劉康磊 高加怡

(濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院,濟(jì)南 250022)

經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展使得個(gè)人之間、個(gè)人與群體之間、群體之間的聯(lián)系更為密切和頻繁,因此現(xiàn)代社會(huì)的公共利益關(guān)系較以往任何時(shí)代都要來(lái)的復(fù)雜多樣。基于我國(guó)目前的國(guó)情和制度構(gòu)建,法律實(shí)踐僅從某一方面或某一個(gè)人的利益進(jìn)行考量已經(jīng)無(wú)法滿足我國(guó)當(dāng)前社會(huì)的需要。因此,應(yīng)當(dāng)從公共利益層面對(duì)法律和訴訟進(jìn)行更新和完善,通過(guò)將個(gè)體利益與公共利益緊密結(jié)合起來(lái)的方式,彌補(bǔ)個(gè)體利益的多元性和分散性。①參見(jiàn)王珂瑾:《行政公益訴訟制度研究》,山東大學(xué)出版社2009年版,第1頁(yè)。實(shí)際上,我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)中關(guān)于“公共利益”的規(guī)定并不少見(jiàn),如1982年《憲法》第10條②《憲法》第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留山、自留地,也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！?、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第67條③《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第67條規(guī)定:“使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo),貸款方、資金提供方對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的具體條件和程序有不同規(guī)定的,可以適用其規(guī)定,但違背中華人民共和國(guó)的社會(huì)公共利益的除外?！?、《物業(yè)管理?xiàng)l例》第55條④《物業(yè)管理?xiàng)l例》第55條規(guī)定:“物業(yè)存在安全隱患,危及公共利益及他人合法權(quán)益時(shí),責(zé)任人應(yīng)當(dāng)及時(shí)維修養(yǎng)護(hù),有關(guān)業(yè)主應(yīng)當(dāng)給予配合。責(zé)任人不履行維修養(yǎng)護(hù)義務(wù)的,經(jīng)業(yè)主大會(huì)同意,可以由物業(yè)服務(wù)企業(yè)維修養(yǎng)護(hù),費(fèi)用由責(zé)任人承擔(dān)?！钡取Ｍㄟ^(guò)上述涉及“公共利益”的法律法規(guī)不難發(fā)現(xiàn):第一,我國(guó)對(duì)于“公共利益”的基本含義為國(guó)家的、社會(huì)的、集體的成員所共同享有的全部利益。第二,盡管我國(guó)目前的法律法規(guī)中尚未明確規(guī)定公共利益高于個(gè)體利益,但基于法律條款中對(duì)于公共利益的保護(hù)程度可知,在個(gè)體利益與公共利益產(chǎn)生矛盾的情況下,應(yīng)當(dāng)保護(hù)公共利益。從一定程度上來(lái)講,行政公益訴訟是以解決公共利益糾紛為主的行政爭(zhēng)議的訴訟程序,如何在公益訴訟中把監(jiān)督和督促兩個(gè)作用發(fā)揮好,調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)合法作為的主動(dòng)性和積極性,以較低的成本和較小的權(quán)力震動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn),是公益訴訟訴訟結(jié)構(gòu)中需要予以考量的內(nèi)容,因此在學(xué)界提出了所謂“雙階論”的行政公益訴訟構(gòu)造的理論。

一、“雙階論”概念下的訴前程序

《行政訴訟法》第25條第4款⑤《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定:“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！贝_立了人民檢察院作為行政公益訴訟的訴訟主體地位,對(duì)行政公益訴訟中公共利益的的范圍進(jìn)行了簡(jiǎn)要列舉,并且將檢察機(jī)關(guān)的檢察建議作為訴前程序必不可少的因素。如前所述,我國(guó)行政訴訟制度確立較晚,行政公益訴訟訴前程序理論研究剛剛起步,仍處于理論研究的基礎(chǔ)階段。我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)于行政公益訴訟訴前程序沒(méi)有具體的制度規(guī)定,由于缺少立法上的支撐,廣大學(xué)者的注意力主要還是集中在行政公益訴訟訴前程序的概念、特征、必要性、可行性等基本問(wèn)題的研究和論證。

(一)“雙階論”的理論基礎(chǔ)

我國(guó)理論界對(duì)于涉及到公共利益的訴訟問(wèn)題的研究開(kāi)始于民事和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,最早可參見(jiàn)周楠先生的《羅馬法原論》⑥參見(jiàn)周楠:《羅馬法原論(下冊(cè))》,商務(wù)印書(shū)館1996年版,第886-887頁(yè)。。我國(guó)由于社會(huì)歷史條件等原因,行政法起步較晚,更是近年來(lái)才有了對(duì)行政公益訴訟訴前程序的研究。因此,行政公益訴訟訴前程序制度的研究尚處于探索階段,學(xué)者對(duì)于行政公益訴訟訴前程序的制度設(shè)計(jì)相互爭(zhēng)鳴。雖然域外關(guān)于行政公益訴訟訴前程序制度已經(jīng)漸趨完善,但基于國(guó)家之間的差異,對(duì)于域外行政公益訴訟訴前程序的規(guī)定不可能完全照搬。因而,我國(guó)學(xué)者在立足本國(guó)行政公益訴訟訴前程序制度的基礎(chǔ)上,研習(xí)域外訴前程序的法規(guī)和判例,與我國(guó)當(dāng)前實(shí)踐中訴前程序?qū)嵤├Ь尘o密結(jié)合,進(jìn)行了較多有益的探索和思考。有學(xué)者認(rèn)為行政公益訴訟訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),是指行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)與否或履行的程度所應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)。①參見(jiàn)劉學(xué)濤、潘昆侖:《行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》,載《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2020年第3期,第73頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為由于訴前程序更多的是促使行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò),因此,將檢察建議發(fā)給所有相關(guān)的行政機(jī)關(guān)更有利于促進(jìn)履職。②參見(jiàn)王春業(yè):《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》,載《社會(huì)科學(xué)》2018年第6期,第99頁(yè)。還有學(xué)者認(rèn)為通過(guò)對(duì)行政公益訴訟前置程序進(jìn)行制度構(gòu)建,實(shí)現(xiàn)從形式前置到實(shí)質(zhì)前置的轉(zhuǎn)換,可以使其成為檢察機(jī)關(guān)履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能的創(chuàng)新落實(shí)機(jī)制。③參見(jiàn)李立豐:《行政公益訴訟前置程序之實(shí)質(zhì)化構(gòu)建——以檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的創(chuàng)新制度落實(shí)為視角》,載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期,第1頁(yè)。

