□ 郭春鎮(zhèn) 曾鈺誠

內(nèi)容提要 黨的十八大以來，黨內(nèi)治理得以深入推進，并呈現(xiàn)出整體化、全面化、規(guī)范化等趨勢和特征。通過對十八大以來中紀委官網(wǎng)公布的211 份中管干部“黨紀處分決定”的實證分析，可以發(fā)現(xiàn)針對黨內(nèi)政治、作風(fēng)、腐敗問題的審查與治理正在邁向“整全性法治”模式。該模式充分吸納了十八大以來黨紀審查的經(jīng)驗與理念，為更好地闡釋當(dāng)前黨內(nèi)治理的行動圖景提供了富有解釋力的理論框架。作為一個兼具開放性與結(jié)構(gòu)彈性的框架系統(tǒng)，“整全性法治”不僅是一套黨內(nèi)法治的綜合性評價體系，也是一種黨組織和黨員的自我約束機制，它對于深化國家治理和實現(xiàn)國家治理與黨內(nèi)法治的互動融合具有積極意義。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷深化黨紀審查，從嚴治黨邁入全面化與常態(tài)化階段。2014年10月習(xí)近平總書記提出“全面推進從嚴治黨”的重大政治命題。①隨后，“全面從嚴治黨”作為一項關(guān)鍵性的治國理政工程，被納入到“四個全面”戰(zhàn)略布局中統(tǒng)籌推進。②隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的持續(xù)加強和管黨治黨在理念、政策、方法等方面的深刻調(diào)整，黨紀審查在整體上也呈現(xiàn)出一系列演進性特征。這些特征較為全面、直觀地反映出十八大后中國共產(chǎn)黨在治理理念與治理方式上的轉(zhuǎn)變。

本文從經(jīng)驗素材著手，對黨的十八大以來中紀委官網(wǎng)公布的211 份中管干部“黨紀處分決定”（以下簡稱“處分決定”）樣本進行梳理，③以此為基礎(chǔ)分析十八大后黨紀審查實踐層面所展現(xiàn)出的演進趨勢與治理努力，并從理論角度研究揭示其內(nèi)在機理與底層邏輯，為持續(xù)推進、深化和發(fā)展黨內(nèi)治理實踐提供可資參考的理論資源。

一、樣本梳理與分析

規(guī)律探求必須建立在觀察和實驗的經(jīng)驗事實之上。④筆者嘗試從211 份中管干部處分決定樣本所提供的經(jīng)驗證據(jù)中建立分析視角，以求認識與解釋黨內(nèi)治理的理念嬗變、實踐轉(zhuǎn)向和路徑轉(zhuǎn)化間的深刻關(guān)聯(lián)及其背后的治理秩序。由于涉案人員均是中管干部，具有典型性與代表性，因此能夠基本反映出十八大后黨紀審查的演進趨勢情況，保證了研究結(jié)論的客觀性。

（一）政治問題審查

黨的十八大后，黨紀審查逐漸體現(xiàn)出較強的政治性。黨中央不僅通過政治層面的決策部署全方位推進管黨治黨，而且對黨內(nèi)政治問題審查力度也呈現(xiàn)強化趨勢。黨紀審查的關(guān)注點由腐敗問題、生活作風(fēng)問題逐步延伸至政治問題。表1 顯示，相較于2013、2014年，在2015年受黨紀處分的中管干部中，存在政治問題的人數(shù)出現(xiàn)了大幅增長。2016年以后，政治問題已成為黨紀審查的重要內(nèi)容之一，在2016 至2020年間，每年因違反政治紀律而受黨紀處分的中管干部人數(shù)比例，均保持一個較高的數(shù)值，顯著高于2016年之前年份的比值，這充分表明執(zhí)政黨逐漸增強了黨內(nèi)政治問題的審查力度。

表1 中管干部違反政治紀律情況統(tǒng)計

這一演進趨勢還體現(xiàn)在國有企業(yè)中管干部的處分決定中。2016年以來，黨紀審查逐步關(guān)注國有企業(yè)政治問題。在總共24 份涉及國有企業(yè)中管干部的處分決定中，有15 份牽涉政治問題，其中14 份是中紀委在2016年后作出的。2016年后，黨中央明顯強化了對國有企業(yè)政治問題的審查力度，所有受處分的國有企業(yè)中管干部均被查出存在政治問題。這說明：黨中央不僅在推進黨內(nèi)政治問題治理上更加重視、堅決與強有力，而且治理行動整體覆蓋黨和國家各類主體，體現(xiàn)管黨治黨的全局性特點。⑤在黨內(nèi)工作作風(fēng)問題領(lǐng)域，黨紀審查也呈現(xiàn)持續(xù)強化的趨勢。

（二）工作作風(fēng)問題審查

黨的十八大后，工作作風(fēng)建設(shè)作為加強黨的建設(shè)的一項重要工作內(nèi)容被深入推進。2012年《中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》（以下簡稱《中央八項規(guī)定》）的出臺，為推進黨內(nèi)工作作風(fēng)建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)。表2 顯示，2013 至2015年三年間，因工作作風(fēng)問題受處分的中管干部人數(shù)呈上升趨勢，特別在2015年，人數(shù)增長達到統(tǒng)計年份中的峰值。2016年后，針對工作作風(fēng)問題的紀律審查趨勢呈現(xiàn)一定的延續(xù)性、連貫性，這體現(xiàn)出黨中央對整治黨內(nèi)工作作風(fēng)問題的重視。這一趨勢可以從“違反中央八項規(guī)定精神”（或“無視中央八項規(guī)定精神”）的出現(xiàn)頻次統(tǒng)計中得到體現(xiàn)。

