李海生，王麗婧，張澤乾，鄧陳寧

1.中國環(huán)境科學(xué)研究院 2.國家長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)聯(lián)合研究中心

協(xié)同治理(synergistic management)理論起源于20世紀(jì)70年代德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)[1]，旨在解決“新公共管理運動”中公共服務(wù)碎片化的困境[2]。20世紀(jì)末，英國布萊爾政府啟動的“協(xié)同型政府”是協(xié)同治理理論首次在國家層面的實踐，直接推動協(xié)同治理理論成為全球性共識和新趨向[3]。聯(lián)合國全球治理委員會認(rèn)為，協(xié)同治理是“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，并同時包含了正式的制度約束和非正式的協(xié)商機制[4]。協(xié)同治理具有豐富的內(nèi)涵，包括主體間要素的匹配性、利益與目標(biāo)的一致性、合作調(diào)整的動態(tài)性、主體行為及關(guān)系的有序性以及治理功能的有效性[5]。協(xié)同治理強調(diào)公共管理主體的多元化、主體間共同參與的自愿平等與協(xié)同性，最終目標(biāo)是促使公共利益的最大化[6]。目前，關(guān)于協(xié)同治理的研究主要集中于系統(tǒng)背景與產(chǎn)生機制、理論內(nèi)涵新視角、治理主體間的關(guān)系、治理機制與制度構(gòu)建、治理理論應(yīng)用等方面[7-8]。

生態(tài)環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，生態(tài)環(huán)境治理是一個典型的公共管理問題。生態(tài)環(huán)境的不可分割性和關(guān)聯(lián)要素的多元性決定了生態(tài)環(huán)境治理必須堅持協(xié)同治理的系統(tǒng)思維[9]。20世紀(jì)中后期以來，伴隨各國對環(huán)境治理認(rèn)識的深入，協(xié)同治理理論在區(qū)域性、流域性生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用得到了快速發(fā)展，從法律法規(guī)體系、環(huán)境經(jīng)濟政策和激勵制度、公眾教育等方面開展了多渠道全方位的協(xié)同治理探索[10]。美國密西西比河委員會[11]、萊茵河國際保護委員會(ICPR)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府、公眾、企業(yè)、社會組織各方力量參與到流域治理中，成為了全球大河協(xié)同治理的成功典范[12-13]。國內(nèi)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)同治理探索主要集中在京津冀[14]、汾渭平原[15]、長三角[16]、粵港澳大灣區(qū)[17]等熱點區(qū)域。20世紀(jì)70年代以來，松花江、遼河流域的“松遼管理模式”和江西省的“山江湖模式”是我國流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實踐的雛形[18]。

近年來，特別是黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)取得巨大成就。然而，流域治理的整體性、系統(tǒng)性與現(xiàn)有碎片化管理體制之間的矛盾尚未扭轉(zhuǎn)。地方部門各自為政、互不協(xié)同的現(xiàn)象依然普遍[19]。傳統(tǒng)的政府“包打天下”的單一主體治理模式尚未改變，政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多元主體的共同參與依然缺乏[20]。流域治理合作機制和生態(tài)補償機制尚未建立，無法從全流域整體的角度審視和平衡治理成本與收益的局部不對稱性。

長江是我國第一大河，全球第三大河，也是中華民族的母親河。長江流域生態(tài)系統(tǒng)多樣，是我國重要的生態(tài)安全屏障，亦是我國經(jīng)濟重心所在[21]。習(xí)近平總書記從中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，親自謀劃、親自部署、親自推動實施長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，長江經(jīng)濟帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場。生態(tài)環(huán)境部制定實施了《長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》，采用“1+X”模式于2018年組建國家長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)聯(lián)合研究中心(簡稱“國家長江中心”)，創(chuàng)新科研協(xié)同攻關(guān)和駐點跟蹤研究機制，助力打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)。近年來，長江流域生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，但是部分區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境問題和治理短板依然突出，必須堅持問題導(dǎo)向、系統(tǒng)思維，提升協(xié)同治理能力，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)。