基于我國(guó)的國(guó)情和行政訴訟的立法目的,行政公益訴訟訴前程序是檢察機(jī)關(guān)向法院以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政公益訴訟前的必經(jīng)程序,即在行政機(jī)關(guān)違法行政或不作為致使公共利益受到侵害或有侵害之虞時(shí),檢察機(jī)關(guān)先行向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促行政機(jī)關(guān)依法履職,保護(hù)公共利益的程序。公眾對(duì)于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的剛性需求是行政公益訴訟產(chǎn)生的關(guān)鍵,2015年7月最高人民檢察院在十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行了為期兩年的試點(diǎn)工作。相較于訴訟的方式,大多數(shù)案件在訴前程序即告終結(jié),可知通過(guò)訴前程序保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益是行政公益訴訟的關(guān)鍵。

章劍生根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款所提出的“雙階構(gòu)造”理論④參見(jiàn)章劍生:《論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期,第53頁(yè)。,即將行政公益訴訟分為前置的檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促行政機(jī)關(guān)履職階段以及行政機(jī)關(guān)仍不依法履職,檢察機(jī)關(guān)提起訴訟階段。有學(xué)者認(rèn)為,訴前程序作為行政公益訴訟的前置程序是出于引起訴訟的目的而存在的,其本身是一種“建議”,并不具有獨(dú)立糾正違法行政行為的強(qiáng)制性。盡管檢察建議和司法建議都具有“建議”外觀,但檢察建議的約束力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法建議。檢察建議作為訴前程序的一種法律監(jiān)督手段,一方面可以引發(fā)檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的約談。⑤《吉林省檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督約談暫行辦法》第14條規(guī)定:“人民檢察院提出檢察建議以后,行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)檢察建議未予以回復(fù),不認(rèn)真整改、違法行為處于持續(xù)狀態(tài)或違法結(jié)果沒(méi)有糾正,人民檢察院認(rèn)為確有必要的,可以約談行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人。人民檢察院應(yīng)當(dāng)向被約談行政機(jī)關(guān)就落實(shí)檢察建議提出具體整改要求。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出具體整改措施并向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)整改情況?！倍痉ńㄗh作為建議性文書(shū),不具有裁判強(qiáng)制力,也不存在執(zhí)行問(wèn)題。另一方面,訴前程序的約談可以起到程序法上的作用,即檢察建議以及約談?dòng)涗浛梢栽诤罄m(xù)的訴訟階段作為證據(jù)使用。⑥《吉林省檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督約談暫行辦法》第15條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書(shū)后一個(gè)月內(nèi),拒不糾正違反行為或者不履行法定職責(zé),國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害的狀態(tài),人民檢察院可以向人民法院提起行政公益訴訟,約談?dòng)涗浛梢宰鳛樵V訟證據(jù)使用。”

(二)“雙階論”中的訴前程序構(gòu)造

立足于當(dāng)前司法體制改革、監(jiān)察體制改革以及檢察體制改革的新視野下,行政公益訴訟訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的重要一環(huán),有其獨(dú)立性和實(shí)質(zhì)地位。第一,訴前程序所具有的程序性性質(zhì),在促進(jìn)行政公益訴訟案件分流,減輕行政機(jī)關(guān)辦案壓力方面有著重要作用。一方面,訴前程序督促行政機(jī)關(guān)依法履職,使得國(guó)家利益和社會(huì)利益脫離之前受到侵害的狀態(tài);另一方面,在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后仍不依法履職的,訴前程序即成為行政公益訴訟的啟動(dòng)程序,符合正當(dāng)程序要求,通過(guò)司法審判保護(hù)國(guó)家利益和公共利益。第二,訴前程序有助于保證行政公益訴訟的法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是行政公益訴訟的發(fā)起者,但最首要的是我國(guó)《憲法》所賦予的法律監(jiān)督者的身份。盡管訴前程序中檢察建議的強(qiáng)制力不足,但是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)具有強(qiáng)制力,因此應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的訴前監(jiān)督權(quán)和《憲法》所賦予的法律監(jiān)督權(quán)相結(jié)合,對(duì)行政機(jī)關(guān)形成有效的監(jiān)督模式,以此保證行政公益訴訟訴前督促程序的實(shí)效性。第三,訴前程序的設(shè)立是尊重行政機(jī)關(guān)行政主體地位的體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)作為我國(guó)執(zhí)行機(jī)關(guān),依法獨(dú)立排他地行使行政權(quán)。訴前程序?qū)嵸|(zhì)上是理清了行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)和行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)的界限,一方面,尊重行政機(jī)關(guān)的“首次判斷權(quán)”,有助于提高行政機(jī)關(guān)依法履職的積極性;另一方面,保持檢察機(jī)關(guān)的謙抑性地位,符合《憲法》對(duì)于檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的角色設(shè)定。第四,訴前程序?yàn)樾姓C(jī)關(guān)內(nèi)部追責(zé)以及自我糾錯(cuò)提供了可能。訴前程序給予了行政機(jī)關(guān)依照檢察建議在法定期限內(nèi)依法履職的機(jī)會(huì),對(duì)于維護(hù)行政機(jī)關(guān)權(quán)威,充分發(fā)揮其社會(huì)治理功能具有重要意義。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)審慎原則,避免法律監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的介入和干涉,只有在窮盡行政救濟(jì)后才能訴諸司法途徑。因此,應(yīng)否定訴前程序是前置的形式程序的觀點(diǎn)。根據(jù)檢察建議自身的法律監(jiān)督性,督促行政機(jī)關(guān)依法行政,通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的方式,窮盡行政系統(tǒng)的內(nèi)部救濟(jì)。

探討訴前程序的獨(dú)立性和實(shí)質(zhì)地位,也不能忽視訴前程序在行政公益訴訟中的整體性。一方面,《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)為督促行政機(jī)關(guān)合法履職而提出檢察建議,而在訴前程序檢察建議無(wú)法起到督促行政機(jī)關(guān)依法履職的情況下,才由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟。由此可知關(guān)注訴前程序獨(dú)立性的同時(shí),還需注意訴前程序和訴訟程序的銜接問(wèn)題。另一方面,在我國(guó)當(dāng)前司法改革的大背景下,應(yīng)當(dāng)將訴前程序定位于整個(gè)法律監(jiān)督體系中進(jìn)行討論?；趪?guó)家利益和社會(huì)利益遭到破壞的難以恢復(fù)性,因此,法律有必要在通過(guò)司法手段將尚未發(fā)生的侵害予以排除,從而避免國(guó)家利益和社會(huì)利益造成不必要的損失。其不以造成實(shí)際損害為前提的啟動(dòng)條件恰恰符合當(dāng)前行政監(jiān)督體系的需要。因此,既要區(qū)分檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)和作為行政公益訴訟起訴主體的訴權(quán),又要明確訴前程序和訴訟程序在行政公益訴訟中所共同發(fā)揮的作用,以此增強(qiáng)行政公益訴訟的實(shí)效性。

(三)訴前程序中的檢察建議

《行政訴訟法》第25條第4款對(duì)行政公益訴訟訴前程序中檢察建議的規(guī)定較為籠統(tǒng),即僅規(guī)定在訴前程序中檢察機(jī)關(guān)對(duì)于未依法履職的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,而沒(méi)有進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。除此之外,關(guān)于行政公益訴訟的其他文件,如《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》等也未對(duì)訴前程序中檢察建議的內(nèi)容作出更為具體明確的規(guī)定。檢察建議的內(nèi)容是行政公益訴訟訴前程序不可回避的問(wèn)題,這里涉及到檢察建議的兩個(gè)主要問(wèn)題:第一,檢察建議應(yīng)有哪些內(nèi)容?第二,檢察建議的內(nèi)容應(yīng)針對(duì)哪些行政機(jī)關(guān)?

