周 威 皓

(沈陽大學 人文社會科學研究院, 遼寧 沈陽 110044)

營商環(huán)境及其評價是國家或者地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展軟實力的體現(xiàn),綜合映射著一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況。它是生產(chǎn)力和競爭力的體現(xiàn),對其優(yōu)化的工作更是一個涉及到政治、經(jīng)濟、法律、社會等全方位多要素的復雜而系統(tǒng)的工程。

營商環(huán)境是由世界銀行率先提出,現(xiàn)被廣泛應用于對一個國家或地區(qū)營商和投資水平的評價。從根源上看,它是由投資環(huán)境演進而來;從演進歷程來看,說明人們的認知視閾在擴大和深化。能否科學合理地評價和優(yōu)化營商環(huán)境是決定經(jīng)濟能否快速與良性發(fā)展的前提。

一、 研究現(xiàn)狀概述

截至目前,“營商環(huán)境”的概念仍沒有統(tǒng)一的定義。董彪等認為,營商環(huán)境是指商事主體從事商事組織或經(jīng)營行為的各種境況和條件,包括影響商事主體行為的政治要素、經(jīng)濟要素、文化要素等,是一個國家或地區(qū)有效開展交流、合作及參與競爭的依托,體現(xiàn)了該國或地區(qū)的經(jīng)濟軟實力[1]。

1. 營商環(huán)境對吸引投資和企業(yè)發(fā)展的影響

營商環(huán)境中監(jiān)管效率越高的國家越吸引國際直接投資。通過管制營商環(huán)境變數(shù)對吸引或阻止外國直接投資的影響, 根據(jù)企業(yè)生命周期的不同階段來劃分變量, 利用世界銀行189個經(jīng)濟體的數(shù)據(jù), 研究了哪些監(jiān)管因素會影響外資的投入, 得出合同執(zhí)行力更強、國際貿(mào)易監(jiān)管效率更高的國家吸引了更多的國際直接投資[2]。 陳太義等研究認為, 營商環(huán)境的優(yōu)化對于企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有明顯的正向作用, 即優(yōu)化營商環(huán)境可以顯著提振企業(yè)信心并促進企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[3]。

2. 營商環(huán)境優(yōu)化

李暉以沈陽市稅務部門提供的企業(yè)數(shù)據(jù)為基礎,從稅收政策優(yōu)惠的視角,提出借營改增之機,通過加強產(chǎn)業(yè)導向的引領、擴大稅收優(yōu)惠和減免范圍等優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境的建議[4]。王光以東北振興中的營商環(huán)境建設和治理為切入點,指出營商環(huán)境優(yōu)化是地方政府治理的重中之重,其難點主要通過政務、市場、法治和國際4種環(huán)境維度體現(xiàn),并針對4種環(huán)境相應提出改善的對策建議[5]。王明友等對于“飛地經(jīng)濟”進行研究,指出這種新型的跨區(qū)域經(jīng)濟合作模式通過優(yōu)化資源配置推動經(jīng)濟“飛出地”和“飛入地”的資金、信息、人才跨區(qū)域流動銜接,形成互通有無、戰(zhàn)略互補的雙贏效果,助力“飛入地”經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)效能和質(zhì)量不斷提升,營造優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境[6]。

3. 營商環(huán)境評價

滿姍等從世界銀行報告與廣東省的評價體系對比中得出對于東北地區(qū)發(fā)展的啟示。世界銀行報告由國際性研究組織發(fā)布,考評的指標也主要是針對國家評價設立的。相比于國內(nèi),世界銀行評價體系更加注重營商環(huán)境的公平性、便利性、效率和成本,突出企業(yè)運營效率層面,指標更加微觀具體;廣東省的指標體系主要是以政府為主導創(chuàng)設的,內(nèi)容體現(xiàn)了市場性、法制性、國際性。從二者對比中得出:從法律、政務、市場、人文4種環(huán)境入手對東北地區(qū)營商環(huán)境進行優(yōu)化[7]。李穎軼在論述中國營商環(huán)境評估的進路策略與價值選擇時,通過參照范圍、數(shù)據(jù)來源、分析方法和指標選擇等,將2018年世界銀行發(fā)布的“營商環(huán)境報告”的主要統(tǒng)計指標與2017年“法國吸引力報告”主要統(tǒng)計指標進行對比,認為前者存在一定的不足,最后提出中國應該對標上述4個方面,并結(jié)合實情建立營商環(huán)境評估體系[8]。

