周建國(guó) 周敏

摘要：構(gòu)建公平合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制能夠促使農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地市場(chǎng)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和助力鄉(xiāng)村振興。文章通過(guò)分析農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配公平的困境，提出從明確分配主體、制定分配標(biāo)準(zhǔn)、建立健全分配監(jiān)管機(jī)制、建立規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、完善價(jià)值評(píng)估制度五個(gè)方面來(lái)構(gòu)建公平合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)收益；分配機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F114文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2021）05-0084-05

基金項(xiàng)目：湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度沿革與變遷趨勢(shì)研究”（16YBA297），2020年湖南省一流本科專(zhuān)業(yè)建設(shè)成果（法學(xué)專(zhuān)業(yè)）。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的土地，依靠土地集約利用方式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足用地需求，而在廣大農(nóng)村存在宅基地大量閑置或粗放利用的現(xiàn)象，形成二者之間矛盾的重要原因是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受阻，其中，宅基地土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題最為突出。對(duì)此，2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）要求：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置”“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”[1]。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）強(qiáng)調(diào)：“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅?！盵2]2021年4月，第十三屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四條規(guī)定：“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益”；第六十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)節(jié)約集約用地，提高土地使用效率，依法采取措施盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，激活農(nóng)村土地資源，完善農(nóng)村新增建設(shè)用地保障機(jī)制，滿(mǎn)足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求。”[3]2021年5月，在全國(guó)人大常委會(huì)舉行的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法實(shí)施座談會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)指出：“以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視鄉(xiāng)村振興”“要保障好維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，解決好農(nóng)民關(guān)心關(guān)切的利益問(wèn)題，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效‘定心丸?！盵4]兩份文件和一部法律都對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。

保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)順利流轉(zhuǎn)的前提條件是公平合理分配流轉(zhuǎn)收益。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配是指國(guó)家或政府、宅基地所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人和其他權(quán)利主體參與分配流轉(zhuǎn)收益的一系列法律行為。當(dāng)前，宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配呈現(xiàn)較為混亂狀態(tài)，流轉(zhuǎn)收益分配不當(dāng)問(wèn)題非常突出，亟須建立公平合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。推進(jìn)宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)不僅能夠提高農(nóng)村土地資源配置效率和緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張需求，而且能夠促使農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地市場(chǎng)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和助力鄉(xiāng)村振興。

一、構(gòu)建公平合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制的必要性

（一）確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)順利流轉(zhuǎn)

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)各種資源要素自由流動(dòng)，使得“三權(quán)分置”改革背景下農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保障性功能日趨弱化，其財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值逐漸凸顯。2020年11月《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出：“保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、收益分配權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。”[5]要求通過(guò)運(yùn)用土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的措施和辦法，對(duì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民退出或轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)給予公平合理補(bǔ)償，并落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織參與宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配權(quán)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅?！盵6]《中華人民共和國(guó)民法典》進(jìn)一步具體規(guī)范了農(nóng)民宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為[7]。當(dāng)前，從農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來(lái)看，廣大農(nóng)民迫切要求修改宅基地使用權(quán)主體的法律限制性規(guī)定，以適應(yīng)宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)要求。在宅基地“三權(quán)分置”的架構(gòu)之下，新產(chǎn)生的資格權(quán)承擔(dān)了農(nóng)民身份屬性，繼續(xù)維持宅基地使用權(quán)的保障性功能，并維護(hù)農(nóng)村社會(huì)公共利益。宅基地使用權(quán)通過(guò)“適度放活”的政策可以提高土地資源利用效率和增加農(nóng)民收入，也可以使得其他權(quán)利主體的利益得到實(shí)現(xiàn)。為此，亟須構(gòu)建公平合理的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)宅基地使用權(quán)公開(kāi)、公平、規(guī)范流轉(zhuǎn)。

（二）確保農(nóng)村宅基地各權(quán)利主體的合法利益

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中主要涉及流轉(zhuǎn)出讓人、流轉(zhuǎn)受讓人、集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家等權(quán)利主體的利益分配。需要處理好農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)家之間的收益分配關(guān)系，既要保護(hù)農(nóng)民獲得收益，又要保障集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)家利益不受損害。農(nóng)民是享有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的最直接利益主體，依法享有宅基地使用權(quán)權(quán)益。集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)參與分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益，實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)權(quán)益。集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地所有權(quán)制度承載著國(guó)家利益，肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度公有制的政治任務(wù)。國(guó)家是農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)的主體，有權(quán)享有宅基地開(kāi)發(fā)利益，參與分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益。當(dāng)前，農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府等各權(quán)利主體進(jìn)行流轉(zhuǎn)收益分配利益博弈，沒(méi)有一個(gè)恰當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)平衡各方利益或者找到利益平衡點(diǎn)，即使出臺(tái)有法律也會(huì)在實(shí)際執(zhí)行中阻力重重。目前立法的滯后或者法律所設(shè)置的障礙，是阻礙我國(guó)宅基地正常流轉(zhuǎn)的原因，其背后的因素之一是各方利益無(wú)法進(jìn)行平衡[8]。因此，要確保農(nóng)村宅基地各權(quán)利主體享有合法的利益，必須構(gòu)建公平合理的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。