筆者著眼長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)的實際需求，從多個維度展開長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論思考，闡明長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要意義，梳理總結(jié)“國家長江中心”2年來在協(xié)同治理方面的探索和經(jīng)驗，提出下一步長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的工作建議。

1 長江生態(tài)環(huán)境的突出問題及治理需求

“國家長江中心”通過專家團隊聯(lián)合研究對長江水環(huán)境、水生態(tài)、水風(fēng)險突出問題進行了系統(tǒng)診斷，研究認(rèn)為：磷污染為制約長江水質(zhì)改善的主要因子，水庫群運行對磷污染沿程演變影響顯著；長江水生態(tài)健康問題凸顯，魚類等水生生物資源衰退，湖庫富營養(yǎng)化和水華問題依舊突出，濕地生態(tài)功能退化；長江水環(huán)境風(fēng)險形勢不容樂觀，“化工圍江”、航運及尾礦庫隱患多，飲用水安全保障壓力大。究其癥結(jié)，其與長江流域現(xiàn)有碎片化管理體制密切相關(guān)。譬如干支流水庫建設(shè)往往“謀一域”難以“謀全局”，對流域?qū)用嫔鷳B(tài)環(huán)境影響估計不足；魚類資源保護相關(guān)部門缺乏聯(lián)動，魚類棲息生境面臨“污染病、工程病、梗阻病、航運病、濫捕病”五大病因；河-湖、江-湖等不同類型水體氮、磷控制目標(biāo)缺乏銜接，間接導(dǎo)致高氮、磷負(fù)荷量長期輸入湖庫，成為湖庫富營養(yǎng)化和水華居高不下的根源；產(chǎn)業(yè)布局與生境保護方案缺乏統(tǒng)籌，長江下游化工企業(yè)/園區(qū)排污口與取水口犬牙交錯，致使水環(huán)境布局性風(fēng)險突出[21]。

事實上，長江生態(tài)環(huán)境監(jiān)管歷來存在著九龍治水、各自監(jiān)測、多頭管理、重復(fù)執(zhí)法、信息壁壘嚴(yán)重等問題，跨部門協(xié)調(diào)機制失靈或效率低下，企業(yè)、社會機構(gòu)和公眾等多元化主體參與治理不足[22-24]。長江九省二市行政區(qū)域內(nèi)部發(fā)展水平差距較大，區(qū)域間合作虛多實少，跨界治理缺乏機制創(chuàng)新與制度安排，各區(qū)域、各類水體、各類環(huán)境要素治理的統(tǒng)籌不足[25-27]。生態(tài)環(huán)境治理的條塊分割現(xiàn)象，使得各方制定的措施、方案各自為戰(zhàn)，缺少統(tǒng)籌[28]。此外，長江全流域尚未建立跨省生態(tài)補償制度，現(xiàn)有的制度安排通常由中央財政對欠發(fā)達地區(qū)進行縱向的轉(zhuǎn)移支付，鮮見省份之間橫向的轉(zhuǎn)移支付，生態(tài)環(huán)境治理績效“搭便車”行為無法有效遏制[29]。整體上，亟待從生態(tài)環(huán)境治理主體、目標(biāo)、措施、績效評估等角度全方位強化協(xié)同協(xié)作，提升長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)的整體性和系統(tǒng)性。

2 長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論思考

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理可以調(diào)節(jié)不同利益攸關(guān)方的沖突，更有效地適應(yīng)和解決系統(tǒng)的復(fù)雜性和不確定性；協(xié)同治理的目的是實現(xiàn)治理效能最大化，最終達到最大限度地維護和增進生態(tài)環(huán)境的公共利益。研究認(rèn)為長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理具有4個方面的內(nèi)涵，即治理主體協(xié)同、治理目標(biāo)協(xié)同、治理措施協(xié)同和績效評估協(xié)同(圖1)。

圖1 長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理理論框架示意Fig.1 Schematic diagram of the theoretical framework of eco-environment synergistic management in the Yangtze River

