王志剛，郭雪萌

(北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044)

一、問題的提出

國家高新區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)的，旨在強(qiáng)化科技與經(jīng)濟(jì)的密切結(jié)合，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展，增強(qiáng)地區(qū)和國家綜合競爭力的特定區(qū)域。經(jīng)過30多年的發(fā)展，國家高新區(qū)已成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐和自主創(chuàng)新的重要載體。2019年，國家高新區(qū)的GDP占全國GDP的12.3%，發(fā)明專利授權(quán)量占全國的37.5%，從業(yè)人員約為2 213萬人[1]。此次新冠肺炎疫情期間，國家高新區(qū)也表現(xiàn)出逆勢增長勢頭，憑借科技創(chuàng)新能力，表現(xiàn)出很強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力[2]。當(dāng)前，科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速演進(jìn)；世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆風(fēng)，貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義抬頭；新冠肺炎疫情加劇世界經(jīng)濟(jì)低迷、全球市場萎縮。三大因素疊加，對全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈布局及資源配置產(chǎn)生巨大沖擊。在此背景下，高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心邏輯。黨的十九屆五中全會(huì)在“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)思想中進(jìn)一步明確以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，突出強(qiáng)調(diào)要把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域。國家高新區(qū)作為推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、增強(qiáng)區(qū)域國際競爭力的重要載體，必須以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，走集約化、內(nèi)涵式發(fā)展道路。然而，由于歷史及體制等原因，國家高新區(qū)在發(fā)展過程中仍存在一些影響高質(zhì)量發(fā)展的問題，比如產(chǎn)業(yè)層次不高、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)布局粗放、技術(shù)水平不高、土地利用效率偏低、自主品牌缺乏和城市功能不足等[3]。需要著眼于內(nèi)涵的提升，重新審視發(fā)展模式與發(fā)展戰(zhàn)略，把握新機(jī)遇，承擔(dān)新任務(wù)，迎接新挑戰(zhàn)，加快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“高速度”向“高質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變，重塑競爭新優(yōu)勢，更好地應(yīng)對百年未有之大變局的考驗(yàn)。

自高新區(qū)成立以來，為全面推動(dòng)高新區(qū)向更深層次發(fā)展，學(xué)術(shù)界對于高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵進(jìn)行了廣泛的研究。王一鳴[4](2018)認(rèn)為, 高質(zhì)量發(fā)展的根本在于經(jīng)濟(jì)的活力、創(chuàng)新力和競爭力。劉偉[5](2019)從微觀、中觀和宏觀三個(gè)角度闡釋高新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)建立在全要素的效率提高上，建立在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級上，建立在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展上。王頻，劉會(huì)武等[6](2019)構(gòu)建了高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的邏輯框架圖，認(rèn)為高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展就是以創(chuàng)新為動(dòng)能，以滿足高品質(zhì)需求為本質(zhì)，以減少物資資源消耗為底線，以創(chuàng)造較高產(chǎn)業(yè)價(jià)值為支柱，以開放的環(huán)境為基礎(chǔ)。張邦舉等[7](2019)認(rèn)為，高新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展不僅僅是要追求“走在前列”，更是在新發(fā)展理念指引下，用創(chuàng)新理念、思路推動(dòng)發(fā)展質(zhì)量的全面提升，創(chuàng)造更多高質(zhì)量發(fā)展成果，并形成高新區(qū)發(fā)展的新優(yōu)勢。施蕾[8](2019)則從“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念出發(fā)，提出國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系，從 5 個(gè)方面 25 個(gè)指標(biāo)指導(dǎo)高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。汪兢兢[9](2019)在分析高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展短板(包括創(chuàng)新能力不足、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級支撐不足、企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足、人才總量不足)的基礎(chǔ)上，提出高新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，努力在內(nèi)挖潛力、穩(wěn)定外需，增供給、增活力、增效益上取得新的突破。王宏志[10](2019)則強(qiáng)調(diào)把高科技產(chǎn)業(yè)作為重要支撐，以高新區(qū)發(fā)展新舊動(dòng)能的順利轉(zhuǎn)換來推動(dòng)高新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

綜上所述，學(xué)界對于高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)定位多是從獨(dú)立于國家高新區(qū)之外的第三方角度來審視和定義其高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的，從與高新區(qū)具有直接厲害關(guān)系的管理層、運(yùn)營層或合作伙伴等角度進(jìn)行分析和探討的尚不多見。因此，本文試圖從一個(gè)新的視角進(jìn)行分析，以利益相關(guān)者理論為指導(dǎo)，明確國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)內(nèi)涵，并以此為參照，分析現(xiàn)存問題，剖析產(chǎn)生原因，提出相應(yīng)對策建議，以期有助于促進(jìn)國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

二、利益相關(guān)者視角的國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵

(一)利益相關(guān)者的一般理論

利益相關(guān)者(Stakeholders)概念，最早是1963年由斯坦福研究院提出的。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼(Freeman)[11](1984)在其具有里程碑意義的專著《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》一書中完整構(gòu)建了利益相關(guān)者理論框架，并給出了利益相關(guān)者的經(jīng)典定義:“利益相關(guān)者是指能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者能夠被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程影響的人”。

