唐議

長江是世界上水生生物最豐富的河流之一，是我國重要的生態(tài)寶庫。但長期以來，受攔河筑壩、水域污染、過度捕撈、航道整治、挖砂采石、灘涂圍墾等影響，長江水生生物狀況日益惡化，形勢嚴(yán)峻。對此習(xí)近平總書記痛心疾呼：“長江病了，而且病得還不輕！”“長江生物完整性指數(shù)到了最差的‘無魚等級”。《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱“長江保護(hù)法”）作為我國第一部流域法律，突顯長江生態(tài)健康狀況的關(guān)鍵顯性指標(biāo)——水生生物保護(hù)，以堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、系統(tǒng)治理為基本原則，構(gòu)建了既突出重點又統(tǒng)籌整體的長江水生生物保護(hù)新體系，為強化長江流域水生生物保護(hù)提供了有力的法律支撐。

強化重點水域捕撈控制制度

長江保護(hù)法與漁業(yè)法等法律相銜接，強化了對長江重點水域捕撈活動的控制。一是明確規(guī)定在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈；二是規(guī)定在國家規(guī)定的期限內(nèi)，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規(guī)定區(qū)域等重點水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。這使得近年來國務(wù)院辦公廳和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的長江水生生物保護(hù)區(qū)全面禁捕和重點水域暫定10年禁捕等規(guī)定上升到法律層面，比漁業(yè)法的規(guī)定更直接、更明確。

同時，長江保護(hù)法對于在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)和重點水域禁捕期內(nèi)從事生產(chǎn)性捕撈的罰則的設(shè)定，相較于漁業(yè)法的規(guī)定在處罰類型和幅度上都更為嚴(yán)厲，在罰款數(shù)額上明確了下限，并將電魚、毒魚、炸魚或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的罰款上限提高到10萬元。此外，對于收購、加工、銷售在水生生物保護(hù)區(qū)或者重點水域禁捕期非法捕撈的漁獲物的，明確了法律責(zé)任和處罰部門，彌補了漁業(yè)法在此方面的不足，對長江禁捕監(jiān)管執(zhí)法形成了及時而有力的法律支撐。

重視水生生物棲息地保護(hù)

棲息地對水生生物的生存和發(fā)展具有關(guān)鍵性意義。棲息地面積減少、功能退化、破碎化、隔離是造成水生生物衰退和珍稀物種瀕危的主要因素。因此，保護(hù)棲息地是保護(hù)水生生物的前提和基礎(chǔ)，也是最有效的方法和關(guān)鍵性措施。長江保護(hù)法與野生動物保護(hù)法相銜接，突出了對水生生物棲息地的保護(hù)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.由國務(wù)院交通運輸主管部門會同有關(guān)部門在長江流域水生生物重要棲息地科學(xué)劃定禁止航行區(qū)域和限制航行區(qū)域，禁止船舶在劃定的禁止航行區(qū)域內(nèi)航行；因國家發(fā)展戰(zhàn)略和國計民生需要在水生生物重要棲息地禁止航行區(qū)域內(nèi)航行的，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院交通運輸主管部門商國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門同意，并應(yīng)當(dāng)采取必要措施，減少對重要水生生物的干擾。

2.嚴(yán)格限制在長江流域水生生物重要棲息地水域?qū)嵤┖降勒喂こ蹋淮_需整治的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)科學(xué)論證，并依法辦理相關(guān)手續(xù)。

3.國務(wù)院和長江流域省級人民政府在長江流域重要典型生態(tài)系統(tǒng)的完整分布區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)以及珍貴野生動植物天然集中分布區(qū)和重要棲息地等區(qū)域，依法設(shè)立國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地。

4.由國務(wù)院林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對長江流域受到嚴(yán)重破壞的棲息地、天然集中分布區(qū)、破碎化的典型生態(tài)系統(tǒng)制定修復(fù)方案和行動計劃；在長江流域水生生物產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等重要棲息地應(yīng)當(dāng)實施生態(tài)環(huán)境修復(fù)和其他保護(hù)措施。

5.要求對魚類等水生生物洄游產(chǎn)生阻隔的涉水工程結(jié)合實際采取建設(shè)過魚設(shè)施、河湖連通、生態(tài)調(diào)度、灌江納苗等多種措施，充分滿足水生生物的生態(tài)需求。

