鄧 嶸

黨內(nèi)法規(guī)體系、法律體系同屬中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系重要組成部分(1)黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中第四部分“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”提出明確要求，“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”。。配套既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系形成過(guò)程中的一個(gè)鮮明方法論，也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的效力連接點(diǎn)、內(nèi)容補(bǔ)足點(diǎn)和技術(shù)完善點(diǎn)，繼而明顯表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度制定領(lǐng)域一個(gè)非常重要的中觀性問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)制定工作“一五規(guī)劃”設(shè)定了配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備的工作目標(biāo)，要求加強(qiáng)對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施辦法和細(xì)則基本完備，相應(yīng)的配套專項(xiàng)制度不斷完善；黨內(nèi)法規(guī)制定工作“二五規(guī)劃”提出，到2021年形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干、覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系不僅標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義政黨制度的創(chuàng)新，而且表征著中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的創(chuàng)新與豐富，具有劃時(shí)代的重要意義(2)王立峰《走向法治之路：新中國(guó)成立以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的制度實(shí)踐》，《湖湘論壇》2020年第1期，第47頁(yè)。。從黨的十八屆四中全會(huì)提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”到黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，五年間制定了大量的配套性的黨內(nèi)法規(guī)，促成黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成了生動(dòng)實(shí)踐?！敖刂?020年年底，全黨共有黨內(nèi)法規(guī)5178部，其中中央黨內(nèi)法規(guī)240部，部委黨內(nèi)法規(guī)308部、地方黨內(nèi)法規(guī)4630部”(3)中央辦公廳法規(guī)局研究室《深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想 推動(dòng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展》，《秘書工作》2021年第3期，第7頁(yè)。此為后補(bǔ)材料。。為建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2019年，隨著新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》)的實(shí)行，以及中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》后，配套工作更加被引起重視。中共中央辦公廳法規(guī)局提出，要有針對(duì)性地制定和完善相應(yīng)配套法規(guī)，及時(shí)為黨內(nèi)法規(guī)制度體系“添磚加瓦”，形成以準(zhǔn)則、條例為龍頭，以配套性的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則為細(xì)化補(bǔ)充的制度群，為黨的各方面具體工作提供規(guī)范和保障，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的針對(duì)性和可操作性(4)中共中央辦公廳法規(guī)局《推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”》，《求是》2020年第2期，第47頁(yè)。。在當(dāng)前持續(xù)整治官僚主義、形式主義的背景下，沒(méi)有配套要求的一般不配套，成為部委和地方執(zhí)行上位指令法關(guān)于配套要求的總體性原則。筆者通過(guò)“北大法寶”黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)對(duì)其收錄的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，2016-2020年來(lái)中央發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，設(shè)配套條款或要求的比例高達(dá)48.36%。黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成中的配套，已經(jīng)成為當(dāng)前理論和實(shí)務(wù)界面對(duì)的熱點(diǎn)問(wèn)題。理論研究應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)，挖掘其背后的原理和規(guī)律。目前，對(duì)配套的價(jià)值功能、配套的特征，具體應(yīng)當(dāng)怎么配套，配套中如何處理與上位指令法的關(guān)系等，始終未能有較好突破，相關(guān)研究稀缺(5)筆者在“中國(guó)知網(wǎng)”以模糊方式檢索關(guān)鍵詞“黨內(nèi)法規(guī)配套”，僅有六位作者作了專門的研究，相關(guān)成果分別是：張曉瑜《完善黨內(nèi)法規(guī)配套制定問(wèn)題研究》，《山東工會(huì)論壇》2018年第5期，第72-78頁(yè)；祝捷、王萌《論黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯及其制度實(shí)現(xiàn)》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第2期，第15-24頁(yè)；楊沈陽(yáng)《制定黨內(nèi)法規(guī)配套制度應(yīng)把握的原則》，《秘書工作》2020年第2期，第29-30頁(yè)；王立峰、李洪川《黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)探析——基于制度文本與制度實(shí)踐的雙重維度》，《理論與改革》2020年第5期，第23-36頁(yè)。。為此，本文融入與法律的適當(dāng)比較，憑借一定的實(shí)證分析欲作一嘗試。

一 功能證成：配套對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成之作用

加強(qiáng)黨的建設(shè)，就要著眼全局，統(tǒng)籌部署黨的建設(shè)的各個(gè)方面，使各個(gè)方面的建設(shè)相互配套、相互促進(jìn)，既突出重點(diǎn)、又整體推進(jìn)，不斷提高黨的建設(shè)工作水平(6)張榮臣《從建黨、管黨到治黨：中國(guó)共產(chǎn)黨黨建理論的歷史演進(jìn)》，《湖湘論壇》2019年第1期，第63頁(yè)。。在黨的制度建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)部，同樣需要上下左右各方面互相配套的制度以協(xié)調(diào)統(tǒng)一之方式共同發(fā)生作用。制定和完善配套黨內(nèi)法規(guī)，是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要方面，對(duì)于更好地為黨的各方面具體工作提供規(guī)范和保障，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的針對(duì)性和可操作性，具有重要意義(7)中共中央辦公廳法規(guī)局《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第50頁(yè)。。黨內(nèi)法規(guī)制度的配套概念，源于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條黨內(nèi)法規(guī)的配套概念，前者將黨內(nèi)規(guī)范性文件一并納入，能更好解讀和研究現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)制度的配套主要是指為了貫徹黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件抽象的蘊(yùn)含精神或執(zhí)行明確的配套要求，由黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的工作機(jī)關(guān)、黨組(黨委)等主體結(jié)合實(shí)際制定的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件等規(guī)章制度的行為或其所制定的制度本身。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的配套，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成、生長(zhǎng)、繁榮等具有重要的理論意義和實(shí)踐功能，其具體功能主要表現(xiàn)在效力鏈接工具、內(nèi)容補(bǔ)足手段和立規(guī)繼承技術(shù)等三方面。

