王曙光 劉會亭

近些年來，我國食品安全問題由最初的社會熱點問題上升到了國家的政治問題。習近平總書記在黨的十九大中明確提出實施食品安全的戰(zhàn)略，要讓人民群眾吃得放心。雖然，我國在食品安全監(jiān)管方面取得了重大成就，但是在地方上，仍存在很多問題。以黑龍江省綏化市為研究對象，通過對綏化市食品安全監(jiān)管基本情況和近年來取得的積極成就進行分析，發(fā)現綏化市食品安全監(jiān)管還存在了許多問題，食品安全監(jiān)管法律薄弱，機構設置不盡合理，出現問題行政問責難，同時基層監(jiān)管力量和技術手段跟不上，監(jiān)管力度不足等。通過問題研究，分析給出解決問題的對策建議，希望可以有序有效地推動綏化市食品安全監(jiān)管，讓百姓吃得放心。

黑龍江省綏化市食品安全監(jiān)管的總體狀況

綏化市食品安全監(jiān)管的基本情況

綏化市食品藥品監(jiān)管以市場監(jiān)督管理局為主要監(jiān)管部門，其余各監(jiān)管機構平行設置，各個部門在其監(jiān)管范圍內擁有各自獨立的監(jiān)管權力，互不影響。但是，由于食品生產等涉及的范圍較廣，此時就需要各個部門的職能交叉使用，同一監(jiān)管對象受多個部門監(jiān)管，具體的機關單位和其監(jiān)管職責如下，見表1（資料來源：筆者根據綏化市政府官方網站進行數據整理而獲得）。

從表格中各食品安全監(jiān)管部門職能可以看出，每個監(jiān)管部門負責食品安全中的一個相關部分，各部門分工明確，并沒有過多地出現監(jiān)管部門權責不清問題。但分段式監(jiān)管在食品監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)連接處，并沒有明確的界限與職責規(guī)范。

綏化市食品安全監(jiān)管的積極成效

近年來，綏化市開展“校園食品安全守護行動”，并落地見效。先后建立了學校食品安全陪餐制、原料定點采購制、校長第一責任人等18項制度，并針對校園食品安全問題，構建了餐飲服務食品安全長效機制，保障了綏化市241家學校食堂、581家校外托管機構、692家托幼機構和850家校園周邊餐飲的食品安全。綏化市推行的校園食堂“八不八必八需”的做法以及綏化市推行“校長第一責任人”和“家長監(jiān)督委員會”等監(jiān)管創(chuàng)新做法、對校園及校園周邊食品安全專項治理情況對其他地方政府提供了借鑒經驗，哈爾濱市、大慶市紛紛效仿，國家督導組對此給予了高度的肯定。

綏化市還專門開展了農村假冒偽劣食品專項整治工作，加大農村市場執(zhí)法力度，對假冒偽劣商品、“三無”產品追蹤溯源，嚴打重罰，極大程度凈化了綏化市農村食品的安全環(huán)境。

2018年市場監(jiān)督管理局檢查農村食品生產、經營單位3864家，責令整改問題563個，責令停產整頓5家，搗毀食品黑加工窩點5個，立案查處9起，經濟處罰35萬元。

2019年關停白酒小作坊69戶，查扣散白酒135噸，查處案件12起。解決了白酒小作坊無證生產管不了等歷史難題。

截至2020年實行向農村食品送貨車輛統(tǒng)一送貨標識管理，農村送貨車統(tǒng)一送貨標示目前達183輛，斬斷“黑批發(fā)”“黑窩點”食品流入農村的途徑，確保農村食品源頭可靠。

黑龍江省綏化市食品安全監(jiān)管的問題分析

食品安全監(jiān)管法律缺失

目前，我國已經頒布了多達幾十部的食品監(jiān)管相關的法律法規(guī)，但由于分段立法，條款相對分散，單個法律法規(guī)可調整的范圍較小[1]，從“農田到餐桌”的全程管理辦法暫時沒有完全的體現，這就給食品安全行政執(zhí)法留下了隱患，給不法分子留下了法律的空子。再加上綏化市村、縣較多等市情，存在因執(zhí)法主體不同，適用法律不同，定性不準確等問題，難以監(jiān)管的情況時有發(fā)生。

