文雅靖 王萬里

[摘要]“一國兩制”下粵港澳三地之間的規(guī)則銜接，關(guān)系到粵港澳大灣區(qū)能否更好融合發(fā)展。推動規(guī)則銜接的實踐逐步形成了一些經(jīng)驗，這些做法成為推動粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接的“可選模式”，但也存在一些問題，需要優(yōu)化完善?？煽紤]的思路有三個：一是填補規(guī)則空白，建設(shè)有利于實踐的趨同體系;二是三地規(guī)則標準應就高不就低;三是在保持原有規(guī)則差異的前提下，內(nèi)地小切口放寬重點領(lǐng)域的政策。從頂層設(shè)計、體制機制創(chuàng)新、互轉(zhuǎn)互認、單向認可、暢通“法律要素”流動、聯(lián)營合作、探索區(qū)域協(xié)同立法等方面進行評估分析，探索優(yōu)化路徑。

[關(guān)鍵詞]“一國兩制”? ?粵港澳大灣區(qū)? ?法制? ?規(guī)則銜接? ?路徑

[中圖分類號] F127;D927? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2021）02-0071-09

[作者簡介] 文雅靖，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）港澳及區(qū)域發(fā)展研究所副所長，研究方向：民商法、港澳政策、區(qū)域經(jīng)濟;王萬里，澳門理工學院副教授，研究方向：港澳基本法、區(qū)域合作。

習近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上指出，“抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重大歷史機遇，推動三地經(jīng)濟運行的規(guī)則銜接、機制對接，加快粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)，促進人員、貨物等各類要素高效便捷流動，提升市場一體化水平”。當前，規(guī)則不銜接是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)，應在“一國兩制”框架下，充分考慮大灣區(qū)的特殊性，強化模式創(chuàng)新，促進大灣區(qū)規(guī)則銜接，推動大灣區(qū)全面對接國際高標準市場規(guī)則體系，建設(shè)國際一流灣區(qū)。

一、統(tǒng)一規(guī)則與區(qū)域合作關(guān)系研究綜述

一般認為，統(tǒng)一的法律、規(guī)則和標準對經(jīng)貿(mào)合作具有促進作用。歐盟及世界其他國家或地區(qū)一體化進程顯示，公共政策和法律法規(guī)的系統(tǒng)性制度安排是改善和提升要素流動狀況的重要手段。英國脫歐后，英國與歐盟其他國家的系統(tǒng)性制度安排切割將使要素流動自由度無法達到從前，再一例證了系統(tǒng)性制度安排與生產(chǎn)要素流動之間的相關(guān)性。系統(tǒng)性制度安排，本質(zhì)上是法律協(xié)調(diào)問題。當區(qū)域一體化發(fā)展到法治一體化時，要素流動將不存在任何壁壘。

C.S.Yue （2013）研究表明，在開始一體化進程后，東盟成員國家間的貿(mào)易量占本國貿(mào)易總量的比重由1990年的17.0%（一體化前）上升至了25.0%（2011年）。M.J.Dennis （2014）認為，統(tǒng)一的國際合同法對于建立國家間的共同規(guī)則起到了重要作用。這些通用的專業(yè)詞匯與法規(guī)為有關(guān)國際合同法的學術(shù)討論提供了基礎(chǔ)，并使不同司法管轄區(qū)的國內(nèi)法院和仲裁庭在合同法解釋方面保持統(tǒng)一，從而顯著地降低了國家間的貿(mào)易壁壘。A.Efrat （2016）認為，不同國家間商業(yè)法的差異會對貿(mào)易往來造成阻礙，而相似的法律法規(guī)能夠降低商業(yè)活動的不確定性和衍生費用，從而刺激貿(mào)易。單一規(guī)則的統(tǒng)一往往也能起到促進作用。M.J.Bloomfield， U.Bruggemann， H.B.Christensen & C.Leuz （2017）研究表明，在會計規(guī)則統(tǒng)一后，會計行業(yè)的跨境勞動力轉(zhuǎn)移與其他行業(yè)相比顯著增加。研究結(jié)果表明，標準的多樣性構(gòu)成了國際勞動力流動的經(jīng)濟障礙，而會計規(guī)則的協(xié)調(diào)可以對跨境移民產(chǎn)生有意義的影響。C.Blum指出，國家間實行一體化的稅收與退休金發(fā)放政策可以有效降低重復征稅的可能性并減少行政負擔，從而便利在職或退休人員的跨境流動。