二、構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制存在的困境

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配主體不明晰

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配主體主要涉及宅基地使用者、集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家。農(nóng)民是宅基地使用權(quán)的主體，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，客觀上需要擴(kuò)大宅基地使用權(quán)利用效能，讓農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益最優(yōu)化。集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地所有權(quán)主體，在實(shí)踐中，村民委員會(huì)、村民小組、本集體組織成員等主體代替集體經(jīng)濟(jì)組織參與流轉(zhuǎn)收益分配。權(quán)利行使主體的多樣性在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配上會(huì)導(dǎo)致矛盾與爭(zhēng)議?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》指出：“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán)。”[7]在實(shí)踐中，存在村民委員會(huì)及其成員利用職權(quán)謀取私利，損害集體經(jīng)濟(jì)組織利益的現(xiàn)象。如宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其收益分配由村民委員會(huì)主導(dǎo)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體意愿被漠視，部分農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)值不知情，造成農(nóng)民難以參與并獲得應(yīng)得的流轉(zhuǎn)收益。流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在部分基層干部過(guò)分強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織，在分配利益中降低了農(nóng)民本該享有的流轉(zhuǎn)利益。依據(jù)堅(jiān)持“讓利于民”的原則，為了避免公權(quán)力的濫用及腐敗現(xiàn)象，維護(hù)農(nóng)民合法取得流轉(zhuǎn)收益，《通知》強(qiáng)調(diào)：“不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民‘上樓，不得違法收回農(nóng)戶(hù)合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件?！盵2]反映了黨和人民政府尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的意愿，充分保障農(nóng)民的權(quán)利。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)不明確

農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種法定的用益物權(quán)，進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)就會(huì)產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)性收益。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中存在利益分配不公問(wèn)題。

1.農(nóng)民亟須建立公平合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民是宅基地上房屋的所有權(quán)主體，根據(jù)我國(guó)“房地一體”原則，農(nóng)民可以依法合理流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，可以流轉(zhuǎn)宅基地上的房屋，流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益應(yīng)直接歸農(nóng)民。農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)自己的宅基地使用權(quán)意味著其放棄福利性保障，使得大部分宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸于集體經(jīng)濟(jì)組織，直接損害農(nóng)民個(gè)體的利益。農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，不是要放棄其享有的福利性保障，而是要將其福利性保障轉(zhuǎn)變?yōu)榈戎档膶?shí)物或者貨幣保障。因此，亟須建立公平合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織亟須建立公平合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法律政策，集體經(jīng)濟(jì)組織享有宅基地所有權(quán)，農(nóng)民享有集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償提供的宅基地使用權(quán)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)只能在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不能進(jìn)行外部流轉(zhuǎn)。從宅基地使用權(quán)來(lái)源看，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)來(lái)源于本集體經(jīng)濟(jì)組織的無(wú)償分配，當(dāng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)取得本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。如果集體經(jīng)濟(jì)組織同意農(nóng)民流轉(zhuǎn)，就有權(quán)參與分得一部分流轉(zhuǎn)收益，這個(gè)額度應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村實(shí)際進(jìn)行規(guī)定。但在實(shí)踐中，往往由集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)流轉(zhuǎn)收益分配，導(dǎo)致大部分收益歸于集體經(jīng)濟(jì)組織，損害了農(nóng)民利益。同時(shí)也存在部分農(nóng)民以享有宅基地使用權(quán)的福利性保障為由拒絕向本集體經(jīng)濟(jì)組織分配部分流轉(zhuǎn)收益，從而損害集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。因此，亟須建立公平合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的標(biāo)準(zhǔn)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益。

3.國(guó)家亟須建立公平合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家為土地資源所有權(quán)和宅基地發(fā)展權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)成為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配主體之一，參與分享部分流轉(zhuǎn)收益。當(dāng)前存在不適當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)，認(rèn)為政府不是農(nóng)村宅基地的權(quán)利主體，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不應(yīng)當(dāng)參與分配。因此，建立公平合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)，尤為重要。