表2 中管干部違反中央八項規(guī)定精神情況統(tǒng)計⑥

表3 顯示，相較于2013 和2014年，在2015至2020年間，黨中央明顯加強了對黨內(nèi)工作作風(fēng)問題的治理力度，將中央八項規(guī)定精神及其實施細則的貫徹落實情況作為紀律審查的核心內(nèi)容與重點問題之一。從整體上看，“違反中央八項規(guī)定精神” 在處分決定中的出現(xiàn)頻次占當(dāng)年處分決定樣本數(shù)的比值，大致呈現(xiàn)出由小到大的波動上升趨勢。例如，2014年兩者間的比值并不太高，2015年比值有所增長，達到30.43%，2016年的比值在2015年的基礎(chǔ)上有了大幅提升，并在之后年份保持總體上升趨勢。這表明治理工作作風(fēng)問題逐漸成為全面從嚴治黨的一項非常重要的工作內(nèi)容。

表3 “違反中央八項規(guī)定精神”在處分決定中的出現(xiàn)頻次統(tǒng)計

由上可知，黨的十八大后（特別是2015年后）黨中央更加重視對于黨內(nèi)工作作風(fēng)問題的治理，黨紀審查的工作重心由黨內(nèi)腐敗問題、生活作風(fēng)問題領(lǐng)域逐漸延伸至工作作風(fēng)問題領(lǐng)域，管黨治黨所覆蓋的問題領(lǐng)域更加廣泛，針對各類問題的紀律審查呈現(xiàn)整體推進的態(tài)勢。此外，《中央八項規(guī)定》還明確規(guī)定了黨內(nèi)高級領(lǐng)導(dǎo)干部須“嚴格遵守廉潔從政有關(guān)規(guī)定”的紀律內(nèi)容。通過分析中管干部違反中央八項規(guī)定精神的具體行為類型，能夠揭示出黨內(nèi)腐敗問題紀律審查逐漸周密化的趨勢。

（三）腐敗問題審查

表4 顯示，在所有違反中央八項規(guī)定精神的行為類型中，收受禮品禮金以及與違規(guī)使用公款相關(guān)的行為類型⑦在處分決定中的出現(xiàn)頻次相對較高。其中，收受禮品禮金的出現(xiàn)頻次最高，占到全部行為類型總頻次（307 次）的35.5%。而在出現(xiàn)頻次上僅次于收受禮品禮金的行為類型，是與違規(guī)使用公款相關(guān)的行為類型。此外，相較于腐?。殑?wù)）犯罪問題，禮品禮金類腐敗問題與公款類腐敗問題在行為性質(zhì)上均屬于輕微（違紀）形態(tài)，而上述兩類輕微腐敗行為類型⑧的出現(xiàn)頻次總和占全部統(tǒng)計行為類型總頻次的50%以上。

表4 中管干部違反中央八項規(guī)定精神的行為類型統(tǒng)計

黨的十八大以來，黨中央針對黨內(nèi)腐敗問題的紀律審查呈現(xiàn)出由“腐敗懲治”導(dǎo)向演進為“腐敗治理”導(dǎo)向的變化趨勢，黨內(nèi)腐敗問題的治理逐漸周密化。其中，腐敗懲治導(dǎo)向注重將紀檢審查資源集中到腐敗犯罪的懲治上，強調(diào)治理的懲罰性功能。腐敗治理導(dǎo)向則力求在懲治腐敗犯罪的同時，將之前未受監(jiān)督審查活動關(guān)注的黨內(nèi)輕微腐敗問題也一同納入治理內(nèi)容，強調(diào)治理的預(yù)防性功能。⑨從實踐發(fā)展的層面看，2013 至2014年，腐敗懲治導(dǎo)向仍然貫穿黨紀審查工作始終，絕大多數(shù)受黨紀處分的中管干部都進入到了最終的司法程序。⑩2015年后，治理理念逐步發(fā)生轉(zhuǎn)型，?因腐敗問題情節(jié)輕微，沒有被追究刑事責(zé)任的中管干部人數(shù)呈現(xiàn)增長趨勢。?黨中央與紀檢部門逐漸將更多治理資源投入到黨內(nèi)輕微腐敗問題的審查過程，將腐敗問題的所有表現(xiàn)形態(tài)（違紀形態(tài)與犯罪形態(tài)）均納入審查監(jiān)督的范圍，這有助于提高腐敗治理成效。另外，黨中央對治理黨內(nèi)生活作風(fēng)問題的認識不斷深化，審查標準與回應(yīng)方式也發(fā)生深刻調(diào)整。

（四）生活作風(fēng)問題審查

圖1 顯示，處分決定針對黨內(nèi)生活作風(fēng)問題的規(guī)范表述，依時間順序分別使用了“道德敗壞”“與他人通奸”“違反社會主義道德”“權(quán)色、錢色交易”等內(nèi)容，并在某一時間段內(nèi)連續(xù)使用相同的內(nèi)容表述形式。

圖1 處分決定對中管干部生活作風(fēng)問題的表述變化情況?

