史玉鳳 宋瑞 楊鑠

摘? 要：近年來(lái)行政事業(yè)單位改革是國(guó)家改革發(fā)展的重要內(nèi)容，推動(dòng)著行政效率的提升和政府職能的優(yōu)化。內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的管理中具有不可替代的作用，它的健全和完善一直以來(lái)都是企業(yè)、公司完善公司治理結(jié)構(gòu)的中心環(huán)節(jié)。該文依據(jù)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，分析目前內(nèi)部控制現(xiàn)狀，找出問(wèn)題，提出針對(duì)性對(duì)策，為我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和完善提供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位? 內(nèi)部控制? 公共服務(wù)? 風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F230? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3791（2021）02（b）-0221-03

Problems and Countermeasures of Internal Control in Administrative Institutions

SHI Yufeng? SONG Rui? YANG Shuo

（Changchun University， Changchun， Jilin Province， 130022? China）

Abstract： In recent years， the reform of administrative institutions is an important part of national reform and development， promoting the improvement of administrative efficiency and the optimization of government functions. Internal control plays an irreplaceable role in the management of administrative institutions. Its perfection has always been the central link for enterprises and companies to improve the corporate governance structure. According to the characteristics of administrative institutions， this paper analyzes the current situation of internal control， finds out the problems， and puts forward the corresponding countermeasures so as to provide reference for the construction and improvement of internal control of administrative institutions in China.

Key Words： Administrative institutions; Internal control; Public service; Risk

2014年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，意味著行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制迫在眉睫，內(nèi)部控制的實(shí)施和運(yùn)行對(duì)社會(huì)公共資源的分配、行政事業(yè)單位管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力有著重要的影響。目前我國(guó)的行政事業(yè)單位在內(nèi)控的建設(shè)中存在的諸多問(wèn)題嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果。該文在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對(duì)問(wèn)題進(jìn)行闡述、對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制的完善給予了相應(yīng)建議。

1? 行政事業(yè)單位的含義

行政事業(yè)單位是由行政單位和事業(yè)單位組成的，行政單位是指進(jìn)行國(guó)家行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共秩序的單位，廣義的行政單位包括行政、黨、團(tuán)機(jī)關(guān)在內(nèi)的各種行政類(lèi)機(jī)構(gòu)，狹義的行政單位僅指政府部門(mén)[1]。

2? 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)

2.1 內(nèi)部控制涉及要素更廣泛

行政事業(yè)單位站在實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值最大化的目標(biāo)基礎(chǔ)上，服務(wù)于社會(huì)民生，涉及如預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也有組織架構(gòu)、職能職責(zé)的分立、流程的細(xì)化、制度表單的建立等單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)活動(dòng)[2]。

2.2 內(nèi)部控制的側(cè)重點(diǎn)是公共服務(wù)

行政事業(yè)單位通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的進(jìn)行，避免違法違規(guī)行為的產(chǎn)生。它的目標(biāo)有5方面：合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、信息準(zhǔn)確、防范腐敗、提高效率[3]。由此可以看出，與企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)控目標(biāo)有所區(qū)別，行政事業(yè)單位更注重防范舞弊和預(yù)防腐敗，行政事業(yè)單位的職能是提供社會(huì)公共服務(wù)，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)在于提高公共服務(wù)的效率和效果而非經(jīng)營(yíng)方面的效率和效果。

2.3 內(nèi)部控制具有政治意義

行政事業(yè)單位的特殊性是使內(nèi)部控制的改革和推進(jìn)變得更為復(fù)雜，在此建設(shè)中存在的諸多問(wèn)題不僅影響著社會(huì)資源的分配，同時(shí)對(duì)國(guó)家廉政建設(shè)的推進(jìn)有著不可替代的作用，政府公信力的提升對(duì)社會(huì)安定有著積極的政治意義[4]。