與此相對，區(qū)域合作中法律、規(guī)則和標準的不統(tǒng)一會帶來不同程度的負面影響。B.Bickel （2014）認為，不同管轄主體間不一致的法規(guī)會大幅降低效率，使政策的執(zhí)行變得無效，并最終導致行業(yè)失去管制。例如，對于金融服務(wù)業(yè)低效的監(jiān)管與互相矛盾的規(guī)定就是2008年美國次貸危機的一個非常重要的誘因。特別是在金融監(jiān)管領(lǐng)域，統(tǒng)一的金融監(jiān)管規(guī)則十分必要。J.M.Meier （2019）研究表明，本世紀初，歐盟推出了金融服務(wù)行動計劃（FSAP），對國際資本市場進行監(jiān)管整合，為金融服務(wù)和資本建立了共同的歐洲市場。在該計劃的實施過程中，整合后的監(jiān)管使上市公司的外部融資、投資和就業(yè)大幅增加。這些結(jié)果凸顯了國際資本市場的監(jiān)管一體化對于企業(yè)融資決策和實際成果的重要性。

研究東盟的學者逐漸發(fā)現(xiàn)法律、規(guī)則統(tǒng)一對區(qū)域合作的重要性。C.Lee&Y.Fukunaga （2014）認為，制定并施行統(tǒng)一的競爭政策是東盟（ASEAN）國家經(jīng)濟發(fā)展的一大進步。貿(mào)易的自由化降低了關(guān)稅水平;減少非關(guān)稅壁壘和其他促進區(qū)域一體化的新方案也正在制定中。J.Menon&A.C.Melendez （2017）表明，東盟成員國由于在各類事件與經(jīng)濟活動方面的敏感程度不同，即使是處于同一個貨物、資本與人員自由流通框架下，對應的流程處理速度也有較大差異，令該區(qū)域的經(jīng)貿(mào)一體化協(xié)議的作用大打折扣。因此，東盟國家若想要實現(xiàn)完全且有意義的整合，需要考慮修訂國家的相關(guān)法律法規(guī)（乃至憲法），使其和聯(lián)盟其他成員保持一致。

二、必要性及概念界定

（一）加快推動粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接機制建設(shè)的必要性

大灣區(qū)建設(shè)是以促進港澳融入國家發(fā)展大局、形成區(qū)域經(jīng)濟社會一體化為重要目標指向，故生產(chǎn)要素在三地之間高效便捷流動是關(guān)鍵所在。然而，大灣區(qū)三地法律制度的差異導致規(guī)則不銜接、不對接，生產(chǎn)要素跨境順暢流動一直未能完全實現(xiàn)。這已經(jīng)成為大灣區(qū)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。

事實上，“規(guī)則銜接機制對接”與“要素流動”是“里”和“表”的關(guān)系。一個基本的邏輯是，規(guī)則銜接機制對接這一步做好了，要素在大灣區(qū)內(nèi)順暢流動將不成問題。推動粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接、機制對接的目的，就是要消除“一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)”這種全球罕見區(qū)域合作帶來的發(fā)展障礙，使“一國兩制灣區(qū)”充分發(fā)揮“兩制之利”①。 某種意義上，粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接實際上就是我國對接國際規(guī)則的先行先試。因此，加快探索粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接，對我國推動制度型開放、對接國際具有重要的標桿意義。

（二）概念界定

對一個問題的有效分析，應當回到概念原點進行討論。什么是規(guī)則？“規(guī)則銜接機制對接”中的“規(guī)則”，與“推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”中的“規(guī)則”是什么關(guān)系② ？

對“規(guī)則”可以有兩種理解：狹義上，指就某一或某些事項所制定的法律文件，主要體現(xiàn)為本地法律法規(guī)、各部門行政規(guī)章、國家認證的行業(yè)標準等，是“書本上的本地立法”，如《合同法》相關(guān)規(guī)定、外匯管理相關(guān)規(guī)定等。廣義上，泛指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則等，除了上述的法律文件以外，還包括應當遵循的國際公約和行業(yè)規(guī)范標準、交易習慣、監(jiān)管理念等非正式制度。

