達正確解決思想，積極發(fā)揮組織領導協(xié)調能力，在多方主體中斡旋為各方爭取最佳利益。有效保持政策的可持續(xù)性、連續(xù)性、適應性，結合本地特色發(fā)揮能動作用，打消宅基地流轉的掣肘。保障農(nóng)民生活權利，同時潤滑協(xié)調各方主體發(fā)揮最大化效益。

3.企業(yè)、金融機構的作用。企業(yè)設計項目通過整體開發(fā)、農(nóng)家樂、特色農(nóng)漁牧等產(chǎn)業(yè)模式，結合新時代“互聯(lián)網(wǎng)+”，利用電子商務、物流配送等有效形式開發(fā)生產(chǎn)領域的智慧農(nóng)業(yè)、營銷電商、產(chǎn)業(yè)鏈等模式的宅基地資本功能，享受增值利益。依托宅基地的基本特征，建立現(xiàn)代物流園區(qū)。做到增加農(nóng)村的就業(yè)機會，為農(nóng)村帶來現(xiàn)代企業(yè)管理制度，在農(nóng)村宅基地的發(fā)展中注入新的活力[7]。農(nóng)村宅基地抵押融資有助于緩解農(nóng)戶的融資約束[8]。農(nóng)民在宅基地流轉過程中轉型缺乏資金，第三方的監(jiān)督和金融機構的有效配合能為其提供發(fā)展動力。同時能引導金融資源向廣大農(nóng)村地區(qū)聚集，創(chuàng)新宅基地利用形式，更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

4.政府的作用。政府的行動邏輯主要依據(jù)政績觀念、民生觀念和社會安全意識。政府落實集體土地所有權、保障農(nóng)戶資格權和房屋財產(chǎn)權、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權等多方面的綜合改革[9]。實際的運作之中，現(xiàn)實與法律的差距較大、沖突明顯。我國現(xiàn)有的法律條款中有關宅基地的法律文獻缺失科學的法理基礎[10]，有的時候甚至缺乏專業(yè)性文件，導致農(nóng)村糾紛陷于法律困境，無法得到實質性的解決。政府的明確性行為能夠有效確定宅基地的歸屬問題，為宅基地的流轉提供良好的前提條件。

重慶市涪陵區(qū)積極探索農(nóng)村“三變”改革新路徑，開創(chuàng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新模式。涪陵區(qū)大順鄉(xiāng)以新興村為試點，圍繞盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)資源做文章，探索出多主體聯(lián)動合作共贏的致富之路，推動村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大、農(nóng)民增收，兼顧農(nóng)戶、村集體、企業(yè)三方利益，堅持發(fā)展成果群眾共享，喚醒沉睡的宅基地，變“死資產(chǎn)”為“活資產(chǎn)”，為鄉(xiāng)村振興充分釋放改革紅利?？傊?，形成內(nèi)生應對作用和外力制衡策略兩部分構成的土地利用多元主體“利益制衡”機制。經(jīng)濟能人帶動產(chǎn)業(yè)融合，農(nóng)民倒逼推動政府發(fā)揮作用。外生輔以政府規(guī)劃，村集體精確控制用地存量[11]。兼顧各方主體利益，探索多主體共贏機制能有效助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

二、農(nóng)村宅基地主體聯(lián)動的困境

1.多元主體參與的平臺建設不完善。涪陵新興村的經(jīng)驗證明，雖然有多元主體的參與，但是各主體參與程度大不相同。村集體長期占據(jù)村莊建設的主導力量，參與力度大，而政府、企業(yè)、村民等其他主體的參與程度都不如村集體，參與力度弱，發(fā)揮作用較小，并且參與時間短，尚未挖掘出他們的全部優(yōu)勢功能。

2.多元主體參與的激勵機制不完善。新興村外來企業(yè)數(shù)量少，在一定程度上可以反映出政府對參與鄉(xiāng)村建設的企業(yè)進行的政策補貼還不到位，對企業(yè)吸引力度較弱。村民出于“參與或者不參與村莊公共事務對個人來說沒有什么影響”的心理，對村莊公共事務的決策缺乏參與的積極性、主動性，這也在一定程度上反映了有效的激勵機制尚未健全的問題。

3.多元主體數(shù)量、類型仍然較少。宅基地參與建設的主體多樣性不足，政府長期以來的主導導致其他主體進入難、成本高、經(jīng)營難，單一主體導致其他群體主動性不強。單一性主體在決策上確實有效且具有時效性，但有一定弊端導致了部分失靈情況，對宅基地的發(fā)展產(chǎn)生了嚴重的影響。參與新興村建設的多元主體主要包括村集體、政府、村民、外來企業(yè)四類，還可以充分利用涪陵地區(qū)高校資源，組織地方院校進行有效科研和開發(fā)技術支持。積極鼓勵社會公益組織等社會多元力量使得多方主體耦合聯(lián)動的效益得到聯(lián)系和充分利用。

