林愛珺 章夢天

【摘要】互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷發(fā)展和算法、大數(shù)據(jù)等內容分發(fā)的不斷應用，網(wǎng)絡信息生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，政府對內容信息的秩序維護早已捉襟見肘。《網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理規(guī)定》的及時出臺意義重大，它以互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)治理為目標，將網(wǎng)絡信息內容服務平臺、網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)者與使用者一同納入治理主體，構建了多元主體協(xié)同共治的模式，明確了內容生產(chǎn)者、使用者的行為規(guī)范，提出了“全主體參與、全流程監(jiān)管、全環(huán)節(jié)覆蓋”的制度設計，倡導“開放和自主”“服務和管理”，為提升網(wǎng)絡信息內容治理效能，構建良好網(wǎng)絡生態(tài)做出了重要探索，但也存在主體責任分配不清、不良信息概念不明、技術治理簡單武斷等問題，需要進一步研究。

【關鍵詞】網(wǎng)絡生態(tài);互聯(lián)網(wǎng)治理;多元主體;平臺責任

2020年3月1日，《網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）作為首次以“內容生態(tài)治理”為目的的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)章正式實施，提出“全主體參與、全流程監(jiān)管、全環(huán)節(jié)覆蓋”的制度設計[1]，重點對網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)者、網(wǎng)絡信息內容服務平臺、網(wǎng)絡信息內容服務使用者三大行政管理相對人在網(wǎng)絡生態(tài)治理中的責任與義務作出了明確規(guī)定，為用戶及企業(yè)平臺自主開展生態(tài)治理提供了基本遵循和參考指南，標志著新時代背景下我國網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理工作走向新階段。

一、網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)者的責任規(guī)制

“人人都有麥克風”的時代，網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)逐漸形成了一套低進入門檻、高效率產(chǎn)出、個性化傳播的生產(chǎn)邏輯，擁有不同目標和專業(yè)化程度的生產(chǎn)者涌入網(wǎng)絡空間，信息內容表達主體的復雜化轉變進一步增加了網(wǎng)絡信息內容治理的難度。面對魚龍混雜的網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)者，《規(guī)定》從生態(tài)治理出發(fā)，將網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)者視為內容治理的參與主體之一，重點對內容生產(chǎn)者的行為進行規(guī)制，明確了內容生產(chǎn)者的責任;將以往被動的“事后追責”改為“事前引導，事中監(jiān)測、事后溯源”相結合，對生產(chǎn)者制作、復制、發(fā)布信息的全過程進行監(jiān)管，在“開放和自主”“服務和管理”主流價值取向中展開治理。

一方面，《規(guī)定》從內容層面對網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)者的行為進行規(guī)范，從源頭上把控信息質量。網(wǎng)絡的便利性、匿名性環(huán)境帶來了信息的極大豐富，也帶來了信息污染、虛假信息、網(wǎng)絡謠言等?！兑?guī)定》聚焦于信息內容的界定與分類：將信息內容分為倡導性信息、違法信息和不良信息，細化了之前《網(wǎng)絡安全法》中對內容的概括性要求，使內容生產(chǎn)更具方向感?！兑?guī)定》對過去出臺的“九不準”負面清單進行了補充，增加了對否定、詆毀英雄烈士事跡及煽動實施恐怖活動、極端主義活動等違法信息的限制，同時進一步加強了對炒作緋聞、宣傳“三俗”內容和煽動人員、地域歧視等不良信息的監(jiān)管。針對當前泛娛樂化內容大肆傳播，不良社會思潮泛濫的生態(tài)問題，《規(guī)定》沒有一味強調對內容生產(chǎn)者禁止式事項的管制，而是將對用戶的引導前置于內容生產(chǎn)過程中：在給內容生產(chǎn)者劃“紅線”的同時，鼓勵生產(chǎn)者主動創(chuàng)造符合社會主義核心價值觀、優(yōu)秀道德文化和時代精神的正能量內容，如開展內容評選機制，定期舉辦話題征集或精選推薦活動以激勵生產(chǎn)者不斷優(yōu)化自身內容質量，為網(wǎng)絡信息內容的基本表達提供日常參考指導。

另一方面，《規(guī)定》對網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)者的責任實行“事中監(jiān)測、事后執(zhí)行”模式，提出健全用戶注冊、完善賬號管理、建立用戶賬號信用管理等制度，與企業(yè)平臺一起對發(fā)布違法信息及不良信息的網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)者進行監(jiān)管。這意味著內容生產(chǎn)者除了依法承擔法律責任外，還要面對失信聯(lián)合懲戒。平臺將以信息內容審核為標準，根據(jù)用戶賬號的信用情況為優(yōu)質內容用戶提供相應服務，對那些為吸引流量和博取關注度而生產(chǎn)低俗、夸張、刺激等不良內容的生產(chǎn)者應該采取警示整改、暫停更新等處置措施，對嚴重違反《規(guī)定》的內容生產(chǎn)者依法實施關閉賬號、限制上網(wǎng)。