周延性考慮，應當采用廣義說，即全面性的規(guī)則銜接。但全面性的規(guī)則銜接極有難度，特別是內(nèi)地與香港之間的規(guī)則銜接，除了要“磨平”“打通”兩地不同本地立法規(guī)則的差異外，還需要協(xié)調(diào)本地立法背后所涉的大陸法系與英美法系不同法律運行機理。以金融領(lǐng)域為例，香港對新型金融行為合法性的認定，除了要考慮兩地《金融法》及相關(guān)規(guī)定適用外，更重要的是普通法法官的司法認定。務(wù)實出發(fā)，中短期內(nèi)應當在狹義的規(guī)則銜接中尋求破題，一點一點積累經(jīng)驗，漸進式推進中國特色的法律協(xié)調(diào)路徑。因此，本文所言“規(guī)則”采狹義之說。

三、推進粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接的主要思路

應當強調(diào)的是，規(guī)則的本身沒有絕對的優(yōu)劣之分，只是通過優(yōu)化實現(xiàn)在不同規(guī)則“割據(jù)”局面下的資源要素便捷流動，主要有以下三個思路。

（一）填補規(guī)則空白，建設(shè)有利于實踐的趨同體系

第一種情況，是存在規(guī)則“空白”，需要通過及時的漏洞填補，打造趨同的規(guī)則體系。由于歷史的原因，粵港澳三地在法治水平上存在差異。香港、澳門已屬于法治現(xiàn)代化地區(qū)，特別是香港，其法治水平為世所公認。廣東的法治在內(nèi)地走在前列，但與港澳相比仍存在不小差距。廣東省內(nèi)部處于大灣區(qū)地理范疇的七個城市之間，法治水平也參差不齊。

內(nèi)地城市大膽學習和借鑒香港先進經(jīng)驗，在改革開放初期就已進行。以深圳為例，特區(qū)獲立法權(quán)之初，國內(nèi)的法律很少，很多領(lǐng)域都存在立法空白。而與深圳一河之隔的香港經(jīng)過100多年的發(fā)展，已經(jīng)建立起完備的法律體系，共有法律700多部，其中常用的600多部，涉及各行各業(yè)、方方面面。在取得特區(qū)立法權(quán)之初，深圳制定的許多法規(guī)，多以香港法規(guī)作為藍本，學習借鑒、甚至是“移植”過來的。如1979年廣東省起草《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》，香港愛國愛港人士深度參與其中，廣東省接受香港人士的建議，將《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》提交全國人大以立法的方式固定下來。再如，《深圳經(jīng)濟特區(qū)欠薪保障條例》就移植借鑒了香港欠薪保障立法的規(guī)定，在內(nèi)地率先設(shè)立“欠薪保障金制度”，有效地破解了欠薪難題，保障了工人權(quán)益，并被全國多個省市借鑒。

大灣區(qū)建設(shè)推進以來，灣區(qū)內(nèi)地城市持續(xù)以港澳對接國際的規(guī)則體系借鑒，不斷補充完善自我。如為建設(shè)“廉潔示范區(qū)”，深圳前海持續(xù)加強與香港廉政公署的合作及國內(nèi)外同行機構(gòu)的交流，結(jié)合前海實際出臺了《關(guān)于推進前海建設(shè)“廉潔示范區(qū)”工作意見》，為打造與香港趨同的營商環(huán)境做出“軟環(huán)境”支撐。

（二）三地規(guī)則標準，應就高不就低

第二種情況，是三地都有相關(guān)規(guī)則，但是規(guī)則對交易行為或交易主體的要求嚴格程度不同，從而造成“高地差異”。實踐中，也被稱為“標準差異”。

知識產(chǎn)權(quán)保護即為典型?；浉郯娜貙χR產(chǎn)權(quán)保護立法、司法、行政執(zhí)法以及守法等層面存在重大差異，內(nèi)地城市知識產(chǎn)權(quán)（特別是專利保護）司法保障長期面臨“舉證難、賠償?shù)汀⒅芷陂L”問題。特別在賠償問題，內(nèi)地絕大多數(shù)知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件審判時主要適用“法定賠償”作為賠償標準，“懲罰性賠償”極少適用。比較而言，港澳地區(qū)對知識產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)成本除了經(jīng)濟賠償外，還可能被刑事監(jiān)控①。