通過文獻的梳理,綜合來看,國內(nèi)外對于營商環(huán)境及其評價體系都有一定的研究基礎,并且更多的集中于營商環(huán)境概念、優(yōu)化和對于吸引投資、企業(yè)發(fā)展的影響等層面,評價體系方面則主要針對某省、某地區(qū)等的營商環(huán)境評價進行研究,但是目前還沒有一個系統(tǒng)的評價體系對比,以及針對中國東北地區(qū)營商環(huán)境評價體系建立和優(yōu)化的研究。所以,研究主要是針對國內(nèi)外6種主要的評價體系予以對比分析,并以此為基礎,構(gòu)建出適合中國東北地區(qū)發(fā)展實際的營商環(huán)境評價體系,給出優(yōu)化的對策與建議。

二、 營商環(huán)境評價體系對比分析

截至目前,包括中國在內(nèi)的多個國家的多個權(quán)威機構(gòu)或者地區(qū)已經(jīng)開展針對營商環(huán)境的評價工作,如世界銀行發(fā)布的“營商環(huán)境報告”、世界經(jīng)濟論壇(WEF)發(fā)布的“全球競爭力報告”、瑞士洛桑國際管理發(fā)展研究院(IMD)發(fā)布的“世界競爭力報告”、法國商務投資署發(fā)布的“法國吸引力報告”、中國國際貿(mào)易促進委員會(以下簡稱為中國貿(mào)促會)主導發(fā)布的評價體系和中國廣東省發(fā)布的評價體系。就目前來看,世界范圍內(nèi)應用最廣、最被認可的是世界銀行發(fā)布的“營商環(huán)境報告”(以下簡稱為“世行報告”)的評價體系。

下面就將上述所列6種評價體系用表格形式進行對比分析,并列出各評價體系指標設立概況、特點和視角(見表1)。

結(jié)合表1對比結(jié)果及研究發(fā)現(xiàn),“世行報告”評價體系具有指標微觀具體、簡明扼要,可以被定量化等優(yōu)點,但缺點是評價指標偏重微觀,指標設置較少,難以覆蓋整體的營商環(huán)境測評。同時,僅對中國北京和上海進行測評,難以反映中國其他地區(qū)的營商環(huán)境。多年來,國際上對于“世行報告”中方法論選取、采集數(shù)據(jù)、排名是否科學等問題也有諸多質(zhì)疑,這對“世行報告”的權(quán)威性與普適性提出了挑戰(zhàn)。

“全球競爭力報告”和“世界競爭力報告”都對世界營商環(huán)境競爭力的排行情況進行定期公布。兩份報告的優(yōu)點是指標覆蓋全面,內(nèi)容淺顯易懂;缺點是中文譯名有幾種,且譯成中文后容易混淆。同時,因為兩份報告是由西方組織或者機構(gòu)統(tǒng)計發(fā)布,尤其“世界經(jīng)濟論壇”是由知名經(jīng)濟學家合作組織的,屬于非官方的民間組織。所以從數(shù)據(jù)的來源和選取方面都是有限的,其評價體系不能充分反映中國的實際情況。