處分決定表述的變化表明：黨的十八大后，黨中央對黨內(nèi)生活作風(fēng)問題的審查標準從“形式（行為）標準”逐步轉(zhuǎn)向“實質(zhì)（結(jié)果）標準”。從實踐發(fā)展的層面看，2015年10月前，形式標準一直居于主導(dǎo)地位，處分決定對于生活作風(fēng)問題，通常用“道德敗壞”“與他人通奸”“違反社會主義道德”等表述指代，這些表述內(nèi)容均建立在形式標準與道德評價之上。根據(jù)形式標準，黨員不道德的生活行為及其作風(fēng)因違反黨內(nèi)生活紀律，而成為黨紀審查的重要內(nèi)容。2015年10月后，紀律檢查機關(guān)針對黨內(nèi)生活作風(fēng)問題的審查內(nèi)容與治理方式呈現(xiàn)實質(zhì)化轉(zhuǎn)向，黨紀審查將生活作風(fēng)問題與腐敗問題、政治問題相互交織形成的“復(fù)合型”問題納入重點治理的內(nèi)容，絕大多數(shù)黨的高級領(lǐng)導(dǎo)干部均因“錢色、權(quán)色交易”行為受到了紀律處分。

雖然權(quán)色、錢色交易在規(guī)范層面可以被評價為違反社會主義道德的行為，但其與純粹道德上的生活作風(fēng)問題仍存在顯著差異。道德因素僅是權(quán)色、錢色交易行為肇始的必要條件，而非充要條件。權(quán)色、錢色交易牽涉“性利益”與經(jīng)濟利益、政治利益的不正當(dāng)交換，是生活作風(fēng)問題的復(fù)雜形態(tài)。其所產(chǎn)生的實質(zhì)危害超越了單純形式層面涉及的私人、家庭與道德領(lǐng)域，對黨和國家的政治安全、政治利益、政治秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，黨中央針對黨內(nèi)生活作風(fēng)問題的審查逐漸邁向?qū)嵸|(zhì)化。此外，不同時間段的處分決定對中管干部涉嫌犯罪材料的“被移送機關(guān)”與“處理方式”的內(nèi)容，在表述上也存在差異。

（五）黨紀審查的規(guī)范化

圖2 顯示，在總計211 份處分決定樣本中，有180 份涉及犯罪材料的移送內(nèi)容。?依時間順序，通過對處分決定中關(guān)于犯罪材料被移送機關(guān)與處理方式的表述展開分析，可以將其從前往后類型化為三種組合形式：“司法機關(guān)+依法處理”“有關(guān)國家機關(guān)+依法處理”“檢察機關(guān)+審查起訴”。這一表述轉(zhuǎn)換實現(xiàn)了由模糊到清晰，由政治性話語到法治性話語的轉(zhuǎn)變，反映出黨紀審查正在逐步邁向規(guī)范化、法治化。

圖2 中管干部涉嫌犯罪材料的被移送機關(guān)與處理方式的表述變化情況?

無論“司法機關(guān)”“有關(guān)國家機關(guān)”還是“依法處理”，在表述及概念的使用上均存在一定的模糊性?！八痉C關(guān)”“有關(guān)國家機關(guān)”的指涉范圍本身就非常寬泛，缺乏明確性，?“依法處理”的表述也較為空泛，在實施上缺乏可操作性，上述表述內(nèi)容部分還帶有較濃厚的政治性色彩。2018年9月后，處分決定表述逐漸清晰化、規(guī)范化，不僅明確了涉案材料的被移送機關(guān)是檢察機關(guān)，而且細化了涉案材料移送后的處理方式，由依法處理調(diào)整為審查起訴，這一調(diào)整也同《中華人民共和國監(jiān)察法》第11 條的規(guī)定相一致，實現(xiàn)了黨紀處分程序與政務(wù)處分程序的妥善銜接。?處分決定規(guī)范表述的清晰化，避免了模糊性表述帶來的審查透明度、規(guī)范化不足的問題。同時，通過運用嚴謹、規(guī)范的法學(xué)學(xué)術(shù)表達取代具有政治色彩的表達，反映出黨紀審查的法治化程度逐漸提高。

（六）小結(jié)

通過對前述樣本的梳理分析，可以發(fā)現(xiàn)黨紀審查在關(guān)注領(lǐng)域、審查標準等方面有了明顯變化。首先，黨紀審查關(guān)注領(lǐng)域日漸整體化與全局化。這體現(xiàn)為黨紀審查從腐敗問題、生活作風(fēng)問題延伸至政治問題、工作作風(fēng)問題，并呈現(xiàn)出整體推進的態(tài)勢。在政治問題領(lǐng)域，執(zhí)政黨針對黨和國家各類主體的全局化審查，使管黨治黨的覆蓋范圍及涉及面更加廣泛。其次，黨紀審查逐步全面化。這體現(xiàn)在黨中央通過開展周密化與實質(zhì)化的審查行動，力圖將腐敗問題與生活作風(fēng)問題的所有表現(xiàn)形態(tài)均納入治理內(nèi)容，確保治理的全面性與有效性。再次，黨紀審查逐漸規(guī)范化、法治化。對違紀中管干部的評價，逐漸超越基于直覺與形式標準的一般性道德評價，更注重基于實質(zhì)標準以及規(guī)范權(quán)力、防范尋租的視角進行審視。黨紀處分也日漸轉(zhuǎn)向運用更為規(guī)范的法學(xué)術(shù)語進行表述。整體而言，當(dāng)前黨紀審查呈現(xiàn)出較為明顯的“整全性法治”態(tài)勢。

二、“整全性法治”是一個解釋性框架

樣本分析的目的不僅只是描述事實或者陳述現(xiàn)狀，而且是為了提煉關(guān)于黨內(nèi)治理實踐的解釋性知識，從而在實證基礎(chǔ)上對這一實踐過程進行理論建構(gòu)。對處分決定樣本進行梳理分析，并不只是嘗試解釋這一現(xiàn)象，還包括探求管黨治黨深入推進的內(nèi)在邏輯，并在此基礎(chǔ)上提出對相關(guān)治理實踐富有解釋力的理論框架?！罢苑ㄖ巍本褪沁@樣一種讓我們更好理解和闡釋當(dāng)前黨紀審查的框架。