2.1 治理主體協(xié)同

多元主體協(xié)同治理是推進國家治理現(xiàn)代化的有效路徑。黨的十九大報告指出，要加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)要突破政府單一主體治理模式，建立以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同治理機制，促進國家與地方協(xié)同、地方政府協(xié)同、政府部門協(xié)同、企業(yè)協(xié)同、社會公眾協(xié)同，充分發(fā)揮各方力量來提升共抓“長江大保護”的整體效能。2021年3月1日實施的《長江保護法》，明確提出建立國家及地方層面的協(xié)調(diào)機制，將極大促進多元主體協(xié)同治理新格局構(gòu)建。

1)長江生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的關(guān)鍵抓手是強化機制引領(lǐng)、創(chuàng)新制度設(shè)計，從生態(tài)環(huán)境的治理目標(biāo)、治理措施、績效評估等角度全方位厘清多元主體間的協(xié)同行為，確定多元主體的運作方式及協(xié)同行為的實現(xiàn)路徑。2)實現(xiàn)長江生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的核心要義是不同區(qū)域的政府主體要協(xié)同。考慮上級政府參與程度、各區(qū)域主體間權(quán)力-資源異質(zhì)性、有無“領(lǐng)頭羊”城市等情況，Liu等[30]曾提出政府間協(xié)同的三種理論模式，即“輪形”模式(上級政府參與弱，存在中心省/市)、“傘形”模式(上級政府參與強，存在中心省/市)、“扇形”模式(上級政府主導(dǎo)，無中心省/市)。其中“傘形”和“扇形”模式穩(wěn)定性較強，對長江大保護具有較好的理論指導(dǎo)價值。3)實現(xiàn)長江生態(tài)環(huán)境治理主體協(xié)同的評判標(biāo)尺是有序度。序變量是決定系統(tǒng)有序度的物理參量，參考系統(tǒng)論及基于序變量的協(xié)同度評價理論[31]，政府、企業(yè)、社會機構(gòu)、公眾是長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)的四大主體，可視作四大子系統(tǒng)，子系統(tǒng)按區(qū)域、類型又可衍生出多個子子系統(tǒng)。子系統(tǒng)及子子系統(tǒng)被視作不同層級、類型的序變量[32]。長江生態(tài)環(huán)境治理主體協(xié)同由各序變量的協(xié)作而產(chǎn)生，序變量協(xié)同度大小決定了系統(tǒng)演化速率的大小及系統(tǒng)整體的有序度[33]。

2.2 治理目標(biāo)協(xié)同

長江生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)是實施協(xié)同治理的旗幟方向，可分為區(qū)域、對象、要素等不同維度的目標(biāo)協(xié)同：1)區(qū)域維度。圍繞長江全流域生態(tài)環(huán)境問題及其治理目標(biāo)，破除行政轄區(qū)界限和地方利益保護，堅持流域“一盤棋”思想，合理確定各區(qū)域治理目標(biāo)并細(xì)化分解，統(tǒng)籌上下游、左右岸不同區(qū)域，協(xié)同開展生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)。如長江梯級水電開發(fā)風(fēng)險管控、通江湖泊江湖和諧等流域性問題的治理和應(yīng)對。2)對象維度。長江是流域內(nèi)所有江河、湖泊(水庫)乃至河口等各種水體組成的水網(wǎng)系統(tǒng)，各類水體生態(tài)系統(tǒng)特征不一,生態(tài)環(huán)境保護需求各異但密不可分。要堅持流域系統(tǒng)性，統(tǒng)籌相互連通水體的治理目標(biāo)和具體指標(biāo)，系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)。如長江磷污染控制需要從根本上統(tǒng)籌河流、湖泊、河口的磷(總磷、各形態(tài)磷)污染控制目標(biāo)和指標(biāo)，突破現(xiàn)有河湖、陸海總磷管控不銜接問題。3)要素維度。長江生態(tài)環(huán)境治理要堅持生態(tài)系統(tǒng)整體性，強化山水林田湖草生態(tài)要素協(xié)同治理，堅持水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化(“五水”)和岸線等統(tǒng)籌考慮，協(xié)同各要素治理目標(biāo)、指標(biāo)與措施。