（三）對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的監(jiān)管有待加強(qiáng)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作。”“國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察?！盵6]當(dāng)前，國(guó)家對(duì)土地的監(jiān)管工作，對(duì)于預(yù)防與解決地方政府在土地利用和監(jiān)管過(guò)程中遇到的土地違法問(wèn)題有積極的作用，但在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的監(jiān)管上，需要提升監(jiān)管效力。宅基地流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程亟待進(jìn)一步公開(kāi)透明，例如，農(nóng)民的建筑物及其宅基地使用權(quán)被政府征收、征用時(shí)，由于農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的不知情，存在只能得到較少的補(bǔ)償現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民應(yīng)得的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利益。因此，亟須加強(qiáng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的監(jiān)管。

（四）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)有待規(guī)范

當(dāng)前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，存在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的出讓方和受讓方獲取流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象，流轉(zhuǎn)信息缺乏真實(shí)性；也存在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的出讓方和受讓方私自流轉(zhuǎn)，損害集體經(jīng)濟(jì)組織和其他農(nóng)民利益的情況。因此，必須建立健全規(guī)范有序的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為宅基地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。

（五）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估制度有待完善

目前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度有四點(diǎn)需要完善，一是宅基地使用權(quán)的價(jià)值難以正確評(píng)估。農(nóng)民依程序申請(qǐng)無(wú)償取得集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)，未支付合理對(duì)價(jià)，難以形成真實(shí)價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估體系有待完善。三是農(nóng)村宅基地上房屋及附著物難以實(shí)現(xiàn)等價(jià)流轉(zhuǎn)，也難以實(shí)現(xiàn)其物的擔(dān)保價(jià)值。因?yàn)楝F(xiàn)行法律和政策對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，并且基于“房地一體化”原則，使得受讓方難以真正獲得宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)，加大了其流轉(zhuǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)難度。四是農(nóng)村宅基地的保障性功能承擔(dān)著農(nóng)民生活的保障，在完善的社會(huì)保障制度建立之前，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值難以有大的發(fā)展。

三、構(gòu)建公平合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制的建議

（一）明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配主體

1.農(nóng)民為農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體。依據(jù)法律政策，農(nóng)民是宅基地上房屋的所有權(quán)主體和宅基地的使用權(quán)主體。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中必須切實(shí)保護(hù)農(nóng)民參與分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益。《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第四條指出：“堅(jiān)持以人民為中心，尊重農(nóng)民主體地位和首創(chuàng)精神，切實(shí)保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利，把農(nóng)民擁護(hù)不擁護(hù)、支持不支持作為制定黨的農(nóng)村政策的依據(jù)。”[9]《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十六條指出：“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)?！薄敖惯`背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶(hù)的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地?！盵10]

2.集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體。集體經(jīng)濟(jì)組織既是宅基地所有權(quán)主體，也是宅基地使用權(quán)的管理者。作為宅基地所有權(quán)主體，集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)其所有權(quán)主體資格分得一部分宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益。通過(guò)立法規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配份額，對(duì)超宅基地標(biāo)準(zhǔn)面積進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的使用者，除了支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，超出宅基地標(biāo)準(zhǔn)面積的部分，按照每年實(shí)際經(jīng)營(yíng)收入與超占部分面積比值向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納宅基地有償使用費(fèi)用。依據(jù)土地絕對(duì)地租理論，集體經(jīng)濟(jì)組織還享有宅基地絕對(duì)租金形式的流轉(zhuǎn)收益。作為宅基地使用權(quán)的管理者，可以對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配事務(wù)進(jìn)行組織管理，又可以對(duì)流轉(zhuǎn)收益分配進(jìn)行監(jiān)督。

3.國(guó)家為土地資源所有權(quán)和農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)主體。第一，從土地資源所有權(quán)主體看，國(guó)家是土地資源所有權(quán)的主體，通過(guò)參與分配利益，既可以保障土地資源所有權(quán)主體的利益，又可以防止土地資源的不當(dāng)流轉(zhuǎn)；第二，從宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)管主體看，政府作為流轉(zhuǎn)監(jiān)管者，要運(yùn)用職權(quán)對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)入土地交易市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行適度干預(yù)，保障宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，從而保護(hù)各權(quán)利主體的土地權(quán)益；第三，從土地權(quán)利角度看，國(guó)家作為宅基地發(fā)展權(quán)人，通過(guò)對(duì)宅基地進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)獲得流轉(zhuǎn)收益；第四，從流轉(zhuǎn)收益分配角度看，國(guó)家依法通過(guò)稅收形式獲取流轉(zhuǎn)收益；第五，政府可以根據(jù)“取之于民，用之于民”原則，將分得的部分收益通過(guò)反哺農(nóng)業(yè)的方式，向農(nóng)業(yè)、農(nóng)民傾斜。

（二）制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)

通過(guò)立法，依據(jù)合理化差別的分配原則，在國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民等權(quán)利主體中確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)獲得小部分收益，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人，是最直接的利益主體，應(yīng)獲得絕大部分的收益。同時(shí)需要確定無(wú)償取得與有償取得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)，初次與再次或多次流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的收益分配的標(biāo)準(zhǔn)。