表1 國內(nèi)外6種主要的營商環(huán)境評價指標設立概況對比

“法國吸引力報告”是2009年開始由原法國國際投資署(AFII)為了彌補“世行報告”的不足而發(fā)布的。2015年開始,該投資署與原法國企業(yè)國際發(fā)展局(UBIFrance)合并成立新的法國商務投資署(Business France),繼續(xù)發(fā)布該報告。其優(yōu)點是彌補了“世行報告”的一些缺點,補充一些符合法國社會價值觀的營商吸引力指標,其中增設了綠色經(jīng)濟相關的指標。例如,可再生能源占實際消費總能源比例、二氧化碳的碳密度和排放量、主要發(fā)電能源比重和可再生能源發(fā)電比重、核能對GDP的影響、可再生能源部門的就業(yè)人數(shù)、營業(yè)額等,這反映出法國更加注重營商環(huán)境建設中的環(huán)境保護。

國內(nèi)目前較有代表性的營商環(huán)境評價體系是分別由中國貿(mào)促會和廣東省統(tǒng)計發(fā)布的。從2016年開始,中國貿(mào)促會的貿(mào)易投資促進部與貿(mào)促會研究院合作,開始組織國內(nèi)著名專家學者創(chuàng)設評價體系。廣東省構(gòu)建的評價體系的完善度和認可度在國內(nèi)來說是相對較高的。從內(nèi)容上看,兩個評價體系各有側(cè)重,但中國貿(mào)促會營商環(huán)境評價體系中的指標覆蓋更全面一些,能夠從宏觀和微觀兩個角度綜合反映出地區(qū)營商環(huán)境,而廣東省的評價指標更側(cè)重于從建設國際性城市的視角對于國外投資和營商環(huán)境進行評測,也更加注重要素市場發(fā)育與民營企業(yè)活力。

綜合來看,國內(nèi)外6種主要的營商環(huán)境評價體系各有側(cè)重及優(yōu)缺點,具有可資參考和借鑒的價值。此外,鑒于中國國情和經(jīng)濟發(fā)展路徑的不同,以及現(xiàn)有評價體系的局限性,國內(nèi)許多部門和機構(gòu)已經(jīng)開始著手建立或者已經(jīng)建立了相應的評價體系。如由國家發(fā)改委牽頭,初建了包含企業(yè)全生命周期、城市投資吸引力及高質(zhì)量發(fā)展水平在內(nèi)的評價體系,并已在部分省市試點,再輻射到省、市、縣各級政府的營商環(huán)境評價,同時還有由中國戰(zhàn)略文化促進會、中國經(jīng)濟傳媒協(xié)會、萬博新經(jīng)濟研究院和第一財經(jīng)研究院聯(lián)合發(fā)布的“中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價報告”。

三、 優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境的對策建議

雖然國內(nèi)外針對營商環(huán)境的評價體系有很多,但是并沒有專門針對中國東北地區(qū)的評價體系。因此,為了破解東北地區(qū)營商環(huán)境難題,縮小與國際、國內(nèi)發(fā)達地區(qū)間營商環(huán)境差距,東北地區(qū)應該主動對標國際及國內(nèi)發(fā)達地區(qū)營商環(huán)境評價體系,建立和完善符合自身發(fā)展的評價體系。下文將具體給出相應的評價體系及其他優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議。

1. 建立和完善符合自身發(fā)展的評價體系

選取評價體系的指標時,可以吸收和借鑒已有的評價指標,但在建立符合自身評價體系時,首先應立足地區(qū)實情并對標國內(nèi)外先進的評價體系,特別是要反映地區(qū)企業(yè)的發(fā)展訴求。在當前經(jīng)濟發(fā)展階段的基礎上,兼顧長遠戰(zhàn)略和普惠性;在反映科學合理的營商環(huán)境評價上,堅持開放底線;在便利企業(yè)的同時,發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟;在兼顧宏觀和微觀的指標選取上,充分體現(xiàn)普適性與特色性指標有機結(jié)合的特點。從上文對比來看,因為中國貿(mào)促會營商環(huán)境評價體系相較于其他評價體系更為全面和符合中國實際,并且兼顧宏觀和微觀視角,所以在該評價體系的基礎上應構(gòu)建符合東北地區(qū)發(fā)展實際的營商環(huán)境評價體系(見表2)。