利益相關(guān)者理論在企業(yè)戰(zhàn)略管理中扮演著重要角色。西方學(xué)者研究的核心內(nèi)容為：任何一個(gè)公司的發(fā)展都離不開各種利益相關(guān)者的投入和參與，企業(yè)不僅要為股東利益服務(wù)，也要保護(hù)其他利益相關(guān)者的利益。公司治理目標(biāo)應(yīng)該是滿足多方利益相關(guān)者的不同利益訴求，關(guān)注公司經(jīng)營所造成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治影響，使各方利益相關(guān)者都能夠積極參與公司治理，公司決策也應(yīng)該由各方利益相關(guān)者合力參與和共同決定[12]。國內(nèi)學(xué)者在總結(jié)和歸納國內(nèi)外利益相關(guān)者理論研究成果基礎(chǔ)上認(rèn)為，利益相關(guān)者理論的核心思想主要包括三個(gè)層面的內(nèi)容：一是目標(biāo)上以利益相關(guān)者的利益為中心，通過促進(jìn)組織利益最大化來實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者整體利益的最大化；二是理念上主張共同治理，所有的利益相關(guān)者都有參與組織決策的權(quán)利，各利益相關(guān)者之間的權(quán)利是獨(dú)立平等的，通過共同治理可以實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者的利益平衡和社會(huì)責(zé)任；三是政府作為重要的利益相關(guān)者廣泛參與到企業(yè)活動(dòng)和一般社會(huì)活動(dòng)中，其行為影響著企業(yè)績效、企業(yè)行為與反應(yīng)、價(jià)值創(chuàng)造與分配等活動(dòng)，且這種影響是通過具體行政行為隨時(shí)隨地動(dòng)態(tài)發(fā)生的[13]。

在利益相關(guān)者理論中，由于不同類型的利益相關(guān)者對企業(yè)決策能夠產(chǎn)生不同的影響，且影響程度也存在明顯差異，因此，對利益相關(guān)者的認(rèn)定(Stakeholders Identification)及其屬性(Stakeholders Saliencies)的把握成為核心問題。這需要對利益相關(guān)者類型進(jìn)行明確的劃分?？死诉d(Clarkson)[14](1995)根據(jù)相關(guān)者群體在企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式，將利益相關(guān)者分為主動(dòng)的利益相關(guān)者(Positive Stakeholders)和被動(dòng)的利益相關(guān)者(Passive Stakeholders);又根據(jù)利益相關(guān)者與企業(yè)聯(lián)系的緊密程度，將利益相關(guān)者分為主要的利益相關(guān)者(PrimaryStakeholders)和次要的利益相關(guān)者(Secondary Stakeholders)。威勒(Wheeler)[15](1998)根據(jù)社會(huì)維度的緊密型差別，將利益相關(guān)者分為四種：一級社會(huì)性利益相關(guān)者、二級社會(huì)性利益相關(guān)者、一級非社會(huì)性利益相關(guān)者和二級非社會(huì)性利益相關(guān)者?？_(Carroll)[16](1996)提出了兩種分類方法：一是根據(jù)利益相關(guān)者與公司關(guān)系的正式性，區(qū)分為直接利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者；二是將利益相關(guān)者區(qū)分為核心利益相關(guān)者、戰(zhàn)略利益相關(guān)者和環(huán)境利益相關(guān)者。Mitchell[17](1997)指出，利益相關(guān)者必須具備三個(gè)屬性，即影響力(power)、合法性(legilimacy)和緊迫性(urgency)，并根據(jù)利益相關(guān)者對三個(gè)屬性的擁有情況進(jìn)行評分，把利益相關(guān)者細(xì)分為三類，即確定型利益相關(guān)者(Definitive Stakeholders)、預(yù)期型利益相關(guān)者(Expectant Stakeholders)和潛在的利益相關(guān)者(Latent Stakeholders)。不管類型如何劃分，在實(shí)際應(yīng)用中，應(yīng)明確各利益相關(guān)者的角色特征和利益訴求，采取有效機(jī)制和措施來協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的利益訴求，同時(shí)，要隨著各利益相關(guān)者角色和屬性的變化作出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)各利益相關(guān)者之間新的利益格局[18]。

(二)國家高新區(qū)的主要利益相關(guān)者

近年來，隨著全球化和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，利益相關(guān)者理論的應(yīng)用從最初的企業(yè)逐漸擴(kuò)展到政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，如政府、社區(qū)、社會(huì)組織及醫(yī)療等。胡剛[19](2003)是把利益相關(guān)者理論應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行研究的第一人。他認(rèn)為，位于產(chǎn)業(yè)集群環(huán)境下的企業(yè)由于在實(shí)踐和空間上的緊密相關(guān)，尤其是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度文化的緊密聯(lián)系性，企業(yè)活動(dòng)的每一方面實(shí)際上都離不開利益相關(guān)者，這就要求企業(yè)必須創(chuàng)造必要的條件或者采取所謂的“維持”活動(dòng)，包括誠信和遵守道德規(guī)范，重視自身形象和提高企業(yè)聲譽(yù)等，更多地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。蔡簡建[20](2012)則運(yùn)用利益相關(guān)者理論對高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)學(xué)研合作制度進(jìn)行了深入探討，提出高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)學(xué)研合作制度因利益相關(guān)者的存在而產(chǎn)生，具有主體多樣性、動(dòng)態(tài)性和分工性等特點(diǎn)。而高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)學(xué)研合作的利益相關(guān)者包括高新技術(shù)企業(yè)的高層管理者、研發(fā)人員、股東和其他員工；大學(xué)的教師、行政管理人員和在讀研究生以及政府等三類八種利益相關(guān)者。其中，企業(yè)研發(fā)人員和大學(xué)教師是參與產(chǎn)學(xué)研合作的關(guān)鍵利益相關(guān)者。

由此可見，國家高新區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集群和高新技術(shù)企業(yè)的主要承載地，無論是在產(chǎn)學(xué)研合作還是在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)方面都有著眾多的利益相關(guān)者，是一個(gè)典型的經(jīng)營性利益相關(guān)者組織。本研究參照成熟的企業(yè)利益相關(guān)者分類框架和結(jié)構(gòu)模型，結(jié)合利益相關(guān)者與國家高新區(qū)關(guān)系的緊密程度，將國家高新區(qū)利益相關(guān)者分為以下三個(gè)層次：第一層次是核心利益相關(guān)者，包括政府、開發(fā)運(yùn)營主體和入駐企業(yè)等；第二層次是緊密利益相關(guān)者，包括金融機(jī)構(gòu)、高校及科研院所、配套服務(wù)機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等；第三層次是外圍利益相關(guān)者，包括園區(qū)居民、媒體機(jī)構(gòu)等。三個(gè)層次所涉及的利益相關(guān)者數(shù)量較多且關(guān)系復(fù)雜，從生態(tài)利益、社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益等三大宏觀利益訴求看，其利益訴求的共性與差異性并存，見表1。