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題的回答論述如下:基于大量行政公益訴訟案件在訴前程序得以解決的事實(shí),可知訴前程序是行政公益訴訟落實(shí)的關(guān)鍵。因此,檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出盡量詳實(shí)的檢察建議,以此將案件終結(jié)在訴前程序,既節(jié)約了司法資源,又有助于國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)力分工的實(shí)現(xiàn)。此處的詳實(shí)并不是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的檢察建議要做到“面面俱到”,甚至是具體到行政機(jī)關(guān)的行政行為可以直接按照檢察建議的要求進(jìn)行。一方面,檢察機(jī)關(guān)相較于行政機(jī)關(guān)而言,在國(guó)家行政方面不夠?qū)I(yè),可能會(huì)遺漏行政公益訴訟中所需要的重要事實(shí)。另一方面,一份全面具體的檢察建議需要耗費(fèi)大量的人力和財(cái)力,即失去了行政公益訴訟訴前程序節(jié)約司法資源這一重要優(yōu)點(diǎn)。所謂詳實(shí),是指檢察建議對(duì)于違法行政行為有一個(gè)基本的定性,并指明行政機(jī)關(guān)合法履職的大方向即可,并且該檢察建議應(yīng)與后續(xù)提起的訴訟內(nèi)容一致,有助于行政公益訴訟訴前程序和訴訟程序的銜接。一方面,該檢察建議給行政機(jī)關(guān)保留了更多發(fā)揮的空間,有助于行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)。另一方面,尊重了行政機(jī)關(guān)作為行政主體的地位,有助于國(guó)家機(jī)關(guān)之間的友好關(guān)系。

對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題的回答論述如下:理論界有觀點(diǎn)認(rèn)為,為達(dá)到更好的效果,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將訴前程序中的檢察建議發(fā)送給所有相關(guān)的行政機(jī)關(guān),不受級(jí)別以及訴訟程序中被告數(shù)量的限制。本文認(rèn)為,將檢察建議發(fā)送給所有相關(guān)行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)不符合我國(guó)當(dāng)前的法治發(fā)展?fàn)顩r,甚至可能會(huì)違背行政公益訴訟的初衷。第一,在所有相關(guān)機(jī)關(guān)都收到檢察建議的情況下,容易造成行政機(jī)關(guān)之間相互推諉的局面。降低訴前程序辦案效率,貽誤保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益的最佳時(shí)機(jī)。第二,影響訴訟階段的進(jìn)行。由于收到檢察建議的機(jī)關(guān)不受級(jí)別和被告數(shù)量的限制,因此,在行政公益訴訟進(jìn)行到訴訟階段后難以確定管轄法院和具體被告,不利于訴前程序和訴訟程序的銜接,甚至無(wú)法由訴前程序依法過(guò)渡到訴訟程序。因此,檢察機(jī)關(guān)的檢察建議應(yīng)發(fā)送給應(yīng)當(dāng)依法具體履職的行政機(jī)關(guān),并且依據(jù)程序法中對(duì)于級(jí)別和被告的規(guī)定進(jìn)行。如果案件涉及其他行政機(jī)關(guān)的,由該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和溝通。檢察機(jī)關(guān)將檢察建議發(fā)送給具體履職的行政機(jī)關(guān),督促行政機(jī)關(guān)自我糾正和依法履職,實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)的內(nèi)部追責(zé)。

二、行政公益訴訟訴前程序?qū)嵤┑默F(xiàn)實(shí)考察

基于公共利益受到侵害后具有恢復(fù)的困難性和利益的不可挽回性,因此,檢察機(jī)關(guān)在訴前程序向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件,即在行政機(jī)關(guān)違法行政或不作為致使公共利益受到侵害或有侵害之虞時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促行政機(jī)關(guān)依法履職。同時(shí),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性也在一定程度上增加了社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性因素,公眾越來(lái)越多的開(kāi)始關(guān)注社會(huì)公共利益領(lǐng)域的問(wèn)題,如食品安全、公共醫(yī)療與衛(wèi)生、政府服務(wù)與社會(huì)保障、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會(huì)化帶來(lái)的新的利益內(nèi)容。相較于私益訴訟來(lái)說(shuō),公益訴訟“輻射”的受眾更多,“輻射”范圍更廣。因此,更容易引起社會(huì)公眾的反思與共鳴,更容易對(duì)社會(huì)公眾的法律意識(shí)和道德倫理觀念產(chǎn)生深刻的影響,將社會(huì)沖突以司法手段予以吸收和中和,通過(guò)法定訴前程序予以解決,正是司法改革所要完成的任務(wù),對(duì)于我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型具有重要意義。

(一)訴前程序?qū)嵤╊I(lǐng)域模糊

訴前督促程序作為行政公益訴訟的核心,在實(shí)踐中取得顯著效果。2020年1月至10月,全省檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟檢察,共挽回、復(fù)墾被非法改變用途和占用的耕地、林地等一百五十五點(diǎn)五畝畝;挽回被非法開(kāi)采的礦產(chǎn)資源六百五十八萬(wàn)元。督促治理恢復(fù)水源地十四處,清理污染和非法占用的河道二十二點(diǎn)六公里,清理被污染水域面積四十六點(diǎn)三畝;保護(hù)被污染土壤六十七畝,督促清除處理違法堆放的各類生活垃圾兩千八百三十七噸,督促回收和清理生產(chǎn)類固體廢物九千三百六十四噸。共向污染企業(yè)和個(gè)人索賠環(huán)境損害賠償金三百五十九萬(wàn)元,治理恢復(fù)費(fèi)用七百三十九萬(wàn)元。督促收回被非法占用的城鎮(zhèn)國(guó)有土地八十五畝,督促收回欠繳的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金一點(diǎn)二億元。督促查處銷(xiāo)售假冒偽劣食品二百零一公斤。①數(shù)據(jù)來(lái)源于山東省檢察院案件管理辦公室。不可否認(rèn),當(dāng)前乃至未來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),訴前程序都將在公益訴訟中廣泛的發(fā)揮作用,成為公益訴訟的“指路明燈”。