監(jiān)管機構設置不盡合理

一是權責劃分不明確。在各個權利部門針對權利邊界處的管理責任沒有明確的劃分和規(guī)定，會導致各監(jiān)管部門交叉管理現象，造成各監(jiān)管部門工作重復性高，效率低等問題。

二是部門多但合力不足。由于綏化市監(jiān)督管理部門多，部門間存在職能交叉、重復執(zhí)法等現象，加之部門之間不能形成有效的合力，導致監(jiān)管責任難以落到實處。

監(jiān)管部門行政問責困難

一是缺乏信息共享機制。綏化市食品安全監(jiān)管存在部門內部監(jiān)管信息分散、部門間信息不互通的現象。這主要是由于在“分段監(jiān)管”體制下，農業(yè)、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等部門分別負責食品生產到消費監(jiān)管的某個環(huán)節(jié)或某個領域，各監(jiān)管部門之間缺乏信息共享機制，出現溝通協作壁壘[2]。

二是部門間溝通不暢。由于各監(jiān)管部門之間沒有進行妥善溝通，同時也沒有相關部門宏觀調控各部門的分工，出現各監(jiān)管機構的職能以及各自負責的領域有重復和脫節(jié)的情況，當出現問題時各部門相互推卸責任，影響了食品安全監(jiān)管的整體效果，出現問題行政問責困難。

食品安全監(jiān)管力度不足

一是食品監(jiān)管未全覆蓋。由于綏化市1市轄區(qū) 6縣，共166個農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），1336個行政村。從綏化市的行政區(qū)劃分可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村占有很大一部分，食品生產經營單位體量龐大且分散，導致基層食品安全監(jiān)管不到位，力度小，得不到長久監(jiān)管。

二是缺乏有效的監(jiān)管手段。綏化市食品安全監(jiān)管工作流于形式，各部門常常將工作檢查重心以報告總結為主，工作缺少從實際出發(fā)的側重，缺乏有效的監(jiān)管手段。

三是缺乏科學的食品監(jiān)管。綏化市雖然很早就開始建立了食品檢驗相關實驗室，但是由于多種其他因素限制，并沒有充分整合利用好這些豐厚的資源，同時，缺乏資金投入更新先進的檢測設備，導致檢測水平相對較低。

完善黑龍江省綏化市食品安全監(jiān)管的建議

完善食品安全監(jiān)管法律法規(guī)

一是制定完善的監(jiān)管細則。針對食品從生產到消費的各個環(huán)節(jié)制定合理且完善的專項監(jiān)管細則，要滿足綏化市市情，特別是針對綏化市日常監(jiān)管中暴露的問題制定詳細的監(jiān)管方法，實現食品監(jiān)管全覆蓋，扼制違法犯罪行為的發(fā)生。

二是出臺食品安全地方性法規(guī)。食品安全的立法應該聽取各方的意見，包括專家、職能部門、生產經營者以及廣大群眾的意見，把百姓最關心的問題作為政策中重要的部分，要提出以群眾問題為首要解決的適用方案。

三是梳理問題整合精華。梳理目前存在的問題，將食品安全相關的規(guī)章制度和具有指導性意義的文件進行整合，通過將整理過程中食品安全監(jiān)管法規(guī)相互重疊，相互矛盾的部分進行梳理整合，把一切不符合綏化市市情實際且冗余的條例廢除，提煉出具有高度可執(zhí)行性，高時效的法律法規(guī)細則，讓食品安全法律法規(guī)具有科學性和協調性。

合理設置食品安全監(jiān)管機構

一是建立協調監(jiān)管機構。食品安全監(jiān)管具有跨區(qū)域和跨部門的特征，要實現食品安全全鏈條監(jiān)管，必須破除地區(qū)和部門之間的障礙，應該建立專業(yè)部門協調監(jiān)管機構，充分發(fā)揮食品安全委員會綜合協調的作用。

二是調動監(jiān)管人員工作積極性增加監(jiān)管合力。合理分配工作職責，使得各監(jiān)管部門和基層所能夠結合各自工作職責充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和作用，進而激發(fā)監(jiān)管人員工作的積極性，形成食品安全監(jiān)管工作合力。