“整全性法治”中的“整全性”一詞原本意指司法裁判過程中規(guī)則適用的一種解釋理念和方法，其主旨是把對行為規(guī)則的解釋置于一個整體性、體系性的結(jié)構(gòu)框架內(nèi)進行理解，將道德、政策、法律等價值準則融貫在一起，以求獲得一個最具正確性的司法結(jié)論與較高解釋力的行動方案。?“整全性” 還意味著將整個社會的公共標準視為或整合為一個具有融貫性的體系，?這是一種融合了執(zhí)政黨的政治生活、國家機關(guān)的法律生活、參政黨的民主生活、公民的道德生活的行動參與標準和規(guī)范的有機整體?！罢苑ㄖ巍敝械摹胺ㄖ巍本哂幸话阋饬x上法治概念的核心要素，即制定良好的規(guī)范和規(guī)范得到普遍的服從。?與此同時，法治不僅意味著靜態(tài)的規(guī)范，也意味著動態(tài)的實施過程。法治不僅要求在靜態(tài)規(guī)范的內(nèi)容層面體現(xiàn)出公平正義等價值，也要求在動態(tài)實施過程中，在各個環(huán)節(jié)、步驟的運行過程中彰顯依法辦事、權(quán)力制約、問題導(dǎo)向、程序正義等法治邏輯。“整全性法治”不是“整全性”和“法治”的簡單相加，除了容納這兩個術(shù)語的內(nèi)容之外，在全面從嚴治黨背景下，還有其特定意涵。

“整全性法治” 作為一種黨內(nèi)治理的理論模式，不僅強調(diào)治理的整體性與橫向推進，同時也注重治理的全面性與縱向展開，并要求治理行動須建立在穩(wěn)定、規(guī)范的實踐邏輯基礎(chǔ)之上。具體內(nèi)涵表現(xiàn)為三個方面： 其一，“整全性法治” 踐行整體性、全局性的治理理念與行動方式，通過實現(xiàn)管黨治黨的治理實踐在橫向維度的全覆蓋，力圖將黨內(nèi)存在的各類問題以及黨和國家所有主體均整體性納入法治框架。其二，“整全性法治”也注重從縱向維度關(guān)注管黨治黨的全面性。例如，黨紀審查針對腐敗問題、生活作風(fēng)問題所開展的周密化、實質(zhì)化審查實踐，從縱向體系拉伸了紀律審查的涵蓋范圍，這體現(xiàn)出治理活動的全面性特點。其三，“整全性法治”全面吸納了法治理念的實質(zhì)內(nèi)容，它不僅倡導(dǎo)整體化、全面化的治理方案，同時也要求上述方案能夠得到穩(wěn)定、持續(xù)、規(guī)范地推進，并與法治理念相融貫。從黨紀審查的演進趨勢分析，黨紀審查整體、全面、持續(xù)地推進過程是法治動態(tài)實施的重要內(nèi)容。“整全性法治”有效展現(xiàn)了當(dāng)前執(zhí)政黨在管黨治黨中的行動目標，即在權(quán)力規(guī)范基礎(chǔ)上更加充分地實現(xiàn)黨內(nèi)法治。運用這一理論框架，有助于我們更好地理解當(dāng)前黨紀審查的實踐圖景。

首先，“整全性法治” 為當(dāng)前黨紀審查的整體化、全局化治理行動及其努力提供了圓融性解釋。黨的十八大以來，黨中央開展的黨紀審查逐步擴展到黨和國家各類主體以及黨內(nèi)不同問題領(lǐng)域，治理行動逐漸體現(xiàn)出全局性與覆蓋性特征，并且呈現(xiàn)整體推進的趨勢。在政治問題領(lǐng)域，黨紀審查可以紓解政權(quán)體制結(jié)構(gòu)內(nèi)部存在的張力。中國政權(quán)體制結(jié)構(gòu)由政治權(quán)威與國家權(quán)力組合而成。在這套體制結(jié)構(gòu)中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨享有最高政治權(quán)威。作為國家權(quán)力的實施者，科層體制下的黨政干部則功能性貫徹黨的政治意圖并發(fā)揮其管理、執(zhí)行職能。這要求黨政干部均能忠實服從于黨中央，踐行政治承諾和頂層決策，并與黨中央保持一致。推進針對黨和國家各類公權(quán)力主體政治問題的全局化審查，借助相對有效的人事審核、考察與監(jiān)管手段，有助于強化對上述治理主體的全面把控，以維護政權(quán)體制結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定統(tǒng)一。“整全性法治”同樣能夠解釋，十八大后黨紀審查活動由經(jīng)濟腐敗問題、生活作風(fēng)問題領(lǐng)域推進到政治問題、工作作風(fēng)問題領(lǐng)域的實踐動因，即通過將黨內(nèi)政治、腐敗以及作風(fēng)等問題整體納入法治化的治理框架，消解侵蝕黨的先進性、純潔性以及執(zhí)政正當(dāng)性的各類隱患，重塑黨內(nèi)良性政治生態(tài)與政治秩序，推動先進性政黨的建設(shè)進程，并為最終實現(xiàn)黨內(nèi)法治創(chuàng)造條件。