表1 國家高新區(qū)利益相關(guān)者利益訴求

值得一提的是，在西方的利益相關(guān)者理論圖譜中，政府僅僅作為輔助利益相關(guān)者出現(xiàn)[21]。實(shí)際上，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和中國環(huán)境存在明顯差異，制度環(huán)境、政府類型等均不同。與西方服務(wù)型政府相比，中國政府還處于發(fā)展型政府階段，政府長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量[13]，是國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的核心利益代表，其利益訴求在某種程度上也體現(xiàn)了眾多利益相關(guān)者共同的期盼與追求，因而，在整個(gè)利益訴求體系中居主導(dǎo)地位。

(三)國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵

國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)問題，就是如何滿足和實(shí)現(xiàn)以國家為主體的不同利益相關(guān)者群體對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益訴求。從國家層面看，在2020年7月17日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》中，明確提出“到2025年，國家高新區(qū)布局更加優(yōu)化，自主創(chuàng)新能力明顯增強(qiáng)，體制機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境明顯改善，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)體系基本形成”的戰(zhàn)略目標(biāo)。在2021年2月2日最新發(fā)布的《國家高新區(qū)綠色發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》中，更是提出了“把綠色發(fā)展理念貫徹到一切工作之中”的目標(biāo)要求；從地方政府和高新區(qū)管委會(huì)的角度來看，希望把園區(qū)建設(shè)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極、輻射源；從入駐企業(yè)和職工等角度看，希望把園區(qū)建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活便利、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代科技城。因此，總的來說，高質(zhì)量的高新區(qū)應(yīng)當(dāng)成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展示范區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，是宜居宜業(yè)宜創(chuàng)的產(chǎn)業(yè)新城典范。具體而言，利益相關(guān)者視角的國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面含義：

1.一流的營商環(huán)境。國家高新區(qū)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，突出綠色發(fā)展，率先實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、工業(yè)廢水近零排放、碳達(dá)峰、園區(qū)綠色發(fā)展治理能力現(xiàn)代化等目標(biāo)；全面部署和應(yīng)用新基建，重點(diǎn)項(xiàng)目開通建設(shè)速度進(jìn)一步加快，為園區(qū)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力支撐；“放管服”改革深入推進(jìn)，投資項(xiàng)目審批和商事制度改革等取得重大進(jìn)展，土地資源配置進(jìn)一步優(yōu)化，國際一流的市場化、法治化、國際化營商環(huán)境基本形成，國家高新區(qū)成為創(chuàng)新政策先行先試區(qū)和科技型企業(yè)的最佳聚集地。

2.領(lǐng)先的科技創(chuàng)新。國家高新區(qū)應(yīng)積極承擔(dān)國家使命，努力踐行“領(lǐng)跑戰(zhàn)略”，在全球范圍廣泛聚集高端創(chuàng)新資源，吸引培育一流創(chuàng)新人才；突出科技型企業(yè)培育，形成一批在全球具有先發(fā)優(yōu)勢的“四新經(jīng)濟(jì)”市場主體，成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)生力軍；重視關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新，突破一批“卡脖子”工程，培育原創(chuàng)新興產(chǎn)業(yè)；政策協(xié)同與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度進(jìn)一步加大，科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化加速，高新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)化成效明顯，創(chuàng)新真正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量。

3.高端的產(chǎn)業(yè)集群。國家高新區(qū)應(yīng)以國際先進(jìn)發(fā)展理念為引領(lǐng)，突出產(chǎn)業(yè)邁向中高端，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不僅領(lǐng)先國內(nèi)其他區(qū)域，更在全球范圍躋身一流和高端。形成一批具有核心競爭力并對市場具有重要影響力的世界級產(chǎn)業(yè)集群，在若干領(lǐng)域走在世界前沿；主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略引領(lǐng)作用突出，帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)生態(tài)；產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)不斷發(fā)展壯大，產(chǎn)業(yè)鏈缺失與薄弱環(huán)節(jié)得到逐步補(bǔ)充與完善，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)布局。

4.現(xiàn)代化的治理體系。國家高新區(qū)治理體系化、制度化和法治化水平要進(jìn)一步提升，形成各利益相關(guān)者積極參與的協(xié)同共治新格局。管理體制機(jī)制日益健全，分類指導(dǎo)和組織管理進(jìn)一步加強(qiáng)；數(shù)字技術(shù)在政務(wù)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理方面的應(yīng)用空間得到進(jìn)一步拓展，服務(wù)的自動(dòng)化和智能化水平不斷提高，國家高新區(qū)應(yīng)成為智慧政府和智能治理的先行區(qū)和示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)園區(qū)形態(tài)從產(chǎn)城融合科技園區(qū)到以產(chǎn)業(yè)社區(qū)為代表的智能社會(huì)轉(zhuǎn)變，成為現(xiàn)代化治理的“中國之治”樣板。

三、國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問題及原因剖析

當(dāng)前，國家高新區(qū)已初步建立以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、先進(jìn)制造業(yè)為支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系框架，形成的創(chuàng)新優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢和要素優(yōu)勢為高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但與利益相關(guān)者視角下目標(biāo)定位的要求相比，仍存在不小的差距和一些深層次影響因素，需要在未來發(fā)展中予以消除。

