龐 婧 王 見 孫 翔

(1 西南林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 昆明 650224；2 濟南工程職業(yè)技術(shù)學院經(jīng)濟管理系 濟南 250200)

森林資源是地球生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分,對其進行有效管護、治理與利用,是守護綠水青山,實現(xiàn)“金山銀山”的重要基礎(chǔ)。為保護森林資源,我國依據(jù)“用材林消耗量必須低于生長量”及“合理利用、永續(xù)經(jīng)營”的原則,將采伐限額設定為“森林可承載的最大采伐額度”[1],建立起了森林采伐限額制度,其目的是促進各林業(yè)相關(guān)主體在保護利用森林資源的過程中正確處理近期利益和長遠利益、經(jīng)濟利益和生態(tài)效益的關(guān)系[2]。森林采伐限額制度實施初期,我國森林資源實現(xiàn)由負增長向正增長的轉(zhuǎn)變,森林資源過量消耗的局面得以扭轉(zhuǎn)。我國自1987年開始實行森林采伐限額制度,并一直持續(xù)至今。在此期間,林木的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)主體因集體林權(quán)制度改革的探索發(fā)生了巨大變化,木材的加工利用方式因科技進步實現(xiàn)了從粗獷加工向精細利用的轉(zhuǎn)變,人們對森林資源的關(guān)注也逐漸從注重經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟和生態(tài)價值并重。在新的歷史時期,面對經(jīng)營主體、木材加工利用方式變化的新格局,如何做到在發(fā)揮森林資源生態(tài)保護價值屬性的基礎(chǔ)上,更好實現(xiàn)林木的經(jīng)濟價值,需要對森林采伐限額制度進行研究。本文將梳理和總結(jié)森林采伐限額制度的起源與變遷、制度效果、現(xiàn)存問題及改進方式,以期為森林采伐限額制度的優(yōu)化研究提供參考。

1 森林采伐限額制度的發(fā)展歷程

1956年頒布實施的 《關(guān)于天然森林禁伐區(qū)(自然保護區(qū))劃定草案》中明確了限制采伐,以保存各地帶自然動植物的原生狀態(tài),為自然科學的研究建立實驗基地,為動植物保護創(chuàng)造有利條件,是中國“封閉式”保護的開端[3]；1979年頒布的 《中華人民共和國森林法 (試行)》規(guī)定國家和地方的木材生產(chǎn)必須全部納入國家計劃,不準進行計劃外的采伐,自此建立了森林采伐限額制度；1984年的 《中華人民共和國森林法》進一步規(guī)定要根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則,嚴格控制森林年采伐量,明確推行采伐限額制度。1987年,我國正式實施森林采伐限額制度,以扭轉(zhuǎn)林業(yè)“三定”后期出現(xiàn)大規(guī)模亂砍濫伐行為對森林資源造成破壞的局勢,并且規(guī)定采伐限額每5年修訂一次。

1956年以來的森林采伐限額制度發(fā)展可劃分為3個階段 (表1)。

表1 森林采伐限額制度發(fā)展的3個階段

1)起步階段。1956—1990年,森林采伐限額制度處于由初具雛形到正式實施的過渡階段[4],森林采伐限額制度未嚴格落實。中華人民共和國成立初期,生產(chǎn)生活亟需大量木材,此階段木材生產(chǎn)是林業(yè)工作的中心任務,加之林業(yè)組織機構(gòu)不健全,在此階段森林經(jīng)營并未受到實質(zhì)性的管制[5]。

2)發(fā)展階段。1991—2000年,森林采伐限額制度在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施,在 《中華人民共和國森林法實施條例》中對限額范圍、指標占用及結(jié)轉(zhuǎn)、采伐許可制度方面進行了詳盡規(guī)定。森林采伐限額制度的計劃經(jīng)濟特征與市場經(jīng)濟的沖突日益加劇[4],直觀表現(xiàn)為市場配置木材與限額采伐指標的沖突:一是木材市場不斷變化與采伐限額一成不變間的沖突[6],二是木材消耗結(jié)構(gòu)與采伐限額結(jié)構(gòu)間的沖突[7]。國家為實現(xiàn)森林資源負增長而對森林經(jīng)營者進行全面且無差別的管制,致使森林采伐限額制度與木材市場的沖突日趨明顯。