2.3 治理措施協(xié)同

長江生態(tài)環(huán)境治理措施是落實協(xié)同治理的內(nèi)容硬核，涵蓋協(xié)同治理過程的方方面面，包括但不限于：1)制定協(xié)同治理的方案，如研究跨界環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理方案；2)出臺協(xié)同治理的政策法規(guī)，如探索長江流域橫向生態(tài)補償相關(guān)政策、長三角一體化協(xié)同治理立法、成渝雙城經(jīng)濟圈協(xié)同治理政策等；3)發(fā)布協(xié)同治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如針對重要湖泊及其入湖河流，建立河湖統(tǒng)一的氮、磷評價與考核標(biāo)準(zhǔn)等；4)強化科技支撐的協(xié)同創(chuàng)新，如針對長江保護修復(fù)關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)問題，整合優(yōu)勢資源力量，實現(xiàn)多學(xué)科、多過程、多要素的聯(lián)合攻關(guān)，釋放人才、信息、技術(shù)深度合作和協(xié)同創(chuàng)新力量。

2.4 治理績效協(xié)同

長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績效評估是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理效能最大化、最大限度地維護和增進生態(tài)環(huán)境整體效益的關(guān)鍵抓手。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)績效評估、考核與獎懲主要由各地方各部門分別組織開展，容易陷入追求地方或局部利益最大化，不符合也無法彰顯區(qū)域、對象、要素協(xié)同治理的效果。需要著眼長江生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性保護修復(fù)，從維護增進生態(tài)環(huán)境整體利益、系統(tǒng)治理效率的角度，突破一地一域，探索推進長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績效評估機制，科學(xué)評估協(xié)同治理的成效，注重發(fā)揮第三方機構(gòu)在評估中的作用，優(yōu)化完善配套的考核、獎勵補償與懲罰機制。此是檢驗長江生態(tài)環(huán)境治理效果的必要手段，也是推進各利益相關(guān)方互惠共生關(guān)系深化的有效工具。

3 長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要意義

3.1 貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展系列重要講話精神的重要舉措

推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。近5年來，習(xí)近平總書記先后在重慶、武漢、南京主持召開推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，多次對長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提出要求:2016年1月5日，在重慶座談會上強調(diào)要共抓大保護、不搞大開發(fā)，指出長江經(jīng)濟帶作為流域經(jīng)濟，是一個整體，必須全面把握、統(tǒng)籌謀劃[34]；2018年4月26日，在武漢座談會上指出長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護體制機制亟待建立健全，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理較弱，難以有效適應(yīng)全流域完整性管理的要求[35]；2020年11月14日，在南京座談會上強調(diào)要加強生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復(fù)，強化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理，推動上中下游地區(qū)的互動協(xié)作，要統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理[36]。習(xí)近平總書記關(guān)于協(xié)同治理的論述，思想深邃、內(nèi)涵豐富，為長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了思想指引和根本遵循。

3.2 推進長江生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

2013年黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個重大命題[37]。黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了全面部署[38]，十九屆五中全會明確了到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。環(huán)境治理是國家治理的重要組成部分，2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系和法律法規(guī)政策體系[39]。然而，現(xiàn)代環(huán)境治理主體的各方責(zé)任和行動在落實過程中，如何形成合力，發(fā)揮出最大的整體效益，仍需健全協(xié)同治理體制機制。長江經(jīng)濟帶是我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場，積極探索引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，是長江生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