為了對接港澳知識產(chǎn)權(quán)保護水平，2020年廣東省深圳市中級人民法院制定出臺了《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)民事侵權(quán)糾紛適用懲罰性賠償?shù)闹笇б庖姟?，?guī)定了關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)懲罰性賠償制度的操作規(guī)則，細化了“故意”和“情節(jié)嚴重”的具體情形、懲罰性賠償基數(shù)的計算方法及考量因素、懲罰性賠償倍數(shù)的確立原則和具體依據(jù)、懲罰性賠償與行政罰款及刑事罰金的關(guān)系等①。 2021年2月，廣州市出臺《關(guān)于強化知識產(chǎn)權(quán)保護的若干措施》，從“嚴保護、大保護、快保護、同保護、保障機制”五個方面，明確提出25項具體舉措。目前，《廣東省知識產(chǎn)權(quán)保護條例》立法起草工作也已經(jīng)啟動。

（三）在保持原有規(guī)則差異的前提下，內(nèi)地小切口放寬重點領(lǐng)域的政策

第三種情況，由于金融安全、出入境管理等因素考慮，三地需要在保持原有規(guī)則制度差異前提下、通過“小切口”進行銜接對接。

“小切口”在實踐中主要表現(xiàn)為內(nèi)地依托合作平臺和試點承載特殊政策，目的是對標港澳，相關(guān)特殊政策涉及稅收優(yōu)惠、重點領(lǐng)域的針對性突破（如金融、科技創(chuàng)新領(lǐng)域）等?！靶∏锌凇背醪诫A段大多在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴三個自貿(mào)片區(qū)進行，如利用三個自貿(mào)區(qū)“人才試驗區(qū)”試點探索針對境外高端人才的15%稅收政策優(yōu)惠，在深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)率先探索允許香港建筑師負責制、在珠海橫琴新街坊設(shè)立澳門街坊總會廣東辦事處等。通常而言，“小切口”改革取得良好成效后會在大灣區(qū)內(nèi)地9市復制推廣。典型如2019年3月財政部、稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策的通知》，就是覆蓋橫琴、前海兩地的個人所得稅優(yōu)惠政策。

四、推進粵港澳法律規(guī)則銜接的

可選模式及優(yōu)化路徑

港澳回歸以來，在基本法的規(guī)范下，經(jīng)過多年漸進探索，積累形成了以下一些促進規(guī)則銜接的經(jīng)驗做法，成為逐步推進規(guī)則銜接的“可選模式”。應在現(xiàn)有可選模式的基礎(chǔ)上，總結(jié)問題并優(yōu)化完善。

（一）加強頂層設(shè)計：行政性安排與重點領(lǐng)域協(xié)議性安排

1. 基本情況。行政性安排是內(nèi)地有關(guān)部門與特區(qū)政府為促進和保障相關(guān)領(lǐng)域的合作，經(jīng)過友好協(xié)商，簽署合作協(xié)議法律文件，構(gòu)建制度化政策協(xié)調(diào)的方式，是當前內(nèi)地與港澳解決跨境合作問題最為廣泛采用的基礎(chǔ)性規(guī)范方式。港澳回歸以來，中央政府及內(nèi)地地方政府與港澳特區(qū)政府已在貿(mào)易投資、稅收、環(huán)保、民航、司法協(xié)助等領(lǐng)域簽署一系列合作安排，有力促進和保障了三地社會經(jīng)濟的緊密聯(lián)系。從協(xié)議形式看，當前三地簽訂的協(xié)議文件形式主要有經(jīng)貿(mào)安排、合作備忘錄、合作框架協(xié)議、合作協(xié)議、合作意見、合作宣言等，合作范圍可廣可狹、條款設(shè)計可詳可略。從協(xié)議性質(zhì)看，由于簽訂的協(xié)議不具有直接的強制性，比傳統(tǒng)硬法的強制約束力弱，因此具有“軟法”②特征。

與此相對，重點領(lǐng)域協(xié)議性安排是粵港澳三地政府或相關(guān)部門就重點領(lǐng)域（問題）達成合作共識后，內(nèi)地修改相關(guān)法律或制定新的法律、港澳方面通過必要程序轉(zhuǎn)化為本地立法后，協(xié)議安排規(guī)則在各自管轄范圍落地實施，這類協(xié)議性安排具有強制執(zhí)行效應。