(一)生態(tài)環(huán)境與服務(wù)體系不完善，營商環(huán)境仍有待優(yōu)化

隨著全球經(jīng)貿(mào)投資競爭愈加激烈，營造穩(wěn)定公平透明、法治化、可預(yù)期的營商環(huán)境，是培育引資競爭新優(yōu)勢、加快推動(dòng)國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。營商環(huán)境既包括自然生態(tài)環(huán)境、軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，也包含提供的公共服務(wù)等。從生態(tài)環(huán)境看，盡管一批國家高新區(qū)已經(jīng)成為所在城市能耗最低、生態(tài)最優(yōu)、環(huán)境最美的區(qū)域，但從全面提升綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的要求來看，國家高新區(qū)還存在綠色技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)、綠色產(chǎn)業(yè)競爭力較弱、部分國家高新區(qū)重工業(yè)和高能耗產(chǎn)業(yè)比重偏大等問題[22]。從基礎(chǔ)設(shè)施看，盡管目前國家高新區(qū)都在積極推動(dòng)和參與新基建，但其對產(chǎn)業(yè)的支撐力度仍顯不足。2019年7月，《互聯(lián)網(wǎng)周刊》&eNet研究院發(fā)布了“2019產(chǎn)業(yè)園區(qū)互聯(lián)網(wǎng)指數(shù)排行TOP100”榜單，對樣本園區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展以及智慧園區(qū)發(fā)展進(jìn)行了評價(jià)。評價(jià)結(jié)果顯示，在排名前100的園區(qū)中，國家高新區(qū)只有51家，說明國家高新區(qū)在產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新基建方面還存在短板，需要全面提速新基建部署與應(yīng)用，增強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)的支撐能力。從公共服務(wù)看，盡管近年來隨著政務(wù)服務(wù)的整體優(yōu)化，國家高新區(qū)在企業(yè)開辦、辦理施工許可證、獲得水電氣、獲得信貸、執(zhí)行合同以及辦理破產(chǎn)等方面變得更加簡單便捷，但仍存在交叉審批、重復(fù)審批、辦事流程透明度低、監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱等問題，離真正市場化、法治化和國際化的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)還有相當(dāng)差距。

上述問題產(chǎn)生的根源，一方面同國家高新區(qū)在建設(shè)發(fā)展過程中“重產(chǎn)輕城”“重硬輕軟”的規(guī)劃指導(dǎo)思想有關(guān)。產(chǎn)城融合度不高，生態(tài)環(huán)保意識薄弱，文化定位不明確，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更新迭代未能與時(shí)俱進(jìn)，對重污染和高能耗企業(yè)在引進(jìn)時(shí)把關(guān)不嚴(yán)等等。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，上海張江科學(xué)城路網(wǎng)密度是4.68 km/km2，顯著低于上海市區(qū)路網(wǎng)密度7.15 km/km2；成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(高新西區(qū))路網(wǎng)密度是4.30 km/km2，顯著低于成都市區(qū)路網(wǎng)密度8.07 km/km2，導(dǎo)致公交線網(wǎng)可達(dá)性低、最后一公里出行不便等問題。另一方面也與新形勢下“放管服”改革不到位，“以企業(yè)為中心”的發(fā)展理念還沒真正樹立起來有關(guān)。一些政府主管部門依然存在對審批的迷戀，下放審批不到位、商事制度改革不到位、清單管理制度不到位、“雙隨機(jī)一公開”不到位，部門區(qū)域之間協(xié)調(diào)困難等，嚴(yán)重影響了企業(yè)人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性與體驗(yàn)感、獲得感。

(二)創(chuàng)新體系不健全，創(chuàng)新能力不足的問題依然較突出

國家高新區(qū)是科技創(chuàng)新的重要策源地。當(dāng)前，國家高新區(qū)在科技創(chuàng)新方面面臨的主要問題包括：

1.科技型中小企業(yè)需進(jìn)一步培育。在發(fā)達(dá)國家，科技型中小企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的組織者、實(shí)施者和受益者，是專利創(chuàng)建主體。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，國家高新區(qū)聚集了科技型中小企業(yè)5.1萬家，盡管占國家備案科技型中小企業(yè)總數(shù)的33.6%[23]，但仍然面臨創(chuàng)新動(dòng)力不足、創(chuàng)新資源缺乏以及創(chuàng)新能力不強(qiáng)等問題。因此，需要進(jìn)一步凝聚各方力量，培育壯大科技型中小企業(yè)群體。

2.科技創(chuàng)新資源配置還不盡合理。應(yīng)該說大多數(shù)國家高新區(qū)附近都有高校或者科研機(jī)構(gòu)，在一定范圍實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新資源的合理對接，但是仍有部分高新區(qū)附近的高校設(shè)置專業(yè)或者科研機(jī)構(gòu)從事的研究領(lǐng)域與高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)匹配性不強(qiáng)，資源配置效率不高。此外，除少數(shù)幾個(gè)園區(qū)外，還有相當(dāng)一部分國家高新區(qū)缺乏在全球范圍優(yōu)化配置創(chuàng)新資源的基礎(chǔ)和能力，導(dǎo)致差異化的科技創(chuàng)新需求難以得到及時(shí)有效滿足。

3.科技成果轉(zhuǎn)化效率仍有待盡快提升。根據(jù)任玉嶺[24](2018)的研究，目前，我國科技成果的轉(zhuǎn)化率僅有10%，而美國為80%。沈健[25](2019)將科技成果轉(zhuǎn)化率限定為專利轉(zhuǎn)化率，基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和論文文獻(xiàn)，推算出中美兩國的科技成果轉(zhuǎn)化率數(shù)值分別為6%和50%；以“科技成果轉(zhuǎn)化效率”指標(biāo)衡量則差距進(jìn)一步拉大，兩國的數(shù)值分別為6%和100%。國家高新區(qū)的整體水平也許要高于全國平均水平，但較美國等發(fā)達(dá)國家之間的差距較大已成共識。這使得高新區(qū)內(nèi)的創(chuàng)新成果在打通“最后一公里”，進(jìn)而規(guī)?；蔀闈M足消費(fèi)者需求的商品這一鏈條上還存在較大障礙。