3.3 推動長江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，建設(shè)美麗長江的必然選擇

生態(tài)環(huán)境作為一種特殊的公共產(chǎn)品供給，其特點是不可分割性、非排他性和非競爭性，亦給長江生態(tài)環(huán)境保護帶來挑戰(zhàn)：1)外部性特征。任何一個公共或私人部門損害生態(tài)環(huán)境的行為，其產(chǎn)生的后果可能由下游其他地方共同承擔(dān)。2)搭便車行為。任何一個公共或私人部門采取的生態(tài)環(huán)境治理政策或行動，下游地區(qū)都有可能得益，但其成本卻只由治理主體承擔(dān)。3)單一主體管轄權(quán)有限。目前各類政策主體結(jié)構(gòu)碎片化、部門化與分權(quán)化現(xiàn)象明顯，然而長江生態(tài)環(huán)境問題的影響范圍超越了任何一個地方政府、部門或組織的管轄權(quán)限，任何一個主體均無法單獨解決好長江生態(tài)環(huán)境問題。傳統(tǒng)的靠各地方、各部門各自為戰(zhàn)的治理模式無法滿足長江生態(tài)環(huán)境治理的需要，協(xié)同治理成為推動實現(xiàn)2035年長江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，建成美麗長江的必然選擇。

4 長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的探索與實踐

2018年4月27日，生態(tài)環(huán)境部黨組決定組建“國家長江中心”，旨在整合優(yōu)勢科研資源，創(chuàng)新科研服務(wù)機制，圍繞長江保護修復(fù)難點開展聯(lián)合攻關(guān)，派駐58個專家團隊開展駐點城市跟蹤研究，推動落實科學(xué)治污和精準(zhǔn)治污，以科技支撐助力打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)。為確保長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)聯(lián)合研究的協(xié)同協(xié)作、有序有效，參考2.1節(jié)及前期相關(guān)研究[30]，構(gòu)建基于“傘形+扇形”耦合架構(gòu)的長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)聯(lián)合研究協(xié)同模式，實現(xiàn)國家級聯(lián)合研究中心—省級聯(lián)合研究中心(如四川、重慶、江西省級中心)—駐點工作組的“傘形”協(xié)同、國家級聯(lián)合研究中心—駐點工作組的“扇形”協(xié)同(圖2)。聯(lián)合研究作為一項創(chuàng)新性、協(xié)同治理工作機制，2年多來，以科技協(xié)同創(chuàng)新為核心，推動長江保護修復(fù)的專家資源—信息知識—治理主體—治理目標(biāo)與措施—考核評估(“五大體系”)系統(tǒng)聯(lián)動，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源—智慧知識—責(zé)任任務(wù)—考核評估—方法質(zhì)控—聯(lián)防聯(lián)控(“六個方面”)有序協(xié)同，最大程度地發(fā)揮“國家長江中心”科技人才智庫的整體效能，推動提升長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理能力。

圖2 基于“傘形+扇形”耦合架構(gòu)的長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)聯(lián)合研究協(xié)同模式Fig.2 The synergistic model of the joint research for the Yangtze River conservation based on the coupling architecture of “Umbrella-shaped” and “Fan-shaped” models

4.1 聯(lián)合攻關(guān)模式實現(xiàn)科技協(xié)同創(chuàng)新

按照“長江大保護重大科技工程”的總體定位，聯(lián)合研究建立跨部門多學(xué)科的聯(lián)合攻關(guān)模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢單位科技力量，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源協(xié)同、智慧知識協(xié)同、方法質(zhì)控協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同，激發(fā)多領(lǐng)域多要素協(xié)同創(chuàng)新動能[40]。

(1)聯(lián)合攻關(guān)“高位推動、多元共治”模式。由生態(tài)環(huán)境部牽頭，會同中國長江三峽集團有限公司、沿江省市共同成立聯(lián)合研究領(lǐng)導(dǎo)小組，組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策聯(lián)合研究的任務(wù)方向、工作計劃、經(jīng)費預(yù)算、考核監(jiān)督等重大事務(wù)。下設(shè)聯(lián)合研究管理辦公室負(fù)責(zé)日常管理。成立包含23位院士在內(nèi)的顧問委員會和學(xué)術(shù)委員會，強化聯(lián)合研究頂層設(shè)計，負(fù)責(zé)聯(lián)合研究實施全過程的技術(shù)把關(guān)。