(一)配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)的效力鏈接工具

政黨的制度體系呈現(xiàn)層次分明的視覺(jué)分野，其總政策規(guī)定一個(gè)歷史時(shí)期的總?cè)蝿?wù)和總路線，基本政策是為實(shí)現(xiàn)總政策而采用的基本原則和基本措施，具體政策則為解決具體問(wèn)題而制定(8)張文顯《法理學(xué)》(第五版)，高等教育出版社2018年版，第397頁(yè)。?？傮w來(lái)說(shuō)，基本政策是對(duì)總政策的配套，具體政策是對(duì)基本政策的配套，還有一些非政策類的實(shí)施方案或具體通知、指令等是對(duì)具體政策的配套。制度體系內(nèi)部中的個(gè)體不是孤立存在的，必然依據(jù)一定的制度原理和立法技術(shù)而鏈接，形成一個(gè)有機(jī)的整體。黨內(nèi)法規(guī)制度的配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部個(gè)體效力鏈接的工具，其本質(zhì)是配套制定主體依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系立規(guī)立制。黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的鏈接，包含了依職權(quán)制定的制度所構(gòu)成的自然性鏈接和依上位指令法配套制定的制度構(gòu)成的目的性鏈接。鏈接的效力是黨內(nèi)法規(guī)制度本身生命之所在，等同于其存在的效力，反映了黨內(nèi)法規(guī)制度體系整個(gè)“家庭”對(duì)其成員“個(gè)體”的承認(rèn)態(tài)度，不同于黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)外部的時(shí)間效力、空間效力、對(duì)象(對(duì)人)效力(9)從時(shí)間維度上看，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍主要涉及兩個(gè)方面。一是黨內(nèi)法規(guī)存續(xù)期間的界定，二是黨內(nèi)法規(guī)是否可以溯及既往。從空間維度上看，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍在地理空間和生活空間方面都有不同于國(guó)家法律的特征，其既在境內(nèi)具有約束力，又可在境外產(chǎn)生效力，還會(huì)介入到某些私人道德生活領(lǐng)域。從對(duì)象維度上看，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍主要包括對(duì)黨組織的效力和對(duì)黨員的效力兩個(gè)方面。在現(xiàn)實(shí)生活中，黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)象效力范圍有時(shí)會(huì)出現(xiàn)擴(kuò)張現(xiàn)象，而對(duì)黨外對(duì)象產(chǎn)生“溢出效力”。見(jiàn)：王雷、吳延溢《黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的三個(gè)維度》，《決策與信息》2019年第6期，第63頁(yè)。。如果沒(méi)有這種存在性的效力，則某個(gè)制度不當(dāng)然成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一部分。主要原因有二。理論層面，一項(xiàng)規(guī)范客觀有效性的基礎(chǔ)或“根基”，是另一項(xiàng)更高級(jí)別的(并且也要是客觀有效的)規(guī)范；更高級(jí)別之規(guī)范的客觀有效性，是較低級(jí)別之規(guī)范客觀有效性的規(guī)范性出發(fā)點(diǎn)，“較低級(jí)別規(guī)范的客觀有效性”與“規(guī)范創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)的資格”二者之間是緊密相關(guān)的(10)賓德瑞特《為何是基礎(chǔ)規(guī)范——?jiǎng)P爾森學(xué)說(shuō)的內(nèi)涵》，李佳譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2017年版，第44頁(yè)。。事實(shí)層面，某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度效力的最終授權(quán)來(lái)源于黨章，任何黨內(nèi)法規(guī)制度，都不得與黨內(nèi)的最高章程相違背，一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度是否為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一員，其識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)便是該規(guī)范是否依據(jù)黨章精神和上位指令法制定。脫離了黨章是對(duì)黨的宗旨、黨的路線方針政策的違背，脫離了上位指令法的精神、要求則是效力鏈接的喪失。另外，在黨內(nèi)法規(guī)清理中，如果上位指令法宣布失效或者作部分修改，配套制定的文件也必須做及時(shí)清理，這是配套作為效力鏈接工具在實(shí)踐中發(fā)揮作用、更有利于制定機(jī)關(guān)通過(guò)立、改、廢、釋等手段提高整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性的體現(xiàn)。

(二)配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容補(bǔ)足手段

在認(rèn)識(shí)世界和改造世界的過(guò)程中，舊的問(wèn)題解決了，新的問(wèn)題又會(huì)產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不能一蹴而就，也不能一勞永逸(11)中共中央文獻(xiàn)研究室《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第8頁(yè)。。黨內(nèi)法規(guī)制定工作“一五規(guī)劃”確立“5+1”黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即黨的“五大建設(shè)”(思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉、制度建設(shè))和“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作”；《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》明確“1+4”體系，即黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)制度體系無(wú)論是橫向的、還是縱向的完善，都離不開(kāi)各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”和高質(zhì)量的動(dòng)態(tài)發(fā)展。中央黨內(nèi)法規(guī)重在“創(chuàng)設(shè)”，側(cè)重于對(duì)黨內(nèi)生活或者某一方面重要工作提供規(guī)矩，屬于基礎(chǔ)主干黨規(guī)；部門與地方黨規(guī)重在“配套”，側(cè)重于結(jié)合部門職責(zé)和地方實(shí)際細(xì)化中央黨規(guī)，通過(guò)完善程序性和保障性規(guī)定來(lái)確保中央黨規(guī)落地(12)宋功德《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第308頁(yè)。。唯有主干之“骨骼”，缺少配套之“枝葉”輔之，則無(wú)法構(gòu)成一個(gè)內(nèi)容完整的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。通過(guò)配套規(guī)定、完善制度，才能減少基本制度因?yàn)椴荒芨F盡所有而造成的盲點(diǎn)和空白點(diǎn)。配套可以實(shí)現(xiàn)制度補(bǔ)足和完善的功能，配套規(guī)范橫向增長(zhǎng)——通過(guò)準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則的配套，或者其縱向增長(zhǎng)——不同效力層次配套文件對(duì)上位指令法的配套過(guò)程，也是制度本身不斷完善、制度制定與制度實(shí)施不斷發(fā)展的過(guò)程。例如，2015年版《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第二條(13)2015年版《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第二條：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，建立專職巡視機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋、全國(guó)一盤棋。開(kāi)展巡視工作的黨組織承擔(dān)巡視工作的主體責(zé)任?！睕](méi)有涉及巡視期限、巡視范圍和市縣一級(jí)的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。湖南省2016年對(duì)其配套，發(fā)布的《湖南省貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉實(shí)施辦法》創(chuàng)新性地提出，“省委每屆任期內(nèi)對(duì)所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織巡視一遍，實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋”；同時(shí)規(guī)定“市州根據(jù)實(shí)際需要，以巡視工作聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)為依托，探索開(kāi)展對(duì)市州有關(guān)地方、單位的巡察工作”。這就是在配套環(huán)節(jié)對(duì)巡視制度進(jìn)行了有力完善，推動(dòng)了巡視工作向下延伸，形成巡視巡察橫向全覆蓋、縱向全鏈接的態(tài)勢(shì)(14)張斌《湖南出臺(tái)貫徹巡視工作條例實(shí)施辦法》，《湖南日?qǐng)?bào)》2016年1月5日，第01版。。2017年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》就吸收了地方配套立規(guī)中關(guān)于巡視期限和巡視范圍的規(guī)定，增設(shè)了市州、縣區(qū)巡察制度的設(shè)計(jì)(15)2017年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》將2015年版第二條第一款拆分為三款，原第一款修改為：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，建立專職巡視機(jī)構(gòu)，在一屆任期內(nèi)對(duì)所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視。”增加第二款：“中央有關(guān)部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨組(黨委)可以實(shí)行巡視制度，設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督?！痹黾拥谌睿骸包h的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督?！?，反映了作為內(nèi)容補(bǔ)足手段的配套對(duì)上位指令法的完善作用和能動(dòng)效應(yīng)。

(三)配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的立規(guī)繼承技術(shù)