表1 山東省2020.1—2020.10公益訴訟訴前程序檢察辦案情況表②數(shù)據(jù)來(lái)源于山東省檢察院案件管理辦公室。

從表一山東省2020年1月到10月的公益訴訟訴前程序案件可知,第一,行政訴前檢察建議對(duì)于公益訴訟具有重要意義,2972件公益訴訟訴前程序中包含2568件行政訴前檢察建議案件。第二,生存環(huán)境的保障問(wèn)題日益凸顯。生態(tài)環(huán)境資源和食品安全領(lǐng)域案件在公益訴訟訴前程序占比65.4%,高達(dá)1943件。第三,“等”外領(lǐng)域案件逐漸成為行政公益訴訟訴前程序中不可或缺的一部分。2020年1月到10月,人民檢察院共辦理“等”外領(lǐng)域案件757件,同比上升315.9%,占訴前程序的25.5%,占比增加17%。③數(shù)據(jù)來(lái)源于山東省檢察院案件管理辦公室。

從十三個(gè)城市試點(diǎn)到全國(guó)統(tǒng)一推行,訴前程序在行政公益訴訟案件中彰顯出其獨(dú)有制度價(jià)值。然而在實(shí)踐中也面臨著行政公益訴訟訴前程序的諸多問(wèn)題。第一,檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證困難。行政公益訴訟所針對(duì)的除了《行政訴訟法》第25條所涉及的四類領(lǐng)域外,還包括“等”外領(lǐng)域案件。實(shí)踐中,越來(lái)越多的“等”外領(lǐng)域案件成為行政公益訴訟訴前程序的治理難題。檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一主體,行政公益訴訟案件范圍的廣泛性、案件標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性以及案件情況的復(fù)雜性,對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證能力提出越來(lái)越高的要求。一方面,在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)很少采用委托鑒定、收集證據(jù)、視聽(tīng)資料等較為有效的方式。①徐翠霞、羅曉梅、黃長(zhǎng)太:《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》,載《集美大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期,第74頁(yè)。另一方面,由于行政公益訴訟所涉及的主要是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)兩方主體,公眾參與感較低,極易出現(xiàn)公民、法人和社會(huì)組織不配合的情形。第二,公共利益界定困難。行政公益訴訟制度的設(shè)計(jì)宗旨是檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履職,保護(hù)公共利益。而行政機(jī)關(guān)作為我國(guó)的執(zhí)行機(jī)關(guān),實(shí)際上是公共利益的“首要保護(hù)人”。由此可知,無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán),還是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán),其根本目的都是為了保護(hù)公共利益。我國(guó)《行政訴訟法》第25條第4款中在除“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓”四類領(lǐng)域外,還特別規(guī)定了“等”外領(lǐng)域?；谛姓嬖V訟中“公共利益”規(guī)定的不確定性以及概念的復(fù)雜性,目前在理論界和實(shí)踐中尚未得出定論。那么何為“公共利益”?行政公益訴訟中“等”外領(lǐng)域的公共利益又應(yīng)當(dāng)如何界定?根據(jù)行政公益訴訟訴前程序構(gòu)造的特殊性以及國(guó)家機(jī)關(guān)間明確的權(quán)力分工界限,“等”外領(lǐng)域公共利益的界定問(wèn)題對(duì)于認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的違法行政和不作為具有重要意義。

(二)“雙階論”案件處理困境

“雙階論”的訴前程序具有行政公益訴訟案件分流的兩面性。一方面,訴前程序中檢察機(jī)關(guān)可以督促行政機(jī)關(guān)依法履職,使得國(guó)家利益和社會(huì)利益脫離受到侵害的狀態(tài),保護(hù)公共利益;另一方面,在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后仍不依法履職,致使公共利益受到侵害的情況下,訴前程序可以作為訴訟程序的啟動(dòng)程序,以訴訟和裁判的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)?？v觀行政公益訴訟訴前程序案件不難發(fā)現(xiàn),多數(shù)情況下,行政機(jī)關(guān)并不是有意違法或者行政不作為,有時(shí)是發(fā)現(xiàn)后未引起重視,有時(shí)是根本沒(méi)有發(fā)現(xiàn)。通過(guò)行政公益訴訟訴前程序,利用非訴程序靈活性、高效性、及時(shí)性、非強(qiáng)制性等特點(diǎn),使一些案件在訴訟外得到解決,節(jié)約訴訟成本,提高效率。行政公益訴訟訴前程序通過(guò)更少的的司法投入換取更大的國(guó)家利益和社會(huì)利益,將案件終結(jié)在訴前,在化解社會(huì)糾紛的同時(shí),將更多的司法資源投入到更加復(fù)雜疑難的案件中去。

表2 山東省2020.1—2020.10公益訴訟檢察辦案情況表②數(shù)據(jù)來(lái)源于山東省檢察院案件管理辦公室。

地區(qū)起止時(shí)間案件類型案件線索(件)同比上升比重(百分比)立案(件)同比上升比重(百分比)提起訴訟(件 )同比上升比重(百分比)山東省2020.1-2020.10公益訴訟 4175 82.6 3186 36 256 53.3

表二山東省2020年1月到10月的公益訴訟辦案情況不難看出,第一,重行政公益訴訟案件。4175件案件線索中,行政公益訴訟案件線索占3656件,同比上升87.6%;第二,訴前程序并未終結(jié)全部案件。2020年1月到10月,全省檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟案件256件,同比上升53.3%,其中18件為行政公益訴訟。圖表二表明在公益訴訟中,行政公益訴訟占有極大比重,而行政公益訴訟中大部分案件又是通過(guò)訴前程序得以解決的,充分給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、依法履職的機(jī)會(huì)。然而,實(shí)踐中仍然存在案件經(jīng)過(guò)訴前程序后,公共利益依然處于危險(xiǎn)狀態(tài)下,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的情形。