3)調(diào)整階段。從2001年開始,積極探索生態(tài)林、商品林分類管制,調(diào)整完善森林采伐限額制度[8]。在集體林權(quán)制度改革的背景下,為實現(xiàn)集體林區(qū)穩(wěn)定與繁榮、充分發(fā)揮林業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)積極性的政策目標,采伐限額制度改革遵循“嚴管生態(tài)林,放活商品林”[9]的主線,從管制強度與審批單位方面進行了改革:一方面逐步放松對商品林的管制強度,縣級林業(yè)主管部門簡化商品林的審批程序,且林業(yè)經(jīng)營主體可就近選取林業(yè)站協(xié)助其辦理林木采伐許可證；另一方面加強對公益林的管制,公益林只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐且采伐需經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門審批。

自森林采伐限額制度初具雛形至今,其經(jīng)歷了數(shù)次變遷與調(diào)整,實質(zhì)上管制強度逐漸加強,也體現(xiàn)了人們對森林資源的關(guān)注逐漸從注重經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟和生態(tài)價值并重。在發(fā)揮森林資源生態(tài)保護價值屬性的基礎(chǔ)上,更好實現(xiàn)林木的經(jīng)濟價值,是完善森林采伐限額制度的方向。

2 森林采伐限額制度的效果評價及現(xiàn)存問題

2.1 森林采伐限額制度的效果評價

對森林采伐限額制度的效果進行評價,能夠為森林采伐限額制度的完善提供有力依據(jù)?？傮w而言,現(xiàn)有研究對森林采伐限額制度能否實現(xiàn)森林資源保護存在較大爭議。一種觀點認為森林采伐限額制度促進了森林資源增長,起到了保護森林資源的作用。第9次全國森林資源清查數(shù)據(jù)顯示,森林覆蓋率由第4次清查的12.98%增加至22.96%,增加了近10個百分點；林地總面積、森林蓄積量分別由第4次清查的11 370.35萬 hm2、101.37億萬 m3增加至32 368.55萬 hm2、175.60億 m3,分別增加約1.85倍及0.73倍。天然林資源保護工程中的限伐、禁伐政策對采伐行為實施高強度管制,森林經(jīng)營者無法對林木進行采伐,一定程度上起到了保護森林資源的效果[10]。因此有學者認為,森林采伐限額制度的實施促進了森林資源增長。而持另一種觀點的學者認為,森林采伐限額制度并未達到保護森林資源的制度效果。在以四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)為代表的公益林區(qū),通過保護區(qū)與緩沖區(qū)的對比發(fā)現(xiàn)保護區(qū)的采伐量甚至超過緩沖區(qū)的采伐量,高強度的管制并未起到效果[11]。在甘肅太子山國家級自然保護區(qū),因受天然林和人工林的“禁伐”政策影響,全面停止了病害木的清理采伐,致使森林病蟲害蔓延,并間接造成了森林資源質(zhì)量的下降[12]。對于商品林而言,Jiang等[13]選取1980—2004年75個國有森工企業(yè)作為樣本,對其森林資源數(shù)據(jù)進行分析,發(fā)現(xiàn)森林采伐限額制度并沒有明顯起到保護森林資源的效果。王洪玉[14]通過隨機抽樣的方式對集體林權(quán)制度改革后的林區(qū)進行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)森林采伐限額管制制度越嚴苛,森林經(jīng)營者越傾向于擴大采伐量?；谏植煞ハ揞~制度的階段性變遷而非連續(xù)性變化的特征,何文劍等[5]運用斷點回歸的方法構(gòu)建多階段下的森林采伐限額制度的績效回歸方程,結(jié)果表明森林采伐限額制度對林木采伐量的影響作用不顯著。還有研究認為,森林采伐限額制度并未起到保護森林資源的作用,甚至有可能出現(xiàn)負面影響[15]。此外,森林采伐限額制度對造林管護行為產(chǎn)生了負面影響[16]。通過對江西省安?？h與銅鼓縣的案例對比分析發(fā)現(xiàn),采伐指標分配向造林大戶傾斜這一政策抑制了大多數(shù)森林經(jīng)營者的采伐需求,增加了森林經(jīng)營者獲取采伐指標的成本,從而制約農(nóng)戶的造林管護行為[17],進一步影響了森林資源的保護。

