任喜榮，樊英

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012）

“碎片化”是由英國學(xué)者佩里·?？怂固岢龅?，指“部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況”[1]，是根源于科層組織結(jié)構(gòu)的體制性問題。碎片化是我國公共行政過程中突出的問題，也體現(xiàn)在應(yīng)急管理的各環(huán)節(jié)當(dāng)中，進(jìn)而滲透到突發(fā)事件信息機制的運行中。突發(fā)事件信息機制碎片化是指在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，由于政府職能的專業(yè)分化，不同主體獲取和占有了特定信息，但信息溝通與協(xié)調(diào)不暢通，從而形成了“信息孤島”。

實際上，政府基于行政管理職能掌握了壟斷性的突發(fā)事件信息，突發(fā)事件信息機制是政府應(yīng)急權(quán)力的重要保障，其運行需要以行政機關(guān)組織關(guān)系為基礎(chǔ)?；诖?，本文以突發(fā)事件信息機制的規(guī)范為基礎(chǔ)，從組織學(xué)的視角探究突發(fā)事件信息機制中的行政組織形式，探究突發(fā)事件信息機制“碎片化”的表現(xiàn)和成因，以期推進(jìn)突發(fā)事件信息機制的完善。

一、突發(fā)事件信息機制碎片化的表現(xiàn)

在政治學(xué)、組織學(xué)等視角中，政府碎片化包括地域碎片化和職能碎片化[2]。在我國，憲法設(shè)定的權(quán)力框架是行政權(quán)力運行的基礎(chǔ)，各級政府依照權(quán)力分工、相互協(xié)作的方式和要求組織起來，形成一種契合行政權(quán)的性質(zhì)和實際運作的組織結(jié)構(gòu)，即“條塊”結(jié)構(gòu)。在這樣的組織結(jié)構(gòu)下，突發(fā)事件信息機制碎片化具體表現(xiàn)為層級信息碎片化、部門信息碎片化和地域信息碎片化。

（一）層級信息碎片化

應(yīng)急管理信息機制具體表現(xiàn)為“自上而下的決策執(zhí)行機制和自下而上的信息匯集和傳遞機制”[3]。突發(fā)事件信息機制涉及的內(nèi)容與突發(fā)事件運行機制相對應(yīng)，信息的內(nèi)容主要包括支持與保障信息、監(jiān)測預(yù)警信息、應(yīng)急應(yīng)對信息以及恢復(fù)重建信息（見表1）。自上而下的決策執(zhí)行機制需要以自下而上的信息匯集為基礎(chǔ)；自下而上的信息匯集是指下級行政機關(guān)將有關(guān)信息逐級上報。突發(fā)事件信息傳播的途徑依賴于行政機關(guān)的組織關(guān)系，我國建立了“分級的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急管理機制[4]，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是行政機關(guān)綜合協(xié)調(diào)各部門權(quán)力，及時、高效地行使應(yīng)急權(quán)力的組織保障，包括國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府對突發(fā)事件應(yīng)對工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。突發(fā)事件的應(yīng)對工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)危害程度、影響范圍等進(jìn)行“分級管理”，不同等級的突發(fā)事件由不同級別的行政機關(guān)進(jìn)行應(yīng)急管理。我國突發(fā)事件信息管理主體具有多元性，主要包括國務(wù)院及有關(guān)部門、縣級以上地方各級政府及有關(guān)部門、應(yīng)急管理機構(gòu)和被授權(quán)機關(guān)。

