張靜

陸銘

4月13日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，在放寬戶籍限制、發(fā)展城市群都市圈、建設(shè)特大城市以及推進(jìn)縣域發(fā)展等方面做出了今年的工作部署。

任務(wù)明確，城區(qū)常住人口300萬以下城市落實(shí)全面取消落戶限制政策，實(shí)行積分落戶政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

那么，300萬到底是個(gè)什么概念？城區(qū)常住人口包括哪些人？放開此類城市的落戶限制，釋放了怎樣的信號(hào)？近日，本刊記者就相關(guān)問題專訪了上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘。

涉及哪些城市

《瞭望東方周刊》：如何界定“城區(qū)常住人口”？

陸銘：根據(jù)相關(guān)官方表述，城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域。說得通俗一點(diǎn)，就是在一個(gè)城市的轄區(qū)范圍之內(nèi)，比較接近于城市概念的那些地方。

什么是城區(qū)常住人口？中國(guó)的城市是一個(gè)行政管轄單位，很多城市管轄范圍之內(nèi)有大量農(nóng)村地區(qū)和郊區(qū)。因?yàn)槌菂^(qū)是相對(duì)郊區(qū)的概念，在郊區(qū)有一些鎮(zhèn)，可能規(guī)模并不小，但那里的居民算城鎮(zhèn)人口，不算城區(qū)人口。

城區(qū)常住人口300萬以下的城市多少？可以先看看300萬以上的城市有哪些。

住建部每年出版的中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，其中有對(duì)各大城市城區(qū)人口最為詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)。根據(jù)《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，全國(guó)有6個(gè)城市城區(qū)人口超過1000萬，分別是北上廣深、重慶和天津;17個(gè)城市超過500萬，30個(gè)城市超過300萬。

其中500萬-1000萬之間特大城市有11個(gè)，如東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、沈陽(yáng)、青島等;300萬-500萬之間的I型大城市有13個(gè)，如大連、長(zhǎng)沙、石家莊、合肥、昆明等。

其中，石家莊、濟(jì)南、昆明等省會(huì)城市已經(jīng)實(shí)行了開放落戶。也就是說，中國(guó)現(xiàn)在有落戶門檻的城市僅剩20余個(gè)。

《瞭望東方周刊》：城區(qū)常住人口300萬以下的城市都是哪種類型的城市？以人口流出地為主嗎？

陸銘：城區(qū)人口在300萬以上的大城市基本上都是人口流入地，300萬以下的城市有不少分布在人口流出的省份。中國(guó)的人口流動(dòng)趨勢(shì)是向大城市集中的，人越多的大城市反而越是人口流入地。但是，有些大城市所在的省份可能是人口流出地，比如東北的一些大城市是人口流入的，但東北總體上屬于人口流出地，只有沈陽(yáng)大連等大城市人口凈流入。再比如廣西，南寧是人口流入地，但廣西總體上是人口流出地，所以還要區(qū)分不同情況。

影響有限

《瞭望東方周刊》：分布于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同地域的此類城市，放開落戶限制對(duì)他們會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？

陸銘：中國(guó)的人口流動(dòng)方向，總體來講有兩個(gè)方向。第一，從相對(duì)欠發(fā)達(dá)的中西部向沿海東部地區(qū)集中，特別是長(zhǎng)三角和珠三角一帶。第二，中西部和東北地區(qū)內(nèi)部向一些大城市及其周圍集中。

取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，意味著主要取消的是一些中小城市的落戶限制。

從這些中小城市所管轄的城市范圍（包括城區(qū)和郊區(qū)）總?cè)丝趤砜?，其不少是人口流出地，所以即使取消城區(qū)的落戶限制，對(duì)當(dāng)?shù)厝丝谠鲩L(zhǎng)影響并不會(huì)很大。

同時(shí)，在一些中小城市，沒有當(dāng)?shù)貞艏耐鈦砣丝谠谫I房、子女上學(xué)等本身沒有突出的戶籍限制，是否本地戶籍市民，差別不會(huì)太大。