當(dāng)前我國(guó)存在大量由于行政機(jī)關(guān)違法行政或者不作為致使公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況。因此,行政公益訴訟訴前程序的分流作用對(duì)于我國(guó)國(guó)家利益和社會(huì)利益的保護(hù)具有極強(qiáng)的針對(duì)性和可行性。一方面,環(huán)境污染和資源破壞問(wèn)題日益嚴(yán)重,不斷挑戰(zhàn)生態(tài)紅線。實(shí)踐中,部分企業(yè)缺少社會(huì)責(zé)任感,為了降低成本而在投資、生產(chǎn)過(guò)程中忽視環(huán)境保護(hù)。而當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)基于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和提高財(cái)政收入的目的,往往對(duì)于企業(yè)的污染行為“睜一只眼,閉一只眼”,甚至存在濫用職權(quán)、玩忽職守的行為。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第68條①《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第68條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)有下列行為之一的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分;造成嚴(yán)重后果的,給予撤職或者開(kāi)除處分,其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職:(一)不符合行政許可條件給予行政許可的;(二)對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的;(三)依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的;(四)對(duì)超標(biāo)排放污染物、采用逃避監(jiān)管的方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)未及時(shí)查處的;(五)違反本法規(guī)定,查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的設(shè)施設(shè)備的;(六)篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的;(七)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息而未公開(kāi)的;(八)將征收的排污費(fèi)截留、擠占或者挪作他用的;(九)法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為?！薄⒌?9條②《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第69條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！币?guī)定可知,行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的責(zé)任,否則應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。另一方面,國(guó)民經(jīng)濟(jì)和公共福利的發(fā)展推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善。然而,在便利交通和優(yōu)化公共服務(wù)的同時(shí)也存在部分土地的不合理利用問(wèn)題。部分行政機(jī)關(guān)為追求面子工程,往往對(duì)某片土地未經(jīng)過(guò)科學(xué)的調(diào)研和評(píng)估即決定該土地的使用方式,之后又基于一些非正常因素拖延開(kāi)發(fā)甚至不開(kāi)發(fā)。一方面,行政機(jī)關(guān)朝令夕改喪失了公眾對(duì)于政府的信任。另一方面,延誤開(kāi)發(fā)又造成了土地閑置和資源浪費(fèi),嚴(yán)重違反了我國(guó)土地管理法規(guī)和保護(hù)國(guó)土資源的國(guó)策,侵害了國(guó)家利益和社會(huì)利益。

《行政訴訟法》第25條第4款中僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促行政機(jī)關(guān)依法履職的情形,然而對(duì)于提出檢察建議以后,行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)、履職實(shí)效未進(jìn)行明確規(guī)定。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有具體的履職標(biāo)準(zhǔn),那么如何確定檢察機(jī)關(guān)的檢察建議是否起到了應(yīng)有的作用?訴前程序的法律監(jiān)督屬性是否只是流于形式?

(三)訴前程序監(jiān)督機(jī)制缺位

截止2020年12月20日,山東省檢察機(jī)關(guān)共受理公益訴訟案件線索9686件,較去年同比上升238.32%。立案3976件,同比上升33.38%。2020年1月至12月,全省檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟訴前程序案件3722件,同比上升32.64%。提起公益訴訟案件320件,同比上升28.51%。由此可見(jiàn)訴前程序的制度價(jià)值以及工具價(jià)值對(duì)于行政公益訴訟乃至整個(gè)訴訟體系具有重要意義。

雖然《憲法》和《行政訴訟法》明確了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以及行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位,可以對(duì)違法行政或行政不作為、致使公共利益受到侵害的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,督促其依法履職,保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益。然而我國(guó)現(xiàn)有法律僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴前程序進(jìn)行籠統(tǒng)的規(guī)定,追溯到試點(diǎn)期間的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》與《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也沒(méi)有對(duì)于訴前程序?qū)嵤┖蟮木唧w監(jiān)督實(shí)施細(xì)則,客觀上造成訴前程序監(jiān)督剛性不足、公共利益保護(hù)落實(shí)困難的局面?；谖覈?guó)“強(qiáng)行政、弱司法”①史緒廣:《行政公益訴訟運(yùn)行中的難點(diǎn)》,載《中國(guó)檢察官》2017年第9期,第69-72頁(yè)。的權(quán)力運(yùn)行格局,在訴前程序后續(xù)監(jiān)督缺位的情況下,無(wú)形中增加了檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的難度,難以形成真正的司法獨(dú)立以及發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。因此,在行政機(jī)關(guān)依法履職,保護(hù)公共利益后,檢察機(jī)關(guān)訴前程序的后續(xù)監(jiān)督已經(jīng)成為行政公益訴訟中的必要環(huán)節(jié)。一方面,后續(xù)監(jiān)督機(jī)制有助于確保行政爭(zhēng)議得到真正解決、公共利益得到有效保護(hù),而不是使國(guó)家利益和社會(huì)利益短暫的脫離侵害狀態(tài)或者被侵害的風(fēng)險(xiǎn),背離行政公益訴訟目的。另一方面,基于公共利益受到侵害后具有恢復(fù)的困難性和利益的不可挽回性,行政機(jī)關(guān)的合法行政和積極履職與公共利益的補(bǔ)救不具有必然聯(lián)系。那么,在國(guó)家利益和社會(huì)利益由于行政機(jī)關(guān)違法行政或者行政不作為受到侵害,同時(shí)又不存在恢復(fù)可能性的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何行使法律監(jiān)督權(quán)?因此,檢察機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)過(guò)訴前程序的案件應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督、以何種形式監(jiān)督也是目前實(shí)踐中亟待解決的難題。

三、行政公益訴訟訴前程序路徑完善

完善的訴訟制度,應(yīng)當(dāng)兼顧私益和公益的保護(hù)。國(guó)家利益和社會(huì)利益遭受行政行為侵害時(shí)應(yīng)當(dāng)如何尋求并實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì),已成為我國(guó)行政公益訴訟法律制度構(gòu)建中無(wú)法回避的問(wèn)題。面對(duì)實(shí)踐中越來(lái)越多的維護(hù)公共利益的需求,如果法律制度仍遲滯不前,既會(huì)傷害公眾對(duì)于司法的信任感,又會(huì)造成法治漏洞難以彌補(bǔ)的窘境。因此建立行政公益訴訟訴前程序制度有其堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)依據(jù),不僅是完善我國(guó)行政公益訴訟法律制度的需要,更是健全監(jiān)督體系和責(zé)任追究體系,進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)的需要。

(一)擴(kuò)大訴前程序提請(qǐng)主體和提請(qǐng)范圍

行政公益訴訟訴訴前程序的提起主體和受案范圍具有法定性和特定性的特點(diǎn)。我國(guó)行政公益訴訟訴前程序的提起主體是作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān),基于我國(guó)的中國(guó)特色社會(huì)主義制度以及當(dāng)前公民、法人和社會(huì)組織的法律素質(zhì)尚未達(dá)到較高水平,不宜直接將公民、法人和社會(huì)組織列為行政公益訴訟訴前程序的提起主體。但是出于公民權(quán)利的規(guī)定和保護(hù)公共利益的現(xiàn)實(shí)需要,可以將公民和社會(huì)組織納入行政公益訴訟訴前程序的提請(qǐng)主體范圍。我國(guó)學(xué)者在積極探討行政公益訴訟訴前程序價(jià)值的同時(shí),也對(duì)行政公益訴訟訴前程序的受案范圍提出不同見(jiàn)解,其總趨勢(shì)是應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大訴前程序的受案范圍。