2. 存在問題。行政性安排雖可列為廣義上的法律文件，但不是嚴格意義的法律法規(guī)，缺乏正式制度設(shè)計，安排對協(xié)議方的約束不具備法律強制性，致使相關(guān)規(guī)則主要靠協(xié)議各方的行政誠信來落實執(zhí)行，較為松散。如果有關(guān)協(xié)議內(nèi)容要對行政相對人產(chǎn)生直接的法律約束力，在內(nèi)地需修改相關(guān)法律或制定新的法律才能實施;在港澳方面須轉(zhuǎn)化為（港澳）本地立法后才能落地實施。而重點領(lǐng)域協(xié)議性安排是對實踐中遇到的問題進行逐一解決的漸進協(xié)同路徑，無法對大灣區(qū)建設(shè)面對的系統(tǒng)性問題集成解決。

3. 相關(guān)建議。盡管行政性安排不具有直接的強制性，但具有規(guī)范性質(zhì)，制定主體多樣化，創(chuàng)造方式靈活。因此，行政性安排與重點領(lǐng)域協(xié)議性安排是在三地協(xié)同立法具有剛性制約情況下，有效解決規(guī)則銜接、制度對接等合作深層次問題的重要方式，值得推廣適用。要注意的是，中央政府本身不宜作為與特區(qū)政府簽署協(xié)議的主體，特區(qū)政府作為直轄于中央政府的地方行政區(qū)域的政府，與中央政府是直屬上下級關(guān)系，不是能夠與中央政府簽署行政協(xié)議的適格法律主體。內(nèi)地以中央政府主管部門為主體與特區(qū)政府簽署的協(xié)議，適用范圍一般覆蓋內(nèi)地整體，以地方政府為主體簽署的協(xié)議，適用范圍一般為特定省、市或特別合作區(qū)域。

（二）創(chuàng)新體制機制：領(lǐng)導小組與專責小組

1. 基本情況。為了更好統(tǒng)籌推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，從中央到粵港澳三地都建立了政府領(lǐng)導體制機制。中央層面設(shè)立了中央粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組，粵港澳三地政府層面，廣東省成立了廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組（同時設(shè)立了6個專項小組），香港特區(qū)成立了“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)督導委員會”及“粵港澳大灣區(qū)發(fā)展辦公室”，澳門特區(qū)設(shè)立了“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會”，灣區(qū)廣東9市也都設(shè)立了推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組及其辦公室。領(lǐng)導小組的職責是負責研究解決粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中政策實施、項目安排、體制機制創(chuàng)新、平臺建設(shè)等方面的重大問題等，是規(guī)則銜接的統(tǒng)籌部門。此外，粵港澳以廣東省為主導，已建立了粵港合作聯(lián)席會議制度和粵澳合作聯(lián)席會議制度。

為實質(zhì)性推進粵港、深港兩地特定領(lǐng)域交流合作組建的跨區(qū)域、跨部門機制，粵港澳合作中還成立了專責小組?；浉酆献鞣矫?，粵港兩地于2003年8月第六次粵港合作聯(lián)席會議后成立“粵港保護知識產(chǎn)權(quán)合作專責小組”，旨在加強粵港兩地在知識產(chǎn)權(quán)不同范疇的交流和合作，包括推廣和教育、培訓、執(zhí)法、調(diào)查研究以及資訊發(fā)布等方面。其他領(lǐng)域粵港專責小組包括粵港科技創(chuàng)新合作專責小組、粵港應急管理聯(lián)動機制專責小組、粵港高新技術(shù)合作專責小組。深港合作專責小組包括深港機場合作聯(lián)合專責小組、前海合作聯(lián)合專責、深港河套地區(qū)創(chuàng)新及科技園發(fā)展聯(lián)合專責小組等，對推動開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大問題解決等有實質(zhì)性幫助。

2. 存在的問題。應然情況下，領(lǐng)導小組負責重要事項的決策統(tǒng)籌、專責小組負責專門領(lǐng)域的執(zhí)行落實，配合日常聯(lián)絡(luò)辦公室，形成推動規(guī)則銜接的有效決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行機制。然而，由于內(nèi)地與港澳合作領(lǐng)域的事權(quán)大多在中央，特別是涉及生產(chǎn)要素跨境流動的規(guī)則和制度，決策權(quán)在出入境、海關(guān)、金融監(jiān)管和信息監(jiān)管等中央部門，省市地方政府層面權(quán)限不足，難以探索創(chuàng)新。重大規(guī)則銜接改革事項需要中央主管部門牽頭，但一項政策措施往往“牽一發(fā)而動全身”需要多個部門協(xié)調(diào)完成，且中央主管部門在制定促進要素跨境高效便捷流動有關(guān)政策措施時，往往高屋建瓴，偏于原則性表述，需要地方根據(jù)實際情況再制定實施細則予以落實，增加了制度形成的成本。而各地的實施細則又往往各具特色，難以協(xié)同一致。因此，每一項粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接工程都存在“推動難”問題。