黨內(nèi)政治生活的歷史延續(xù)性決定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系中立規(guī)繼承的客觀存在。黨內(nèi)法規(guī)制度的獨(dú)立性與黨內(nèi)法規(guī)制度治理的共同性之間發(fā)生的“化學(xué)反應(yīng)”，必然要求下層級(jí)的制度規(guī)范加強(qiáng)對(duì)上層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)精神、原則、指令等的繼承。黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制原則組織起來(lái)的統(tǒng)一整體。黨內(nèi)法規(guī)制度配套，必須在黨章的統(tǒng)領(lǐng)下，堅(jiān)持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅(jiān)持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴(yán)治黨的實(shí)際出發(fā)，遵循上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性、整體性、協(xié)調(diào)性，決不能改變上位指令法的立規(guī)原意?！饵h章》第十六條(16)《黨章》第十六條：“有關(guān)全國(guó)性的重大政策問(wèn)題，只有黨中央有權(quán)作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對(duì)外發(fā)表主張”?！包h的下級(jí)組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)組織的決定。下級(jí)組織如果認(rèn)為上級(jí)組織的決定不符合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況，可以請(qǐng)求改變；如果上級(jí)組織堅(jiān)持原決定，下級(jí)組織必須執(zhí)行，并不得公開(kāi)發(fā)表不同意見(jiàn)，但有權(quán)向再上一級(jí)組織報(bào)告?！薄包h的各級(jí)組織的報(bào)刊和其他宣傳工具，必須宣傳黨的路線、方針、政策和決議?！?、《立法法》第三條(17)《立法法》第三條：“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開(kāi)放?！薄ⅰ缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第四條(18)《行政法規(guī)制定程序條例》第四條：“制定政治方面法律的配套行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央?！薄爸贫ń?jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調(diào)整的重要行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問(wèn)題按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央。”等均表明不同性質(zhì)制度規(guī)范，都必須要服從黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的制度安排。在同一歷史時(shí)期，圍繞同一主題，例如黨的基層組織建設(shè)、黨的宣傳工作、黨的政法工作、黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作等配套制定的制度之間存在延續(xù)、相繼、繼受關(guān)系，一般表現(xiàn)為上位指令法對(duì)配套文件的影響和配套文件對(duì)上位指令法原意的承接繼受(如配套制度對(duì)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等領(lǐng)域堅(jiān)持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”定位的一以貫之)，具體表現(xiàn)為兩方在立規(guī)原意、框架、原則和規(guī)范上的傳遞和繼承。配套是一類繼承的技術(shù)，通過(guò)配套相關(guān)文件與上位指令法之間在名稱、內(nèi)容和精神上才有了內(nèi)在統(tǒng)一性。目前必須引起警覺(jué)的是，真正好的配套并非是機(jī)械式的繼承，而是附帶創(chuàng)新性舉措的繼承與創(chuàng)新，否則就犯了照抄照搬式的教條主義錯(cuò)誤。新修訂的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定關(guān)于創(chuàng)新性的條款也體現(xiàn)了中央關(guān)于此方面的要求。張友漁曾指出，如果把新法對(duì)舊法的繼承簡(jiǎn)單地看作如同繼承財(cái)產(chǎn)那樣，原封不動(dòng)地完全繼承下來(lái)，連它作為特定統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治工具的實(shí)質(zhì)也繼承下來(lái)，那顯然也是不對(duì)的(19)張友漁《張友漁文選》下冊(cè)，法律出版社1997年版，第447頁(yè)。。所以，任何不加分析地抄襲復(fù)制舊規(guī)范的拿來(lái)主義，以及否認(rèn)配套文件與上位指令法的繼承關(guān)系的虛無(wú)主義都是錯(cuò)誤的，不符合新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系發(fā)展的歷史要求。

二 規(guī)范研究：配套設(shè)置、配套條款和配套原則梳理

黨的建設(shè)有若干規(guī)律，對(duì)黨的制度規(guī)范作一定的實(shí)證研究能彰顯實(shí)事求是的價(jià)值魅力，為探尋規(guī)律提供數(shù)據(jù)支撐。從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史變遷來(lái)看，配套工作始終承擔(dān)著重要角色。1990年的《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循“既注重配套完備，又防止繁瑣過(guò)濫”原則；2013年《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確，要“逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”；2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，在2013年基礎(chǔ)上將“為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定”規(guī)定為中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委的職權(quán)職責(zé)，并且確立了基本的配套規(guī)則，由此在制定法上系統(tǒng)描述了黨內(nèi)法規(guī)配套的歷史角色和歷史地位。同時(shí)，配套制定規(guī)范文本中關(guān)于配套設(shè)置、配套條款、配套原則等的規(guī)定有固有模式和特點(diǎn)，地方黨委等制定主體對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)的配套情況共同為總結(jié)配套規(guī)律提供了現(xiàn)實(shí)觀照。掌握了這些規(guī)律才能進(jìn)一步摸清配套法則的理論脈絡(luò)，為深入研究黨內(nèi)法規(guī)制度體系的動(dòng)態(tài)形成提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

(一)配套設(shè)置分析

我國(guó)現(xiàn)行有效的絕大多數(shù)法律都有制定配套立法文件的規(guī)定(20)童之偉、蘇藝《我國(guó)配套立法體制的改革構(gòu)想》，《法學(xué)》2015年第12期，第6頁(yè)。。黨內(nèi)法規(guī)的配套制定與法律的配套立法一樣，繼承了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系“骨骼式立法”思路。感性認(rèn)識(shí)通過(guò)數(shù)據(jù)支撐才更顯說(shuō)服力。為此，筆者通過(guò)對(duì)2016-2020年公開(kāi)發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件配套的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和實(shí)證分析，統(tǒng)計(jì)的樣本信息來(lái)源為“北大法寶”，主要統(tǒng)計(jì)以中共中央、中央辦公廳名義公開(kāi)發(fā)布的文件，得出目前黨內(nèi)法規(guī)配套的主要特點(diǎn)(21)因數(shù)據(jù)來(lái)源方式有限，且目前也沒(méi)有完全經(jīng)過(guò)官方認(rèn)可或由官方對(duì)外公布的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，故該統(tǒng)計(jì)僅作教學(xué)研究參考，相關(guān)信息不代表任何官方信息或立場(chǎng)，統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2020年3月，在文章發(fā)表前筆者做了進(jìn)一步補(bǔ)充，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止到2020年年底。，見(jiàn)表1。

1.配套已成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)生長(zhǎng)常態(tài)

表1顯示，2016-2020年公開(kāi)發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共計(jì)244個(gè)，其中有配套要求的118個(gè)，占比高達(dá)48.36%。年度配套比例最高的為2019年的59.52%，最低的為2016年的37.93%。高配套比說(shuō)明，配套已經(jīng)成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)生長(zhǎng)常態(tài)。配套立規(guī)的目的在于逐漸完備基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施辦法和細(xì)則，屬于黨內(nèi)法規(guī)制度體系范疇，但同時(shí)配套立規(guī)將抽象原則的上位規(guī)范具化為操作性和實(shí)用性更強(qiáng)的實(shí)施規(guī)范，彰顯了實(shí)施體系的功能(22)祝捷、宋靜《黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)耦合特征及其實(shí)踐意義——基于系統(tǒng)論的思考》，《理論與改革》2020年第1期，第184頁(yè)。。設(shè)立配套的做法，促使黨內(nèi)法規(guī)制度體系和實(shí)施體系的結(jié)構(gòu)耦合，良性的互動(dòng)關(guān)系確保了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的穩(wěn)定增長(zhǎng)，這既是立法的規(guī)律，也是歷史的必然。