3? 我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位解除公共受托責(zé)任的有效手段，對(duì)提高公共管理的水平是不可或缺的。但是我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)起步較晚，重要性意識(shí)比較淡薄，導(dǎo)致內(nèi)部控制的建設(shè)也比較滯后，存在內(nèi)部控制環(huán)境不良，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系不完善、內(nèi)部控制活動(dòng)不嚴(yán)格、信息溝通機(jī)制不健全、內(nèi)部監(jiān)督措施不到位等情況[5]。如“陜西延安特大交通事故”“白條抵庫(kù)”“2011年政府三公經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)”等行政事業(yè)單位內(nèi)部控制失效造成的嚴(yán)重問(wèn)題層出不窮。

4? 我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的具體問(wèn)題

4.1 內(nèi)控意識(shí)淡薄

在內(nèi)部控制環(huán)境層面，由于行政事業(yè)單位的特殊性，部分領(lǐng)導(dǎo)存在過(guò)于關(guān)注自身政績(jī)的情況，缺乏對(duì)內(nèi)部控制重要性的基本認(rèn)識(shí)，這就導(dǎo)致了管理層將內(nèi)部控制拘泥于預(yù)算和審計(jì)方面的控制，全面性和系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)的削弱使下一級(jí)在對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行層面也存在一定的松懈，形成流于形式，崗位責(zé)任約束意識(shí)較差的局面，造成經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)與控制脫離的情況，沒(méi)有發(fā)揮內(nèi)部控制的重要作用[6]。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺失

行政事業(yè)單位認(rèn)為自身較少的從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)便不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致工作人員缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從而喪失遵守制度的自覺(jué)性，忽視在提供公共服務(wù)時(shí)產(chǎn)生的社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)，如濫用職權(quán)和行政腐敗。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)程度較低，未建立或者未執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)的把握，也沒(méi)有預(yù)警、識(shí)別、評(píng)估、分析、報(bào)告等環(huán)節(jié)的推動(dòng)，容易造成多方面的隱患或者損失[7]。

4.3 預(yù)算管理不規(guī)范

首先，預(yù)算編制方法不科學(xué)，缺乏對(duì)零基預(yù)算的考慮，沒(méi)有對(duì)以前年度預(yù)算和實(shí)際支付之間的對(duì)比和分析，也就不能在下一年度對(duì)支付金額進(jìn)行細(xì)化和考量。其次，在預(yù)算的支付控制層面，約束力較差，對(duì)于指標(biāo)的控制和專(zhuān)項(xiàng)資金的使用沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的管理，也存在較大造成超支額度的情況。同時(shí)，單位部門(mén)人員認(rèn)為內(nèi)控過(guò)于嚴(yán)格和復(fù)雜，在執(zhí)行過(guò)程中不愿意遵守制度和規(guī)定，這也對(duì)預(yù)算管理的規(guī)范造成了一定程度的不良影響。

4.4 架構(gòu)流程不健全

多數(shù)的行政事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)支出、工程建設(shè)層面參與度較低，單位的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，機(jī)構(gòu)不健全，在單位重要的決策層面了解較差，不能準(zhǔn)確把握工作重心，付款審批流程不規(guī)范，對(duì)于額度和時(shí)間沒(méi)有清晰的制度制約與機(jī)構(gòu)執(zhí)行，這種造成了濫用職權(quán)和貪污受賄事件的發(fā)生[8]。同時(shí)由于行政事業(yè)單位編制有限的特質(zhì)，造成了人員數(shù)量有限，甚至是不相容崗位沒(méi)有分離的情況，職責(zé)之間無(wú)法相互制約，極易造成責(zé)任失衡的情況。

4.5 監(jiān)督機(jī)制失效

內(nèi)部控制的一大重要作用就是從企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程的掌握，對(duì)于行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)能力提升和公共服務(wù)的效率而言，內(nèi)部控制的監(jiān)督尤為重要。我國(guó)的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，僅存的內(nèi)部控制監(jiān)督部門(mén)實(shí)際執(zhí)行人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)由財(cái)務(wù)部門(mén)和人力資源部門(mén)等同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立性受限，監(jiān)督效果收效甚微[9]。

5? 我國(guó)行政事業(yè)單位完善內(nèi)控的政策和建議

5.1 強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)