3. 相關(guān)建議。建議中央與港澳共同推進建立粵港澳規(guī)則銜接的原則、方向和路徑的綱要性指引，就人員、資金、貨物、信息等要素流動以及市場準入、監(jiān)管制度、標準規(guī)則、專業(yè)資格、法律沖突、爭端解決、民商事司法協(xié)助等中央事權(quán)領(lǐng)域，進行原則性、方向性的規(guī)定，為相關(guān)權(quán)力主體協(xié)調(diào)探索推進這些領(lǐng)域的具體規(guī)則和制度銜接，提供上位法的保障。同時，應當就中央和地方層面關(guān)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的權(quán)力劃分作出優(yōu)化配置，授權(quán)廣東省及廣州、深圳和珠海等充分權(quán)力，特別是結(jié)合深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，在綜合改革十點、地方政策制定權(quán)和地方性立法權(quán)的框架下，在關(guān)鍵領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)則銜接進行破題探索，積累地方立法和政策規(guī)范等法制資源。

（三）互轉(zhuǎn)互認：粵澳兩地健康碼互認

1. 基本情況。港澳特區(qū)政府對隱私保護嚴格，因此過去很多涉及數(shù)據(jù)交換、個人隱私等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)無法順利銜接?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要“推進電子簽名證書互認工作，推廣電子簽名互認證書在公共服務(wù)、金融、商貿(mào)等領(lǐng)域應用”。但由于港澳特區(qū)對個人隱私保護較為嚴格，相關(guān)工作一直推動緩慢。2020年7月，為加快恢復內(nèi)地與澳門人員正常往來，廣東省政府和澳門特區(qū)政府根據(jù)兩地法律關(guān)于個人隱私保護相關(guān)規(guī)定，采用“后臺服務(wù)不作互聯(lián)、個人自愿提出轉(zhuǎn)碼、轉(zhuǎn)碼數(shù)據(jù)全程加密”的辦法，解決兩地用戶的個人信息數(shù)據(jù)交互，確保兩地的健康碼數(shù)據(jù)和核酸數(shù)據(jù)互通及認受性，從而實現(xiàn)粵澳兩地健康碼互認。這一舉措，是在不突破現(xiàn)有法律法規(guī)，以大數(shù)據(jù)技術(shù)推動粵港澳規(guī)則互轉(zhuǎn)互認對接的成功案例。

2. 存在問題?；洶膬傻亟】荡a互轉(zhuǎn)互認是疫情“剛需”下開發(fā)的應用產(chǎn)品，未來是否能夠大規(guī)模開發(fā)使用具有不確定性。對于涉及三地居民個人隱私信息讀取的領(lǐng)域，互認難度較大。例如，內(nèi)地與港澳E通道都涉及兩地居民個人隱私信息讀取問題，港澳居民可以通過個人授權(quán)自身相關(guān)信息使用內(nèi)地E通道，內(nèi)地居民則不能使用港澳E通道。因為根據(jù)《香港隱私條例》，香港入境事務(wù)處對采集內(nèi)地居民的信息沒有法律依據(jù)，難以建立內(nèi)地居民信息數(shù)據(jù)庫。

3. 相關(guān)建議。建議可在不涉及國家安全、個人隱私等因素方面率先進行突破，推動建設(shè)粵港澳三地信息共享平臺。例如，率先探索構(gòu)建大灣區(qū)食品安全信息共享平臺，遵循“自愿披露、自愿分享”原則，由付運人選擇是否允許將信息與第三方分享。如允許信息共享，則貨物的相關(guān)信息將會被擺上信息共享平臺;如不允許共享，則付運人須依照規(guī)定完成各自海關(guān)的通關(guān)查驗手續(xù)。

（四）單向認可：合資格港澳專業(yè)人士可在大灣區(qū)執(zhí)業(yè)

單向認可指中央或地方政府單方直接認可港澳規(guī)則、標準、資質(zhì)和監(jiān)管等在內(nèi)地具備同等效力，是一種無需與港澳特區(qū)政府進行協(xié)商和達成一致意見的單方開放行為，只涉及內(nèi)地有關(guān)法律和政策，不需要港澳做出對應認可。