表1 2016-2020年設(shè)配套要求的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件情況

2.不同上位法的配套要求設(shè)置率差距較大

表1顯示，設(shè)配套條款的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量除2016年外，其他年份均少于設(shè)配套要求的黨內(nèi)規(guī)范性文件數(shù)量。黨內(nèi)規(guī)范性文件的配套要求設(shè)置率(或稱總占比數(shù)=樣本數(shù)/總體數(shù))顯著高于黨內(nèi)法規(guī)，最高懸殊差發(fā)生在2018年，為77.27%∶22.73%。這一方面是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)的相對(duì)效力高、絕對(duì)數(shù)量少，相當(dāng)多的黨內(nèi)法規(guī)制度是以黨內(nèi)規(guī)范性文件形式發(fā)布；更重要的原因是，中央黨內(nèi)規(guī)范性文件諸如重大工作規(guī)劃、機(jī)構(gòu)改革方案、某一領(lǐng)域意見(jiàn)等，實(shí)踐性更強(qiáng)、適用面更廣，有些具體事項(xiàng)如安全生產(chǎn)工作，黨中央可能直接部署到縣鄉(xiāng)級(jí)，或者對(duì)地方以及中央機(jī)關(guān)提配套要求，如果沒(méi)有與之相配套的下位文件作具體支撐，其實(shí)施效果會(huì)受到影響。

3.整體配套類型是當(dāng)前配套的主流

整體配套是配套主體對(duì)上位指令法做出的整體性制度安排，也稱“大配套”；單項(xiàng)配套是配套主體就上位指令法提出的某個(gè)單項(xiàng)要求所做出的制度性安排，亦稱“小配套”。表1顯示，2016-2020年度設(shè)配套條款的黨內(nèi)法規(guī)，要求整體配套的小計(jì)36件，配套比為81.82%，而要求單項(xiàng)配套的13件，配套比29.55%；同樣，設(shè)配套要求的黨內(nèi)規(guī)范性文件，要求整體配套的小計(jì)49件，配套比為66.22%，而要求單項(xiàng)配套的40件，配套比54.05%。必須說(shuō)明的是，有的上位法既要求整體配套，又提出了單項(xiàng)配套要求，兩種配套類型配套比相加的總數(shù)不是100%。對(duì)整體配套的選擇是黨中央和黨的領(lǐng)導(dǎo)人所倡導(dǎo)的一種立法思路?！班囆∑秸J(rèn)為最根本的、最便利的、最有效的制度是民主集中制，黨的各項(xiàng)制度建設(shè)都要在這個(gè)根本組織制度的基礎(chǔ)上加強(qiáng)。為了形成完善的制度體系，要求制度建設(shè)要整體配套”(23)張榮臣《從建黨、管黨到治黨：中國(guó)共產(chǎn)黨黨建理論的歷史演進(jìn)》，《湖湘論壇》2019年第1期，第62頁(yè)。。當(dāng)前，要求整體配套的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件普遍存在，整體配套模式下，下位文件與上位指令法的一致性高，更有利于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的一體化發(fā)展。但同時(shí)，高比例的整體配套模式下也存在一些問(wèn)題，例如，由于形式主義等原因，一些地區(qū)或者部門避重就輕、回避問(wèn)題，層層配套、層層抄襲的怪狀埋沒(méi)了地方和部門的實(shí)際狀況，制定的配套文件實(shí)用性不高。

(二)配套條款及其特征

配套條款(含規(guī)范性文件的配套要求陳述)是黨內(nèi)法規(guī)配套的制定依據(jù)和效力形式來(lái)源。如果上位法沒(méi)有配套條款，那么自行制定的都屬于落實(shí)性質(zhì)的制定，不具有上下一致的高對(duì)應(yīng)性，不屬于狹義配套關(guān)系，只能歸屬于寬泛意義上的配套。

1.配套條款出現(xiàn)位置的分布概率區(qū)分度大

通常固定在三個(gè)位置出現(xiàn)，在正文附則部分出現(xiàn)最多，例如《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》等，均在附則部分規(guī)定配套條款。也有在主體部分出現(xiàn)的，這種情況一般是單項(xiàng)配套并且不止由一個(gè)制定主體完成。如《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》在主體部分規(guī)定，要求財(cái)政部負(fù)責(zé)組織起草稅收法律、行政法規(guī)草案及實(shí)施細(xì)則和稅收政策調(diào)整方案，要求國(guó)家稅務(wù)總局具體起草稅收法律、行政法規(guī)草案及實(shí)施細(xì)則并提出稅收政策建議。這些內(nèi)容本質(zhì)上是通過(guò)上位指令法對(duì)相關(guān)部門的工作部署。此外，也有的在黨內(nèi)法規(guī)文件的發(fā)布通知頁(yè)提出的。如中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》文件時(shí)在其通知頁(yè)要求，各地區(qū)各部門黨委(黨組)要充分認(rèn)識(shí)做好機(jī)構(gòu)編制工作的重要性，落實(shí)主體責(zé)任，采取有力措施，完善配套制度，確?！稐l例》落到實(shí)處。從統(tǒng)計(jì)的情況來(lái)看，配套條款在附則部分分布概率最高，在主體部分分布的概率次之，在文件通知頁(yè)分布的概率最低。

2.配套條款的表達(dá)模式形成了固定習(xí)慣

固定的習(xí)慣表達(dá)模式主要包括三個(gè)要素，即配套主體、配套形式、命令強(qiáng)弱等，排列組合不同則最終模式不同。

(1)關(guān)于配套主體。80%以上涉及配套主體的黨內(nèi)法規(guī)配套條款義務(wù)由中央部委或者省級(jí)黨委承擔(dān)，表述為“各省、自治區(qū)、直轄市以及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門”；中央黨內(nèi)規(guī)范性文件則常表述為“各地區(qū)各部門”等。還有一些則指出了具體的部門，例如中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》，要求“農(nóng)業(yè)部要發(fā)揮好牽頭協(xié)調(diào)作用，會(huì)同有關(guān)部門按照本意見(jiàn)的要求，抓緊研究制定具體實(shí)施方案”。而且，凡須由中央軍委配套制定的，均會(huì)單獨(dú)規(guī)定。

(2)關(guān)于配套形式。2019年之前，上位指令法普遍規(guī)定配套文件的載體形式(如實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則等)，相關(guān)部門出臺(tái)配套舉措以發(fā)文為落實(shí)手段已成為常態(tài)。2019年中央決定切實(shí)為基層減負(fù)、進(jìn)一步精簡(jiǎn)“文山會(huì)?！焙?，貫徹落實(shí)上級(jí)部門指示要求的理念發(fā)生了一定轉(zhuǎn)變。 “貫徹落實(shí)中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，關(guān)鍵在于扎扎實(shí)實(shí)把中央精神落到實(shí)處，而不能拘泥于形式和方法”，“需要就學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹提出具體性要求的，在年度發(fā)文總量限額內(nèi)，可以發(fā)文。不發(fā)文的，可以通過(guò)理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)、列出任務(wù)清單、有關(guān)會(huì)議部署等形式進(jìn)行部署安排”(24)張愛(ài)平《關(guān)于制定“務(wù)實(shí)管用舉措”的幾點(diǎn)思考》，《黨內(nèi)法規(guī)研究》2019年第4期，第58頁(yè)。。此后，上位指令法中“制定務(wù)實(shí)管用舉措”的表述頻次更多，貫徹落實(shí)的責(zé)任主體因地制宜、因事制宜是否制定配套、制定什么樣的配套抓落實(shí)的自由度更大了。