表2 東北地區(qū)營商環(huán)境評價體系指標

表2中的指標框架內(nèi)容及權(quán)重設置主要參考中國貿(mào)促會評價體系并加以整理,相較于國內(nèi)其他地區(qū),由于東北地區(qū)存在諸如經(jīng)濟基礎設施相對落后、政府政務服務功能有待優(yōu)化、法律執(zhí)行效率不高、中小規(guī)模民營企業(yè)要素獲取困難、食品衛(wèi)生安全等問題。因此,根據(jù)東北地區(qū)的實際發(fā)展情況,在中國貿(mào)促會營商環(huán)境評價體系[9]原有12項一級指標的基礎上增設了3項:經(jīng)濟基礎環(huán)境、法治環(huán)境、企業(yè)要素環(huán)境;在原有51項二級指標的基礎上增設了16項:經(jīng)濟規(guī)模、消費水平、經(jīng)濟開放程度、食品安全與衛(wèi)生、政策契合度、企業(yè)設立便捷度、投資立項結(jié)匯便捷度、納稅繳費、通關便利度、業(yè)務辦理便利度、經(jīng)濟法律完善程度、經(jīng)濟糾紛解決效率、執(zhí)法效率、企業(yè)要素供給、企業(yè)要素成本、企業(yè)要素獲取便利度。重新設立的評價指標在原有體系優(yōu)勢的基礎上,增設了與東北地區(qū)營商環(huán)境現(xiàn)存問題相關的考核指標,從評級激勵的角度可以有效解決東北地區(qū)營商環(huán)境存在的問題,從指標設立的角度可以進一步優(yōu)化營商環(huán)境及其評價體系,同時每個評價指標數(shù)值范圍為1分至5分(評價數(shù)值范圍與中國貿(mào)促會營商環(huán)境評價體系一致),分值越高,評價越好。

2. 集聚優(yōu)化營商環(huán)境的合力

加強組織領導。各級組織及領導要有高度的政治站位,樹立服務、創(chuàng)新、廉潔、法治的理念,突出目標、問題、過程、結(jié)果相統(tǒng)一的導向,完善組織領導工作的制度保障。

完善推進機制。改革要樹立為人民服務的法治理念,見賢思齊,對標國際國內(nèi)先進水準。推進市場主體的準入、經(jīng)營、退出等基礎設施的“硬環(huán)境”建設力度;科學制定營商監(jiān)管的政策和法律法規(guī),完善管理的民主化、科學化的制度設計;規(guī)范工作機制、流暢審批流程、提高工作效率;確保公平、公正的市場競爭機制的優(yōu)勢最大限度地得以發(fā)揮,建立健全守信激勵和失信懲戒的聯(lián)合機制,暢通投訴、舉報、監(jiān)管等多種不同的訴求渠道,升級和改善政務、市場、人文、法治等“軟環(huán)境”的舒適力度。

形成良好輿論導向。利用各種媒體廣為宣傳,樹榜樣、學典型,全監(jiān)督。利用新媒體、大數(shù)據(jù)等技術(shù)建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺,倡好治衰。

加強考核獎懲。對不作為、懶作為、濫作為等現(xiàn)象決不姑息。

3. 清除社會軟環(huán)境壁壘,加大引資引才的強度

近些年,東北地區(qū)因營商環(huán)境問題飽受輿論壓力。其實,根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,東北地區(qū)在利用外資方面呈穩(wěn)中向好的增長勢頭。但總體看,在利用外資中產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮不足,產(chǎn)業(yè)集聚效應也不突出,很多產(chǎn)業(yè)集群,諸如汽車制造、石油化工、農(nóng)副產(chǎn)品深加工、生物制藥等等基本處于初級狀態(tài),對其必需的配套企業(yè)缺乏吸引力。從營商環(huán)境來看,東北地區(qū)還有較大的改善空間,各級政府“放管服”、政府依法管理、管理透明度和政府信用方面均與經(jīng)濟發(fā)達和投資活躍地區(qū)存在一定的差距。如行政干預較多、社會信息透明度不夠、交易成本過高、市場運行中“搭便車”、誠信缺失、“潛規(guī)則”,以及一些政府部門或者服務性窗口工作效率低等問題,都會影響和阻礙市場機制的正常運行及地區(qū)經(jīng)濟的良性發(fā)展。