表1 突發(fā)事件應(yīng)急管理信息機制涉及的內(nèi)容

應(yīng)急管理層級信息碎片化體現(xiàn)為上下級政府之間的信息不對稱。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息，縣級以上地方各級人民政府在報送的信息時需要依職權(quán)對相關(guān)信息進(jìn)行分析、評估、過濾，一定程度上決定了突發(fā)事件信息向上匯集的過程會造成上級政府獲取信息的片面性。尤其在事件發(fā)生的初期，信息復(fù)雜、瞬變，各級政府難以對動態(tài)信息進(jìn)行準(zhǔn)確、全面、及時的評估，在這樣的情況下，上下級政府所掌握的信息不對稱，會嚴(yán)重影響政府應(yīng)急決策的效率[5]。此外，行政機關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對職權(quán)包括日常管理職權(quán)和行政應(yīng)急權(quán)力，突發(fā)事件應(yīng)對以“預(yù)防為主”，突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理部門的日常管理職權(quán)，政府通過對有關(guān)信息的搜集、整理、分析，掌握突發(fā)事件發(fā)生的規(guī)律及性質(zhì)。如根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第86條的規(guī)定，縣級以上政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)定期統(tǒng)計分析本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)安全事故情況。在突發(fā)事件即將或已經(jīng)發(fā)生時，政府行使行政應(yīng)急權(quán)力控制影響、降低損失、恢復(fù)社會秩序，突發(fā)事件信息由履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的組織負(fù)責(zé)，主要包括應(yīng)急處置信息和事故、災(zāi)情或疫情信息。受突發(fā)事件發(fā)生規(guī)律的影響，在履行日常管理職權(quán)和行政應(yīng)急權(quán)力時，對行政機關(guān)履行職能的要求存在差異。政府在突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備階段的信息管理較為規(guī)范，但對政府應(yīng)急權(quán)力行使過程中的信息管理僅作原則性規(guī)定，由于突發(fā)事件信息具有不確定性，且受下級政府專業(yè)化程度的影響，上下級政府之間信息阻滯的情況較為明顯。

（二）部門信息碎片化

部門化管理是行政管理專業(yè)化的必然結(jié)果，我國立法通常采用“事務(wù)性質(zhì)+主管部門”[6]的形式規(guī)定，由本級人民政府進(jìn)一步明確具體負(fù)責(zé)的主管部門。我國對突發(fā)事件進(jìn)行“分類管理”，根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的特點、規(guī)律及特征，由負(fù)責(zé)該領(lǐng)域日常管理的機關(guān)或有關(guān)應(yīng)急管理部門作為主管部門。突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，幾乎涵蓋社會生活的各個領(lǐng)域。以突發(fā)事件規(guī)范體系為基礎(chǔ)，我國形成了部門化的應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案是突發(fā)事件應(yīng)對過程中政府履行職責(zé)重要的依據(jù)，包括總體預(yù)案、專項預(yù)案、部門預(yù)案。以“應(yīng)急預(yù)案”在北大法寶數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行檢索，以國務(wù)院制定的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為總綱，現(xiàn)有專項預(yù)案、部門預(yù)案共計96件，其中包括國務(wù)院制定專項預(yù)案24件，國務(wù)院各部門制定的部門預(yù)案72件。地方各級政府制定的總體應(yīng)急預(yù)案共計160件，專項預(yù)案、部門預(yù)案6000余件。部門化的應(yīng)急管理模式?jīng)Q定了突發(fā)事件信息機制運行也具有部門化的特點，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息具有專業(yè)性，一般情況由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)信息管理。

應(yīng)急管理部門信息碎片化體現(xiàn)為不同部門之間的信息阻滯。部門化管理是行政專業(yè)化的體現(xiàn)，但過度的專業(yè)劃分會導(dǎo)致部門信息碎片化。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，突發(fā)事件可能是一個涉及多部門的綜合性事件，以地震災(zāi)害為例，地震災(zāi)害可能會造成公共設(shè)施和設(shè)備損害，如電力、通信故障等。電力、通信故障是地震災(zāi)害的次生損害，更是地震災(zāi)害應(yīng)急處置的保障系統(tǒng)，我國建立了地震災(zāi)害、電力故障、通信故障應(yīng)急管理機制，分別由應(yīng)急管理部門、電力主管部門、通信主管部門負(fù)責(zé)，部門專業(yè)分化會造成不同部門之間的信息阻滯。實踐中，“少數(shù)政府部門往往通過各種手段對其所獲得的信息進(jìn)行封鎖和控制，限制部門間信息交流和溝通”[7]。根據(jù)事件的發(fā)生規(guī)律不同，突發(fā)事件分為瞬時事件和漸發(fā)事件，瞬時事件一般情況下具有可預(yù)測性，且造成的損害是一次性的，不會累積，臺風(fēng)屬于典型的瞬時事件；漸發(fā)事件一般情況下不可預(yù)測，造成的損害會隨著時間的推移不斷地累積，傳染病屬于典型的漸發(fā)事件[8]。瞬時事件相較于漸發(fā)事件更容易監(jiān)測和預(yù)防，信息平臺建設(shè)更為成熟，不同部門、不同類型的突發(fā)事件信息平臺建設(shè)并不均衡，進(jìn)一步增加了部門信息碎片化的可能性。如目前，自然災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警機制較為完善，政府對自然災(zāi)害的信息公開相較于其他類型的突發(fā)事件更為積極[9]?，F(xiàn)行應(yīng)急管理體制遵循“屬地管理”原則，能夠?qū)⒃痉稚⒃谡毮懿块T中的應(yīng)急管理職權(quán)集中到同級人民政府，有效整合應(yīng)急資源與信息[10]，一定程度上緩解了部門信息碎片化，但并不能夠從本質(zhì)上消除部門信息碎片化的現(xiàn)象。