1. 基本情況。單向認可首先可應用于對港澳專業(yè)資格政策，大灣區(qū)內(nèi)地城市單方面認可港澳醫(yī)師、建筑師等專業(yè)人士執(zhí)業(yè)資格，允許獲得港澳專業(yè)資格的人士在廣東直接從業(yè)，進一步拓寬港澳專業(yè)人士在大灣區(qū)發(fā)展空間。《大灣區(qū)規(guī)劃綱要》及地方關(guān)于推進粵港澳大灣區(qū)發(fā)展也作出相應的制度肯定。實踐中深圳前海率先探索香港建筑師通過備案后執(zhí)業(yè)的做法，相關(guān)經(jīng)驗已在大灣區(qū)內(nèi)復制推廣。

單向認可原則另一個典型應用是探索解決港澳車輛進入大灣區(qū)內(nèi)地城市問題。2016年，珠海橫琴出臺澳門“單牌車”入出橫琴的政策。根據(jù)《澳門機動車入出橫琴管理暫行辦法》《澳門機動車入出橫琴管理細則》《澳門機動車入出橫琴申請條件》相關(guān)規(guī)定，符合條件的澳門機動車輛，向珠海橫琴新區(qū)提交申請及相關(guān)材料，向珠海市公安交管部門申領(lǐng)車輛臨時車牌證，并經(jīng)拱北海關(guān)等口岸聯(lián)檢單位備案后，方可進入橫琴，在內(nèi)地行駛范圍限于珠海市橫琴新區(qū)。2019年9月，公安部推出6項臨時入境車輛人員出行便利措施，試點臨時入境機動車牌證電子化。對香港和澳門機動車經(jīng)港珠澳大橋通行，澳門機動車進入橫琴，臺灣地區(qū)機動車進入平潭的核發(fā)電子臨時入境機動車牌證，不再發(fā)放紙質(zhì)牌證。

2. 存在問題。單向認可模式是打破原有三地規(guī)則、標準、資質(zhì)和監(jiān)管各自分立、互不相認的局面，把港澳規(guī)則、標準、資質(zhì)和監(jiān)管納入成為廣東省的有效組成部分。由此，逐漸實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則、標準、資質(zhì)和監(jiān)管法制一體化。然而，由于“資格”的背后是一整套監(jiān)管體系，單向認可的“大門”開了，仍然可能因為“小門不開”而發(fā)生“進入難”“準入不準營”“看得見摸不著”等問題。

3. 相關(guān)建議。建議對現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)政策舉措系統(tǒng)梳理研究，對單行認可領(lǐng)域的領(lǐng)域做好配套政策“暢通”，不合理的規(guī)則制度該廢止的廢止，該調(diào)整修改的調(diào)整修改，將現(xiàn)行法律規(guī)則和政策體系的弊端逐漸消除。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)大灣區(qū)建設(shè)向前推進的需要，不斷創(chuàng)新，逐步擴大單向認可的領(lǐng)域和范圍，實踐“大門更開”。

（五）暢通“法律要素”流動：民商事司法協(xié)助

1. 基本情況。港澳回歸以來，內(nèi)地與港澳初步形成具有特色的中國區(qū)際司法合作制度體系。在“一國兩制”方針以及《香港基本法》第95條及《澳門基本法》第93條規(guī)定指引下，最高人民法院與港澳特區(qū)就司法協(xié)助先后簽署了多項安排。同時，為切實落實各項司法協(xié)助安排，最高人民法院針對審判實踐需求，出臺了多個司法解釋和文件?？傮w來說，港澳民商事判決到內(nèi)地申請互認執(zhí)行渠道暢通，不存在程序性障礙;涉港澳判決到內(nèi)地申請互認執(zhí)行參照《民事訴訟法》涉外執(zhí)行相關(guān)規(guī)定進行。

2. 存在問題。當前內(nèi)地與港澳司法合作有兩種模式：第一種是法域合作模式。內(nèi)地作為一個統(tǒng)一的法域與港澳法域之間形成平等的司法合作關(guān)系，該模式下合作主體一般為內(nèi)地最高人民法院與香港特別行政區(qū)律政司或內(nèi)地最高人民法院與澳門特別行政區(qū)行政法務(wù)司。第二種是區(qū)域合作模式。港澳作為我國的特別行政區(qū)，與內(nèi)地各省、市、自治區(qū)之間建立平等的司法合作關(guān)系，該模式下內(nèi)地司法合作的主體是各省市區(qū)，中央作為組織者、協(xié)調(diào)者，代表內(nèi)地各省市區(qū)作出司法合作上的安排。