(3)關(guān)于命令強(qiáng)弱?？紤]到具體事項(xiàng)對(duì)相關(guān)主體制定的緊迫性或?qū)ｉT制定的必要性等結(jié)果面不同，配套的命令有強(qiáng)弱之分，強(qiáng)表達(dá)的為“應(yīng)當(dāng)型”，配套主體必須完成配套任務(wù)；弱表達(dá)的為“可以型”，配套主體根據(jù)實(shí)際情況自行決定配套與否。針對(duì)“可以型”的配套條款，配套主體并非能任意決定是否作配套，而是需要綜合考慮，慎重決定。這種情形，“原則上應(yīng)當(dāng)制定配套規(guī)定，但結(jié)合實(shí)際情況綜合考慮認(rèn)為不需要配套的，也可以不制定配套規(guī)定”(25)中共中央辦公廳法規(guī)局《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，第50頁(yè)。，要考慮的實(shí)際情況就包括本地是否已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)制度、是否延遲配套、是否與其他規(guī)定結(jié)合出臺(tái)綜合性政策不作單獨(dú)配套等因素。

3.配套條款幾乎不涉及配套期限的規(guī)定

《立法法》第六十二條規(guī)定，法律規(guī)定明確要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對(duì)配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)說(shuō)明情況。就配套制定期限而言，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并沒(méi)有統(tǒng)一明確配套文件的具體制定期限，幾乎也沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)范性文件在配套條款或要求部分直接限定配套完成時(shí)限。僅有極少數(shù)案例，例如2018年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》要求，“各地區(qū)各有關(guān)部門要結(jié)合實(shí)際，于2018年8月前制定貫徹落實(shí)本意見(jiàn)的實(shí)施辦法”。 陜西省委辦公廳當(dāng)年9月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全省公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，不過(guò)也有稍晚的，如四川省次年3月出臺(tái)《四川省關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作實(shí)施辦法》，同年9月，江蘇省出臺(tái)《江蘇省關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作實(shí)施辦法》。當(dāng)然也不排除兩省采取的是先以其他文件形式在規(guī)定期限內(nèi)制定實(shí)施、后以配套黨內(nèi)法規(guī)制度形式強(qiáng)化的做法。

(三)配套原則和地方黨委配套情況分析

1.一般性原則

即符合一般意義上的黨內(nèi)法規(guī)制定原則，這里包括《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條六款內(nèi)容分別載明的政治性原則、實(shí)際性原則、貫徹性原則、民主性原則、合法合規(guī)性原則、有用性原則，在此不再詳述。

2.專有性原則

即配套必須要符合的原則?！斑^(guò)去有段時(shí)間，中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件出臺(tái)，一般都要求地方和部門制定貫徹落實(shí)意見(jiàn)或者實(shí)施細(xì)則，以推動(dòng)中央精神更好落地見(jiàn)效。這種安排出發(fā)點(diǎn)是好的，但有時(shí)執(zhí)行中把握不好也容易出問(wèn)題”(26)張愛(ài)平《關(guān)于制定“務(wù)實(shí)管用舉措”的幾點(diǎn)思考》，《黨內(nèi)法規(guī)研究》2019年第4期，第57頁(yè)。。2019年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》強(qiáng)調(diào)，要解決一些困擾基層的形式主義問(wèn)題，切實(shí)為基層減負(fù)。中央機(jī)關(guān)和各地貫徹此文件精神的效果明顯，表現(xiàn)在2019年之后的配套在數(shù)量上有了顯著壓減、在質(zhì)量上呈現(xiàn)明顯提升。為進(jìn)一步精簡(jiǎn)文件，配套責(zé)任主體就履行配套職責(zé)必須遵守四方面的規(guī)則。

(1)對(duì)應(yīng)性規(guī)則。如果要啟動(dòng)配套文件制定工作，則必須有對(duì)應(yīng)的上位指令法依據(jù)，沒(méi)有指令性配套條款，一般不啟動(dòng)配套工作。正如《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十條、第十一條規(guī)定的，為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)的目的，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)可以制定配套文件。其第十四條第一款也規(guī)定“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定；沒(méi)有要求的，一般不再制定”。

(2)明確性規(guī)則。即配套文件的內(nèi)容必須明確、具體，有針對(duì)性和可操作性。主要依據(jù)源于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條第二款“作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性、可操作性”，中共中央辦公廳《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》要求的“發(fā)揚(yáng)‘短實(shí)新’文風(fēng)，堅(jiān)決壓縮篇幅，防止穿靴戴帽、冗長(zhǎng)空洞”和2020年下發(fā)的《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》要求的“著力提高文件、會(huì)議質(zhì)量，進(jìn)一步明確精文減會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，完善負(fù)面清單，不發(fā)不切實(shí)際、內(nèi)容空洞的文件”等等。

(3)靈活性規(guī)則。有的配套條款給出選擇余地，即遇到前述的“可以型”配套則視情配套與否?！蛾P(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》規(guī)定，地方各級(jí)、基層單位貫徹落實(shí)中央和上級(jí)文件，可結(jié)合實(shí)際制定務(wù)實(shí)管用的舉措，除有明確規(guī)定外，不再制定貫徹落實(shí)意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則。說(shuō)明配套形式也可靈活多變，不管是何種形式，最終還是以舉措是否務(wù)實(shí)管用為工作質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。

(4)限定性規(guī)則。亦稱容許性原則，源于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條第二款規(guī)定，“制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍”。

3.不重復(fù)原則

即堅(jiān)持便利管用、防止繁瑣重復(fù),除非必要，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。根據(jù)不重復(fù)原則，如果配套文件草案照搬照抄、不符合文風(fēng)審查要求的，審批機(jī)關(guān)就不會(huì)同意配套立項(xiàng)列入發(fā)文計(jì)劃；在草案提交發(fā)文前審核時(shí)，審核工作機(jī)構(gòu)也不予以審核通過(guò)，實(shí)行退文或者延遲發(fā)文。依據(jù)是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條第二款：“除非必要情況，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定?！蓖瑫r(shí)，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，備案環(huán)節(jié)配套文件如果沒(méi)有原則性問(wèn)題，但是不符合精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng)要求的，可以予以備案通過(guò)，但要對(duì)報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行書面提醒。如果不遵守該項(xiàng)原則，配套性規(guī)定內(nèi)容鑲嵌了大量上位法條款，基于目前黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件精簡(jiǎn)篇幅的考慮，其發(fā)揮獨(dú)立作用的空間就變得局促了。