（三）地域信息碎片化

突發(fā)事件應(yīng)對遵循“屬地管理”原則，即“發(fā)生地管轄”，地方各級政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的檢測與預(yù)警、應(yīng)急處置及恢復(fù)工作[11]。屬地管轄是以行政區(qū)域為管轄范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)，與突發(fā)事件發(fā)生的地域性特征相統(tǒng)一。一般情況下，受突發(fā)事件影響的地域范圍是突發(fā)事件分級管理的一個重要的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如大范圍停電事件是以某一行政區(qū)域內(nèi)減供負(fù)荷所占百分比為分級標(biāo)準(zhǔn)的；也有部分突發(fā)事件的影響范圍基本局限在某一特定的行政區(qū)域內(nèi)，如城市軌道交通運營突發(fā)事件是以人員傷亡、經(jīng)濟損失作為主要的分級標(biāo)準(zhǔn)。地域性作為突發(fā)事件的典型特征之一，是突發(fā)事件屬地管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)。此外，屬地管理還體現(xiàn)了權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的行政法原則。行政機關(guān)的職能及其界限是依法設(shè)定的，地方政府掌握本行政區(qū)域內(nèi)的行政資源，享有對有關(guān)資源分配和調(diào)配的權(quán)力，由行政機關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急管理職能與其基本職權(quán)相匹配，同時，這樣的制度安排也決定了地方各級政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急管理工作負(fù)責(zé)。

應(yīng)急管理地域信息碎片化體現(xiàn)為不同地域之間的信息缺乏溝通。以行政區(qū)域作為突發(fā)事件的劃分標(biāo)準(zhǔn)，突發(fā)事件包括局域性突發(fā)事件和跨域性突發(fā)事件，局域或跨域具有一定的相對性，這與行政區(qū)域劃分的層級性相關(guān)，如以縣級行政區(qū)域為劃分標(biāo)準(zhǔn)，兩個以上縣級行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的事件即為跨域事件，但以地市級、省級行政區(qū)域為劃分標(biāo)準(zhǔn)，以上事件實際上又體現(xiàn)為局域性事件。因此，區(qū)域信息碎片化也具有一定的相對性。當(dāng)前突發(fā)事件應(yīng)對法律規(guī)范體系主要側(cè)重于縱向信息匯集和傳遞，但對于橫向同級政府之間的信息溝通并沒有作出強制性的規(guī)定。如《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第7條第5款規(guī)定：“鼓勵相鄰、相近的地方人民政府及其有關(guān)部門聯(lián)合制定應(yīng)對區(qū)域性、流域性突發(fā)事件的聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案”。由于同級政府之間并無隸屬關(guān)系，彼此各自為政，相互之間缺乏信息溝通與協(xié)調(diào)，地域信息碎片化的趨勢明顯。