1.無(wú)償取得與有償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益分配的標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益包括兩部分：一是宅基地上房屋收益。房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民可以對(duì)私有農(nóng)房依法進(jìn)行處分，受讓人理應(yīng)支付房屋的全部對(duì)價(jià)。例如，政府征收農(nóng)民房屋時(shí)，應(yīng)給予農(nóng)民拆遷的補(bǔ)償、建新房或購(gòu)新房的補(bǔ)償。二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益。指農(nóng)民流轉(zhuǎn)自己宅基地使用權(quán)后應(yīng)得的合理補(bǔ)償。農(nóng)民在使用宅基地過(guò)程中發(fā)生使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民理應(yīng)獲得流轉(zhuǎn)收益，其當(dāng)前和今后的利益均不受到影響。

有償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益，指宅基地使用權(quán)主體在有效期限內(nèi)可以多次流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)取得的收益。宅基地使用權(quán)主體自有償取得宅基地使用權(quán)后，在有效期內(nèi)為了增加收益，可以進(jìn)行多次流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織不再獲取流轉(zhuǎn)收益。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方依據(jù)合同法規(guī)定自行約定權(quán)利與義務(wù)，報(bào)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案登記。

2.初次、再次或多次流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)收益分配的標(biāo)準(zhǔn)。初次流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)分為無(wú)償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后的初次流轉(zhuǎn)和有償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后的初次流轉(zhuǎn)兩種情形。其中，無(wú)償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后的初次流轉(zhuǎn)，按照無(wú)償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)情形下的流轉(zhuǎn)收益分配處理；有償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后的初次流轉(zhuǎn)按照有償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)情形下的流轉(zhuǎn)收益分配處理。

再次或多次流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)收益分配按照有償取得流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配。由于宅基地使用權(quán)主體已向原宅基地使用權(quán)主體支付了合理對(duì)價(jià)，取得宅基地使用權(quán)，因此在再次或多次流轉(zhuǎn)過(guò)程中，宅基地使用權(quán)主體獲得流轉(zhuǎn)收益后，須依法依規(guī)向政府繳納相關(guān)稅費(fèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織不再分享流轉(zhuǎn)收益。

（三）建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配監(jiān)管機(jī)制

1.建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和土地用途管制的要求?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作?？h級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門(mén)的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定?！钡诹鶙l規(guī)定：“國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察?！盵6]政府土地管理部門(mén)須加強(qiáng)對(duì)集體宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配和使用情況的監(jiān)管，設(shè)置專(zhuān)有賬戶(hù)，將集體分得的流轉(zhuǎn)收益統(tǒng)一管理并接受群眾監(jiān)督。

2.建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分配過(guò)程公開(kāi)制度。搭建信息平臺(tái)，向集體經(jīng)濟(jì)組織成員、農(nóng)民推送宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的信息，讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員知悉宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分配過(guò)程，確保流轉(zhuǎn)分配過(guò)程公開(kāi)透明。

3.設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配進(jìn)行監(jiān)督。

（四）建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

1.因地制宜制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)章制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，促進(jìn)流轉(zhuǎn)依法依規(guī)有序進(jìn)行。

2.激發(fā)宅基地使用權(quán)主體參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)積極性。鼓勵(lì)閑置的、多余的宅基地參與流轉(zhuǎn)，在政策上對(duì)參與宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民給予照顧。

3.完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，消除農(nóng)民思想上對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)后生活的擔(dān)憂(yōu)。

4.搭建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，確保公布信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。

5.加強(qiáng)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管，保證宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)按照市場(chǎng)規(guī)律合理合法地進(jìn)行。

（五）完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估制度

1.地方政府可以依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適時(shí)公布宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，以供農(nóng)民參考。既可以防止流轉(zhuǎn)主體利益受損，也可以防止土地市場(chǎng)的投機(jī)行為。

2.建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。

3.聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)村宅基地價(jià)值評(píng)估，將宅基地使用權(quán)的各種擔(dān)保價(jià)值化與透明化，防止對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)民權(quán)益的侵害。

4.加強(qiáng)價(jià)值評(píng)估過(guò)程的監(jiān)管。村委會(huì)主要成員應(yīng)全程參與宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估過(guò)程，通過(guò)監(jiān)督，保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)相關(guān)權(quán)利主體的合法利益，并為再次或多次流轉(zhuǎn)收益分配創(chuàng)造有利條件。

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[10]中華人民共和國(guó)中央人民政府.中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例（國(guó)令第743號(hào)）[EB/ OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/30/ content_5628461.htm.

責(zé)任編輯陳巍