綜上所述,通過對自然保護區(qū)以及國有林區(qū)、集體林區(qū)的森林采伐限額制度的實施效果相關(guān)研究的分析可知,森林采伐限額制度下部分地區(qū)森林資源保護的制度效果不顯著,甚至出現(xiàn)了森林資源質(zhì)量下降的情況,且對森林經(jīng)營者的造林管護行為產(chǎn)生了一定的負面影響。

冷清秋和白秀珠各屬一類。清秋是小門小戶里出來的小家碧玉，識情懂理，倒比白秀珠這樣的大家出身養(yǎng)成的刁蠻性情更招人喜愛，這也是吸引了金燕西的最大原因。她名字起的冷清，性情也不是熱烈之人，理性比感性要占更大比例。金燕西則是個十足的感性人物，在他的人生里，情愛是首要大事。兩人一個極現(xiàn)實，一個太羅曼蒂克，戀愛時固然能熱烈，婚姻卻難以長久。白秀珠與金燕西卻是相似的人。同樣良好的出身使他們不必考慮生活中的其他瑣事，只要專心注重愛情就好。一個可以全心全意追求女子，一個可以耗費幾年完成對負心人的報復，實則是一類人。

2.2 森林采伐限額制度執(zhí)行中的現(xiàn)存問題

在計劃經(jīng)濟時期,森林采伐限額制度從源頭上保護了森林資源,發(fā)揮了改善生態(tài)環(huán)境的重要作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善,市場機制對資源配置功能的不斷加強,森林采伐限額制度難以適應森林經(jīng)營者的實踐需求。在現(xiàn)代森林經(jīng)營理念轉(zhuǎn)變與技術(shù)不斷進步的沖擊下,森林采伐限額制度已經(jīng)表現(xiàn)出不利于林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展的一面,存在過度限制林權(quán)、采伐限額執(zhí)行率低、采伐管理實施及監(jiān)管不到位等諸多問題。

2.2.1 過度限制林權(quán)

林權(quán)的法律屬性是對林木的所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)[18]。盡管我國的森林資源物權(quán)具備使用權(quán)、采伐權(quán)等用益物權(quán),及所有權(quán)中的占有、使用、收益、處分權(quán)能,是較完備的物權(quán)制度[19]；但實踐中森林采伐限額制度使得森林資源所有權(quán)人沒有完全物化權(quán),采伐許可設定范圍有失合理限度,缺乏合理補償?shù)牟煞ピS可限額規(guī)定不適當[20],與 《中華人民共和國物權(quán)法》存在沖突,違背了物權(quán)人依自己的意思對標的物加以管理、處分的權(quán)力[21]。對于森林經(jīng)營者而言,采伐權(quán)是林木處置權(quán)的一部分,應予以保護；而現(xiàn)行的森林采伐限額制度過多地采用行政干預的手段,致使森林經(jīng)營者不能按照意愿處置林木,存在規(guī)制有余、賦權(quán)不足的問題[22]。對森林經(jīng)營者林權(quán)的限制,致使經(jīng)營權(quán)與處置權(quán)被行政手段割裂開來[23],導致森林經(jīng)營者不能按照需求意愿進行采伐,實現(xiàn)經(jīng)濟價值的變現(xiàn),挫傷了森林經(jīng)營者開展森林經(jīng)營的積極性[24-25]。適當放寬商品林采伐條件等增強林地產(chǎn)權(quán)完整性的政策可以進一步提高森林經(jīng)營者的投資水平與投資積極性[26]。

2.2.2 采伐限額編制和分配不合理導致采伐限額執(zhí)行率低

采伐限額執(zhí)行率與采伐限額編制和分配是否合理存在直接關(guān)系。從全國采伐限額總量和發(fā)放林木采伐證的采伐量來看,我國采伐限額執(zhí)行率總體偏低。