二、突發(fā)事件信息機制碎片化的成因

（一）科層制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致碎片化

科層制指“具有專業(yè)化、綜合化的設(shè)層分職能的一種統(tǒng)治與管理體制”[12]，政府碎片化根源于行政科層制結(jié)構(gòu)。從組織形式來看，我國的應(yīng)急管理體系“基本是‘中央—省—地市—縣—鄉(xiāng)’這一科層組織結(jié)構(gòu)的完整復(fù)制，有明顯的、自上而下的單向治理特征”[13]。一方面，政府碎片化是科層制的固有屬性決定的。分權(quán)治理、單一目的組織和專門機構(gòu)被視為提高政府效率、響應(yīng)能力和責(zé)任感的方式。隨著社會分工不斷細(xì)化，政府日益呈現(xiàn)出專業(yè)化、職業(yè)化的趨勢，這種專業(yè)化不僅是社會分工、職能分化的產(chǎn)物，也是政府組織固有的最高理性。基于行政效率的要求，政府職能分化的過程引起了政府組織規(guī)模的擴大，而政府組織規(guī)模的不斷擴大形成了政府職能碎片化，導(dǎo)致行政效率降低。另一方面，政府碎片化源于科層制的反功能。任何的組織結(jié)構(gòu)都具有正功能和反功能[14]，對于應(yīng)急管理體系來說，正功能指科層制結(jié)構(gòu)對自身目標(biāo)的實現(xiàn)有所助益。應(yīng)急管理體系是按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”為基本原則建立的，按照突發(fā)事件的類型、社會危害程度、影響范圍等標(biāo)準(zhǔn)明確不同主體的職責(zé)范圍，體現(xiàn)為一種嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)，從而有助于應(yīng)急管理組織機構(gòu)的穩(wěn)定與應(yīng)急處置能力的強化。反功能則表現(xiàn)為受科層制穩(wěn)定性和封閉性的要求和影響，各級政府對信息內(nèi)容的評估、傳遞等較為僵化，導(dǎo)致應(yīng)急管理信息機制碎片化。

科層制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的信息碎片化對應(yīng)急管理體制運行會產(chǎn)生一定的影響，在預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)環(huán)節(jié)體現(xiàn)得尤為明顯。依據(jù)風(fēng)險信息描述、分析和預(yù)測風(fēng)險的屬性和危害后果，發(fā)布預(yù)警信息，決定啟動應(yīng)急預(yù)案，是突發(fā)事件應(yīng)對工作中政府職責(zé)的基本內(nèi)容[15]。突發(fā)事件具有風(fēng)險性，而突發(fā)事件應(yīng)對具有專業(yè)性，為降低社會公眾的恐慌情緒，信息公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性，需要由專業(yè)的機構(gòu)統(tǒng)一發(fā)布。統(tǒng)一發(fā)布制度在科層制的影響下，形成“科層式”傳遞的應(yīng)急響應(yīng)。如北京市氣象局2020年2月13日發(fā)布的《關(guān)于啟動Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)的命令》就是根據(jù)《中國氣象局啟動重大氣象災(zāi)害（寒潮、暴雪）Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)命令》發(fā)布?！翱茖邮健眰鬟f的應(yīng)急響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)的基本理念并不相符，突發(fā)事件發(fā)生地的政府對事件的發(fā)展更為敏感，且不同地域的情況或存在較大差異，“科層式”傳遞的應(yīng)急響應(yīng)使地方政府行政應(yīng)急權(quán)力的行使受到了制約。

（二）政府競爭導(dǎo)致碎片化

政府競爭指不同政府之間為了自身利益而進(jìn)行較量且缺乏信息溝通，導(dǎo)致政府碎片化。行政組織法通過規(guī)范行政機關(guān)的設(shè)置、地位和職責(zé)及相互關(guān)系實現(xiàn)“行政管理科學(xué)性和合法性”[16]，主要體現(xiàn)為行政機關(guān)之間的橫向關(guān)系和縱向關(guān)系。政府競爭既包括縱向政府競爭，也包括橫向政府競爭。其中，縱向政府競爭指上下級政府之間的競爭；橫向政府競爭體現(xiàn)為同級政府或部門之間的競爭[17]。上下級政府之間具有行政隸屬關(guān)系，各級政府的行為受縱向權(quán)力配置的約束，但縱向政府之間也可能存在利益沖突，“突出表現(xiàn)在政治權(quán)力的配置、財權(quán)事權(quán)的分割、財政轉(zhuǎn)移支付等對政治資源和經(jīng)濟資源的分配”[18]。政府應(yīng)急權(quán)力以及應(yīng)急資源的分配是應(yīng)急管理的重要保障，上級政府作出應(yīng)急資源分配的決策與下級行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)對工作密切相關(guān)，下級政府在信息向上匯集的過程中會選擇上報對自身有利的信息，而將不利的信息隱藏或過濾，且在自上而下的決策執(zhí)行機制中，地方政府掌握了更多的隱蔽信息，這樣就會造成層級信息碎片化。但從總體上來說，縱向政府競爭是比較微弱的[19]。