4.地方黨委配套情況

地方黨委對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)制度的配套是配套制度最活躍的部分。只有梳理分析地方對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)制度的配套，才能從另一側(cè)反映配套制度實(shí)施狀態(tài)。因?yàn)?，配套是一種“設(shè)”與“配”雙向互動(dòng)行為，既有上位指令法設(shè)立配套條款或要求，又有配套主體根據(jù)配套條款或要求完成配套任務(wù)。從類型化視角分析，配套設(shè)置的種類大致可分為四類：第一類，上位指令法明確要求應(yīng)當(dāng)配套；第二類，上位指令法明確要求“可以”配套；第三類，上位指令法未要求配套，但要求制定貫徹落實(shí)舉措；第四類，上位指令法未對(duì)配套和貫徹落實(shí)舉措提出要求。2019年是新配套制度實(shí)施的改革過(guò)渡年，以新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》2019年9月發(fā)布時(shí)間為分水嶺，發(fā)布前配套的專有性原則、不重復(fù)原則尚未明確，層層發(fā)文、層層配套、層層照抄照搬的現(xiàn)象較多；發(fā)布后，配套的專有性原則、不重復(fù)原則確立，適用好“兩項(xiàng)原則”能解決配套“過(guò)多過(guò)濫”和“過(guò)長(zhǎng)過(guò)水”的問(wèn)題。筆者隨機(jī)抽取六省份，對(duì)其2019年度黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件(不含“三定”規(guī)定等涉機(jī)構(gòu)改革類文件)進(jìn)行了綜合統(tǒng)計(jì)，形成了表2。

該表中I類配套數(shù)為中央要求配套而配套的文件數(shù)量，包括了前述類型一、類型二；II類配套數(shù)為中央未明確要求配套而配套的文件數(shù)量，包括前述類型三、類型四?？傮w上看，六地區(qū)年度發(fā)文量中配套文件數(shù)量占比均超過(guò)71%以上，說(shuō)明自創(chuàng)性文件少，落實(shí)上位指令法發(fā)文現(xiàn)狀是主流；單項(xiàng)來(lái)看，I類配套數(shù)除個(gè)別地區(qū)因?yàn)閰^(qū)位特殊、有單獨(dú)配套任務(wù)等原因，造成配套數(shù)高于平均數(shù)，絕大多數(shù)地區(qū)配套數(shù)穩(wěn)定在13件左右，說(shuō)明配套執(zhí)行到位，該配套的做到了應(yīng)配盡配。不過(guò)實(shí)踐中也有一些特殊情況，一些中央黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有提出配套要求，但仍然有相關(guān)主管部門發(fā)文要求地方制定配套規(guī)定。有的地方和部門還是有著習(xí)以為常的工作慣性，動(dòng)不動(dòng)就搞配套(27)楊沈陽(yáng)《制定黨內(nèi)法規(guī)配套制度應(yīng)把握的原則》，《秘書工作》2020年第2期，第30頁(yè)。。類似做法應(yīng)當(dāng)按照中央精神和要求加以糾正和整改，努力推動(dòng)各級(jí)各部門形成正確的“配套觀”，真正做到配套“有所為、有所不為”，因地制宜、因事制宜確定是否配套。

表2 2019年地方黨委配套中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件抽樣統(tǒng)計(jì)表

三 有限創(chuàng)新：黨內(nèi)法規(guī)制度配套的理念

權(quán)限有度、創(chuàng)新有限背景下配套文件的制定必定屬于有限創(chuàng)新。這猶如雜技演員在鋼絲繩上表演舞蹈藝術(shù)，既要守住底線，就是與上位指令法保持一致，演員不至于踩空；又要展現(xiàn)藝術(shù)，就是在有限范圍內(nèi)做一定創(chuàng)新，舞蹈動(dòng)作豐富多彩、不至于單調(diào)。配套文件除了落實(shí)指令法精神，還要與地方特色結(jié)合，否則“重申式”的配套就很容易淪為對(duì)上位指令法的照抄照搬。新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》較舊規(guī)增加第九條、第十一條(28)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第九條：“報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)提交1份備案報(bào)告、正式文本和備案說(shuō)明，裝訂成冊(cè)，并報(bào)送電子文本。”“備案說(shuō)明應(yīng)當(dāng)寫明制定背景、政策創(chuàng)新及其依據(jù)、重要數(shù)據(jù)指標(biāo)來(lái)源、征求意見(jiàn)、審議簽批等情況。”其第十一條第二款：“審查機(jī)關(guān)在審查中，應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)有關(guān)地區(qū)和部門結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新的積極性?！?，就專門強(qiáng)調(diào)了中央對(duì)部委、地方新制定或配套制定的創(chuàng)新性要求。黨內(nèi)法規(guī)制度配套遵循有限創(chuàng)新理念，在守正中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中守正，才能既與上位文件保持統(tǒng)一，又突出配套創(chuàng)新特點(diǎn)。

(一)不抵觸原則

有限創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)把握的重點(diǎn)是堅(jiān)持“不抵觸原則”，難點(diǎn)是在該原則下如何做到創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)制定工作堅(jiān)持由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不抵觸就必須恪守制定權(quán)不抵觸、內(nèi)容不抵觸和制定本意不抵觸原則。

1.制定權(quán)不抵觸

或稱不超越制定權(quán)限，這是一種本質(zhì)的制約。配套文件的主題和具體事項(xiàng)選擇，不能超出配套主體本身的權(quán)能和權(quán)限范圍。具有上位指令法的理?yè)?jù)，配套主體才能按規(guī)定合理地規(guī)范、干涉、管理黨組織或黨員的權(quán)力(含權(quán)利)義務(wù)事項(xiàng)，但凡對(duì)調(diào)整對(duì)象的權(quán)力(含權(quán)利)、義務(wù)、自由等作超限度的約束或擴(kuò)張，都構(gòu)成制定權(quán)抵觸?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第二章第九至十四條所覆蓋的中央黨內(nèi)法規(guī)制定的保留事項(xiàng)、中央紀(jì)委和中央工作機(jī)關(guān)的依職權(quán)制定或配套制定，對(duì)中央部委聯(lián)合制定、配套制定的專門規(guī)定即是對(duì)制定權(quán)不抵觸的規(guī)范解釋。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第四十三條規(guī)定，黨組(黨委)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例，結(jié)合實(shí)際制定和完善工作規(guī)則。有的單位制定與之相配套的本部門黨組工作規(guī)則時(shí)，簡(jiǎn)單照抄黨組工作條例內(nèi)容，作出對(duì)黨組成員“調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、免職、降職等處理”之規(guī)定，則突破了本單位黨組的職權(quán)范圍。

2.內(nèi)容不抵觸

配套文件內(nèi)容既不得違背位居其上的憲法、法律甚至行政規(guī)章的具體規(guī)定，更不能違背其對(duì)應(yīng)上位指令法的規(guī)定，這是作為其起草、審查、備案和清理的直接制約。如某地區(qū)根據(jù)中央對(duì)一部委的“三定規(guī)定”制定本地對(duì)口的政府組成部門的“三定規(guī)定”，其中有具體條款支持內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員使用事業(yè)編制，則涉嫌違規(guī)使用相關(guān)編制，根據(jù)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用行政編制，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制。

