劉燕

摘 要：近年來，我國行政事業(yè)單位體制不斷深化改革，旨在轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府服務(wù)效率。然而，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題，降低了行政事業(yè)單位工作效率，制約了政府服務(wù)執(zhí)行力。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題出發(fā)，提出相應(yīng)的解決策略，力求完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

一、引言

2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的通過，強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位未來改革方向和政府廉政治腐的決心；2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的印發(fā)實(shí)施，給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制帶來一場盛大的洗禮。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的狀態(tài)，決定了行政事業(yè)單位社會(huì)公眾形象，影響著行政事業(yè)單位公共資源的配置效率。因此，本文通過分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作用和原則，指出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境不理想、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不完善、內(nèi)部控制措施力度弱的問題，繼而給出優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境、完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、強(qiáng)化內(nèi)部控制措施三大行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題解決策略，對完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有積極意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作用

內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位重要的管理制度部分，是行政事業(yè)單位反腐倡廉的重要措施和手段。行政事業(yè)單位作為我國貫徹和執(zhí)行政策的單位，內(nèi)部控制是一體化的行政事業(yè)單位行政管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)的組織管理架構(gòu)、政策、措施和程序等，是行政事業(yè)單位有效履職，實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的過程。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制保證單位運(yùn)行管理反腐倡廉，合法合規(guī)，公平公正的分配資源，確保單位對外財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和報(bào)表真實(shí)可靠，提高資金使用效率，有效履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》應(yīng)遵循全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應(yīng)性原則。其中，全面性原則要求行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面向所有人，貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策行為、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督評價(jià)等全部過程；重要性原則強(qiáng)調(diào)對行政事業(yè)單位運(yùn)營重要活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行關(guān)鍵點(diǎn)控制，防范重大風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)控制和監(jiān)督關(guān)鍵點(diǎn)，有效防范貪污腐敗現(xiàn)象；制衡性原則強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)多人參與決策，在單位部門、業(yè)務(wù)活動(dòng)和人員之間有效制衡，降低舞弊腐敗現(xiàn)象，有效控制各類風(fēng)險(xiǎn)；適應(yīng)性原則強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制遵循國家法律法規(guī)，承受內(nèi)外部環(huán)境變化，適時(shí)調(diào)整單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，確保內(nèi)部控制體系有效性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不理想

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基調(diào)取決于內(nèi)部控制環(huán)境是否良好，亦是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境要素有組織架構(gòu)、議事決策機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)與態(tài)度、人力資源政策、單位文化和激勵(lì)機(jī)制等。從我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境總體看，內(nèi)部控制環(huán)境不理想主要表現(xiàn)為：組織架構(gòu)安排不合理，權(quán)責(zé)不清；領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)與態(tài)度良莠不齊；人力資源政策、單位文化不健全。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)和態(tài)度至關(guān)重要，是內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的重中之重，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)同屬一個(gè)級別，難以有效監(jiān)督?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)部門處于單位較低層級組織架構(gòu)，獨(dú)立性差，難以有效進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，單位內(nèi)部幾乎沒有積極有效的人才競爭，人員過于自由散漫，業(yè)績平平，而且行政事業(yè)單位容易有特權(quán)思想，領(lǐng)導(dǎo)處于監(jiān)督之外，凌駕于單位文化之上，難以形成統(tǒng)一的內(nèi)部控制單位文化。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不完善

我國很多行政事業(yè)單位因工作職能主要是公共服務(wù)，認(rèn)為自身無生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，無生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但在行政事業(yè)單位運(yùn)營過程中，卻面臨各類政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但是單位自身識別風(fēng)險(xiǎn)能力弱，很難準(zhǔn)確評估和防范風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位存在行政腐敗和濫用職權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，市場競爭壓力較小，導(dǎo)致單位資金使用效率不佳，單位還忽略資源配置不合理風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位基本掌握稀缺資源，在資源配置中可能存在行政手段配置現(xiàn)象，影響資源配置合理性。此外，行政事業(yè)單位缺失風(fēng)險(xiǎn)評估，忽視風(fēng)險(xiǎn)控制，沒有充分認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)，過于重視單位自身規(guī)模擴(kuò)大和業(yè)務(wù)擴(kuò)展，未能及時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，沒有對單位財(cái)務(wù)進(jìn)行“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告”等全面防范和控制，導(dǎo)致行政事業(yè)單位面臨巨大損失隱患。