橫向政府競爭體現(xiàn)為職能部門競爭和地方政府競爭，橫向政府競爭在表現(xiàn)形式和強度上都比縱向政府競爭更為明顯。其中，職能部門競爭是指同一政府內(nèi)部不同職能部門之間的競爭關(guān)系。行政機關(guān)享有行政權(quán)力并壟斷性地占有公共資源，通過公共權(quán)力獲取部門利益，這在一定程度上阻滯了不同職能部門的信息的傳遞，導(dǎo)致部門信息碎片化。地方政府競爭指不具有隸屬關(guān)系的同級政府之間為滿足公民的公共服務(wù)需求而進(jìn)行的資源爭奪。政府職能的履行應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)和維護(hù)公共利益為遵旨，政府所需的財政和物質(zhì)資源在公共行政管理中具有稀缺性。受突發(fā)事件發(fā)生規(guī)律的影響，不同地區(qū)應(yīng)急物資需求具有相似性，政府之間就會形成應(yīng)急資源的爭奪。信息在物資爭奪過程中發(fā)揮了重要的作用，但作為物資爭奪的各方主體為率先實現(xiàn)各自的目標(biāo)，傾向于選擇封鎖信息的方式限制或延緩其他主體的行動。在這種情況下，不具有隸屬關(guān)系的同級政府之間的競爭必然會導(dǎo)致區(qū)域信息碎片化。

（三）“復(fù)雜問題”導(dǎo)致碎片化

“復(fù)雜問題”是指所產(chǎn)生的影響具有綜合性，單一的治理單元無能力履行或解決超出其法定職權(quán)的跨部門、跨區(qū)域事件[20]。突發(fā)事件涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生機理和性質(zhì)，每個類型的突發(fā)事件有不同的災(zāi)種，涵蓋范圍十分廣泛。突發(fā)事件的廣泛性決定了一般性規(guī)定并不能夠完全滿足不同災(zāi)種的應(yīng)急管理需求，需要根據(jù)災(zāi)種的發(fā)生規(guī)律進(jìn)行應(yīng)對。如預(yù)警和應(yīng)急處置是行政應(yīng)急權(quán)力的兩個核心環(huán)節(jié)，預(yù)警后政府應(yīng)當(dāng)做出先期處置，先期處置無法有效控制突發(fā)事件的發(fā)展時及時啟動應(yīng)急響應(yīng)，進(jìn)行應(yīng)急處置。但并非所有突發(fā)事件都能夠預(yù)警，預(yù)警制度僅適用于可以預(yù)警的情況，啟動應(yīng)急響應(yīng)與預(yù)警機制相互獨立。如絕大多數(shù)事故災(zāi)難（如安全生產(chǎn)事故、交通運輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故等）、不明原因的突發(fā)性傳染病或群體性不明原因疾病是無法監(jiān)測和預(yù)警的，只能是在災(zāi)情出現(xiàn)后緊急啟動相應(yīng)級別的應(yīng)急響應(yīng)，并隨著災(zāi)情或事故的發(fā)展隨時調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)級別。因此，不同的災(zāi)種、不同的發(fā)生階段，對信息收集、分析、評估的要求不盡相同，也導(dǎo)致了突發(fā)事件應(yīng)急管理信息碎片化。