其次，“整全性法治” 有助于我們解釋當(dāng)前黨紀審查的周密化、實質(zhì)化趨勢及其實踐。在黨內(nèi)腐敗問題治理領(lǐng)域，黨中央將更多注意力與治理資源投入到此前未受關(guān)注的輕微腐敗問題及其行為上，促進了腐敗問題治理網(wǎng)絡(luò)的不斷嚴密完善。在黨內(nèi)生活作風(fēng)問題治理領(lǐng)域，黨中央通過針對性治理生活作風(fēng)問題與經(jīng)濟、政治問題交織的“復(fù)合型”問題，將黨紀審查深入推進到生活作風(fēng)問題的實質(zhì)層面，從縱向維度最大限度拉伸了黨紀審查的涵蓋范圍。其目的是為了實現(xiàn)針對黨政干部及權(quán)力運行的全面嚴密控制。經(jīng)濟發(fā)展、社會管控、利益擴張以及政績壓力下的賦權(quán)激勵等多重因素，促使科層體制不斷強化其吸納社會資源和公共權(quán)力的能力，這容易造成權(quán)力資源的過度集中和壟斷。權(quán)力壟斷、規(guī)制失靈以及利益誘惑等因素重疊交織，構(gòu)成催生腐敗問題以及生活作風(fēng)問題的內(nèi)外部條件，而輕微腐敗問題是腐敗問題的早期形態(tài)，“復(fù)合型” 生活作風(fēng)問題是生活作風(fēng)問題的復(fù)雜形態(tài)?！罢苑ㄖ巍币馕吨枰扇「鼮槿婊闹卫聿呗耘c行動，其中既包括持續(xù)推進對嚴重職務(wù)犯罪與道德作風(fēng)問題的紀律審查，也包括將治理實踐推進到腐敗問題的輕微形態(tài)與生活作風(fēng)問題的實質(zhì)形態(tài)，強化治理的法治性與有效性。

最后，“整全性法治” 對當(dāng)前黨中央在黨紀審查中所展現(xiàn)的常態(tài)化、規(guī)范化治理理念具有解釋力?！罢苑ㄖ巍币詫崿F(xiàn)黨內(nèi)法治為目標，法治可以被解釋為“依照法律治理國家的原則和方法”，而黨內(nèi)法治也強調(diào)制度體系建設(shè)對于推進黨內(nèi)治理，塑造法治政黨的關(guān)鍵意義。因此，法治本身就蘊含追求治理常態(tài)化、規(guī)范化的基本內(nèi)容。黨的十八大以來，針對黨內(nèi)政治、作風(fēng)、腐敗問題的治理，均體現(xiàn)出延續(xù)性、去運動化特征，并通過黨內(nèi)制度建設(shè)予以保障和推動，黨紀審查逐步邁向常態(tài)化軌道。去運動化治理是一種穩(wěn)健、持續(xù)的治理方式，它通過成熟穩(wěn)定的規(guī)則發(fā)動，并保證治理的連貫性與可預(yù)期性。十八大后，黨紀審查取得了穩(wěn)定而長效的進展，針對黨內(nèi)存在的各類問題的治理行動持續(xù)推進和強化，并通過制度形式固定下來。與此同時，處分決定逐漸使用更為嚴謹?shù)姆▽W(xué)學(xué)術(shù)話語進行表述，凸顯黨紀審查的規(guī)范化、法治化走向。法學(xué)話語一定程度克服了政治話語的模糊性，提高了黨紀審查的規(guī)范性與確定性。由此，無論是針對黨內(nèi)各類問題治理的常態(tài)化推進，還是黨紀審查自身的規(guī)范化調(diào)整，均表明執(zhí)政黨在整體化、全面化的治理邏輯基礎(chǔ)上尋求更加穩(wěn)定、規(guī)范的治理效果，這將有助于黨內(nèi)法治的實現(xiàn)。

三、“整全性法治”是一套綜合性評價體系

黨內(nèi)法治的實現(xiàn)，首先需要針對黨內(nèi)治理實踐，建立起一套綜合性的黨內(nèi)法治評價體系。而“整全性法治” 是這一綜合性評價體系的理論形態(tài)?！罢苑ㄖ巍?形塑的評價體系涵蓋法律、道德、黨規(guī)黨紀、黨的理念等多種規(guī)范和治理標準。從評價功能角度來看，黨的理念、道德、法律和黨規(guī)黨紀均調(diào)整著一定的社會關(guān)系，對相關(guān)行為起到評價作用。從體系化角度來看，“整全性法治”提供了一套以黨的理念和道德規(guī)范為根本，以黨規(guī)黨紀為核心、以國家法律為基礎(chǔ)的層次化、結(jié)構(gòu)化的黨內(nèi)法治評價體系。

其中，黨的理念涉及很多黨內(nèi)治理、從嚴治黨、黨的建設(shè)等方面和內(nèi)容的價值理念，涵蓋黨的理想、信念、思想等價值內(nèi)容。這些內(nèi)容具有高度的概括性與原則性，能夠從宏觀上和整體上對黨組織與黨員以及黨內(nèi)法治建設(shè)起到指引、規(guī)范和評價作用，如“全面從嚴治黨”“強化黨內(nèi)監(jiān)督”“嚴明黨的紀律”等。黨的理念構(gòu)成整個執(zhí)政黨需要嚴格遵循的一整套展現(xiàn)權(quán)威性與規(guī)范效力的價值體系和評價標準。