1.擴(kuò)大提請(qǐng)主體范圍

國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和文化水平,尤其是社會(huì)法治發(fā)展?fàn)顩r會(huì)對(duì)公民、法人和社會(huì)組織的權(quán)利意識(shí)產(chǎn)生深刻影響。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)促進(jìn)公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和對(duì)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)。公眾的民主參與和法治意識(shí)不斷提升,漸漸對(duì)政府權(quán)力的要求不再僅僅是控制,更多的是需要政府必須符合其產(chǎn)生的宗旨,即每個(gè)被選舉產(chǎn)生的政府要符合其實(shí)現(xiàn)公共利益的目的,要體現(xiàn)其公共服務(wù)的職能,并僅可能多地為公眾提供參與管理的機(jī)會(huì)。如上所述,我國(guó)不宜照搬域外擴(kuò)大行政公益訴訟訴前程序提起主體范圍的模式,應(yīng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情,建立有中國(guó)特色的行政公益訴訟訴前程序提請(qǐng)主體模式,即由公民、法人和社會(huì)組織基于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益的目的,提供相關(guān)線索申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出行政公益訴訟訴前程序檢察建議,督促行政機(jī)關(guān)合法履職,實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的。一方面,《憲法》第41條①《憲法》第41條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。 對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí),負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。 由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”為公民、法人和社會(huì)組織成為行政公益訴訟訴前程序的提請(qǐng)主體提供了憲法依據(jù)?！稇椃ā返?2條也表明了我國(guó)公共財(cái)產(chǎn)的神圣不可侵犯性以及公共利益的至高無(wú)上性。另一方面,公民、法人和社會(huì)組織的日常生活與行政機(jī)關(guān)的行政行為有著密切聯(lián)系,且其中不乏具備該類知識(shí)的專業(yè)人員,可以從客觀上起到專家輔助人的作用,對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估,緩解檢察機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)不足、調(diào)查取證手段單一的困境,有效地提高行政公益訴訟訴前程序的辦案效率。

從自然法學(xué)興起以來(lái),以權(quán)力制約權(quán)力始終被視為監(jiān)督和控制公權(quán)力的一種有效手段。但即使如此,人們也從來(lái)沒(méi)有否認(rèn)過(guò)人民權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約作用。將公民、法人和社會(huì)組織納入行政公益訴訟訴前程序的提請(qǐng)主體范圍,不僅加強(qiáng)了其對(duì)于社會(huì)管理的參與感,而且有效地為檢察機(jī)關(guān)減輕了辦案壓力。

2.擴(kuò)大提請(qǐng)受案范圍

“公共利益”簡(jiǎn)稱“公益”,日本民法最初以“公共福祉”代表“公共利益”,但由于其解讀更偏向于國(guó)家利益。因此,為平衡社會(huì)利益在公共利益中的地位,改用為“公共福利”。相似用語(yǔ)有“大眾福祉”“社會(huì)福祉”等。“公共”的英文“public”一詞有雙重來(lái)源:一是希臘詞“pubes”,是指身體和情感或智力的上的雙成熟,尤其指人們超越自我關(guān)心而關(guān)注他人的利益。二是希臘詞“koinon”,意指“carewith ”。利益的英文“interest ”一詞源于拉丁文“interesse ”。它是由inter和esse構(gòu)成,原意為“處于……”,因?yàn)樵谄渲芯捅厝魂P(guān)心,最后形成利害關(guān)系,即為利益。因此,筆者認(rèn)為“公共利益”是指集體超越自我關(guān)懷所共同關(guān)心的社會(huì)之中的利害關(guān)系。一方面根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn),擴(kuò)大行政公益訴訟訴前程序提出檢察建議的受案范圍,將訴前程序檢察建議對(duì)象中的具體行政行為轉(zhuǎn)向具體行政行為和抽象行政行為。基于我國(guó)當(dāng)前《行政訴訟法》的法律規(guī)定,抽象行政行為不具備提起行政公益訴訟的可訴性。抽象行為所針對(duì)不特定、廣泛的對(duì)象,行政相對(duì)人因?yàn)闆](méi)有法律上的原告資格不能提起行政訴訟。然而這不應(yīng)作為將抽象行政行為排除在行政公益訴訟訴前程序受案范圍之外的理由,反而恰恰應(yīng)當(dāng)成為論證抽象行政行為納入行政公益訴訟訴前程序受案范圍的理由。由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,西方國(guó)家傳統(tǒng)的公眾利益范疇已經(jīng)不再拘泥于原有的針對(duì)單一個(gè)體的具體行政行為,而是逐漸拓展到針對(duì)不特定人的抽象行政行為領(lǐng)域。在美國(guó)凡是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的行政行為而使公民、法人和社會(huì)組織的法定權(quán)利受到不法侵害的或受到不利影響或損害的,無(wú)論該行政行為的性質(zhì)如何,是抽象行政行為還是具體行政行為亦或是其他類型的行政行為,只要是行政機(jī)關(guān)的行政行為,均有納入公益訴訟范疇的可行性。英國(guó)對(duì)抽象行政行為是否可以作為公益訴訟的對(duì)象也作出了具體的規(guī)定,即只要該行政機(jī)關(guān)作出的行政行為被認(rèn)為違背了判例法中的“越權(quán)原則”,既包含具體行政行為,也包含抽象行政行為,均歸于行政公益訴訟案件的受案范圍。然而,基于我國(guó)國(guó)情和當(dāng)前法治發(fā)展水平,不宜將抽象行政行為中的制定行政法規(guī)、規(guī)章等行政立法行為納入行政公益訴訟訴前程序的受案范圍。因?yàn)樾姓⒎ㄐ袨閷儆凇傲⒎ɑ顒?dòng)”,可以通過(guò)人大等機(jī)關(guān)加以監(jiān)督,不宜由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。另一方面出于行政公益訴訟訴前程序保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益的目的,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大訴前程序中檢察建議所針對(duì)的“公共利益”范疇,將更多涉及行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中違法行政、行政不作為致使公共利益受到侵害的案件納入行政公益訴訟的受案范圍中,即“等”外領(lǐng)域的公共利益。雖然上文已對(duì)“公共利益”做出了簡(jiǎn)要說(shuō)明,但是當(dāng)前仍然無(wú)法定義或窮盡列舉,在理論界和實(shí)務(wù)中也時(shí)有爭(zhēng)議。目前我國(guó)對(duì)“公共利益”的界定采取的是列舉式的授權(quán)性規(guī)定,根據(jù)《行政訴訟法》第25條,可知行政公益訴訟訴前程序的“公共利益”范疇主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等四類領(lǐng)域。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成的自由競(jìng)爭(zhēng)和自由市場(chǎng)的快速發(fā)展,也給社會(huì)帶來(lái)了諸多問(wèn)題,而這些問(wèn)題又不可能僅依靠市場(chǎng)個(gè)體來(lái)自行解決。因此,這四類關(guān)系公共利益的領(lǐng)域已經(jīng)不能滿足當(dāng)前社會(huì)生活的需要。