此外，突發(fā)事件的政府信息公開不完善，也是信息碎片化的成因。首先，我國現(xiàn)行有效的規(guī)范缺乏關(guān)于風(fēng)險評估環(huán)節(jié)信息公開的規(guī)定。風(fēng)險治理包括風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流三個環(huán)節(jié)，風(fēng)險交流貫穿于前兩個環(huán)節(jié)之中[21]。風(fēng)險管理包括制定政策標(biāo)準(zhǔn)、采取風(fēng)險管理措施、降低風(fēng)險減少損失等，與我國突發(fā)事件應(yīng)急管理機制四個階段的職權(quán)相對應(yīng)[22]，是當(dāng)前應(yīng)急管理信息公開的主要內(nèi)容。風(fēng)險評估是風(fēng)險管理和風(fēng)險交流的前提和基礎(chǔ)，風(fēng)險評估委員會的組成、評估技術(shù)機構(gòu)及其專家、評估所依據(jù)的數(shù)據(jù)或信息、評估方法、評估結(jié)果等是作出行政決策的重要信息[23]。風(fēng)險評估信息公開能夠保障行政機關(guān)應(yīng)急權(quán)力的合法性，但信息公開不足會在一定程度上導(dǎo)致自下而上或自上而下的信息溝通不暢。其次，恢復(fù)階段的信息公開沒有得到充分落實。事后恢復(fù)與重建階段的信息包括事故災(zāi)難的調(diào)查和處理結(jié)果、救助款物和捐贈款物的數(shù)量、來源及使用情況等救助信息社會敏感度高、關(guān)注度高，理應(yīng)屬于應(yīng)急信息公開的重點內(nèi)容。目前，僅在《自然災(zāi)害救助條例》第26條和《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第77條、第78條中，明確受災(zāi)地區(qū)人民政府、民政、財政等部門應(yīng)當(dāng)將所接受的救助款物和捐贈款物的來源、數(shù)量及其使用情況進(jìn)行公開?；謴?fù)階段信息公開的缺乏，會造成社會信息與政府信息的不對稱，從而引起信息碎片化。

三、突發(fā)事件信息機制的碎片化整合

政府在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，應(yīng)當(dāng)“通過必要的權(quán)力集中和人權(quán)克減來達(dá)到消滅危機、恢復(fù)國家正常秩序的目的”[24]。隨著突發(fā)事件的復(fù)雜化，碎片化的突發(fā)事件信息機制已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代化應(yīng)急管理的要求，需要對其進(jìn)行整合。突發(fā)事件信息機制碎片化的整合主要有兩個途徑：一是政府扁平化結(jié)構(gòu)改革，通過減少管理層次，增加管理幅度，提高應(yīng)急管理信息機制運行的效率；二是橫向合作，包括部門合作和跨區(qū)域合作，實現(xiàn)信息共享，加強信息協(xié)調(diào)與溝通。

（一）扁平化結(jié)構(gòu)整合

“‘科層制的反功能’是政府扁平化的邏輯起點”[25]。傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)是一種垂直管理模式，管理層級多，機構(gòu)臃腫、效力低下，使基層政府缺乏自主決策的權(quán)力。扁平化結(jié)構(gòu)是“指通過減少管理層次，增加管理幅度，以工作流程為中心建立起來的一種新型結(jié)構(gòu)形態(tài)”[26]。協(xié)商與信息溝通、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、交叉任職等，這些非等級的協(xié)作機制往往更多地應(yīng)用于扁平化結(jié)構(gòu)之中?！肮芾韺哟沃附M織內(nèi)部縱向管理系統(tǒng)垂直劃分的等級數(shù)量，而管理幅度是指組織中上級主管能夠直接有效地指揮和領(lǐng)導(dǎo)下屬的數(shù)量。”[27]但是對于行政組織而言，“政府層級減少的空間是非常有限的”[28]，因此，扁平化結(jié)構(gòu)改革的重點是提高政府信息傳遞的效率，保障更多的行政機關(guān)能夠接收準(zhǔn)確、及時的政府信息。

當(dāng)前，“各類突發(fā)事件彼此并不是截然對立的，相互之間呈現(xiàn)多元和共時的特征”[29]，實踐中主要通過設(shè)置協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的方式來克服傳統(tǒng)科層制的弊端，增加管理幅度。協(xié)調(diào)管理機構(gòu)是為綜合協(xié)調(diào)各部門、機關(guān)職權(quán)，實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)而設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急管理機構(gòu)，既包括常設(shè)性的專項應(yīng)急指揮機構(gòu)或應(yīng)急管理辦公室，也包括臨時成立的現(xiàn)場指揮部。應(yīng)急管理機構(gòu)是“通過其特殊的組織結(jié)構(gòu)和運作機制，將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威進(jìn)行組織化嵌入，使得橫向的組織間協(xié)調(diào)問題轉(zhuǎn)化為縱向的政治動員問題，領(lǐng)導(dǎo)小組機制成為地方政府推動科層組織進(jìn)行運動式治理的實踐渠道”[30]。應(yīng)急管理機構(gòu)能夠在一定程度上消解科層制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的應(yīng)急管理信息機制碎片化。國家突發(fā)事件應(yīng)急管理的組織體系包括領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)、地方機構(gòu)、專家組等，在當(dāng)前的應(yīng)急管理體制中，應(yīng)當(dāng)整合不同的主體在應(yīng)急管理信息機制運行中發(fā)揮的作用和功能，構(gòu)建各級政府機構(gòu)與專家組的溝通機制，疏通領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)與地方工作機構(gòu)的協(xié)商和溝通機制，促進(jìn)行政應(yīng)急決策的執(zhí)行與落實。