中國(guó)的跨地區(qū)人口流動(dòng)主要集中在城區(qū)常住人口300萬以上甚至500萬以上的大城市、特大城市和超大城市，所以這些城市的戶籍制度改革更加緊迫。

《瞭望東方周刊》：如果說對(duì)人口流動(dòng)影響不算太大，那么全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，在戶籍改革上的意義體現(xiàn)在哪兒？

陸銘：我認(rèn)為，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的落戶限制還是階段性的，是中國(guó)戶籍制度改革面向人口最終實(shí)現(xiàn)比較自由的流動(dòng)，把戶籍制度僅僅作為一個(gè)常住地登記制度改革方向的一個(gè)階段性措施。

應(yīng)該從兩個(gè)方面來評(píng)價(jià)這件事情，一方面，當(dāng)然它是有積極意義的，畢竟戶籍制度改革不可能一夜之間全部推開，必須要漸進(jìn)推開，當(dāng)前的改革措施釋放了一個(gè)向著開放過渡的信號(hào)。

另一方面，戶籍制度改革的任務(wù)還非常艱巨。因?yàn)橹袊?guó)在過去若干年里積累了大量的跨地區(qū)人口轉(zhuǎn)移，他們?cè)诠ぷ骶幼〉貨]有戶籍。通過取消城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制，還不足以解決大規(guī)模跨地區(qū)人口流動(dòng)面臨的與戶籍制度關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)不均等問題。解決這個(gè)問題，仍然任重道遠(yuǎn)。

2021年4月2日，外省人員在?？谑泄簿置捞m分局人口和出入境管理服務(wù)中心辦理引

積分落戶如何優(yōu)化？

《瞭望東方周刊》：許多人認(rèn)為，目前上海、北京這些實(shí)行積分落戶政策的城市，社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占比還不夠，怎么調(diào)整能體現(xiàn)“主要占比”的意義？這些城市的積分落戶政策還存在哪些優(yōu)化空間？

陸銘：關(guān)于積分落戶里面除了居住年限和社保繳納年限的占比以外，積分主要體現(xiàn)在教育水平?，F(xiàn)在我們的積分落戶制度，把一個(gè)人的學(xué)歷作為非常重要的影響積分因素去考量。如果要切實(shí)提高居住年限和實(shí)際社保繳納年限權(quán)重的話，那么相應(yīng)的，以學(xué)歷作為教育水平的指標(biāo)在積分落戶中所占的權(quán)重就應(yīng)有所下調(diào)。

如果做到這一點(diǎn)，就會(huì)有利于那些教育水平不是很高的居民在工作地和居住地實(shí)現(xiàn)市民化，這里面有大量的農(nóng)民工群體。根據(jù)我所掌握的數(shù)據(jù)，在中國(guó)的一些城市，特別是一些特大超大城市里，長(zhǎng)期居住在當(dāng)?shù)剡_(dá)到十年以上的非戶籍人口占到五分之一左右，而居住達(dá)到5年的占到一半以上。這一部分長(zhǎng)期在當(dāng)?shù)胤€(wěn)定就業(yè)和居住的人口的市民化進(jìn)程是非常緊迫的。很多長(zhǎng)期“居民”，不能在當(dāng)?shù)孬@得市民化待遇的主要原因，就是教育水平成為在打分里面一個(gè)非常重要的短板。

一個(gè)城市的發(fā)展客觀上為低教育水平的人口創(chuàng)造了大量的就業(yè)空間，比如城市運(yùn)營(yíng)、服務(wù)業(yè)大量需要低教育水平的人作為勞動(dòng)力為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)。但是，在戶籍制度和相關(guān)的公共服務(wù)上面，他們還不能得到平等的市民待遇。

所以這也是我本人以及大量學(xué)者多年以來一直在呼吁的事情，如果依然采用積分制作為戶籍改革的重要抓手，那么積分制里面應(yīng)該調(diào)低教育水平的權(quán)重。