6.管控采砂活動。建立長江流域河道采砂規(guī)劃和許可制度；劃定禁止采砂區(qū)和禁止采砂期，嚴(yán)格控制采砂區(qū)域、采砂總量和采砂區(qū)域內(nèi)的采砂船數(shù)量。

加強水生生物物種保全

長江擁有獨特的生態(tài)系統(tǒng)，水生生物多樣性豐富，有4300多種生物，其中特有魚類180多種，是我國重要的淡水水生生物遺傳資源庫。物種保全是在長江流域水生生物保護(hù)的重要目標(biāo)之一，在長江保護(hù)法中從多個方面得到了加強。

1.規(guī)定國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和長江流域縣級以上地方人民政府制定長江流域珍貴、瀕危水生野生動植物保護(hù)計劃，對長江流域珍貴、瀕危水生野生動植物實行重點保護(hù)。

2.鼓勵有條件的單位開展對長江流域標(biāo)志性重要珍貴、瀕危水生野生動植物的生境特征和種群動態(tài)的研究，建設(shè)人工繁育和科普教育基地，組織開展水生生物救護(hù)。

3.禁止在長江流域開放水域養(yǎng)殖、投放外來物種或者其他非本地物種種質(zhì)資源。在長江流域開放水域養(yǎng)殖、投放外來物種或者其他非本地物種種質(zhì)資源的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令限期捕回，處十萬元以下罰款；造成嚴(yán)重后果的，處十萬元以上一百萬元以下罰款；逾期不捕回的，由有關(guān)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為捕回或者采取降低負(fù)面影響的措施，所需費用由違法者承擔(dān)。

4.規(guī)定國務(wù)院林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對長江流域數(shù)量急劇下降或者極度瀕危的野生動植物制定修復(fù)方案和行動計劃，修建遷地保護(hù)設(shè)施，建立野生動植物遺傳資源基因庫，進(jìn)行搶救性修復(fù)。

從生態(tài)整體性多角度支撐水生生物保護(hù)

除了上述直接針對水生生物保護(hù)的規(guī)定外，長江保護(hù)法有關(guān)水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)的諸多規(guī)定，都從不同的角度形成對水生生物保護(hù)的支撐。

水污染防治。良好的水質(zhì)是水生生物生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，水污染是威脅長江生物的重要原因之一。長江保護(hù)法有關(guān)水污染防治的規(guī)定，均對水生生物保護(hù)具有支撐作用。特別是以下幾個方面尤其重要：一是國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定長江流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)征求包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在內(nèi)的國務(wù)院有關(guān)部門的意見。二是在長江流域江河、湖泊新設(shè)、改設(shè)或者擴(kuò)大排污口，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定報經(jīng)有管轄權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門或者長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意。對未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的水功能區(qū)，除污水集中處理設(shè)施排污口外，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制新設(shè)、改設(shè)或者擴(kuò)大排污口。

河湖岸線特殊管制。河湖岸線對水生生物棲息地維護(hù)及其生存繁衍均有重要支撐作用。長江保護(hù)法加強了對河湖岸線的保護(hù)，規(guī)定對長江流域河湖岸線實施特殊管制，由國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府劃定河湖岸線保護(hù)范圍，制定河湖岸線保護(hù)規(guī)劃，嚴(yán)格控制岸線開發(fā)建設(shè)；制定長江流域河湖岸線修復(fù)規(guī)范，確定岸線修復(fù)指標(biāo)；規(guī)定長江流域縣級以上地方人民政府按照長江流域河湖岸線保護(hù)規(guī)劃、修復(fù)規(guī)范和指標(biāo)要求，制定并組織實施河湖岸線修復(fù)計劃，保障自然岸線比例，恢復(fù)河湖岸線生態(tài)功能。

同時還規(guī)定，禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項目；禁止在長江干流岸線三公里范圍內(nèi)和重要支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建尾礦庫（以提升安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平為目的的改建除外）；禁止違法利用、占用長江流域河湖岸線。

生態(tài)用水保護(hù)。長江保護(hù)法從多個方面對生態(tài)用水保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，涉及水生生物保護(hù)的主要有以下幾個方面：