道德同樣屬于重要的評價規(guī)范和標準，它“以人們的自我評價和他人評價的方式為特點調(diào)整人們的內(nèi)心意愿和行為”。道德評價建立在其對黨組織、黨員所附加的道德義務(wù)和理性要求的基礎(chǔ)上，并為黨組織和黨員設(shè)定了較高的行為標準。道德既包含諸如“敬業(yè)奉獻”“克己奉公”等一般道德標準，也包括諸如“對黨忠誠”“永不叛黨”等政治道德標準。無論是黨的理念還是道德規(guī)范，均表現(xiàn)出一定的抽象性和價值性，是其他評價規(guī)范建構(gòu)的依據(jù)。

黨規(guī)黨紀作為黨內(nèi)治理的主導(dǎo)性制度形式，是推進與評價黨內(nèi)法治的核心制度安排。黨規(guī)黨紀包含黨內(nèi)法規(guī)與黨的紀律兩套評價規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化程度最高的制度形態(tài)，是具有較高位階和規(guī)制效力的制度形式。黨的紀律是黨組織與黨員必須遵守的義務(wù)性規(guī)范，其中既包括成文性規(guī)范，也包括優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例等黨內(nèi)不成文規(guī)矩。而國家法律是對普通公民與社會組織設(shè)定的一般性標準，屬于整個黨內(nèi)善治評價體系中的基礎(chǔ)性規(guī)范構(gòu)成。相較于道德以及黨規(guī)黨紀，法律更加凸顯其底線性、基礎(chǔ)性的制度屬性，也為黨組織和黨員的活動及行為劃定了基本邊界與標準。

四、“整全性法治”的理論延伸

“整全性法治”是一個開放且不斷發(fā)展的理論框架。一方面，“整全性法治”通過充分整合一系列制度性安排，建構(gòu)起一個緊密聯(lián)系且內(nèi)在一致的約束性機制。另一方面，“整全性法治”除了在黨內(nèi)治理領(lǐng)域發(fā)揮作用，在國家治理層面也同樣可以提供值得借鑒的理論資源。

（一）“整全性法治”是道德權(quán)威和道德榜樣的自我約束機制

“整全性法治”對于實現(xiàn)道德權(quán)威與道德榜樣的自我約束具有重要作用。在中國傳統(tǒng)道德文化中，非常強調(diào)道德權(quán)威和道德榜樣對國民的指導(dǎo)與示范作用。若要使法律得到普遍實施，需要道德權(quán)威和道德榜樣的率先垂范。道德權(quán)威意味著正當(dāng)性與權(quán)威性，道德榜樣意味著被國民所認可和信服。在當(dāng)前時代背景下，道德權(quán)威毫無疑問是具有光榮歷史并被國民普遍認同的中國共產(chǎn)黨，成為道德榜樣的義務(wù)則無疑落到共產(chǎn)黨員身上。黨組織和黨員的行為具有示范性與引導(dǎo)性，在黨組織和黨員的言傳身教下，才能夠教育和引導(dǎo)公眾遵守規(guī)則和踐行法治。因此，中國國家治理的抓手與核心回到了傳統(tǒng)法治理念中的治“權(quán)”（道德權(quán)威）和治“官”（道德榜樣）上，而“整全性法治”具有的整體性、規(guī)范性、法治性等特點，能夠?qū)Φ赖聶?quán)威和道德榜樣產(chǎn)生約束作用?！罢苑ㄖ巍奔軜?gòu)了一整套滿足黨組織與黨員自我約束和維系道德形象的機制，這套機制全面整合了黨員教育制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度和黨內(nèi)民主制度等規(guī)范內(nèi)容。

黨員教育制度通過塑造常態(tài)性、教化性的政治道德教育活動，進而實現(xiàn)強化黨員的道德、義務(wù)、責(zé)任觀念，增強黨員的道德認同與自我約束意識的制度功能。重視對黨員的教育工作，是中國共產(chǎn)黨從建黨之初就一直延續(xù)下來的歷史傳統(tǒng)。黨員教育制度的建構(gòu)目標體現(xiàn)為：其一，破除黨政干部的特權(quán)意識，重塑公仆意識。將民主、敬業(yè)、法治等核心價值觀以及黨的初心、使命、理念、思想融入黨員教育實踐并加以制度化，從而提升黨員自我約束意識；其二，借助黨員教育制度，將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義建設(shè)、改革發(fā)展以及黨的自身建設(shè)等實踐中總結(jié)提煉出的新理念、新思想和新道德，更好地融入黨員內(nèi)心并實現(xiàn)對其外部行為的正面指引與約束。

黨內(nèi)監(jiān)督制度能夠有效約束黨組織與黨員的活動和行為。作為領(lǐng)導(dǎo)主體與治理主體，黨組織和黨政干部被人民賦予了體量龐大的公共權(quán)力。任何性質(zhì)的權(quán)力在運行過程中都存在被濫用和異化的風(fēng)險，其結(jié)果勢必損耗人民對黨組織和黨員的認同感。這就亟需在黨內(nèi)建立和完善黨組織、黨員自我監(jiān)督的體制機制。黨內(nèi)監(jiān)督制度（包括黨內(nèi)巡視制度與黨內(nèi)問責(zé)制度）通過整體性的將黨內(nèi)“用權(quán)者”與黨內(nèi)“監(jiān)督者”統(tǒng)一納入監(jiān)督的范圍，強化了黨組織與黨員的自我約束。

黨內(nèi)民主的發(fā)展質(zhì)量和方向在根本層面上決定著黨內(nèi)法治的發(fā)展質(zhì)量和方向?！爱?dāng)權(quán)力可以產(chǎn)生額外利益時，權(quán)力的壟斷現(xiàn)象勢必產(chǎn)生?！秉h內(nèi)民主制度能夠激勵與促進各級黨組織、全體黨員對黨內(nèi)事務(wù)的廣泛參與，并推進民主決策、民主施策的制度化。這將有助于緩解權(quán)力壟斷問題，并妥善解決黨內(nèi)利益交織、黨組織官僚化程度過高、黨內(nèi)事務(wù)透明度較低等問題，對黨組織、黨員實現(xiàn)自我約束起到推動作用。