4.多元主體間的協(xié)同性有待增強。多元主體間的溝通和互動機制不健全，導致各主體間的信息共享不能充分實現(xiàn)，矛盾得不到及時有效的解決，從而造成各主體間的協(xié)同合力不強的問題。主體之間聯(lián)系成本較大溝通費用較高，缺乏溝通鏈接渠道，使得多主體間關系成本高昂導致成本高利潤低。

除了以上的問題，還存在著村莊各參與主體對村莊建設的評價如何、對村莊未來建設的期望為何、多元主體參與村莊建設后促進其發(fā)展情況如何、帶動周圍村莊的發(fā)展情況如何等問題。

三、建議與措施

1.完善宅基地主體溝通平臺。各地需要依托本地資源稟賦，利用本身資源特色，因地制宜進行宅基地開發(fā)工作。需要完善和改善基礎設施，吸引社會資本投入，鼓勵多元主體間合作，實現(xiàn)資金交換、技術交流。

2.制定并實施激勵政策。明晰產(chǎn)權是激勵多元主體合作的首要前提。需要有針對性地建立可以和城市媲美的法理體系、法律制度和相應的住宅公共政策體系保障農(nóng)民的宅基地權益。為維穩(wěn)宅基地利用規(guī)劃，保證宅基地用途管制的有效性、合理性，應當賦予農(nóng)民使用者這一主體充分的宅基地分配權利和規(guī)劃權利，以提升主體參與活力。通過土地結構的優(yōu)化促進產(chǎn)業(yè)結構改革，提升鄉(xiāng)村的治理能力，增強農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展能力。做到“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”，為激活閑置農(nóng)房和宅基地提供制度保障和改革導向。

3.堅持“實踐先行、政策指導、法律兜底”這一中國農(nóng)地制度變革的一般軌跡和路徑，在不斷的沖突與挑戰(zhàn)中順利完成宅基地過渡。需要在保證農(nóng)民最基本權益的情況下對農(nóng)村宅基地進行改造，同時堅持完善內(nèi)外配套措施，協(xié)同各方主體在正確制定的政策下，結合本地情況聯(lián)合村集體、企業(yè)、金融機構實現(xiàn)對宅基地利用的效益最大化。

4.積極聯(lián)合高校等其他主體平臺，發(fā)揮宅基地特色。過去的宅基地經(jīng)營模式屬于農(nóng)民為主體，村委管理的主體機制。農(nóng)民由于缺乏專業(yè)的管理知識，往往有其辛勤勞作，但得不到相應的收獲，農(nóng)民收入水平低導致生活質量差。過去有過聯(lián)眾模式等創(chuàng)新手段，通過公司對整個村莊進行統(tǒng)一經(jīng)營，不需政府、村民投入，結果表明僅僅只有企業(yè)參與，而沒有其他主體投入的這一模式是低效、沒有價值的。因此，涪陵采取農(nóng)民流轉、村委協(xié)助、企業(yè)創(chuàng)收、政府推法、多主體合作的形式，實施“閑置農(nóng)房激活計劃”。

5.組織機構多元化。由村組集體經(jīng)濟組織相關成員組成村集體資產(chǎn)管理委員會（簡稱“資管會”）負責村集體經(jīng)濟經(jīng)營管理，緊緊聯(lián)系村黨支部的領導，依托政策扶持。村內(nèi)自身組織載體多樣化為解決本地宅基地閑置提供內(nèi)生動力，吸引外部企業(yè)的加入。多主體發(fā)揮各自作用時注意多模式創(chuàng)新，堅持因地制宜、先行先試、農(nóng)民主體、市場運作、重點突破的原則，積極探索集體資產(chǎn)運營模式，盤活利用集體資產(chǎn)資源，增加村級集體收入，促進農(nóng)民致富奔小康，推動“三變”改革走向縱深，為鄉(xiāng)村振興打造新引擎。多種主體耦合聯(lián)動根據(jù)不同的需要情況進行適宜性分析，最終決定適宜方案。通過“村資管會+企業(yè)+農(nóng)民閑置宅基地”，由農(nóng)戶填寫自愿退出集體宅基地申請書，交由資管會，資管會依據(jù)“三議”決策機制形成收儲標準后，與農(nóng)戶簽訂宅基地退出補償協(xié)議，收取宅基地房屋產(chǎn)權證書。資管會通過統(tǒng)一招商，引入城市資本，對原址宅基地修復或改建符合當?shù)靥厣拿袼藿?jīng)營點，打造鄉(xiāng)村旅游民宿經(jīng)濟。也有“村資管會+企業(yè)+農(nóng)民土地村資產(chǎn)管理委員會”通過對農(nóng)戶土地經(jīng)營權進行代管，對土地進行丈量清算，按照1畝/股確權量化，并與資管會簽訂股權托管經(jīng)營協(xié)議。資管會圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，通過統(tǒng)一招商，引入城市資本，發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)。