基于我國(guó)目前的社會(huì)發(fā)展水平、國(guó)民素養(yǎng)、司法效益以及防止濫訴的考量,理論界和實(shí)務(wù)中暫時(shí)無(wú)法對(duì)“等”外領(lǐng)域的公共利益進(jìn)行明確的界定。因此,對(duì)于“公共利益”的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)繼續(xù)沿用列舉式的授權(quán)性規(guī)定,但是公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)“等”外領(lǐng)域的公共利益增加新的內(nèi)容以適應(yīng)社會(huì)生活的變化,如事關(guān)公眾生命安全的工程建設(shè)領(lǐng)域、行政機(jī)關(guān)不作為電信公司亂收費(fèi)的消費(fèi)環(huán)境領(lǐng)域。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)跳出原有的制度框架,將抽象行政行為和具體行政行為置于同等的審查地位。特別是法官需要提高法律素養(yǎng),改進(jìn)原有的行政公益訴訟審判思維,立足國(guó)情,學(xué)習(xí)域外法治國(guó)家經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟中的“行政行為”全覆蓋,為行政公益訴訟的成熟定型積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(二)構(gòu)建訴前程序分流模式

2014年《行政訴訟法》①《行政訴訟法》第1條規(guī)定:“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件,解決行政爭(zhēng)議,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！毙抻喓笮略黾印敖鉀Q行政爭(zhēng)議”的訴訟目的,反映出我國(guó)立法定紛止?fàn)幍膬r(jià)值取向,同時(shí)將視野逐漸由維護(hù)社會(huì)秩序、側(cè)重政府管理回歸到保障公民權(quán)利和行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解決。檢察機(jī)關(guān)雖然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),但是沒(méi)有對(duì)監(jiān)督行為進(jìn)行裁決的權(quán)利,這種監(jiān)督最終是通過(guò)訴訟中的司法救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的。在行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行政或行政不作為致使國(guó)家利益和社會(huì)利益受到侵害或有侵害之虞時(shí),應(yīng)當(dāng)遵循訴前程序,即檢察機(jī)關(guān)先行向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促該行政機(jī)關(guān)依法積極履職。在行政機(jī)關(guān)仍然沒(méi)有合法履職的情形下,才能向法院提起訴訟,通過(guò)把案件提交給法院的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。這一過(guò)程實(shí)際是《憲法》所賦予的檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化為《行政訴訟法》所賦予的檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟起訴權(quán)的過(guò)程,有效地實(shí)現(xiàn)了行政公益訴訟案件由訴前程序到訴訟程序的銜接。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家的公權(quán)力機(jī)關(guān),其本質(zhì)上都具有維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益的職能,同時(shí)二者也在一定程度上存在著內(nèi)在聯(lián)系,即訴訟是法律監(jiān)督的主要手段,而法律監(jiān)督又是通過(guò)訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)的。盡管《行政訴訟法》增加了“解決行政爭(zhēng)議”的規(guī)定,然而對(duì)于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解決的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及具體內(nèi)容等問(wèn)題尚未進(jìn)行明確界定。根據(jù)當(dāng)前學(xué)界通說(shuō),行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解決主要包括兩方面內(nèi)容:一是程序完全終結(jié),即行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動(dòng)新的法律程序;二是實(shí)體關(guān)系得到有效處理,即行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理。②參見(jiàn)王萬(wàn)華:《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議“為視角》,載《法學(xué)研究》2019年第5期,第99-117頁(yè)。該判斷標(biāo)準(zhǔn)在遵循行政訴訟規(guī)律的基礎(chǔ)上,符合《行政訴訟法》的立法原意,保證法院審判的公正性和周延性,對(duì)于當(dāng)前實(shí)踐中行政公益訴訟案件的實(shí)體審理具有指導(dǎo)意義。

檢察機(jī)關(guān)的訴前程序作為行政公益訴訟法定前置程序,依法督促行政機(jī)關(guān)積極履職。同時(shí),其在行政公益訴訟中的分流作用也日益凸顯。對(duì)行政公益訴訟訴前程序是否達(dá)到應(yīng)有的效果進(jìn)行分流,將訴訟標(biāo)準(zhǔn)主要集中在兩個(gè),一是行政行為標(biāo)準(zhǔn),二是公共利益標(biāo)準(zhǔn)。行政行為標(biāo)準(zhǔn)主要是指收到檢察建議的行政機(jī)關(guān)是否積極履職,管理社會(huì)公共事務(wù),該標(biāo)準(zhǔn)反映了行政公益訴訟“行政性”;公共利益標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)于被侵害的國(guó)家利益和社會(huì)利益是否恢復(fù)到原本的狀態(tài)、有受侵害之虞的國(guó)家利益和社會(huì)利益是否已經(jīng)消除了存在的危險(xiǎn),這反映了行政公益訴訟的“公益性”。同時(shí),也是對(duì)啟動(dòng)訴訟程序標(biāo)準(zhǔn)的明確,即行政行為標(biāo)準(zhǔn)和公共利益標(biāo)準(zhǔn)都要考察,程序價(jià)值和實(shí)體結(jié)果同樣重要。

基于“雙階論”和行政公益訴訟的設(shè)置目的,構(gòu)造“兩步走”的訴前程序分流模式?？梢詫⒃V前程序分為如下兩類:第一,在訴前程序中,行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議積極履職并且對(duì)案件進(jìn)度以及后續(xù)實(shí)效及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行回復(fù),符合上述行政行為標(biāo)準(zhǔn)和公共利益標(biāo)準(zhǔn),維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)利益。一方面,尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷性,給予行政機(jī)關(guān)一定的行政裁量空間,以防檢察機(jī)關(guān)干擾行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán);另一方面,避免檢察機(jī)關(guān)超越行政程序,增加行政機(jī)關(guān)依法履職的困難。同時(shí),符合《憲法》第105條①《憲法》第105條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！薄⒌?34條②《憲法》第134條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！睂?duì)于行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)權(quán)力分工的規(guī)定,遵循行政權(quán)和檢察權(quán)的邊界,堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的謙抑地位,有利于檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各司其職,充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。第二,檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議后,行政機(jī)關(guān)未依法履職并且不具備正當(dāng)理由的,由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟,人民法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求確應(yīng)得到支持的,應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)過(guò)訴前程序的行政機(jī)關(guān)加重處罰。一方面,檢察機(jī)關(guān)在窮盡行政救濟(jì)后才訴諸司法途徑,尊重了行政機(jī)關(guān)的行政主體地位和自由裁量權(quán);另一方面,經(jīng)過(guò)訴前程序和人民法院的審判,行政機(jī)關(guān)實(shí)際上是兩次使用了國(guó)家的“司法裁判”,造成了司法資源的浪費(fèi),增加了檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的辦案壓力。通過(guò)該模式強(qiáng)化訴前程序的法律效力,倒逼行政機(jī)關(guān)在訴前督促程序中依法履職,保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益。“兩步走”的訴前程序分流模式對(duì)于其他訴訟中的前置程序具有示范和引導(dǎo)作用,最大限度的提高行政公益訴訟訴前程序的實(shí)效性,從而在優(yōu)化行政公益訴訟訴前程序的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解決。