（三）內(nèi)部控制措施力度弱

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制包括內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控，內(nèi)部控制措施力度弱，面臨內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管體系不完備和外部監(jiān)督失效的問題。其中，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管體系不完備表現(xiàn)為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)為同一級別不同部門，某種程度為“自己監(jiān)督自己”，甚至有的單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為不需要安排內(nèi)部審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不理想；內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督流于形式，缺乏獨(dú)立性。單位內(nèi)部審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)往往是財(cái)務(wù)主管，同級領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)很難保有獨(dú)立性；外部監(jiān)督失效是由于某些行政事業(yè)單位因?yàn)橄嚓P(guān)我國保密性質(zhì)，在某些信息披露時(shí)，是不能完善透明的，這就使得第三方外部監(jiān)督力量也難以真正發(fā)揮作用，在一定程度上影響單位內(nèi)部控制建設(shè)與完善。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制策略

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)，統(tǒng)領(lǐng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。筆者認(rèn)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)從內(nèi)部環(huán)境開始，優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境為單位內(nèi)部控制奠定良好基調(diào)，可以從以下方面著手：提高單位領(lǐng)導(dǎo)人素質(zhì)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制意識。單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制態(tài)度有很大影響和作用，在選聘負(fù)責(zé)人時(shí)，應(yīng)將專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德水平作為重要依據(jù)，堅(jiān)決抵制誘惑，并將內(nèi)部控制意識上升至法律層面，針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制定法律，有效改善單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制態(tài)度；合理設(shè)置組織架構(gòu)，制定科學(xué)決策議事機(jī)制。單位重大事項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)持民主集中原則，邀請技術(shù)咨詢和專家論證，由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究，結(jié)合單位實(shí)際情況和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，做出議事決策。同時(shí)，制定決策問責(zé)制度，層層分解責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致，人人負(fù)責(zé)；完善人力資源政策，構(gòu)建良好單位文化。單位領(lǐng)導(dǎo)作為文化建設(shè)帶頭人，要以身作則，自覺接受群眾意見和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)單位資源獲取、使用、分配等管理過程合規(guī)合法，注重資源配置合理性和效率，推進(jìn)行政事業(yè)單位制度管理轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)單位內(nèi)部文化宣傳教育，爭得單位人員認(rèn)可。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制完善應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人和工作人員風(fēng)險(xiǎn)防范意識，意識到單位運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)，適當(dāng)引入市場競爭機(jī)制，增強(qiáng)單位風(fēng)險(xiǎn)意識。其次，完善風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，組建單位風(fēng)險(xiǎn)評估工作小組，依附于單位內(nèi)部控制部門，通過“目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對”的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，向單位預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，完善單位內(nèi)部控制。在內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，出現(xiàn)的影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素均為風(fēng)險(xiǎn)因子，單位結(jié)合設(shè)定內(nèi)部控制目標(biāo)，識別、分析、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，確保單位能夠承受風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制應(yīng)結(jié)合管理層級，從單位層面和業(yè)務(wù)層面分別對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、分析和應(yīng)對，如單位層面組織架構(gòu)是否健全、領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人風(fēng)險(xiǎn)意識、單位文化等風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)務(wù)層面政府采購風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算執(zhí)行差異、資產(chǎn)管理薄弱環(huán)節(jié)等。在對單位風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評估后，應(yīng)及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人提交風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，揭示單位內(nèi)部控制重大風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)控制策略，實(shí)施單位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，完善單位內(nèi)部控制建設(shè)。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制措施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作離不開內(nèi)部控制措施，只有強(qiáng)有力的內(nèi)部控制，真正落實(shí)內(nèi)部控制才能完成工作。行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制措施應(yīng)從以下方面著手：不相容崗位相分離，單位決策、執(zhí)行和監(jiān)督對應(yīng)崗位分離，如提出事項(xiàng)申請和審核審批事項(xiàng)申請崗位分離，業(yè)務(wù)執(zhí)行崗和內(nèi)部審核審批崗分離，信息記錄崗和業(yè)務(wù)執(zhí)行崗分離，審批崗、執(zhí)行崗、內(nèi)部監(jiān)督崗分離等；內(nèi)部授權(quán)審批，結(jié)合法律法規(guī)的規(guī)定，書面明確單位不同崗位的權(quán)限范圍、相應(yīng)責(zé)任和審批程序；歸口管理，單位結(jié)合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)，遵循權(quán)責(zé)對等原則，設(shè)立聯(lián)合工作小組，負(fù)責(zé)不同部門之間牽頭、管理和監(jiān)控，具體落實(shí)工作職責(zé)；預(yù)算控制，預(yù)算貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程，財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制，加強(qiáng)單位資產(chǎn)日常管理和清查，定期盤點(diǎn)資產(chǎn)，聯(lián)合資管部和財(cái)務(wù)部定期對賬，確保資產(chǎn)完整安全；會(huì)計(jì)控制，制定完善的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，配備合格的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作人員，明確單位單據(jù)填制、審核、歸檔保管工作，實(shí)施單位單據(jù)嚴(yán)格控制，在單位信息內(nèi)部公開，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部信息共享，促進(jìn)單位工作效率提升。（作者單位：庫爾勒上庫綜合產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)）

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