(2)聯(lián)合攻關(guān)“1+X”模式。依托中國環(huán)境科學(xué)研究院，聯(lián)合269家優(yōu)勢產(chǎn)學(xué)研單位(涵蓋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)科研單位、高等院校、中國科學(xué)院、行業(yè)科研院所、大型企業(yè)等)和5 000余名科研人員組建“國家長江中心”，形成代表國內(nèi)最高水平的科技攻關(guān)團隊和平臺，負(fù)責(zé)聯(lián)合研究任務(wù)的組織實施。

(3)聯(lián)合攻關(guān)“四統(tǒng)一、一集中”模式。聯(lián)合研究遵循統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一行動和集中攻關(guān)的原則。通過“四統(tǒng)一、一集中”，協(xié)同協(xié)調(diào)各課題、各駐點團隊及成員的工作方向、工作進展，保持方向不偏、步伐不亂、力度不減；在58個駐點城市基礎(chǔ)上劃分15個片區(qū)，形成“城市—片區(qū)—全流域”三級聯(lián)動、系統(tǒng)集成的架構(gòu)，促進流域內(nèi)各片區(qū)、片區(qū)內(nèi)各城市的聯(lián)防聯(lián)控，最大限度保障各項任務(wù)的協(xié)同有序；加強資源、信息和技術(shù)的整合、集成與共享，做好“串起珍珠的那根繩”，釋放全局性、集成性成果創(chuàng)新能量。

4.2 駐點工作機制推動協(xié)同治理

按照“科學(xué)研究與管理決策緊密結(jié)合，與治理工程方案協(xié)同推進”的總體要求，聯(lián)合研究創(chuàng)新建立了駐點跟蹤工作機制，在58個駐點城市實現(xiàn)責(zé)任任務(wù)協(xié)同、考核評估協(xié)同，推動科技創(chuàng)新與治理主體、治理目標(biāo)、治理方案的需求相融合，支撐國家與地方不同治理主體、目標(biāo)和方案的聯(lián)動協(xié)同[41]。

(1)“四方協(xié)議”明確責(zé)權(quán)利。聯(lián)合研究管理辦公室與省級生態(tài)環(huán)境部門為管理部門(甲方)，負(fù)責(zé)駐點工作組織協(xié)調(diào)；“國家長江中心”為技術(shù)統(tǒng)籌單位(乙方),負(fù)責(zé)統(tǒng)一技術(shù)要求、派駐駐點專家團隊；駐點工作組為承擔(dān)單位(丙方)，為駐點城市提供“定制化”科技支撐服務(wù)，下沉一線、開方問診，送科技、解難題，產(chǎn)出各項適用技術(shù)、解決方案、政策建議等“藥方”；駐點城市人民政府為用戶(丁方)，負(fù)責(zé)明確駐點工作的科技需求和任務(wù)方向，提供現(xiàn)場辦公等必要的保障條件。通過簽訂駐點工作四方協(xié)議，構(gòu)建國家—省—市不同治理主體同向發(fā)力格局，確?？茖W(xué)研究與國家和地方政府治理主體的需求緊密結(jié)合；以四方協(xié)議為依據(jù)，開展定期考核與排名，形成研究任務(wù)和管理目標(biāo)相結(jié)合的考核評估協(xié)同。

(2)“規(guī)定加自選”確定任務(wù)。四方協(xié)議的任務(wù)分為規(guī)定動作與自選動作，國家明確的長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)任務(wù)為駐點跟蹤研究的規(guī)定動作，省、市結(jié)合地方特點提出的特色問題治理為科技支撐的自選動作。通過規(guī)定動作，助推國家確立的生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)、任務(wù)在地方各級政府落實；通過自選動作，助力地方確立的生態(tài)環(huán)境治理特征性目標(biāo)實現(xiàn)，以科技創(chuàng)新協(xié)同聯(lián)動國家—省—市生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)。