6.主體系統(tǒng)體系化。資管會設置理事會（由資管會成員組成），系村資管會的常設辦事機構，其中設理事長1名、副理事長1名、理事5名;設置監(jiān)事會，設會長1名（可由村監(jiān)督委員會主任兼任）、成員2名（可由村監(jiān)委會成員兼任），形成自身組織體系、組織系統(tǒng)。同時強調資管會人員與監(jiān)督小組人員不得交叉任職。理事會和監(jiān)事會各司其責，使處理土地問題專業(yè)化，兩者聯(lián)合形成成熟的體系以達到效益的最大化。企業(yè)充分調動其技術、市場優(yōu)勢，利用本身經(jīng)驗結合本地特色資源進行發(fā)展。農(nóng)民提升信任指數(shù)，積極配合各方主體。

7.管理范圍明確化。各主體通過條例規(guī)定劃分自身管理范圍，明確管理權限，重視自身管理責任。村集體管理所有自然資源;村民小組委托代管集體資產(chǎn)資源;資管會依法投資、投勞于村莊科學、文化、廣播、電視、衛(wèi)生、體育等設施，完善管理工作，制定和執(zhí)行村集體資產(chǎn)管理制度;理事會系村資管會的常設辦事機構，資管會負責日常經(jīng)營;村民可以有效提供自身土地情況說明種植經(jīng)營意愿，有效參與生產(chǎn)建設活動，同時提供創(chuàng)新手段;企業(yè)針對市場渠道窄小、技術不成熟、營銷策略平淡化進行處理加工，為宅基地建設發(fā)展和利用提供借鑒手段和方法;監(jiān)事會加強對村資管會執(zhí)行全體成員會議決定事項的情況進行監(jiān)督。各方明確管理范圍管理事項，通過條例進行對象約束，從而完善責任制度，刺激各方主體協(xié)調自身管理。

8.經(jīng)營模式流暢化。不同主體聯(lián)動結合采取不同的管理經(jīng)營模式，集體資源資產(chǎn)按照所有權與經(jīng)營權分離的原則，采取多種經(jīng)營方式，實行有償使用。經(jīng)營方式由資管會決定，可由資管會直接經(jīng)營，可實行承包、租賃經(jīng)營，也可以實行集體資產(chǎn)參股或股份合作等經(jīng)營。直接經(jīng)營集體資產(chǎn)的提出經(jīng)營目標，明確經(jīng)營責任。承包、租賃經(jīng)營公平公正公開，確定經(jīng)營者后提供擔保，簽訂承包或租賃合同，進行股份合作經(jīng)營評估。經(jīng)營各環(huán)節(jié)緊密銜接，模式過渡順利。同時采取“三議”決策機制達到分配合理化，力求保障各方主體的參與積極性，使得經(jīng)營模式流暢化。

參考文獻：

[1]? 苑韶峰，李威，等.應用多主體復雜適應系統(tǒng)理論的宅基地退出補償定價[J].農(nóng)業(yè)工程學報，2020，（3）：263-270.

[2]? 曾旭暉，郭曉鳴.傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權分置”路徑研究——基于江西省余江區(qū)和四川省瀘縣宅基地制度改革案例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2019，（6）：58-66.

[3]? 高巍，胡敏，靳曉娟.基于角色參與的當前我國鄉(xiāng)村建設模式分析[J].城市發(fā)展研究，2019，（3）：21-27+32.

[4]? 商冉，曲衍波，姜懷龍.人地關系視角下農(nóng)村居民點轉型的時空特征與形成機理[J].資源科學，2020，（4）：672-684.

[5]? 胡銀根，楊春梅，董文靜，齊琪，張也，林書達.基于感知價值理論的農(nóng)戶宅基地有償退出決策行為研究——以安徽省金寨縣典型試點區(qū)為例[J].資源科學，2020，（4）：685-695.

[6]? 李榮耀，王歡，遲亮.農(nóng)戶分化、鄉(xiāng)土依賴與集體收益分配權退出[J].華中農(nóng)業(yè)大學學報，2020，（3）：149-157+176.

[7]? 祁全明.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用——以休閑農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)為例[J].理論月刊，2018，（7）：123-129.

[8]? 張琴，高小玉.農(nóng)村宅基地抵押融資信用風險防范研究：基于橫向監(jiān)督的視角[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2020，（4）：66-71.

[9]? 韓松.宅基地立法政策與宅基地使用權制度改革[J].法學研究，2019，（6）：70-92.

[10]? 楊一介.宅基地使用權規(guī)制規(guī)則反思：沖突與回應[J].云南大學學報：社會科學版，2018，（4）：118-127.

[11]? 王竹，孫佩文，錢振瀾，徐丹華.鄉(xiāng)村土地利用的多元主體“利益制衡”機制及實踐[J].規(guī)劃師，2019，（11）：11-17+23.