上述問題的出現(xiàn)，各有其內(nèi)在必然性。首先，科技型中小企業(yè)不足，同長期以來我國政府對它的重視程度和支持力度不夠有關(guān)?？萍夹椭行∑髽I(yè)的培育壯大，離不開政策的扶持、專業(yè)化的服務(wù)以及環(huán)境的營造等，過去由于體制以及管理的原因，很多資源都過于集中在體制內(nèi)，導(dǎo)致大部分專利開發(fā)的源頭仍在科研單位和大專院校，許多發(fā)明創(chuàng)造都游離于企業(yè)之外。其次，科技創(chuàng)新資源配置不合理，與政府在科技資源配置方面過度行政化有關(guān)，缺少相應(yīng)的靈活性與公平性，更難以實(shí)現(xiàn)科技資源合理共享。再次，國家高新區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化率低，一方面是因?yàn)榭萍汲晒D(zhuǎn)化機(jī)制不健全；另一方面更為重要的是，國家高新區(qū)的研究成果很多都不能稱作是真正意義上的成果。不少科研成果嚴(yán)重脫離社會(huì)需求，完全沒有達(dá)到可以向生產(chǎn)轉(zhuǎn)化的成熟度，只不過是披上了科技成果的外衣而已。

(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡態(tài)勢明顯，高端產(chǎn)業(yè)集群亟待培育

對標(biāo)國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)內(nèi)涵，目前，國家高新區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也存在較大提升空間。

1.區(qū)域發(fā)展不平衡問題仍較突出。根據(jù)《2020中國火炬統(tǒng)計(jì)年鑒》，國家高新區(qū)四大地區(qū)2019年創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及科技活動(dòng)對比見表2。

表2 國家高新區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群主要經(jīng)濟(jì)及科技活動(dòng)指標(biāo)

由表2可見，東部地區(qū)高新區(qū)不僅創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(入統(tǒng)集群數(shù)、企業(yè)總數(shù)、高新企業(yè)數(shù)和營業(yè)收入)絕對值最高，而且在主要科技活動(dòng)成果方面(擁有有效發(fā)明專利)的數(shù)量也最大，與中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)高新區(qū)形成鮮明對比。

2.產(chǎn)業(yè)鏈不完整，整體掌控能力較薄弱。產(chǎn)業(yè)‘新而不全、全而不強(qiáng)’是國家高新區(qū)面臨的普遍問題?！彼^“新而不全”是指高新區(qū)作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)和示范區(qū)，部分新興產(chǎn)業(yè)(如航空航天)雖迭代涌現(xiàn)，但技術(shù)路徑相對單一，規(guī)模效應(yīng)相對有限，上下游企業(yè)間技術(shù)經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)性較差，尚未形成完整產(chǎn)業(yè)鏈;“全而不強(qiáng)”是指高新區(qū)一些產(chǎn)業(yè)(如裝備制造)雖擁有相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈，但仍面臨“卡脖子”技術(shù)問題，產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵技術(shù)受制于人，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能級有待進(jìn)一步提升[26]。

3.數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力尚未得以充分挖掘。從整體上看，國家高新區(qū)已經(jīng)擁有了強(qiáng)大的數(shù)字產(chǎn)業(yè)部門。然而從分布來看，這些數(shù)字產(chǎn)業(yè)和頭部數(shù)字企業(yè)主要集中在發(fā)展水平較高的高新區(qū)，其分布不均的情況，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制造產(chǎn)業(yè)門類。絕大多數(shù)國家高新區(qū)還是以工業(yè)制造產(chǎn)業(yè)門類為主。對于這些高新區(qū)而言，仍面臨以培育數(shù)字產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建數(shù)字產(chǎn)業(yè)政策為主要內(nèi)容的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的任務(wù)。

上述問題的存在是表面的，但問題的實(shí)質(zhì)卻是深層次的。園區(qū)間發(fā)展不平衡，同所在區(qū)域的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度條件等存在差異不無關(guān)聯(lián)，凡上述情況優(yōu)越者，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍較好。而產(chǎn)業(yè)鏈不完整，產(chǎn)業(yè)層級偏中低端，也有歷史及現(xiàn)實(shí)等多重原因。國家高新區(qū)特別是沿海地區(qū)高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)起步主要是通過加工貿(mào)易方式直接嵌入全球價(jià)值鏈分工體系的，加工貿(mào)易主要集中在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，核心專利技術(shù)和自主品牌嚴(yán)重缺失。近些年來，通過科技創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)鏈完善度和產(chǎn)業(yè)層次雖然得到了較大程度提升，但發(fā)展的“路徑依賴”依然存在。當(dāng)前，在新發(fā)展理念指引下，國家高新區(qū)正積極推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但由于我國數(shù)據(jù)要素市場化配置改革尚處起步階段，數(shù)據(jù)的開放融合、確權(quán)及定價(jià)等問題都未得以完全解決，因此，也會(huì)在一定程度上影響國家高新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和層級的優(yōu)化。