3.制定本意不抵觸

配套文件制定本意不能同上位指令法、憲法和法律的立法目的、立法原則、立法價(jià)值等立法本意相抵觸，不得違背上位指令法、憲法和法律之精神，對(duì)黨員或黨組織的權(quán)力(含權(quán)利)、義務(wù)有量的增加或者克減。例如，2019年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見(jiàn)》，某地配套文件規(guī)定“要探索建立由人民法院少年法庭審理決定涉未成年人進(jìn)入專門學(xué)校的司法化程序”。專門教育是國(guó)家教育體系中的重要組成部門，也是少年司法體系中具有“提前干預(yù)、以教代刑”特點(diǎn)的重要保護(hù)措施(29)張雪泓《北京檢校合作護(hù)育未成年人成長(zhǎng)》，《法制日?qǐng)?bào)》2020年7月22日，第7版。。其重點(diǎn)是教育，不是司法行為，將專門教育招生程序司法化有從重處理之嫌，推及到實(shí)踐則不利于未成年人的健康成長(zhǎng)(30)中共中央辦公廳法規(guī)局備案處《備案審查案例若干則》，《黨內(nèi)法規(guī)研究》2019年第4期，第83頁(yè)。，違法了立法的本意。

(二)全過(guò)程繼承

繼承上位指令法精神應(yīng)當(dāng)做到全過(guò)程把控，避免由于“時(shí)間差”等原因造成的權(quán)限或內(nèi)容抵觸。一方面要嚴(yán)格遵守,避免“先天不足”。在文件發(fā)布前的起草、審議、核發(fā)階段，對(duì)配套文件“出生前”把好關(guān)，才能將矛盾沖突解決在發(fā)端。例如，中共中央辦公廳印發(fā)《2019-2023年全國(guó)黨員教育培訓(xùn)工作規(guī)劃》規(guī)定,黨支部要落實(shí)抓黨員日常教育工作的直接責(zé)任(31)《中共中央辦公廳印發(fā)〈2019-2023年全國(guó)黨員教育培訓(xùn)工作規(guī)劃〉》，中央人民政府網(wǎng)站：2020年8月6日訪問(wèn)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/11/content_5450978.htm?trs=1。。某地在制定實(shí)施意見(jiàn)草擬稿時(shí)，為求創(chuàng)新，擴(kuò)大范圍將其原表述變化為“黨支部要抓落實(shí)黨員日常教育培訓(xùn)工作”,應(yīng)當(dāng)遵照上位文件而沒(méi)有嚴(yán)格對(duì)應(yīng)對(duì)照，違反了黨章等相關(guān)要求。黨章明確規(guī)定，黨支部是黨的基礎(chǔ)組織，是黨的組織體系的基本單元，擔(dān)負(fù)著直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，并未規(guī)定有培訓(xùn)黨員的職責(zé)。另一方面，要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免“后天失調(diào)”。不抵觸原則也不是萬(wàn)能鑰匙，實(shí)踐中存在先前不抵觸、實(shí)施后環(huán)節(jié)卻出現(xiàn)抵觸的時(shí)間差，所以有必要通過(guò)“后發(fā)布階段”系列程序作動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，有的配套文件規(guī)定，省自然資源或者林業(yè)部門下設(shè)森林公安局并監(jiān)督管理森林公安隊(duì)伍。根據(jù)黨中央關(guān)于行業(yè)公安機(jī)關(guān)管理體制調(diào)整的最新總體部署，省以下森林公安機(jī)關(guān)按照屬地化原則，劃歸同級(jí)地方公安機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)管理，相關(guān)職責(zé)一并劃轉(zhuǎn)。上述配套內(nèi)容沿襲了舊有之規(guī)定，沒(méi)有同上層最新文件精神做好對(duì)接和修改。所以，對(duì)靜態(tài)的配套文件經(jīng)常性或定期回顧是必要的，通過(guò)及時(shí)修訂或者在備案審查和清理環(huán)節(jié)的及時(shí)調(diào)整，可以解決配套“后天失調(diào)”的問(wèn)題。

(三)維度的創(chuàng)新

“我們的制度有些還不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒(méi)關(guān)上，沒(méi)上鎖?；蛘邧艡谔珜捔?，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行”(32)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社2015年版，第128頁(yè)。。黨內(nèi)法規(guī)制度有短板，或不健全、或不落地、或適用空間寬窄不一等，配套能在黨內(nèi)法規(guī)制度體系動(dòng)態(tài)形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程中發(fā)揮彌補(bǔ)制度短板、推進(jìn)制度實(shí)施的作用。以改革創(chuàng)新的精神補(bǔ)足制度短板，從維度上看既要有整體的配套，又要有單項(xiàng)的配套；既要明確規(guī)定是什么，又要規(guī)定怎樣辦；既要將黨務(wù)關(guān)系抽象化，又要將原則性要求具體化。

1.配套類型從整體向單項(xiàng)擴(kuò)散

如果一部黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件表達(dá)明確的配套要求——要求各地各部門制定實(shí)施細(xì)則、制定配套辦法或方案、制定配套執(zhí)行制度規(guī)定等，部門和地方在配套制定工作中就沒(méi)有自由命名配套文件的自主空間。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》設(shè)定了配套條款，規(guī)定中央軍事委員會(huì)可以根據(jù)本規(guī)定，制定軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定。這是目前配套條款設(shè)義務(wù)要求的主流形式，也導(dǎo)致目前絕大多數(shù)配套文件屬于“大配套”或稱整體配套，表現(xiàn)出的特點(diǎn)是沿襲上位法的框架結(jié)構(gòu)(33)如中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳2016年10月11日印發(fā)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，其體例結(jié)構(gòu)是：總則—中央統(tǒng)籌—省負(fù)總責(zé)—市縣落實(shí)—合力攻堅(jiān)—獎(jiǎng)懲—附則。其第二十七條規(guī)定：“中西部22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)當(dāng)參照本辦法，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。其他省(自治區(qū)、直轄市)可以參照本辦法實(shí)施?！睆闹T多已公布的省份配套文件看，都沿襲了上位法體例，以省責(zé)任—市責(zé)任—縣責(zé)任—鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任—合力攻堅(jiān)—獎(jiǎng)懲—附則為基本框架。只有少數(shù)省在體例上有所創(chuàng)新，如某省在前述框架內(nèi)增設(shè)了行業(yè)責(zé)任和幫扶責(zé)任兩章。、重復(fù)普遍性的規(guī)定(有的重合度高達(dá)70%以上)，背離了備案審查規(guī)定對(duì)地區(qū)和部門政策改革創(chuàng)新的要求。雖然整體配套具備整體推進(jìn)落實(shí)的制度優(yōu)越性，但是大而全的規(guī)定可能陷入形式主義泥潭，失去重點(diǎn)和可操作性。習(xí)近平總書記在湖北考察工作時(shí)，把“整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的關(guān)系”，作為全面深化改革的重大關(guān)系之一加以強(qiáng)調(diào)(34)人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員《既要整體推進(jìn)，也要重點(diǎn)突破——二論準(zhǔn)確把握全面深化改革重大關(guān)系》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年8月8日，第1版。。就黨內(nèi)法規(guī)制度體系健全而言，處理好這一關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)在整體配套的基礎(chǔ)上重視單項(xiàng)配套，因?yàn)橹攸c(diǎn)領(lǐng)域牽一發(fā)而動(dòng)全身，關(guān)系到黨的大局，是重中之重。關(guān)鍵環(huán)節(jié)一子落而滿盤活，關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)制度體系的實(shí)施成效，是改革的有力支點(diǎn)。注意在整體配套的同時(shí)注重更多的單項(xiàng)小配套，在全的基礎(chǔ)上注重專，既平均用力、齊頭并進(jìn)，又注重抓黨內(nèi)關(guān)系、黨的建設(shè)的主要矛盾和矛盾的主要方面，才能更好貫徹上位指令法精神，守住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.配套規(guī)定從實(shí)體向程序擴(kuò)散