由于目前中央未明確規(guī)定允許內(nèi)地各省市區(qū)單獨與港澳直接進行司法合作，沒有形成粵港澳之間司法合作的協(xié)助機制，內(nèi)地與港澳民商事司法協(xié)助制度在推進建立以及落地實施過程均存在不同程度的障礙。主要包括：推進建立司法協(xié)助安排協(xié)調(diào)難、耗時長，“大門開、小門不開”問題（例如，香港判決在內(nèi)地申請執(zhí)行需要申請方提供判決、合同書及相關(guān)證據(jù)材料的中文版本，個別資料需要公證），平行或重復訴訟問題可能繼續(xù)存在①等問題。此外，三地司法部門及人員、法律專業(yè)人士對相互法律傳統(tǒng)、法律規(guī)則及民商事司法協(xié)助實際操作步驟較為陌生，民商事司法協(xié)助發(fā)揮的效用有限。

3. 相關(guān)建議。推動建立粵港澳大灣區(qū)民商事司法協(xié)助是加快“法律要素”跨境流動的重要制度構(gòu)建。具體指粵港澳三地司法機關(guān)及司法相關(guān)部門依據(jù)我國《憲法》《立法法》《港澳特區(qū)基本法》以及三地行政協(xié)議等相關(guān)規(guī)定，為實現(xiàn)促進民商事跨境司法協(xié)助而做出的制度安排和體制完善。主要內(nèi)容包括簽訂合作協(xié)議、設(shè)立專門機構(gòu)、加強司法溝通交流、制定相關(guān)程序規(guī)則等。

由于大灣區(qū)民商事司法協(xié)助機制建立既涉及中央方面頂層設(shè)計，也涉及推動落實過程中的各類細節(jié)問題，三地政府之間、司法部門之間的密切溝通交流尤為必要。建議中央借鑒CEPA廣東協(xié)議（2014年簽署的《關(guān)于內(nèi)地在廣東與香港基本實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議》）的做法，明確授權(quán)允許廣東省司法機關(guān)或司法相關(guān)部門與香港特區(qū)單獨簽訂民商事司法協(xié)助安排。賦予廣東省特別是廣州、深圳和珠海等節(jié)點城市更大的空間，明確綜合授權(quán)模式，允許三地采用“一事一議”或獨立安排等方式，根據(jù)實際情況有針對性地簽訂司法協(xié)助專項合作安排。

與此同時，大灣區(qū)司法協(xié)助機制的建立和推進，需要國家層面建立決策機制。建議把建立大灣區(qū)民商事司法協(xié)助機制相關(guān)事宜納入中央層面的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組決策，同時依托廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室、香港粵港澳大灣區(qū)發(fā)展辦公室、澳門粵港澳大灣區(qū)工作委員會，組建合作聯(lián)席會議制度，保障大灣區(qū)民商事司法協(xié)助機制建立及具體工作有序推進。

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Institutional Connectivity in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

Wen Yajing， Wang Wanli

（China Development Institute， Shenzhen， Guangdong 518029; Macao Polytechnic Institute， Macao， China）

Abstract： Under the policy of "One Country， Two Systems"， the connectivity of rules and institutions between Guangdong， Hong Kong and Macao is related to the better integrated development of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. The practice of promoting the connectivity of rules has gradually become the "optional model" for promoting the synergy of rules in the Greater Bay Area. But there are also some problems that need to be addressed. Here are three ways to consider： first， to fill in the gaps in rules and build a convergence system conducive to practice; Second， the rules and standards of the three places should be higher but not lower; Third， on the premise of preserving the differences in the original rules， the mainland can explore the pilot areas for key policies. The evaluation and analysis should be carried out from the aspects of top-level design， systemic and mechanic innovation， mutual transfer and mutual recognition， one-way recognition， unimpeded flow of "legal elements"， joint venture and cooperation， and exploration of regional collaborative legislation， so as to optimize the process.

Key words： "One Country， Two Systems"; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Legal Rules; Connecting Path

（收稿日期：2021-03-15? 責任編輯：羅建邦）