(四)體制機(jī)制約束尚存，治理體系和能力需進(jìn)一步提升

國家高新區(qū)管理體制的基本模式是伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形成，經(jīng)過新舊體制的不斷碰撞、不斷調(diào)整而逐步形成的。由于歷史原因，迄今法律沒有對高新區(qū)的行政主體地位予以確認(rèn)。雖然部分省市已經(jīng)由地方人大通過或以政府令的形式制定出臺(tái)了關(guān)于高新區(qū)的地方性法規(guī)，但大部分高新區(qū)仍缺少行政執(zhí)法的主體資格，這使得高新區(qū)管委會(huì)在行使其職能的時(shí)候，常常同上一級政府機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問題，無法建立強(qiáng)有力的行政執(zhí)法體系，在環(huán)境建設(shè)、行政審批、保護(hù)高新技術(shù)企業(yè)合法權(quán)益等方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。實(shí)際操作中，絕大多數(shù)開發(fā)公司與管委會(huì)融為一體，高新區(qū)管委會(huì)具有“政府”與“企業(yè)”的雙重身份，使管委會(huì)具有比一般地方政府更明晰的財(cái)政收益機(jī)制。因此，管委會(huì)在資源配置上更加傾向于追求短期經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，也就容易導(dǎo)致理念視野比較封閉、管理方式相對單一[27]。如在全國不同區(qū)域都要建國家高新區(qū)的情況下，對各個(gè)園區(qū)的評價(jià)指標(biāo)都一樣，未能凸顯分類管理的作用，無法真正做到讓高新區(qū)有進(jìn)有出。此外，國家高新區(qū)歷經(jīng)30多年的發(fā)展，大多已經(jīng)度過了單一的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)而進(jìn)入產(chǎn)城融合發(fā)展階段。由此帶來國家高新區(qū)的職能逐步從產(chǎn)業(yè)向社會(huì)擴(kuò)展，開始承接越來越多的社會(huì)事務(wù)。國家高新區(qū)向行政區(qū)體制的復(fù)歸，淡化了國家高新區(qū)原來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，也客觀上造成了科技和產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力的弱化。因此，如何在增強(qiáng)社會(huì)治理能力的同時(shí)，不損害原有的科技和產(chǎn)業(yè)治理能力，是在產(chǎn)城融合大背景下，國家高新區(qū)體制創(chuàng)新需要迫切解決的大問題。

上述問題的產(chǎn)生，既有理論指導(dǎo)的缺失，也有實(shí)踐探索的不足。從治理理論上看，以企業(yè)為研究對象有公司治理，以政府為研究對象有政府治理，以社會(huì)組織為研究對象有社會(huì)治理，以國家為研究對象有國家治理。然而，介于市場與政府之間的國家高新區(qū)沒有形成專門、系統(tǒng)的治理理論來對其進(jìn)行針對性指導(dǎo)[28]。從實(shí)踐層面上看，我國相當(dāng)一部分國家高新區(qū)承擔(dān)著體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的試點(diǎn)示范功能。如改革開放初期，深圳特區(qū)在轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機(jī)構(gòu)、用人機(jī)制改革等方面起示范作用；中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)先后開展了“1+6”和“新四條”政策試點(diǎn)[29]；武漢東湖高新區(qū)推出《促進(jìn)東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化體制機(jī)制創(chuàng)新的若干意見》，突破體制樊籬為科技成果松綁，被業(yè)界稱為“黃金十條”。但迄今為止，在協(xié)同治理、整體智治等方面的制度創(chuàng)新仍處于初級階段，尚未開展具有全國性標(biāo)桿示范意義的專門試點(diǎn)，可復(fù)制推廣的成功經(jīng)驗(yàn)仍較稀少。

四、推動(dòng)國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

“十四五”時(shí)期，國家高新區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮30多年來積累的科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，凝神聚力，搶抓世界第四次工業(yè)革命發(fā)展先機(jī)，全方面、深層次滿足高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)需要。為此，針對上述問題，提出以下對策建議：

(一)優(yōu)化完善營商環(huán)境，努力打造宜居宜業(yè)宜創(chuàng)產(chǎn)業(yè)新城

1.突出綠色生態(tài)構(gòu)建。國家高新區(qū)應(yīng)從人與經(jīng)濟(jì)、自然長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，從關(guān)切人生存和發(fā)展的環(huán)境與條件、廣大人民群眾的合法權(quán)益保護(hù)、人民福祉增進(jìn)的人本關(guān)懷等方面來認(rèn)識綠色發(fā)展理念并積極踐行該理念。制定和遵循更加嚴(yán)格的環(huán)境、安全、能耗、水耗、資源綜合利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制高耗能、高污染工業(yè)規(guī)模，以綠色技術(shù)、綠色產(chǎn)品、綠色管理、綠色服務(wù)和綠色品牌開拓市場，引導(dǎo)全社會(huì)綠色消費(fèi)，增強(qiáng)企業(yè)的綜合競爭力。與此同時(shí)，創(chuàng)新管理機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理，將國家高新區(qū)作為環(huán)境管理體制機(jī)制先行先試創(chuàng)新基地，根據(jù)不同的發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求，推進(jìn)差異化、個(gè)性化、系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化的綠色生態(tài)園區(qū)構(gòu)建。

2.推進(jìn)“新基建”提速。首先，要做好新基建戰(zhàn)略規(guī)劃。國家高新區(qū)應(yīng)充分了解新基建不同類型的內(nèi)涵和聯(lián)系，切實(shí)做到將新基建與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、智能化改造結(jié)合起來，促進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施與新型基礎(chǔ)設(shè)施交叉融合。其次，應(yīng)找準(zhǔn)新基建發(fā)力點(diǎn)。在新基建當(dāng)中，一些是硬件建設(shè)，一些是軟件建設(shè)。新基建重建更重應(yīng)用，重硬更重軟。因此，既要超前，又不能過度超前，一定要緊緊圍繞現(xiàn)實(shí)需求而開展。最后，引導(dǎo)社會(huì)資本共同參與。新基建的推動(dòng)離不開中央和地方財(cái)政資金投入，但僅靠政府的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。國家高新區(qū)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP項(xiàng)目等的優(yōu)勢，吸引不同類型的社會(huì)資本參與，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，拓寬新基建的融資渠道。