(3)“五邊原則”務(wù)求實效。區(qū)別于以往許多科研工作不接地氣、成果轉(zhuǎn)化慢等弊病，駐點工作遵循邊研究、邊產(chǎn)出、邊應(yīng)用、邊反饋、邊完善的“五邊原則”，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，以集成應(yīng)用性研究工作為主，強調(diào)科技成果轉(zhuǎn)化，務(wù)求駐點工作實效，使駐點科研工作與治理方案、治理工程協(xié)同推進，能夠為治理方案與工程出實招，及時、切實為地方精準(zhǔn)施策提供支持。

(4)“前店后廠”強化保障。聯(lián)合研究建立總體專家組下沉工作、專項技術(shù)組跟蹤指導(dǎo)、與國家水體污染控制與治理科技重大專項(簡稱“水專項”)協(xié)同聯(lián)動等工作機制，為駐點工作組提供“前店后廠”式全方位、協(xié)同聯(lián)動的技術(shù)保障?？傮w專家組分片區(qū)、分領(lǐng)域明確包干責(zé)任，根據(jù)駐點工作需求開展下沉指導(dǎo)。圍繞長江保護修復(fù)攻堅共性問題，成立專項技術(shù)組(如“三磷”整治、通江湖泊保護)，有針對性地開展跟蹤指導(dǎo)、專題研討與技術(shù)培訓(xùn)。建立與“水專項”團隊的協(xié)同聯(lián)動機制，印發(fā)《水專項支撐長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)推薦技術(shù)手冊(第一冊)》《水專項支撐長江生態(tài)環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范成果匯編》(共計400余項技術(shù)、200余項標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范)，為駐點工作提供“技術(shù)池”“知識庫”，推動重大項目成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

4.3 科技創(chuàng)新、國家決策與地方管理協(xié)同成效顯著

聯(lián)合研究啟動以來，取得一系列成效，初步實現(xiàn)了科技創(chuàng)新、國家管理決策、地方落實攻堅戰(zhàn)行動等方面的一體推進、多方共贏[41-42]：1)在環(huán)保科技創(chuàng)新層面，通過一期項目攻關(guān)，系統(tǒng)把脈問診長江水生態(tài)環(huán)境問題，加深了流域整體性科學(xué)認(rèn)識。率先突破長江磷污染來源、成因與污染防控適用技術(shù)，形成長江流域一套生態(tài)環(huán)境問題及污染源清單、一套以磷為核心的流域水質(zhì)目標(biāo)管理技術(shù)體系、一套流域/區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護綜合解決方案和一個智慧決策平臺(“四個一”)成果。2)在國家管理決策層面，積極建言獻策，聯(lián)合研究團隊及成果全方位支撐長江保護修復(fù)“三磷”排查整治專項行動，2019年長江總磷濃度比2017年下降20.1%；支撐了劣Ⅴ類水體整治、飲用水水源地整治、城市黑臭水體整治等專項行動的國家層面規(guī)范性、指導(dǎo)性文件出臺；產(chǎn)生一系列重大政策建議，其中1篇獲國家領(lǐng)導(dǎo)人批示，5篇被中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳采納，14篇獲部級領(lǐng)導(dǎo)批示，為管理決策提供參考。3)在地方精準(zhǔn)施策方面，打造“定制化”科技服務(wù)新樣板，向長江干流沿線和重要節(jié)點城市派出58個駐點工作組，深入一線、診斷病因，助力地方長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動，圍繞“一市(城)一策”“一河(湖)一策”精準(zhǔn)做好科技支撐，形成各類差異化解決方案和技術(shù)報告140多份，開出358項治理“藥方”，解決了地方長期以來“有想法、沒辦法”的技術(shù)和人才瓶頸。部分沉疴痼疾得以根治，如貴陽市駐點組支撐解決困擾60年的洋水河總磷超標(biāo)問題，嘉興市駐點組支撐解決了南湖水質(zhì)不達標(biāo)問題[43]，德陽市駐點組支撐在當(dāng)?shù)芈氏葘崿F(xiàn)磷石膏“消增削存”，安慶市駐點組通過科技創(chuàng)新為當(dāng)?shù)毓?jié)約上千萬元治理經(jīng)費，舟山駐點組破解貽貝加工特色水產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸。4)在社會輻射帶動方面，向1 500余家企業(yè)推介600余項“水專項”成果，帶動國家、企業(yè)、地方投入直接科研資金約3.6億元，聯(lián)合研究機制獲得廣泛認(rèn)同，發(fā)揮了重要的科技支撐平臺樞紐作用。