目前配套的絕大多數(shù)文件內(nèi)容，主要是實(shí)體性規(guī)范，如配套的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等等，以指導(dǎo)黨組織建設(shè)、發(fā)展而提出方式方法或者以確認(rèn)黨員權(quán)利與義務(wù)為主。但是以確保義務(wù)得以履行或職權(quán)職責(zé)得以實(shí)現(xiàn)的有關(guān)程序?yàn)橹鞯呐涮讋t嚴(yán)重滯后。這種局面的產(chǎn)生受制于目前黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具體制度“實(shí)體多、程序少”偏向的牽引力，固不可再因此影響而導(dǎo)致程序性配套文件在整體數(shù)量上的失衡。從備案環(huán)節(jié)的創(chuàng)新性審查來(lái)看，如果上位指令法要求配套，受“不抵觸”原則限制，下位配套文件創(chuàng)新最常見(jiàn)的挖潛空間就是在落實(shí)的方式方法上。因此，豐富執(zhí)行上位指令法的方式方法、具體舉措，對(duì)某一處理的適用條件、對(duì)應(yīng)情形等加以設(shè)定等，都是配套政策創(chuàng)新的角度。如中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》要求，省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央各部門，中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部委黨組(黨委)，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合工作實(shí)際制定具體落實(shí)措施。其第十八條規(guī)定，“重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究或者傳批審定，由主要負(fù)責(zé)同志簽發(fā)或者作出。必要時(shí)應(yīng)當(dāng)事先報(bào)上級(jí)黨組織分管負(fù)責(zé)同志同意”。配套主體制定本級(jí)配套草案時(shí)，可以針對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的提出程序、受理程序、分辦交辦程序、跟蹤催辦程序、審議簽批程序等作出步驟劃分以便更好抓落實(shí)。這些都是上位指令法沒(méi)有明確的程序內(nèi)容，配套主體可以在自身權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行探索，更有利于增強(qiáng)操作性、推動(dòng)上級(jí)精神在本地本部門的落實(shí)落細(xì)。

3.配套語(yǔ)言從抽象向具體擴(kuò)散

黨內(nèi)法規(guī)中的原則性語(yǔ)言需要制定配套制度來(lái)細(xì)化落實(shí)。上位指令法層次高、涉及面廣，對(duì)意義、責(zé)任、事項(xiàng)、整體安排、保障等的表述比較宏觀抽象，對(duì)具體怎么做、怎么抓落實(shí)等則必須由配套主體去作相應(yīng)細(xì)化。上位指令法常遵循的是“宜粗不宜細(xì)”理念，目的是留足空間供部門或地方做制度細(xì)化和實(shí)施。層次越高的黨內(nèi)法規(guī)其表現(xiàn)出的語(yǔ)言模糊現(xiàn)象，越具有一定的合理性。這既是客觀存在的，又有主觀賦予的；既是應(yīng)然需要的，又是實(shí)然表現(xiàn)的；既有理論來(lái)源，又有歷史支撐。不要求配套的中央黨內(nèi)法規(guī)制度有的規(guī)定比較細(xì)，對(duì)部門和地方不提明確的配套要求，相關(guān)黨組織或黨員可以直接適用，其本身的發(fā)文范圍也較廣(大多數(shù)為公開(kāi)發(fā)布或者發(fā)至縣團(tuán)級(jí))，可以直接“一管到底”。但設(shè)配套條款的上位指令法大都比較粗，如果配套制定文件還維持模糊的抽象表述，“上下一般粗”，則難免影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的運(yùn)行，對(duì)黨組織和黨員權(quán)利產(chǎn)生消極作用。所以配套主體要運(yùn)用一定的技術(shù)方法推進(jìn)配套語(yǔ)言從抽象向具體擴(kuò)散，例如，在權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)一些模棱兩可的不確定事項(xiàng)，設(shè)定更多的適用情形或者更多的裁量基準(zhǔn)；對(duì)于一些模糊詞語(yǔ)如“相關(guān)”“有關(guān)”“比較”“特別”“及時(shí)”等程度副詞，如果非倡導(dǎo)性、宣教性內(nèi)容等必須的，一般不使用，等等。盡量避免配套規(guī)范實(shí)施條款語(yǔ)言的不確定性，增強(qiáng)其確定性。

四 結(jié)語(yǔ)

建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系是中國(guó)共產(chǎn)黨人在制度建設(shè)過(guò)程中所一貫追求的目標(biāo)和任務(wù)(35)李斌雄《試論加快形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系》，《湖湘論壇》2018年第3期，第3頁(yè)。。加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度的配套則是黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成和推進(jìn)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的重要一環(huán)。配套是黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部效力的鏈接工具、內(nèi)容完善的重要手段、繼承技術(shù)的一種重要方法；配套制定文件是對(duì)上位指令法的烘托、渲染、陪襯和延伸，更促進(jìn)了加快其實(shí)施的目的。目前，設(shè)立配套已成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)生長(zhǎng)常態(tài)，不同上位指令法的配套要求設(shè)置率差別較大，整體配套類型成為當(dāng)前的主流。這些既是理論的問(wèn)題，涉及到配套規(guī)范理論構(gòu)造和配套權(quán)力來(lái)源、配套制定與黨內(nèi)法規(guī)體系化之關(guān)系、配套技術(shù)如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)理念的守正與創(chuàng)新等；又是現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，因?yàn)辄h中央有要求，地方和部門有職責(zé)，各級(jí)黨員有關(guān)切。配套作為一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的實(shí)踐工程，相關(guān)的理論研究還不夠深入，本文僅從制度體系形成的角度作了一些思考，以起拋磚引玉之作用。此外，關(guān)于國(guó)家法律配套立法與黨內(nèi)法規(guī)制度配套制定的比較研究，關(guān)于配套文件的啟動(dòng)和審議機(jī)制、程序，關(guān)于如何在前置審核、實(shí)施評(píng)估等環(huán)節(jié)對(duì)配套中出現(xiàn)的問(wèn)題加以規(guī)制等，還值得作進(jìn)一步的探索。