3.提升政務(wù)服務(wù)能力。進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革，權(quán)力清單還需要加大力度清理和完善，真正做到清單之外無審批事項(xiàng)，真正做到權(quán)責(zé)清晰。不斷完善政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化制度、集中辦理制度、網(wǎng)上辦理制度等，持續(xù)提高政務(wù)服務(wù)水平和效能。要把法治作為一種基本思維方式和工作方式，在立法層面實(shí)現(xiàn)對市場主體合法權(quán)益的保護(hù)和對公平有序競爭市場環(huán)境的維護(hù)，促進(jìn)公平競爭，增強(qiáng)市場活力。政府部門要帶頭守法，領(lǐng)導(dǎo)干部要依法辦事，嚴(yán)防部門利益法制化、執(zhí)法工作隨意化。此外，還要科學(xué)規(guī)范開展政務(wù)服務(wù)能力評價(jià)工作，把評價(jià)結(jié)果作為考核高新區(qū)政務(wù)環(huán)境的一項(xiàng)重要依據(jù)，以評促改、以改促優(yōu)，促進(jìn)高新區(qū)政務(wù)服務(wù)能力不斷提升，為高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

(二)進(jìn)一步健全創(chuàng)新體系與機(jī)制，突破關(guān)鍵核心技術(shù)制約

1.加強(qiáng)科技型企業(yè)培育。遵循科技創(chuàng)新與企業(yè)成長規(guī)律，認(rèn)真貫徹落實(shí)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除和所得稅優(yōu)惠等針對小微企業(yè)的普惠性稅收政策，確保符合條件的小微企業(yè)應(yīng)知盡知、應(yīng)享盡享。積極探索復(fù)制在自由貿(mào)易區(qū)和自創(chuàng)區(qū)已經(jīng)成功試點(diǎn)的政策，形成精準(zhǔn)發(fā)力政策體系，進(jìn)一步激發(fā)高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新活力。加強(qiáng)眾創(chuàng)空間、孵化器和加速器等建設(shè)，為中小企業(yè)的孵化培育、成長和成熟壯大提供全生命周期、全方位和專業(yè)化的服務(wù)，全力破解科技型中小企業(yè)“成長的煩惱”。此外，還應(yīng)積極探索專業(yè)化的服務(wù)與科技型中小企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的科技金融工具，助力科技型中小企業(yè)的成長和高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展，讓高新區(qū)真正成為科技型企業(yè)的棲息地。

2.積極融入國際創(chuàng)新體系。一是要更好適應(yīng)科技研發(fā)全球化、國際化和自由化的發(fā)展趨勢，加大對外開放力度。國家高新區(qū)應(yīng)通過創(chuàng)新領(lǐng)域的人員、物資設(shè)備、資金和信息充分流動(dòng)，深度融入國際產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈，利用國內(nèi)市場的發(fā)展?jié)摿ξ崭鄤?chuàng)新要素向高新區(qū)集聚，形成創(chuàng)新資源雙向互動(dòng)的良好局面。二是鼓勵(lì)有條件的園區(qū)企業(yè)“走出去”，在海外特別是科技創(chuàng)新資源密集的發(fā)達(dá)國家，通過自建、并購、合作共建等多種方式建立研發(fā)中心或科技企業(yè)孵化器，積極開展國際合作，推進(jìn)項(xiàng)目研發(fā)，參與國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，在合作中提高企業(yè)把握國際規(guī)則的能力、開拓國際市場的能力、防范國際市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，高質(zhì)量推動(dòng)共建“一帶一路”。

3.完善科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。以打通企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化的“最后一公里”為目標(biāo)，推進(jìn)應(yīng)用場景創(chuàng)新，統(tǒng)籌科技應(yīng)用場景和城市建設(shè)，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新成果在高新區(qū)率先轉(zhuǎn)化應(yīng)用，引導(dǎo)鼓勵(lì)各類新技術(shù)、新產(chǎn)品在高新區(qū)“首發(fā)首秀”，打造全球前沿科技試驗(yàn)、應(yīng)用的首選地。構(gòu)建以應(yīng)用促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化、以應(yīng)用驗(yàn)證技術(shù)成果的新體系，形成以城市發(fā)展需求驅(qū)動(dòng)成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式。建立科技成果權(quán)益初始分配制度，完善市場導(dǎo)向的科技人員參與科技成果轉(zhuǎn)化收益分配的激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)入駐企業(yè)與高等院校、科技創(chuàng)新基金、投資機(jī)構(gòu)等開展合作，共同設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化基金，發(fā)揮杠桿作用，引導(dǎo)更多社會(huì)資本參與重大科技成果、高價(jià)值專利轉(zhuǎn)化項(xiàng)目投資，提高科技成果轉(zhuǎn)化率。

(三)加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著力構(gòu)建世界級創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群

1.縮小園區(qū)間“數(shù)字鴻溝”。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)是一種能夠提高一切領(lǐng)域工作效率的強(qiáng)有力工具，只要落后地區(qū)善于學(xué)習(xí)和利用這種工具，就能使之成為縮短數(shù)字鴻溝和發(fā)展差距的強(qiáng)有力手段。因此，消除國家高新區(qū)發(fā)展不平衡、不充分最重要的解決方法就是創(chuàng)新，必須始終將創(chuàng)新作為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一動(dòng)力。集聚創(chuàng)新資源，引進(jìn)和培育創(chuàng)新平臺(tái)，支持創(chuàng)新型機(jī)構(gòu)建設(shè)，深化產(chǎn)學(xué)研合作和促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化，以創(chuàng)新型人才促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時(shí)，國家高新區(qū)還應(yīng)主動(dòng)融入所在省市的數(shù)字化建設(shè)，通過異地孵化、飛地經(jīng)濟(jì)、伙伴園區(qū)等合作機(jī)制，將區(qū)域要素資源轉(zhuǎn)化為自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商的優(yōu)勢，縮短與其他高新區(qū)間的差距，共享發(fā)展紅利。