5 長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的工作建議

5.1 繼續(xù)完善和推廣聯(lián)合研究科技協(xié)同創(chuàng)新體制機制

面向黨的十九屆五中全會提出的新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的新形勢和新要求，結(jié)合“十四五”時期深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的生態(tài)環(huán)境保護中心工作[44]，充分發(fā)揮“國家長江中心”科技支撐平臺作用，繼續(xù)采取聯(lián)合攻關(guān)、駐點工作等行之有效的方式，持續(xù)深入開展長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)聯(lián)合研究，繼續(xù)探索完善科技協(xié)同創(chuàng)新體制機制，強化科技支撐與幫扶。加強對現(xiàn)有探索實踐過程中好經(jīng)驗、好做法的總結(jié)和宣傳，在長江流域沿江其他市、縣乃至全國其他流域市、縣推廣，拓展和深化聯(lián)合研究協(xié)同創(chuàng)新工作機制，支撐做好科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污，協(xié)同聯(lián)動各方，推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同高效治理。

5.2 持續(xù)深化長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)理論研究與實踐探索

圍繞推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，以《長江保護法》的實施為重要契機，充分發(fā)揮法律條文中所述國家長江流域協(xié)調(diào)機制的作用，綜合考慮法律實施對地方層面長江流域協(xié)調(diào)機制建立和完善的輻射帶動，鼓勵從不同領(lǐng)域、不同角度、不同維度，聚焦長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)的關(guān)鍵問題，深化長江生態(tài)保護治理相關(guān)理論研究和實踐探索。譬如，如何以政府為主導(dǎo)，強化監(jiān)管、支持和引導(dǎo)，調(diào)動多元主體的積極性和內(nèi)聚力，確保協(xié)同治理主體參與和作為的有效性；如何消減跨區(qū)域合作的障礙，統(tǒng)籌部門間合作的優(yōu)勢，提升協(xié)同治理目標(biāo)的一致性；如何加強信息資源共享，破除信息共享壁壘，協(xié)同各方信息溝通的對稱性；如何發(fā)揮協(xié)同治理案例的示范和引領(lǐng)作用，激勵各參與主體的積極性，形成連片帶動效應(yīng)，增強協(xié)同治理的整體績效等，營造協(xié)同治理創(chuàng)先爭優(yōu)社會氛圍。

5.3 加快構(gòu)建長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績效評估工作機制

協(xié)同治理績效是協(xié)同治理能力的定量體現(xiàn)，是強化協(xié)同治理思維、落實協(xié)同治理目標(biāo)和措施的重要工具。以協(xié)同治理績效考評為抓手，充分發(fā)揮其“指揮棒”作用[45]，推動長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理不斷取得新成效。加快研究構(gòu)建長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績效評估體系，包括全流域協(xié)同治理綜合評估與分區(qū)域(上中下游)、分層次(省級/市級)、分領(lǐng)域(不同水環(huán)境要素、不同治理對象)、分類型(治理主體、治理目標(biāo)和措施等)的協(xié)同治理單項評估。重點要加強長江生態(tài)環(huán)境治理主體協(xié)同度定量評價的研究與實踐，譬如試點推動基于序變量的區(qū)域治理主體協(xié)同度評估等，鼓勵和充分體現(xiàn)對整體效益的貢獻，防止“搭便車”行為。建立長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績效評估工作機制，結(jié)合績效評估，配套完善相關(guān)的考核與獎懲措施。充分發(fā)揮第三方機構(gòu)在績效評估工作中的作用，并強化信息公開和社會監(jiān)督，進一步保障評估工作的公平、公正。