二、網(wǎng)絡信息內容服務平臺的責任規(guī)制

在過去很長一段時間，我國網(wǎng)絡信息治理主體主要以政府為中心，平臺被單純視為治理對象，參與度與積極性很難得到體現(xiàn)。網(wǎng)絡化社會的今天，信息資源的流動改變了傳統(tǒng)權利格局，掌握信息權利的主體不再僅僅是政府等社會管理者，以微博、微信及今日頭條為代表的大型內容分享平臺和社交服務平臺，通過算法技術、內容分發(fā)審核技術、流量推薦機制對信息的可見性及配置權重新分配，成為新的權利匯聚中心。

過去我們的平臺治理主要借鑒“美國數(shù)字千年法”（DMCA），過多強調技術中立，平臺對不良內容甚至違法信息往往“睜一只眼閉一只眼”，信息內容生產(chǎn)責任觀念淡薄，對網(wǎng)絡信息內容缺乏監(jiān)管。針對企業(yè)平臺的“商業(yè)利益本質”，《規(guī)定》優(yōu)化了“避風港原則”，立足于“政府、平臺、用戶、行業(yè)”多元主體協(xié)同共治的生態(tài)格局，進一步壓實了網(wǎng)絡信息內容服務平臺作為多方利益攸關者的信息內容管理主體責任，將提供網(wǎng)絡信息內容傳播服務的平臺納入網(wǎng)絡綜合治理體系之中，對網(wǎng)絡信息內容服務平臺的內容審核、用戶管理、個性化算法推薦機制完善等責任義務進行了規(guī)范，也為平臺參與內容生態(tài)治理提供了基本遵循。

《規(guī)定》在第三章第八、九、十條明確提出服務平臺應當履行信息內容管理主體責任，建立網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理機制，制定本平臺網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理細則，加強對信息內容的實時審核巡查，賦予了平臺依法立即采取處置措施的第三方行政管理責任。[2]面對紛雜冗余的信息浪潮，傳統(tǒng)單一依靠政府部門“事先許可+事后審查”的信息內容監(jiān)管模式亟待更新。平臺作為信息內容的集散地，掌握著先進的技術力量，在內容審查方面具有天然優(yōu)勢?！兑?guī)定》強調了網(wǎng)絡信息內容服務平臺的“在線看門人”職責，提出網(wǎng)絡信息內容服務平臺應設立業(yè)務范圍和服務規(guī)模相適應的專業(yè)內容生態(tài)治理人員，將技術與人力有機結合，在算法模型及人工智能技術的加持下完善自身內容審核機制;鼓勵平臺提供適合未成年人使用的網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務，開發(fā)青少年模式以便培養(yǎng)未成年人的健康精神，塑造正確的價值觀。今日頭條推出的“頭條辟謠”及“靈犬反低俗小程序”，利用關鍵詞篩選、屏蔽、語義識別功能對平臺內容進行自動監(jiān)測，對嚴重危害社會信息秩序的網(wǎng)絡謠言、失實報道等信息進行應急處置;再通過人工審核對內容進行篩選與分類，過濾低俗、暴力等不良信息，有效治理網(wǎng)絡信息內容，培育積極健康、向上向善的網(wǎng)絡文化。

為避免出現(xiàn)“一刀切”問題，《規(guī)定》還要求平臺與其他各部門及用戶之間形成“配合監(jiān)管、全員監(jiān)督”模式，建立信息共享、信息公開、協(xié)同共管的監(jiān)督評價機制，健全人工干預和用戶自主選擇機制，編制網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理工作年度報告，對自身內容生態(tài)治理工作的履職情況、社會評價等內容進行匯報，并制作臺賬提供事實和相關證據(jù)。

三、網(wǎng)絡信息內容使用者的責任規(guī)制

從Web1.0到Web3.0，UGC（用戶生產(chǎn)內容）模式已成常態(tài)化。用戶的每一次轉發(fā)、點贊、評論在創(chuàng)造點擊率、流量等經(jīng)濟效益的同時，也被視為一次新的信息內容生產(chǎn)過程，信息在用戶主動生產(chǎn)與互動傳播的過程中裂變式增長。多元化的生產(chǎn)形式打破了傳統(tǒng)內容生產(chǎn)者與使用者的邊界，用戶責任的混同為網(wǎng)絡內容生態(tài)治理帶來更多復雜性和不確定性。