（二）部門信息整合

過度的組織結(jié)構(gòu)分化、部門功能差異會引起政府競爭，導(dǎo)致部門碎片化，部門合作是解決部門碎片化的重要手段。部門合作的動力源于不同部門之間的資源依賴、共同的利益需求。首先，部門之間的資源依賴。部門目標(biāo)的實現(xiàn)需要依賴于其他部門所掌握的資源[31]，行政機關(guān)在履行行政職能時需要其他行政機關(guān)的協(xié)助，在作出行政決策時需要其他機關(guān)提供相應(yīng)的信息以保證行政決策的科學(xué)有效性。其次，共同的利益需求。維護(hù)社會公共利益是公權(quán)力的唯一目標(biāo)，各部門在應(yīng)急管理中具有相同的利益需求。突發(fā)事件會使社會秩序處于非常規(guī)狀態(tài)，各部門傾向于通過相互協(xié)作的方式，在各自職權(quán)范圍使社會生活回歸到正常秩序。最后，“復(fù)雜問題”的復(fù)雜性。如果說不同部門之間的資源依賴、共同的利益需求是部門履行職能的內(nèi)部需求，那么“復(fù)雜問題”是部門合作的外部動力。為解決分散的政府行動對解決復(fù)雜公共問題或提供公共服務(wù)的遲緩和部門利益阻礙，對于涉及多個部門、組織結(jié)構(gòu)的事項，需由一個決策機構(gòu)匯總、分析不同部門的信息，作出整合性的決策。

部門合作的本質(zhì)就是組織職能部門之間信息的結(jié)構(gòu)化互動[32]。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，突發(fā)事件無疑是跨部門的“復(fù)雜問題”，對部門合作提出了強烈的需求。我國建立了突發(fā)事件信息通報機制，如《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，國家減災(zāi)委辦公室應(yīng)當(dāng)向民政部門通報預(yù)警信息，民政部門在自然災(zāi)害的應(yīng)急處置及災(zāi)后恢復(fù)工作中，能夠保障資源的供給。但通報機制賦予行政機關(guān)較大的自由裁量空間，并沒有相應(yīng)的責(zé)任追究機制，容易受到部門利益梗阻。應(yīng)當(dāng)突破部門利益梗阻，明確不同部門的職責(zé)以及在部門協(xié)同治理中的責(zé)任，實質(zhì)性地推進(jìn)部門信息整合。應(yīng)急處置工作需要多部門的協(xié)調(diào)配合，主要通過確立應(yīng)急聯(lián)動機制來實現(xiàn)信息整合。實踐中，多數(shù)應(yīng)急聯(lián)動機制由上級政府進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)化為縱向?qū)蛹壷卫?，?yīng)當(dāng)鼓勵各部門根據(jù)自身應(yīng)急管理的需求，通過部際協(xié)議或聯(lián)合文件確立常態(tài)化的部門應(yīng)急聯(lián)動機制，在部門信息整合的同時兼顧行政效率。