（二）“整全性法治”是國家治理和黨內(nèi)法治的有機融合

“整全性法治”并非僅著眼于塑造與實現(xiàn)黨內(nèi)法治的治理目標，它也關(guān)注國家治理實踐以及國家治理與黨內(nèi)法治互動融合關(guān)系的建構(gòu)。國家治理是一個綜合性、系統(tǒng)性的治理工程，“整全性法治” 在國家治理領(lǐng)域體現(xiàn)為實現(xiàn)多元治理要素的整合包容，以獲取最佳治理成效。其具體內(nèi)容涵蓋治理理念整合、治理規(guī)范整合、治理主體整合、治理方式整合、治理領(lǐng)域整合等部分。

“整全性法治”實現(xiàn)了治理理念整合。廣義上的國家治理包含狹義國家治理以及市場治理、社會治理、基層治理等要素。其中，以國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化為主要內(nèi)容的國家治理現(xiàn)代化理念構(gòu)成國家治理的理念來源。以市場在資源配置中起決定性作用為內(nèi)容的治理理念構(gòu)成市場治理的理念支撐。以實現(xiàn)“共建共治共享” 的社會治理格局為內(nèi)容的治理理念形塑了社會治理的思想基礎(chǔ)。而基層治理則在塑造基層治理體系的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展出了“自治法治德治”的基層治理理念。提升國家治理效能，需要將國家、市場、社會、基層等領(lǐng)域的治理理念予以統(tǒng)合，并協(xié)同推進。

“整全性法治”實現(xiàn)了治理規(guī)范整合?！吧鐣钪匾墓δ苁且?guī)范化。”國家治理是一個整體性、復(fù)雜性工程，單一治理規(guī)范難以有效回應(yīng)國家與社會所面臨的各類問題。而“整全性法治”則力求形塑一種吸納多元規(guī)范的包容性治理模式。實踐中，以法律為基本構(gòu)成的“硬法”并非調(diào)整社會關(guān)系的唯一規(guī)范來源，包括社會團體、行業(yè)協(xié)會、自治組織等制定的，形式多樣的章程、慣例、原則等“軟法”也在事實上發(fā)揮著舉足輕重的作用，并調(diào)整著某一特定領(lǐng)域的社會關(guān)系。黨的十八屆四中全會明確指出，要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在治理中的積極作用。不同制度規(guī)范通過有效整合形成合力，提升了國家治理效能。

“整全性法治”實現(xiàn)了治理主體整合。實現(xiàn)治理主體整合，就是要在深化國家治理過程中充分調(diào)動、發(fā)揮各類治理主體的治理優(yōu)勢?！罢苑ㄖ巍?為各類主體共同參與國家治理提供了參與性框架。國家治理主體包括黨組織、國家機關(guān)、社會組織、新聞媒體以及人民群眾等要素。其中，黨組織通過發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能，從而參與到國家治理各方面實踐。人大、政協(xié)、監(jiān)委、行政、司法等國家機關(guān)，均是國家治理的主要實踐主體。社會組織、新聞媒體、人民群眾等社會力量的參與同樣對推進國家治理產(chǎn)生重要影響。

“整全性法治”實現(xiàn)了治理方式整合。現(xiàn)代意義上的治理越來越與多中心、多層次、多手段等運行機理相契合。實現(xiàn)多種治理方式的整合，能夠提升國家治理的彈性與靈活性。國家治理大體存在三種治理方式，即集中治理、動態(tài)治理與靜態(tài)治理。集中治理是指依據(jù)法律規(guī)定，為化解國家治理過程中所面臨的各類問題，在一定時期內(nèi)集中各類資源所開展的整治活動。動態(tài)治理（即時治理與專項治理）是對特定問題給出的，具有針對性、能動性的處理方案與反饋。靜態(tài)治理則通過制度規(guī)范的逐步完善，并充分發(fā)揮制度的保障與規(guī)制功能，同時借助一定的國家強制力，促進國家治理目標的實現(xiàn)。

“整全性法治”實現(xiàn)了治理領(lǐng)域整合?！罢苑ㄖ巍?關(guān)注國家治理與黨內(nèi)法治之間互動融合關(guān)系的塑造。中國的政權(quán)體制結(jié)構(gòu)，決定了需要統(tǒng)合國家與政黨兩大治理領(lǐng)域。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對國家治理實行全面領(lǐng)導(dǎo)，保證了國家治理的穩(wěn)健實施與良性運轉(zhuǎn)，而國家治理的有益經(jīng)驗與成果也能夠為改善黨內(nèi)治理，實現(xiàn)黨內(nèi)法治提供助益。國家治理與黨內(nèi)法治之間充分互動融合，最直接體現(xiàn)在制度層面。例如，《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等對國法和黨規(guī)之間的關(guān)系進行了明確規(guī)定，強調(diào)作為國家治理主導(dǎo)性規(guī)范的“國家法律”與作為黨內(nèi)治理主導(dǎo)性規(guī)范的“黨內(nèi)法規(guī)”之間要銜接協(xié)調(diào)。與之相呼應(yīng)，《監(jiān)察法》制定后，中央著手推進黨紀處分程序與政務(wù)處分程序以及司法裁判程序之間的有效對接，即為整合國家治理與黨內(nèi)法治的現(xiàn)實舉措。