科學的森林經(jīng)營離不開對森林的合理采伐,而采伐工作要嚴格按照采伐限額制度進行；因此,采伐限額是否具有科學性與準確性對于采伐限額制度能否順利執(zhí)行有著重要意義。現(xiàn)行的森林采伐限額制度下采伐限額分配不合理,對森林經(jīng)營產(chǎn)生了負面影響[27]。從采伐限額的消耗結(jié)構(gòu)來看,存在商品林限額不足、非商品林限額大量剩余的現(xiàn)象[28]。從采伐限額分配的過程看,存在采伐限額分配具有傾向性的不合理現(xiàn)象[29]。木材收購商和加工廠負責人通過不正當方法優(yōu)先獲取采伐限額,造成“非正式的抽租”,產(chǎn)生了追租成本[30]。木材收購商和加工廠負責人作為理性的經(jīng)濟人,會將追租成本轉(zhuǎn)嫁給向其出售林木的農(nóng)戶,木材收購價隨之降低；與之對應的,農(nóng)戶采伐收入損失隨之增加[30],產(chǎn)生了“社會福利凈損失”。采伐限額消耗結(jié)構(gòu)及采伐限額分配不合理在一定程度上致使采伐限額執(zhí)行率低。

在經(jīng)濟利益的驅(qū)使之下,加之相關(guān)部門對森林環(huán)境保護和資源開采懲罰力度不夠,森林經(jīng)營者超區(qū)、超證采伐的情況時有發(fā)生[31]。當超區(qū)、超證采伐被發(fā)現(xiàn)的概率較低時,森林經(jīng)營者更是會冒險選擇超證采伐[32-33]。馬振華[34]對“十二五”期間西北監(jiān)測區(qū)7個典型縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn),超證采伐量占抽檢伐區(qū)發(fā)證采伐量的1.8%；在2014年,超證伐區(qū)數(shù)占抽檢伐區(qū)數(shù)的比例更是達到了16.7%。集體林區(qū)伐區(qū)超證采伐問題長期存在[35],導致采伐限額的執(zhí)行率低。1949年以來,我國長期面臨著木材生產(chǎn)的壓力。隨著過度開采與砍伐,在20世紀80年代,國有林區(qū)受到可采資源危機、經(jīng)濟危困的“兩危”影響,加之森林經(jīng)營者的生態(tài)、法律意識淡薄,受較高經(jīng)濟利益的驅(qū)使,盜砍盜伐等破壞森林資源的現(xiàn)象屢見不鮮[36-37]。例如,在神農(nóng)架地區(qū),盜伐針葉林的現(xiàn)象較為普遍,在其他因素的綜合影響下,生境群落結(jié)構(gòu)嚴重破壞,生態(tài)環(huán)境破壞嚴重[38]。由此可見,零星盜伐現(xiàn)象未得到有效遏制,且個別地區(qū)無證成片采伐問題仍較突出,這也是導致我國采伐限額執(zhí)行率低的一個重要原因[34]。

2.2.3 采伐管理實施及監(jiān)管不到位

1)尋租行為時有發(fā)生。政府實行森林限額采伐制度旨在對木材交易的經(jīng)濟活動進行干預,卻無意之間創(chuàng)“租”。當尋租行為凈收益大于超區(qū)超證甚至盜砍盜伐凈收益時,森林經(jīng)營者會通過尋租行為來獲取采伐機會。然而林業(yè)部門和從事林業(yè)生產(chǎn)活動的人員進行尋租活動,扭曲了資源配置,造成社會效益的損失[39]。林業(yè)部門的管理人員是否參與尋租活動,成為受租者,關(guān)鍵取決于不正當行為預期收益是否大于突破約束所耗費的成本[16]；當林業(yè)部門管理人員的預期收益要大于其突破約束的成本時,管理人員可能會鋌而走險選擇違法行為[40],其可能利用職務之便違規(guī)分配木材采伐指標,甚至造成超額采伐現(xiàn)象的發(fā)生。例如江西省安?？h、銅鼓縣在分配采伐指標時,指標分配向造林大戶傾斜這一政策致使政策導向下尋租行為的發(fā)生[41]。周經(jīng)緯等[42]通過構(gòu)建限額采伐政策與市場價格關(guān)系的模型預測推知:采伐限額管理造成供需價格間較大的價格差,森林經(jīng)營者賄賂林業(yè)部門管理人員以取得較多采伐指標,獲取更多的林木采伐權(quán),將林木以較高的市場價格出售,從而獲取超額利潤。田明華等[43]構(gòu)建的森林采伐限額制度下森林經(jīng)營者尋租模型表明,在高強度的管制之下,森林采伐限額制度會因“管制俘獲”的出現(xiàn)而導致管制失靈。