(三)落實(shí)訴前程序的后續(xù)監(jiān)督機(jī)制

由表一山東省2020年1月到10月公益訴訟訴前程序檢察辦案情況不難看出,在行政公益訴訟案件中,有相當(dāng)一部分案件未能進(jìn)行實(shí)體審理、在訴前程序即告終結(jié)。如何避免案件程序空轉(zhuǎn),損害司法權(quán)威已經(jīng)成為實(shí)踐中亟待解決的難題。當(dāng)前我國(guó)尚未明確行政公益訴訟訴前程序?qū)嵤┩戤吅蟮穆鋵?shí)問(wèn)題,缺乏必要的后續(xù)監(jiān)督機(jī)制。欠缺必要的后續(xù)配套措施,可能會(huì)導(dǎo)致行政公益訴訟目的的落空。因此,訴前程序的后續(xù)監(jiān)督機(jī)制,成為衡量行政公益訴訟訴前程序?qū)嵭?、避免公共利益再次受到侵害的?biāo)準(zhǔn)之一。第一,落實(shí)檢察建議規(guī)范貫徹情況以及跟蹤回訪機(jī)制。一方面,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督內(nèi)容、案件結(jié)果、落實(shí)情況等及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行回復(fù)。另一方面,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立跟蹤回訪機(jī)制,根據(jù)行政行為標(biāo)準(zhǔn)和公共利益標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)過(guò)訴前程序整改的案件進(jìn)行檢測(cè),考察其是否對(duì)檢察建議進(jìn)行了貫徹落實(shí)。由于行政公益訴訟是一種代表著國(guó)家和社會(huì)公眾的利益的訴訟,其實(shí)效問(wèn)題可能影響到公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大決策的調(diào)整以及重大行為的改變,甚至是修改某項(xiàng)法律法規(guī)。并且該行政公益訴訟的結(jié)果具有指引和規(guī)范作用,已經(jīng)不是僅針對(duì)過(guò)去、針對(duì)特定主體的結(jié)果,而是針對(duì)未來(lái)、針對(duì)某一階層、某一群體的不特定多數(shù)人的結(jié)果,對(duì)于我國(guó)法治建設(shè)具有重要意義。因此,經(jīng)過(guò)行政公益訴訟訴前程序的案件的后續(xù)整改情況,既要有實(shí)際整改,也要有書(shū)面回復(fù)。第二,與人大、監(jiān)察機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)形成協(xié)作配合的信息共享平臺(tái)。一方面,根據(jù)人民主權(quán)原則,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期向人大及其常委會(huì)報(bào)送并向社會(huì)公開(kāi)案件進(jìn)展情況。將行政公益訴訟實(shí)效納入行政系統(tǒng)評(píng)價(jià)體系和檢察系統(tǒng)評(píng)級(jí)體系,以此提高檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督權(quán)和行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)的積極性。同時(shí)根據(jù)系統(tǒng)評(píng)價(jià)體系對(duì)于違法行政或者行政不作為,致使國(guó)家利益和社會(huì)利益受到無(wú)法挽回侵害的行政機(jī)關(guān)中的主要責(zé)任人進(jìn)行“警告”“記過(guò)”“記大過(guò)”“降級(jí)”“撤職”以及“開(kāi)除”等處分,倒逼行政機(jī)關(guān)從源頭上依法履職,保護(hù)公共利益。另一方面,基于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解決的考量,應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息共享平臺(tái),加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通。由于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的監(jiān)督職能和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)察職能具有信息重合部分,因此可以建立檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)信息雙向流通機(jī)制,實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的制度銜接,從黨內(nèi)法規(guī)到法律制度,更加全面的確保公職人員監(jiān)督全覆蓋。以此充分保證檢察機(jī)關(guān)訴前監(jiān)督的有效性和行政機(jī)關(guān)的依法審慎履職,實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟訴前程序的實(shí)效性。行政公益訴訟訴前程序信息共享平臺(tái)的設(shè)置實(shí)質(zhì)上是發(fā)揮各國(guó)家機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì),最大程度上緩解社會(huì)矛盾。因此,形成真實(shí)、有效的后續(xù)監(jiān)督機(jī)制將行政公益訴訟保護(hù)公共利益和社會(huì)利益的宗旨落到實(shí)處,凝聚化解行政爭(zhēng)議合力,整合行政和司法資源,集中力量改善行政公益訴訟訴前程序困境。

結(jié)語(yǔ)

訴前程序雖不具有訴訟判決的強(qiáng)制性,但柔性的檢察建議由于后續(xù)的訴訟程序使其自身具有了一定的剛性。通過(guò)對(duì)行政公益訴訟訴前程序的制度構(gòu)建,實(shí)現(xiàn)訴前程序由形式前置到實(shí)質(zhì)前置的轉(zhuǎn)變,成為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的有力手段。行政公益訴訟訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的一種法律監(jiān)督,是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的法律意義上的公權(quán)力制約公權(quán)力的發(fā)展和完善。目前,我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)中對(duì)于以下事項(xiàng)還存在較大爭(zhēng)議:第一,行政公益訴訟中的當(dāng)事人角色需要更為明確的定位。如關(guān)于提起公益訴訟的主體,檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位到底是原告人還是公訴人?證明責(zé)任分配問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何解決?第二,關(guān)于制定行政公益訴訟訴前程序法律法規(guī),其實(shí)體和程序方面應(yīng)當(dāng)有哪些具體規(guī)定?這些都要作一些過(guò)細(xì)的分析和研究。這也在一定程度上表明我國(guó)法律還有較大的進(jìn)步空間,需要理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)行更多有價(jià)值的探索。立足國(guó)情,建立有中國(guó)特色的行政公益訴訟訴前程序制度,使之與現(xiàn)有的行政公益訴訟相伴而生或許是檢察機(jī)關(guān)發(fā)展的新契機(jī)。