明晰食品安全監(jiān)管部門權責

一是明確事權，厘清責任。在事權劃分上，應結合綏化市現有工作實際狀況，政府要科學合理的劃分各部門之間的事權，制定工作職責清單，監(jiān)管責任合理分配。制定明確的監(jiān)管責任清單，將監(jiān)管責任落實到具體部門和個人，確保監(jiān)管人員在工作中目標明確，做到不失位、不越位，確保各種食品監(jiān)管事項的有效落實。

二是形成合理的社會共治體系。目前的食品安全監(jiān)管體系仍過于單一，應當積極開展食品安全監(jiān)管主體的多元化開發(fā)工作，在確立政府主導地位的同時，還要強化市場、非政府組織、社會公眾在食品安全監(jiān)管工作中的重要性，打造出穩(wěn)定且合理的食品安全社會共治體系。

加大食品安全監(jiān)督管理力度

一是擴大監(jiān)管隊伍提高監(jiān)管人員素質。采取面向社會招聘的方式，進行合同管理制度，通過簽約，用績效工資管理來增加基層人員的工作數量。在基層監(jiān)管中應輸入大量監(jiān)管人員，根據實際情況建立以區(qū)或村莊為單位的監(jiān)管團隊，在上級專項人員帶領下，共同完成食品安全監(jiān)管工作。同時，應該制定培訓計劃方面盡可能詳細且具有針對性，明確培訓方式、內容和目標任務，對基層監(jiān)管人員培養(yǎng)，要多運用與實踐相結合的培訓方法，提高基層監(jiān)管人員素質。

二是加強智慧監(jiān)管提高監(jiān)管手段。綏化市可以結合本市實際情況有序推進智慧食安監(jiān)管系統(tǒng)的構建，一是借助外力來實施智慧食安監(jiān)管，運用大數據分析甄別上網食品經營者的食品安全問題，并將問題線索推送至市場監(jiān)管部門，由監(jiān)管部門及時予以調查處理。二是完善已有智慧食安平臺的建設和推進[3]。

三是增加資金提高食品安全檢測水平。對于食品安全監(jiān)管的保障，客觀上需要充足的經費和設備支持[4]。要積極整合各方資源，建立協調有序的檢測機制，提高綏化市政府檢驗部門自身的檢測能力。綏化市也可采取第三方檢測機制，同時安排年輕監(jiān)管人員參與學習，逐步提高檢測能力和水平[5]。

通過對黑龍江省綏化市食品安全監(jiān)管現狀進行分析，發(fā)現在目前階段，綏化市食品安全監(jiān)管仍存在很多問題。不管是食品安全監(jiān)管法律法規(guī)層面、監(jiān)管機構設置，還是食品安全監(jiān)管部門自身行政問題、監(jiān)管力度等方面都或多或少存在問題。因此，從這幾個角度出發(fā)，針對綏化市自身的特點，并結合實際情況提出了強化綏化市食品安全監(jiān)管的幾條對策建議，希望通過這些對策建議可以有效地改善目前存在的問題，提高食品安全監(jiān)管，保障消費者的權益和健康。

參考文獻

[1] 劉鵬.中國食品安全監(jiān)管——基于體制變遷與績效評估的實證研究[J].公共管理學報，2010，7（02）：63-78+125-126.

[2] 胡冰川.強化主體責任完善食品安全治理體系[J].中國市場監(jiān)管研究，2020（02）：30-32.

[3] 王建華，王恒，孫俊.基于訂餐平臺視角的食品安全監(jiān)管策略[J].經濟與管理，2020，34（03）：79-85.

[4]詹承豫.中國食品安全監(jiān)管體制改革的演進邏輯及待解難題[J].南京社會科學，2019（10）：75-82.

[5] 王春艷，付強，侯韓芳，李晶.政府食品安全監(jiān)管第三方評估研究初探[J].中國釀造，2018，37（02）：198-200.

作者簡介：

王曙光，哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院教授、博士生導師，研究方向：財稅理論與公共政策;

劉會亭，學歷：碩士在讀 學校：哈爾濱商業(yè)大學

哈爾濱商業(yè)大學 財政與公共管理學院