2)制度性交易成本大。制度性交易成本是指作為微觀經(jīng)濟因遵循各種制度、規(guī)章、政策而需要付出的成本,必須依靠政府深化改革才能顯著降低[44],否則難以激發(fā)各經(jīng)濟主體的活力。受森林采伐限額制度的管制影響,采伐數(shù)量受到限制,企業(yè)的制度性交易成本增加。對非國有林業(yè)企業(yè)而言,計量結(jié)果表明采伐限額對制度性交易成本具有顯著性影響,過高的制度性交易成本降低了經(jīng)營績效[45]。徐靜文等[46]通過對廣西省非國有林業(yè)企業(yè)的調(diào)研發(fā)現(xiàn),非國有林業(yè)企業(yè)在林木采伐、經(jīng)營林地等環(huán)節(jié)中面臨較多約束,表現(xiàn)為采伐證辦理流程繁雜、道路通行糾紛頻發(fā)等。森林經(jīng)營者在申請辦理采伐許可證的過程中,各個階段均存在制度性交易成本,這也構(gòu)成了企業(yè)巨大的制度性交易成本[47]。例如,在申請階段需要承擔材料成本、信息成本、通訊費、交通費、食宿費,審批階段需要承擔信息成本、通訊費用,稅金繳納階段需要付出林業(yè)稅金、通訊費、交通費,造林合同簽訂及證件領(lǐng)取階段需要承擔通訊費和信息費。在申請并批準采伐許可證的過程中,至少要花費2～6天的時間[48]。對森林經(jīng)營者而言,方便快捷且低成本獲取采伐許可證關(guān)系到其進一步營林造林的積極性。當森林經(jīng)營者面臨的制度性交易成本較高時,其林業(yè)經(jīng)營收入進一步受到嚴重擠壓,降低其經(jīng)營績效,將對林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生負面影響。

3)伐區(qū)驗收流于形式。伐區(qū)驗收是執(zhí)行森林采伐限額制度的最后環(huán)節(jié),也是保證依法采伐、憑證采伐的重要手段。由于森林采伐限額制度對伐前、伐中、伐后有嚴格的技術(shù)要求,此過程中消耗大量的人力物力財力,致使有些林業(yè)主管部門的伐區(qū)驗收流于形式,并未起到監(jiān)督檢查的作用[49]。在森林采伐限額制度的執(zhí)行過程中,由于伐區(qū)驗收的成本過高,部分地區(qū)選用抽查的方式對伐區(qū)進行驗收,甚至部分地區(qū)的伐區(qū)驗收處于“走過場”的狀態(tài)[50-51]。

3 森林采伐限額制度的完善建議

根據(jù)我國森林資源保護的歷史經(jīng)驗教訓和集體林權(quán)制度改革發(fā)展的總體要求,諸多學者對我國森林采伐限額制度的完善進行了研究,具體完善方式為政府主導下的制度改進、市場調(diào)節(jié)的制度改進2種。