2.積極推進(jìn)強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈工程。國家高新區(qū)要著力提升產(chǎn)業(yè)核心基礎(chǔ)元器件、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)“四基”能力，在壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈的同時(shí)，針對產(chǎn)業(yè)鏈的短板，強(qiáng)力推進(jìn)“建鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、延鏈”工程。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，以關(guān)鍵企業(yè)為引領(lǐng)，加強(qiáng)與上下游企業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作，聚焦產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)鏈缺失環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，突破產(chǎn)業(yè)“卡脖子”技術(shù)，進(jìn)而增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力，構(gòu)建自主可控、穩(wěn)定高效的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系，打造世界級產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新發(fā)展樣板。與此同時(shí)，完善相關(guān)配套服務(wù)，最終形成上中下游互融共生、分工合作、利益共享的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

3.加快數(shù)據(jù)要素市場化改革。國家高新區(qū)是我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)區(qū)，在探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面具有先發(fā)優(yōu)勢。2020年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》發(fā)布，首次將“數(shù)據(jù)”與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列為生產(chǎn)要素之一?！笆奈濉睍r(shí)期，國家高新區(qū)應(yīng)充分考慮在整個(gè)國家數(shù)字戰(zhàn)略中的位置，結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或區(qū)域特點(diǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)加速向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展，推進(jìn)“兩化”深度融合，加快數(shù)據(jù)要素確權(quán)、流轉(zhuǎn)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)等改革試點(diǎn)，繼續(xù)通過完善智能化政務(wù)服務(wù)、智能化社會(huì)配套、工廠智能化改造以及共享云服務(wù)、云平臺(tái)和加快跨界的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用等工作，探索構(gòu)建引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的智能化園區(qū)。

(四)推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)區(qū)域治理體系和能力現(xiàn)代化

1.明確高新區(qū)法律地位。用法律形式將國家高新區(qū)管委會(huì)的職能和權(quán)限進(jìn)行明確，實(shí)現(xiàn)管委會(huì)地位法定化、制度化。將傳統(tǒng)體制下部分政府職能分離出來，改由非政府性質(zhì)的專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，形成政府、中介機(jī)構(gòu)等共同參與、相互促進(jìn)的公共服務(wù)體制。積極探索園區(qū)合伙人制度，面向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域邀請有影響力的頂尖人才擔(dān)任“高新區(qū)合伙人”，參與園區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理，建立收益分配與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。健全科學(xué)決策機(jī)制，將決策過程置于法治框架內(nèi)，實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策；建立權(quán)力清單制度，推進(jìn)權(quán)力公開運(yùn)行，合理界定權(quán)力邊界，防止權(quán)力濫用。推進(jìn)平臺(tái)公司市場化改革，通過與社會(huì)資本合作等成立專業(yè)的市場化運(yùn)作主體，為園區(qū)企業(yè)提供高效專業(yè)的招商引資、產(chǎn)業(yè)培育、中介和金融服務(wù)。

2.繼續(xù)探索有效的分類管理。2006年，科技部火炬中心發(fā)布《建設(shè)世界一流高科技園區(qū)行動(dòng)方案》，將中關(guān)村科技園區(qū)、張江高科技園區(qū)、深圳高新區(qū)、武漢東湖高新區(qū)、西安高新區(qū)和成都高新區(qū)6家國家高新區(qū)作為世界一流高科技園區(qū)試點(diǎn)園區(qū)[30]。此后，在2015年和2018年，又分批增加杭州高新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、合肥高新區(qū)和廣州高新區(qū)進(jìn)入試點(diǎn)，形成了10家世界一流高科技園區(qū)試點(diǎn)園區(qū)的格局。新時(shí)期，有必要探索圍繞某一產(chǎn)業(yè)特色、經(jīng)濟(jì)功能等開展組團(tuán)式發(fā)展，如在北斗衛(wèi)星、納米產(chǎn)業(yè)、3D打印、大數(shù)據(jù)、網(wǎng)路安全、基因藥物等領(lǐng)域，引導(dǎo)相關(guān)國家高新區(qū)開展組團(tuán)式發(fā)展。同時(shí)成立跨區(qū)域協(xié)作組織，分領(lǐng)域或分批依靠舉國體制攻克重大技術(shù)難題。

3.加強(qiáng)治理體系數(shù)據(jù)賦能。充分利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、5G、云計(jì)算等數(shù)字化手段，圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大命題，結(jié)合高新區(qū)重點(diǎn)需求和問題，構(gòu)建大成集智的數(shù)字化決策體系，建設(shè)數(shù)字化決策支持平臺(tái)；構(gòu)建“以企業(yè)為核心”的數(shù)字化服務(wù)體系，深化“一件事”集成改革，努力實(shí)現(xiàn)各類場景化辦事應(yīng)用“一端”集成；在應(yīng)急響應(yīng)方面，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間預(yù)警、第一時(shí)間處置，做到快速響應(yīng)、分工協(xié)作、有條不紊，推動(dòng)各部門數(shù)據(jù)賦能、整體智治、流程再造、高效協(xié)同；建立園區(qū)可遵循的標(biāo)準(zhǔn)及評價(jià)制度，形成全方位、全過程的支撐保障體系，實(shí)現(xiàn)從對企業(yè)的管理和服務(wù)向整個(gè)高新區(qū)創(chuàng)業(yè)者、創(chuàng)新者之間的共享共治共管與整體智治轉(zhuǎn)變。

五、結(jié) 語

基于利益相關(guān)者理論視角認(rèn)識和研究國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)內(nèi)涵，為加快推進(jìn)國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了一種分析問題和解決問題的新思路。由于篇幅所限，本研究提出的利益相關(guān)者視角的國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)內(nèi)涵、主要問題與對策建議，僅僅是一種初步的分析與探索。當(dāng)前，“十四五”新征程即將全面開啟，國家高新區(qū)必須緊扣高質(zhì)量發(fā)展主題，走出一條更具時(shí)代特色的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化道路，因此，需要大家更多審視和深入思考，也需要聚集更多的研究力量來關(guān)注和推進(jìn)國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。