所以,一方面必須要以自我革新的勇氣和魄力,清除社會軟環(huán)境壁壘,本著規(guī)范有序、優(yōu)化環(huán)境、減輕負擔、適當減免的原則,轉(zhuǎn)變觀念、法治為繩,創(chuàng)新為先、干字當頭,加強法治政府建設,做到依法依規(guī)辦事,維護法規(guī)與政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性。通過以“放管服”改革一攬子舉措為核心,著力打造開放優(yōu)惠的政策與政務環(huán)境,疏堵點、解痛點、治難點,減少政府部門尋租、破除“官本位”思想、破除政府部門信息孤島,切實解決招商引資中的各種梗阻問題;另一方面必須要加強企業(yè)及公民的法治意識培養(yǎng),將誠信守法經(jīng)營置于安身立命之根基,打造誠信品牌。同時也要培育新的引資增長點,更加開放和透明信息,從體制和觀念上實現(xiàn)同步優(yōu)化,用更加開放、包容和規(guī)范的管理體制吸引外資,利用更加優(yōu)厚的落戶政策和激勵機制吸引人才,引導人力資源合理流動。

4. 明確民營企業(yè)的社會定位

民營經(jīng)濟在拉動地區(qū)經(jīng)濟增長過程中是一支不可忽視的中堅力量,是創(chuàng)業(yè)和增加就業(yè)的主要領域之一。但鑒于東北老工業(yè)基地國企地位突出的慣性,民營企業(yè)的發(fā)展本就存在先天的不足;在獲得資源分配過程中,市場需求導向不明確。盡管現(xiàn)在民營企業(yè)在東北地區(qū)的經(jīng)濟生活中占據(jù)一定位置,但直到今天,還沒有從根本上解決民營企業(yè)的社會定位問題;正是由于民營企業(yè)的社會定位模糊不清,導致各級政府部門、社會各方面對民營企業(yè)仍然存在一定的偏見。對比發(fā)達城市,無論是經(jīng)濟總量,還是經(jīng)濟規(guī)模,東北地區(qū)的民營經(jīng)濟都有著不小差距。這從側(cè)面也反映了東北地區(qū)營商環(huán)境存在一些亟待解決的問題,建設水平需要提升,評價體系及長效管理機制需要建立和完善,尤其需要尊重民營企業(yè)市場的主體地位,發(fā)揮市場激發(fā)其活力及創(chuàng)造力的作用。

5. 秉持生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展的理念

東北地區(qū)作為全國重要的老工業(yè)基地,其經(jīng)濟增長模式屬于能源消耗型,生態(tài)經(jīng)濟是東北經(jīng)濟獲得長足發(fā)展的基本前提,模式轉(zhuǎn)變已成必然,綠色發(fā)展是東北再次振興的內(nèi)在需求。

生態(tài)優(yōu)先之“先”,意味著不能再走舊模式的路,而要堅持價值和責任在生態(tài),效益和潛力也在生態(tài)的理念。同樣,綠色發(fā)展就是兼顧效率、和諧與持續(xù)的發(fā)展方式。它既是一場經(jīng)濟上的變革,更是一場生活和行為方式上的全方位變革。這場變革需要全社會的篤定前行與通力配合才能實現(xiàn)。

綜上所述,營商環(huán)境評價及其優(yōu)化是一項意義重大、任重道遠的系統(tǒng)性工程,東北地區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)化建設也面臨著諸多難題和挑戰(zhàn),必須動員全社會的力量齊抓共管,共建共享。