《規(guī)定》將使用網(wǎng)絡信息內容服務的組織或者個人概括為網(wǎng)絡信息內容使用者，其對于“信息使用”行為的強調突出了內容生產(chǎn)傳播過程中用戶的自主性，也為內容使用者的責任劃分提供了依據(jù)。網(wǎng)絡信息內容使用者并不簡單等同于信息的接收者，其發(fā)帖、回復、留言、“彈幕”等網(wǎng)絡活動參與行為具有主動性，《規(guī)定》明確規(guī)定，網(wǎng)絡信息內容服務使用者應當文明健康使用網(wǎng)絡，依法依約參與網(wǎng)絡活動，做到文明互動，理性表達。針對近年來頻頻出現(xiàn)的用戶惡意刷帖、控評、侮辱辱罵他人等網(wǎng)絡暴力、網(wǎng)絡侵權行為，《規(guī)定》強調內容生產(chǎn)者不得通過發(fā)布信息或以其他干預信息呈現(xiàn)的手段侵害他人合法權益或者謀取非法利益，不得利用技術手段實施流量造假、非法交易賬號等行為。

但需要指出的是，不同于對生產(chǎn)者與平臺的強效規(guī)制，網(wǎng)絡信息內容使用者雖然作為《規(guī)定》中重點規(guī)制的三大行政管理相對人之一，責任承擔比例卻不高，對其行為管理除部分依托于平臺外，主要訴諸用戶自律機制的設置。一方面，《規(guī)定》依托網(wǎng)絡信息內容服務平臺開展信息內容實時巡查，對上述違法信息及不良信息內容的使用者進行管理。如新浪微博在《規(guī)定》實施后展開“蔚藍計劃”，采取技術審核過濾、人工主動巡查、用戶投訴等方式對惡意標題黨、緋聞炒作、虛假信息發(fā)布等用戶賬號進行監(jiān)管。另一方面，《規(guī)定》強調內容使用者既是參與者也是監(jiān)督者，需與內容生產(chǎn)者共同承擔優(yōu)質內容生態(tài)的治理責任。用戶可以通過投訴、舉報等方式對網(wǎng)上違法和不良信息進行監(jiān)督，共同維護良好網(wǎng)絡生態(tài)。

此外，隨著社交媒體的不斷發(fā)展，以微信群、QQ群為代表的網(wǎng)絡群組及論壇社區(qū)越來越成為人們日常生活的主要信息來源及社交方式，卻也為網(wǎng)絡謠言傳播、侵犯用戶隱私等違法違規(guī)行為提供了溫床。自2017年起，我國互聯(lián)網(wǎng)有關管理規(guī)范便對群主建立網(wǎng)絡群組等網(wǎng)絡行為作出了規(guī)定，提出“誰建群誰負責，誰管理誰負責”的管理要求。在此基礎上，《規(guī)定》再次明確了網(wǎng)絡群組建設者與論壇社區(qū)管理者的管理責任，并提出平臺應制定并公開響應管理規(guī)則，完善與內容生產(chǎn)者和使用者的服務協(xié)議，規(guī)范群組、板塊內的信息發(fā)布行為。

四、多元主體參與網(wǎng)絡治理的優(yōu)化路徑

進入21世紀，伴隨著中國媒體融合的進程發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術下的社會信息傳播模式已發(fā)生根本性變革。保障網(wǎng)絡空間的天朗氣清，營造良好的網(wǎng)絡信息生態(tài)，不僅關系到每個信息內容使用者，也關乎到社會公共文化的正確走向。[3]自2020年《規(guī)定》正式實施以來，公安部、網(wǎng)信辦已接連開展“凈網(wǎng)”行動、“清朗”行動等專項活動整治網(wǎng)絡空間，各網(wǎng)站平臺也皆在對照《規(guī)定》要求，展開自查自糾、多措并舉推動生態(tài)治理。[4]總體來看，《規(guī)定》從生態(tài)治理出發(fā)，將網(wǎng)絡信息內容服務平臺、網(wǎng)絡信息內容生產(chǎn)者與使用者一同納入治理主體，為提升網(wǎng)絡信息內容治理效能，構建良好的網(wǎng)絡生態(tài)做出了重要探索，但也仍然存在不同參與主體責任分配不平衡、不良信息界定模糊、侵權責任認定困難，同時，過度依賴技術治理也存在很多潛在問題。