3.1 政府主導的制度改進

政府主導的制度改進可從以下3個方面入手:貫徹分類經(jīng)營,落實商品林處置權(quán)；科學編制采伐限額,合理分配采伐指標；深入推進“放管服”改革。

1)貫徹林業(yè)分類經(jīng)營的實質(zhì)就是正確把握生態(tài)與經(jīng)濟之間的關(guān)系[52],以最大限度發(fā)揮森林生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益,實現(xiàn)多種效益之間的功能耦合和整體協(xié)調(diào)[53]。2020年新修定的《中華人民共和國森林法》頒布實施,強調(diào)了分類經(jīng)營管理制度,提出對公益林要嚴格保護和科學保護,嚴格采伐管理,對商品林要依法自主經(jīng)營。因此,公益林區(qū)的采伐限額制度改革,應重點突破保護與發(fā)展的問題,達到改善生態(tài)環(huán)境、促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的效果。商品林區(qū)的采伐限額制度改革,尤其是集體商品林區(qū)的采伐改革,應聚焦合理放權(quán)問題,尋找保護森林資源與實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)營主體利益之間的平衡點,充分發(fā)揮商品林的經(jīng)濟效益屬性。實施以分類經(jīng)營為核心的森林資源精細化管理,能夠最大限度地開發(fā)利用商品林資源,統(tǒng)籌兼顧公益林保護與商品林經(jīng)營[54]。關(guān)于如何確定商品林的采伐,有以下2種改進與完善建議:一是逐步取消商品林的林木采伐計劃管理,商品林應在林業(yè)主管部門技術(shù)人員指導下進行自主采伐,不再辦理林木采伐許可證[55]。二是適當提高商品林的林木采伐限額,簡化采伐申請的程序[56]。關(guān)于公益林的采伐,有學者認為可將生態(tài)林的經(jīng)營目標和立地限制條件作為標準,劃分為不同的空間類型,分為嚴格保護、可進行經(jīng)營性采伐、收獲性質(zhì)的采伐、純用材生產(chǎn)4類區(qū)域,實現(xiàn)生態(tài)林的多功能分級經(jīng)營[56]。

2)科學編制采伐限額,合理分配采伐指標,以有效解決采伐限額制定不合理的問題。對各地區(qū)實際可采伐資源情況應進行詳盡測算[57],結(jié)合森林經(jīng)營的需要與農(nóng)戶的采伐需求,科學合理地制定采伐限額,確保采伐限額的分配與森林經(jīng)營者的實際需求相匹配[58]。采伐限額的編制可以借鑒德國以及俄羅斯的先進經(jīng)驗,按照林木的種類以及生長狀況確定每塊林地上的采伐限額,將采伐限額與林地上生長的林木進行匹配,建立采伐核準制[59]。通過登記、核查建立林分狀況數(shù)據(jù)庫,并以數(shù)據(jù)庫的信息為主要依據(jù),合理分配年度林木采伐指標,保障森林經(jīng)營者的采伐權(quán)益[60]。在采伐限額的分配中,應降低限制程度。由于產(chǎn)權(quán)限制的程度越低,租值耗散越少,對森林采伐限額制度而言,指標分配的權(quán)力接近基層農(nóng)戶,農(nóng)戶的收益權(quán)越能得到保障,相應地也就越能減少租值耗散[61]。

3)深入推進“放管服”改革,關(guān)注林戶需求,合理放權(quán)調(diào)整。將采伐限額的確定調(diào)整為經(jīng)征求國務院林業(yè)主管部門意見后報省級人民政府批準后公布實施,并報國務院備案,審批權(quán)限下放至省級人民政府。這有利于地方結(jié)合本地實際科學編制采伐限額,壓實地方責任[62-63]。國家林業(yè)和草原局可以在前期指導的基礎(chǔ)上,通過森林資源保護發(fā)展目標等考核機制加強對地方相關(guān)部門的監(jiān)管[64],也有利于國家準確掌握森林資源消耗情況,確保森林資源穩(wěn)定增長[65]。

3.2 市場調(diào)節(jié)的制度改進

市場經(jīng)濟條件下,市場應對資源配置起主導作用[66],采伐指標也是如此。由于采伐行為具有特殊性,因此可借鑒銀行儲蓄借貸機制。在儲蓄環(huán)節(jié),儲戶放棄儲蓄期間的采伐指標使用權(quán),儲蓄期間獲得了利息,且利息可抵減造林投入；而缺乏采伐指標的借貸人可在借貸環(huán)節(jié)向指標儲蓄銀行提出借貸申請,獲取采伐指標的使用權(quán),通過儲蓄借貸機制可實現(xiàn)采伐指標的優(yōu)化配置。采伐指標儲蓄借貸機制既可促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,又符合社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展模式[67]。也有學者提出在特定的交易平臺,將采伐權(quán)的出售者與需求者聯(lián)結(jié)起來,通過初始分配和二次分配緩解所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的問題。在初始分配階段,政府將采伐權(quán)分配給森林經(jīng)營者；在二次分配階段,森林經(jīng)營者通過交易平臺進行采伐權(quán)的交易,通過2次分配環(huán)節(jié),進一步提高森林經(jīng)營者的經(jīng)營積極性[68]。