行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的態(tài)度對(duì)單位內(nèi)部控制開(kāi)展有著至關(guān)重要的作用，以道德標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)業(yè)勝任能力作為負(fù)責(zé)人的選配標(biāo)準(zhǔn)，后期通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)和教育提升負(fù)責(zé)人的素質(zhì)。各職能人員也要樹(shù)立人人負(fù)責(zé)的意識(shí)，為內(nèi)控工作的順利開(kāi)展提供良好的氛圍，提升對(duì)內(nèi)控的重視可以對(duì)內(nèi)控工作的落實(shí)起到促進(jìn)作用。定期舉辦研討會(huì)交流內(nèi)控業(yè)務(wù)，學(xué)習(xí)內(nèi)控知識(shí)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，也可以將行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識(shí)上升到法律層面，通過(guò)立法嚴(yán)格規(guī)定和改善負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度[10]。

5.2 完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

首先，要培養(yǎng)部門(mén)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，行政事業(yè)單位存在的單位層面的風(fēng)險(xiǎn)有重大決策風(fēng)險(xiǎn)、行政事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)、干部管理風(fēng)險(xiǎn)、檢查風(fēng)險(xiǎn)等，業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)有預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)、資金管理風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)、政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)以及合同行為風(fēng)險(xiǎn)。其次，應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，通過(guò)目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和生成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告提醒單位負(fù)責(zé)人及時(shí)完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系[11]。

5.3 加強(qiáng)預(yù)算管理

預(yù)算編制環(huán)節(jié)擴(kuò)大預(yù)算范圍，將各部門(mén)的各項(xiàng)事宜納入到財(cái)務(wù)預(yù)算的環(huán)節(jié)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、上年度資金使用情況，盡最大限度細(xì)化每筆資金的用途和額度，以確保預(yù)算的可行性[12]。嚴(yán)格依據(jù)國(guó)庫(kù)集中支付制度執(zhí)行資金管理，根據(jù)指標(biāo)設(shè)計(jì)支出項(xiàng)目，不得隨意擴(kuò)大預(yù)算范圍，大額資金的支付要嚴(yán)格控制審批流程，關(guān)注各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)崗位的控制，在日常管理的過(guò)程中將預(yù)算核算聯(lián)合在一起，加強(qiáng)對(duì)授權(quán)審批情況的監(jiān)督也顯得尤為重要[13]。

5.4 健全流程架構(gòu)

首先，在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制體系時(shí)，要根據(jù)國(guó)家的安排和當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)的相關(guān)內(nèi)控條款制定自身的內(nèi)控制度，合理設(shè)置崗位。其次，要明確部門(mén)職能和崗位職責(zé)，在部門(mén)設(shè)計(jì)好業(yè)務(wù)流程和相關(guān)制度同時(shí)，注意不相容崗位的分離、內(nèi)部授權(quán)審批、歸口管理、財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度等控制活動(dòng)，對(duì)于部門(mén)及相關(guān)人員，要追究相應(yīng)決策失誤、不履行程序的責(zé)任，加強(qiáng)整治力度。從架構(gòu)流程和制度上治理腐敗，防治風(fēng)險(xiǎn)，保證國(guó)家資產(chǎn)的安全和完整[14]。

5.5 強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)層面，要單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)和牽頭部門(mén)，同時(shí)發(fā)揮其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)的協(xié)調(diào)作用，注重對(duì)內(nèi)部檢查、審計(jì)部門(mén)職能的強(qiáng)化;在外部監(jiān)督層面，財(cái)政部、審計(jì)部和紀(jì)檢監(jiān)察部，這些外部監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的主要督導(dǎo)責(zé)任。要充分利用行政事業(yè)單位提供的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告，提高監(jiān)督的效率和效果[15]。

6? 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)行政事業(yè)單位存在的諸多問(wèn)題體現(xiàn)了行政事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)部控制的忽視，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)于防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范公共事業(yè)單位能力的重要作用。該文對(duì)于現(xiàn)狀的分析以及針對(duì)性政策的提出對(duì)內(nèi)部控制的完善、內(nèi)部管理水平的提高、風(fēng)險(xiǎn)防范能力的增強(qiáng)、行政單位公信力的提升有著積極的意義。

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