2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中，對各部門的應(yīng)急管理職能進(jìn)行整合，組建應(yīng)急管理部，地方各級政府機構(gòu)也作出相應(yīng)調(diào)整，著力于構(gòu)建一體化的應(yīng)急管理信息平臺，但應(yīng)急管理部門依舊需要與其他部門合作，進(jìn)行信息共享。首先，應(yīng)急管理部門的應(yīng)急管理職權(quán)主要針對地質(zhì)災(zāi)害和安全生產(chǎn)事故，而對于具有明確行業(yè)屬性的應(yīng)急管理職權(quán)依舊歸屬于該行業(yè)有關(guān)部門，如環(huán)境污染由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)。其次，應(yīng)急管理權(quán)力包括應(yīng)急處置權(quán)、應(yīng)急資源管理和應(yīng)急保障設(shè)施的建設(shè)，部分應(yīng)急保障資源（如應(yīng)急救援隊伍）會隨著行政應(yīng)急權(quán)的整合而歸屬應(yīng)急管理部門，但公共設(shè)施、通信、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生資源等由相關(guān)部門掌握。因此，在黨和國家機構(gòu)深化改革的背景下，應(yīng)急管理平臺的建設(shè)主要針對突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警階段、應(yīng)急處置階段，而突發(fā)事件應(yīng)對重在預(yù)防，應(yīng)當(dāng)將應(yīng)急支撐綜合信息、應(yīng)急保障信息以及其他基礎(chǔ)性信息等納入部門信息整合的范圍。

（三）跨區(qū)域信息整合

行政區(qū)域劃分和突發(fā)事件的屬地管轄原則是造成突發(fā)事件地域信息碎片化的組織和制度性因素，需要通過增強跨區(qū)域合作克服地域信息碎片化。跨區(qū)域合作的動力也源于資源依賴、共同的利益需求，以及“復(fù)雜問題”的綜合性?？鐓^(qū)域合作首先源于不同區(qū)域政府的資源依賴，物質(zhì)資源和信息資源在應(yīng)急管理中都具有稀缺性。資源依賴包括競爭性依賴和共生性依賴[33]，對不同行政區(qū)域的政府而言，應(yīng)急管理中的物質(zhì)資源依賴是競爭依賴，而信息資源則為共生性依賴。其次，跨區(qū)域合作的目的在于維護(hù)社會公共利益，使社會秩序恢復(fù)到常規(guī)狀態(tài)。相鄰近的區(qū)域的突發(fā)事件具有相互轉(zhuǎn)化的風(fēng)險，因此，不同的區(qū)域具有共同的利益需求。最后，在實踐中，“復(fù)雜問題”不僅具有跨部門的特征，更體現(xiàn)為跨區(qū)域性，單一行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急管理并不能夠解決跨區(qū)域的突發(fā)事件。

實踐中，我國將跨區(qū)域的突發(fā)事件交由上級政府管轄，雖然以科層制為主的治理結(jié)構(gòu)能夠解決跨區(qū)域突發(fā)事件的管轄權(quán)爭議，但在落實過程中增加了管理層級，具有降低應(yīng)急管理效率的風(fēng)險。同時，考慮到突發(fā)事件影響范圍、發(fā)展趨勢的不確定性，國家鼓勵和支持跨區(qū)域合作，但并未對跨區(qū)域合作做出強制性約束[34]。由于突發(fā)事件具有突發(fā)性、不確定性、較大的社會危害性等特征，及時性是應(yīng)急管理信息機制運行的重要的原則，因此，應(yīng)當(dāng)加大跨區(qū)域信息整合的力度。目前，跨區(qū)域信息協(xié)作的規(guī)定主要體現(xiàn)為跨區(qū)域的信息通報制度，但規(guī)定比較原則，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確通報信息的內(nèi)容和程序，明確政府跨區(qū)域信息通報的責(zé)任。及時、真實、客觀的信息共享能夠在一定程度上降低政府跨區(qū)域合作的成本，及時的政府信息公開也能夠為構(gòu)建信息共享機制創(chuàng)建跨區(qū)域合作的政治環(huán)境。以此為基礎(chǔ)，才能夠?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)域的信息整合。

組織關(guān)系本質(zhì)上就是不同組織之間信息的結(jié)構(gòu)化互動。突發(fā)事件信息機制的碎片化源于科層制結(jié)構(gòu)下的應(yīng)急管理體系，組織體系是突發(fā)事件信息機制運行的基礎(chǔ)，因此，突發(fā)事件信息機制碎片化的整合是一個組織學(xué)命題。黨的十九屆四中全會明確提出，要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制。信息機制貫穿于應(yīng)急管理體制的每一個階段，構(gòu)建一個既符合行政組織法的一般原理，又能夠與突發(fā)事件應(yīng)急管理的特征相適應(yīng)的信息機制是我國當(dāng)前應(yīng)對突發(fā)事件信息機制碎片化的重要途徑。