4 結(jié)語

在已有的經(jīng)濟學、法學、社會學等相關(guān)理論研究基礎(chǔ)之上,結(jié)合各地實踐情況,諸多學者對森林采伐限額制度進行了詳盡且富有意義的探討。從發(fā)展歷程來看,森林采伐限額制度歷經(jīng)了管制強度逐漸加強的階段變化,盡管各階段管制強度在變,但保障生態(tài)效益的制度目標一直沒有發(fā)生改變。從制度效果來看,部分地區(qū)在森林采伐限額制度執(zhí)行過程中由于各種原因并未完全實現(xiàn)促進森林資源永續(xù)增長的目標,并在一定程度上阻礙了森林經(jīng)營者的造林管護行為。從制度內(nèi)容來看,伴隨相關(guān)法律條文的修訂和實施,以及集體林權(quán)制度改革所帶來的基本經(jīng)營制度變化和技術(shù)進步所帶來的木材加工利用方式變化,社會經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生改變,富有計劃經(jīng)濟色彩的森林采伐管理制度已不再適應社會主義市場經(jīng)濟體制,存在過度限制林權(quán)、采伐指標劃定不合理、管制失調(diào)等問題。因此,只有完善與更新森林采伐限額制度,才能進一步適應生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展變化,助力推進集體林權(quán)制度改革的深化?？傮w而言,前人的研究已經(jīng)涉及到森林采伐限額制度的起源、變遷、問題及完善建議等,為全面、系統(tǒng)了解森林采伐限額制度奠定了良好基礎(chǔ)。

但是,在全面推行“放管服”改革,降低制度性交易成本的歷史時期,隨著新 《森林法》的實施,森林經(jīng)營者申請采伐許可證的制度性交易成本得以降低。因此,未來探究森林采伐限額制度的完善與改革可從以下3個方面入手:1)從科學編制采伐限額、平衡森林經(jīng)營者的私權(quán)與生態(tài)效益的公權(quán)方面研究森林采伐限額制度變革,以確保深入貫徹落實“放管服”改革；2)從降低制度性交易成本的角度,探索森林采伐限額制度的設計和采伐指標的科學分配方式,通過對林業(yè)主管部門在分配采伐限額及審核發(fā)證等權(quán)、責、利的制度設計和約束,達到降低制度性交易成本、優(yōu)化制度設計的目的；3)結(jié)合集體林三權(quán)分置改革需要,從降低經(jīng)營成本方面探索建立采伐權(quán)交易機制,將采伐實施過程交于專業(yè)的采伐單位,降低森林經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營成本,將其作為采伐限額管理制度的有益補充。

為進一步實現(xiàn)森林采伐限額制度的優(yōu)化,可通過政府主導與市場調(diào)節(jié)2條主線推進。在政府主導思路下,應貫徹分類經(jīng)營以落實商品林處置權(quán),深入推進“放管服”改革,科學編制采伐限額,合理分配采伐指標,更要大力探索制度性交易成本的新路徑,激發(fā)林業(yè)經(jīng)營主體的活力；既保證生態(tài)效益的發(fā)揮,又激活經(jīng)濟效益的實現(xiàn),實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的辯證統(tǒng)一,是值得深入思考的問題。在市場調(diào)節(jié)層面,應適應集體林三權(quán)分置改革需要,充分發(fā)揮市場配置資源的作用,探討采伐權(quán)交易的可行性與實現(xiàn)機制,進一步推進集體林權(quán)制度改革,實現(xiàn)林業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,是值得積極探索的問題。