結(jié) 語

通過對211 份中管干部處分決定樣本的分析，可以發(fā)現(xiàn)其中蘊含著一種富有法治特點的新型治理模式，即“整全性法治”?！罢苑ㄖ巍辈粌H體現(xiàn)了黨內(nèi)政治、作風(fēng)、腐敗問題治理的趨勢，還體現(xiàn)了對黨紀審查實踐的規(guī)范化塑造。它為我們闡釋黨紀審查所展現(xiàn)的演進趨勢和更好理解這一演變提供了解釋性理論框架。它通過吸納法律、道德、黨規(guī)黨紀、黨的理念等多種規(guī)范與價值標準，建構(gòu)起一套綜合性的黨內(nèi)法治評價體系。此外，它還通過整合一系列制度性安排，最大限度地實現(xiàn)黨組織以及黨員的自我約束?！罢苑ㄖ巍钡睦碚撘饬x并不局限于黨內(nèi)治理領(lǐng)域，它還可以為深化國家治理提供可借鑒的理論資源，并有效促進國家治理和黨內(nèi)法治的融合與互動。

注釋：

①習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》，《人民日報》2014年10月9日，第2 版。

②霍小光、王駿勇：《習(xí)近平在江蘇調(diào)研時強調(diào)：主動把握和積極適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài) 推動改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺階》，《人民日報》2014年12月15日，第1版。

③所有樣本均來自中紀委官網(wǎng)，共涉及黨的十八大后（截至2020年12月31日）因違紀違法問題受到黨紀處分的211 名中管干部。

④[法]奧古斯特·孔德：《論實證精神》，黃建華譯，商務(wù)印書館1996年版，第4～12 頁。

⑤除國有企業(yè)之外，包括黨委（組）、人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等，均有中管干部被查出政治問題。例如，吉林省政府原副省長谷春立（2015年10月30日）、國家行政學(xué)院原副院長何家成 （2015年11月11日）、黑龍江省人大常委會原副主任蓋如垠（2016年2月3日）、貴州省政協(xié)原副主席孔令中（2016年4月11日）、遼寧省委原書記王珉（2016年8月10日）、上海市人民檢察院原檢察長陳旭（2017年5月25日）、江蘇省高級人民法院原院長許前飛（2017年7月24日）、中國科協(xié)原黨組成員陳剛（2019年7月11日）等。

⑥在總共211 份中管干部處分決定樣本中，違紀事由牽涉違反中央八項規(guī)定精神的樣本有147 份，占總樣本數(shù)的69.67%，這表明一半以上受紀律處分的中管干部存在違反中央八項規(guī)定精神問題。

⑦“違規(guī)使用公款”具體包括“違規(guī)組織公款吃喝”“公款旅游”“違規(guī)公款宴請與接受公款宴請”“違規(guī)使用公款豪華裝飾住所”“用公款支付個人消費”“揮霍浪費公款”“超標準公務(wù)接待”等行為類型。

⑧“輕微腐敗行為”是指那些在性質(zhì)和情節(jié)上沒有達到職務(wù)犯罪所要求的程度，但仍然違反了黨的廉潔紀律的行為。而貪污、受賄等職務(wù)犯罪行為則屬于嚴重腐敗行為。

⑨相較于腐敗犯罪問題，違規(guī)收受禮品禮金與違規(guī)使用公款均屬于違紀層面的輕微腐敗問題，違規(guī)收受禮品禮金情節(jié)嚴重的可能會演變?yōu)橘V賂犯罪，違規(guī)使用公款情節(jié)嚴重的則可能演變?yōu)榕灿霉?、貪污犯罪?/p>

⑩在2013 至2015年之前，共有41 名中管干部受到黨紀處分，其中有39 名中管干部的違紀行為構(gòu)成貪污、賄賂犯罪，有2 名中管干部的違紀行為沒有達到犯罪標準，僅受到黨紀政務(wù)處分。

?2014年，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上指出，“要抓早抓小、防微杜漸，有病就馬上治，發(fā)現(xiàn)問題就及時處理，不能養(yǎng)癰遺患”。這凸顯了腐敗治理理念。

?在2015 至2020年間，總共有170 名中管干部被查出存在違紀問題，其中有27 名中管干部僅受到紀律處分，沒有被追究刑事責(zé)任。這一人數(shù)占到此期間中管干部受黨紀處分總?cè)藬?shù)的15.88%，2015年以前這一比例僅4.88%。

?因筆者僅考察和分析了黨的十八大后中管干部處分決定的內(nèi)容，所以圖一中的時間劃分不包括除中管干部之外的其他級別黨政干部處分決定的內(nèi)容情況，這僅能展現(xiàn)出一種大體趨勢，圖二也是基于同樣的思路所制作的表格。

?統(tǒng)計樣本未包含徐才厚案（2014年6月）和郭伯雄案（2015年7月）。

?在總共211 份處分決定樣本中，有29 份樣本內(nèi)容沒有涉及犯罪材料的移送事項。

?宋方青、周宇駿：《“司法機關(guān)”的中國語義》，《法制與社會發(fā)展》2018年第1 期。

?《中華人民共和國監(jiān)察法》第11 條第（三）款規(guī)定：“對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴?！?/p>

?[美]羅納德·德沃金：《法律帝國》，許楊勇譯，上海三聯(lián)書店2016年版，第133 頁。

?羅時貴：《法的合法性與整全性的關(guān)聯(lián)分析》，《北方法學(xué)》2012年第3 期。

?[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199 頁。