（一）進一步明確治理主體的權利義務

《規(guī)定》確定了網(wǎng)絡信息內容生態(tài)的多元治理模式，但如何協(xié)調、引導、控制和規(guī)范各個參與主體之間的權利義務關系，以最大限度地尋找秩序和平衡還需要深入的探討。完善網(wǎng)絡信息生態(tài)治理不僅需要內容生產(chǎn)者、使用者、內容服務平臺及網(wǎng)絡行業(yè)的多元參與，更應強調參與治理主體間的平等互動與責任分擔。平臺作為協(xié)議的起草者、系統(tǒng)的設計者以及內容管理的執(zhí)行者具有較大的管理權力，可能導致平臺權力濫用或平臺責任難以落實。如2020年11月，歌手老狼發(fā)文怒斥新浪微博惡意限流，直指平臺壟斷話語權，逼迫用戶花錢買服務的事件再一次提醒我們，用戶個體在網(wǎng)絡治理中的勢單力薄，網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理中“人的參與”還應更加凸顯。

（二）進一步明確不良信息內容認定與鑒定標準

《規(guī)定》中對于違法信息及不良信息的劃分是當前網(wǎng)絡信息內容服務平臺進行內容審核的基礎，但缺乏對“不良信息”概念的明確界定。不同事件、不同場景下，人們對于“不良信息”的認知也不同。例如，《規(guī)定》關于防范和抵制“夸張標題”與“不當評述災害事故”的規(guī)定，就可能由于不同情境中對“夸張”與“不當”的界定不清晰及鑒定程序不完善而導致在實踐中的認定困難。平臺雖有權對違法違規(guī)內容進行及時刪除、屏蔽、封號等處理，但缺乏具體法律依據(jù)則容易導致用戶的表達權受損。如2016年10月，騰訊平臺在接到用戶舉報后，認定東方網(wǎng)旗下“媒體早餐”推送的題為《揭秘！為什么街上香噴噴的烤鴨只賣19元一只？真相震驚所有人！》的微信公眾號文章涉嫌造謠傳謠，在作出封號七天的處罰后，卻遭到東方網(wǎng)總編輯的強烈抗議，認為騰訊平臺濫用職權。

（三）善用技術治理，引導技術向善

目前，對于網(wǎng)絡信息內容的審核主要依靠技術審核及人工審核兩種形式?！兑?guī)定》中雖已明確平臺具有對違法及不良信息內容的審核責任，卻并未明晰信息審核的具體流程。面對海量信息內容，內容審核的巨大成本與不同水平的技術限制等因素導致一些平臺在內容治理中過度依賴人工智能技術，采取過于簡化的審核流程，對“疑似違規(guī)”的內容使用簡單粗暴的“刪、封、堵”方式，而忽略了個體化、場景化疊加下技術的難以預見性，消解了網(wǎng)民用戶的自主性和創(chuàng)造性;亦有一些平臺在對內容的審核標準中嵌入私人利益考量，一方面可能對公民的表達自由構成威脅，另一方面也會助長網(wǎng)絡侵權行為。

習近平總書記指出，“要以技術對技術，以技術管技術，做到魔高一尺、道高一丈”[5]，必須引導技術向善發(fā)展，服從于制度、服從于人的治理思維。網(wǎng)絡信息內容的治理宗旨終歸是服務于人，以人為本的導向思想不能改變。已有治理體系能否持續(xù)具有應對新技術、新應用的適應能力，這些規(guī)制能否得到有效執(zhí)行、發(fā)揮效用，從而真正服務于民，實現(xiàn)網(wǎng)絡信息生態(tài)的長治久安，是值得我們認真思考的問題。

（本文為國家社科基金重點項目“十八大以來新聞輿論在治國理政中的作用機制研究”的研究成果，項目編號：16AZD051）

參考文獻：

[1]支振鋒.提升網(wǎng)絡生態(tài)治理效能的制度探索[J].信息安全與通信保密，2020（2）：5-11.

[2]陳璐穎.互聯(lián)網(wǎng)內容治理中的平臺責任研究[J].出版發(fā)行研究，2020（6）：12-18.

[3]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定[M].北京：人民出版社，2019.

[4]《網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理規(guī)定》施行以來網(wǎng)站平臺自查自糾見成效[EB/OL].http：//www.cac.gov.cn/2020-06/29/c_1594983545070661.htm.

[5]習近平.在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上的講話[M].北京：人民出版社，2016：19.

（林愛珺為暨南大學新聞與傳播學院教授、博士生導師;章夢天為暨南大學新聞與傳播學院博士生）

編校：王 謙