（1）將生態(tài)水量納入年度水量調(diào)度計劃，保證河湖基本生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位，保障長江河口咸淡水平衡。

（2）在長江流域新建大中型水電工程，應(yīng)當(dāng)經(jīng)科學(xué)論證，并報國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)。對長江流域已建小水電工程，不符合生態(tài)保護(hù)要求的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織分類整改或者采取措施逐步退出。

（3）長江干流、重要支流和重要湖泊上游的水利水電、航運樞紐等工程應(yīng)當(dāng)將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運行調(diào)度規(guī)程，建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機(jī)制，保證河湖生態(tài)流量。

（4）對跨長江流域調(diào)水實行科學(xué)論證，加強控制和管理。實施跨長江流域調(diào)水應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障調(diào)出區(qū)域及其下游區(qū)域的用水安全和生態(tài)安全，統(tǒng)籌調(diào)出區(qū)域和調(diào)入?yún)^(qū)域用水需求。

（5）實施長江干流和重要支流的河湖水系連通修復(fù)方案，改善長江流域河湖連通狀況，恢復(fù)河湖生態(tài)流量，維護(hù)河湖水系生態(tài)功能。

濕地保護(hù)。濕地具有重要的生態(tài)功能，對保持生物多樣性具有不可替代的作用。長江保護(hù)法規(guī)定加強濕地保護(hù)，要求國務(wù)院林業(yè)和草原主管部門和長江流域省級人民政府林業(yè)和草原主管部門會同本級人民政府有關(guān)部門，根據(jù)不同生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性保護(hù)的需要，發(fā)布長江流域國家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護(hù)范圍，加強對長江流域濕地的保護(hù)和管理，維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性。

完善科學(xué)支撐體系

長江流域水生生物保護(hù)需要全面系統(tǒng)且強有力的科學(xué)支撐，為此長江保護(hù)法從標(biāo)準(zhǔn)、評價、調(diào)查、監(jiān)測、信息、風(fēng)險預(yù)警、咨詢、評估、論證等多方面健全科學(xué)支撐體系：

1.規(guī)定國務(wù)院相關(guān)主管部門按照職責(zé)分工，建立健全生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系，組織開展長江流域水生生物完整性評價，并將結(jié)果作為評估長江流域生態(tài)系統(tǒng)總體狀況的重要依據(jù)。長江流域水生生物完整性指數(shù)應(yīng)當(dāng)與長江流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相銜接。

3.規(guī)定國務(wù)院野生動物保護(hù)主管部門每十年組織一次野生動物及其棲息地狀況普查，或者根據(jù)需要組織開展專項調(diào)查，建立野生動物資源檔案，并向社會公布長江流域野生動物資源狀況；長江流域縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同本級人民政府有關(guān)部門對水生生物產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等重要棲息地開展生物多樣性調(diào)查。

4.由國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門在已經(jīng)建立的臺站和監(jiān)測項目基礎(chǔ)上，健全長江流域生態(tài)環(huán)境、資源、水文、氣象、航運、自然災(zāi)害等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測信息共享機(jī)制。國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門按照職責(zé)分工，組織完善生態(tài)環(huán)境風(fēng)險報告和預(yù)警機(jī)制。

5.國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立專家咨詢委員會，組織專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員對長江流域重大發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃等開展科學(xué)技術(shù)等專業(yè)咨詢。國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府及其有關(guān)部門按照職責(zé)分工，組織開展長江流域建設(shè)項目、重要基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局相關(guān)規(guī)劃等對長江流域生態(tài)系統(tǒng)影響的第三方評估、分析、論證等工作。

健全組織體制保障

長江流域水生生物保護(hù)與生態(tài)保護(hù)、修復(fù)及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密不可分，需要強有力的組織保障，尤其是各級政府各部分既要分工負(fù)責(zé)，又要協(xié)同合作。為此，長江保護(hù)法首先規(guī)定建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實情況。在此基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門、長江流域省級人民政府和地方各級人民政府、各級河湖長的保護(hù)責(zé)任，并進(jìn)一步明確要求長江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。

（作者系上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院院長、漁業(yè)法律法規(guī)研究與咨詢中心主任）