方印 劉靜潛

摘要：2020年4月，生態(tài)環(huán)境部要求各?。ㄊ?、區(qū)）建立實(shí)施環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。事實(shí)上，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度作為環(huán)境保護(hù)多元共治的重要舉措在2000年已經(jīng)陸續(xù)在各省（市、區(qū)）試行。目前，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度在規(guī)范內(nèi)容上普遍呈現(xiàn)出原則化、碎片化和核心內(nèi)容空白的樣態(tài)，無(wú)疑會(huì)抑制公眾參與環(huán)境保護(hù)與治理的熱情。探究環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的理論基礎(chǔ)、基本性質(zhì)和功能定位，有助于環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的規(guī)范續(xù)造。環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的規(guī)范續(xù)造，重點(diǎn)在于程序規(guī)范、實(shí)體規(guī)范和權(quán)利救濟(jì)等方面的細(xì)化與明確。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)多元共治;環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì);法理詮釋;規(guī)范續(xù)造

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-5099（2021）02-0062-13

我國(guó)環(huán)境治理的傳統(tǒng)模式以政府單一控制為主，其治理模式雖然具有確定性和穩(wěn)定性，但是過(guò)于強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境治理過(guò)程中的能動(dòng)性，忽視了社會(huì)公眾的力量，缺乏靈活性和適應(yīng)性。環(huán)境問(wèn)題隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷呈現(xiàn)出隱蔽性、復(fù)雜性等特征，傳統(tǒng)的治理模式顯得捉襟見(jiàn)肘。因此，調(diào)動(dòng)在信息資源占有優(yōu)勢(shì)的公眾參與環(huán)境治理的積極性顯得尤為必要。2000年，浙江省富陽(yáng)市首次開(kāi)創(chuàng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度取得成效后，我國(guó)實(shí)務(wù)界意識(shí)到公眾參與環(huán)境治理的重要性，陸續(xù)公布規(guī)范性文件試行環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度?？v觀各?。ㄊ?、區(qū)）的試行文件和試行效果，并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的實(shí)效，歸根結(jié)底是因?yàn)槿珖?guó)缺乏一部位階較高的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的法律文件，各地方的規(guī)范性文件也闕欠對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的程序流程及具體規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。這就導(dǎo)致即便公眾有舉報(bào)的熱情，但礙于法律政策上缺乏具體可操作的實(shí)體規(guī)則和程序流程而不得不放棄舉報(bào)，還導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境主管部門處理舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)的法律依據(jù)過(guò)于混亂。2020年4月22日，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），要求各地建立實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度”）。環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度不再固守政府一元的治理機(jī)制，而是以平等、合作、對(duì)話的方式與公眾展開(kāi)溝通，彌補(bǔ)政府單一治理的短板。但是這項(xiàng)法律制度的理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)癥結(jié)仍亟待厘清，本文力圖對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行梳理和探討。

一、環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的正當(dāng)性依據(jù)觀察

雖然我國(guó)對(duì)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)并未創(chuàng)設(shè)專門性法律，但是憲法、法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件為其提供了文本依據(jù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、激勵(lì)理論和治理理論則為其提供了深厚的理論基礎(chǔ)。

（一）環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的文本依據(jù)

舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是通過(guò)物質(zhì)或者精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理積極性，使其按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門所希望的路徑作出環(huán)境違法舉報(bào)行為，以實(shí)現(xiàn)享有美好生態(tài)環(huán)境的追求目標(biāo)，這是一種將環(huán)境舉報(bào)行為賦予經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利益誘導(dǎo)式的多元主體共治制度。生態(tài)環(huán)境部公布《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求將舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度化、規(guī)范化。制度的構(gòu)建需要法律規(guī)范和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的支撐，否則將面臨合法性和正當(dāng)性的質(zhì)疑。自浙江省富陽(yáng)市首創(chuàng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)后，我國(guó)其他各?。ㄊ?、區(qū)）紛紛出臺(tái)文件試行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，至今已有20年。因此，該項(xiàng)制度在我國(guó)本土的初步實(shí)踐積累了制度規(guī)范統(tǒng)一化、成熟化的經(jīng)驗(yàn)，有著堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和民眾可接受度。法律規(guī)范是一個(gè)統(tǒng)一體，由憲法、法律、法規(guī)及其他法律規(guī)范性文件構(gòu)成。構(gòu)建舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度需要以整個(gè)法律體系為視角尋找適法性依據(jù)。從立法依據(jù)看，我國(guó)憲法、法律和其他相關(guān)法律規(guī)范性文件均含有舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的原則性規(guī)范或者精神。

首先，我國(guó)憲法為構(gòu)建舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度提供了憲法基礎(chǔ)?！稇椃ā返?1條憲法第41條：中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。 賦予了公民檢舉權(quán)，對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員。隨著行政管理模式的變革，舉報(bào)權(quán)被賦予了新的含義，不僅運(yùn)用于對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，也廣泛地應(yīng)用于對(duì)社會(huì)的監(jiān)督，反映了公民對(duì)公共利益的關(guān)注，承載著公民參與國(guó)家公共事務(wù)管理的功能。其次，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)散落于環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中的舉報(bào)條文和獎(jiǎng)勵(lì)條文，為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的構(gòu)建提供了規(guī)范依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第57條規(guī)定了公眾的舉報(bào)權(quán);第11條則具體規(guī)定“對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)”。該條款至少包括以下兩層含義：其一，獎(jiǎng)勵(lì)是政府應(yīng)盡的職責(zé)，職責(zé)本身也意味著權(quán)力，即政府依法享有獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力，這樣的認(rèn)識(shí)有利于激發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)主體積極作為。同時(shí)，有職責(zé)就有相應(yīng)的權(quán)利主體，單位和個(gè)人依法享有受獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利，這是從權(quán)利主體內(nèi)在積極性促成獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施。其二，“顯著成績(jī)”的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明文的規(guī)定，但舉報(bào)行為可以合乎邏輯地包含在概念中。相關(guān)環(huán)境單行法《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第11條;《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第8條、第31條;《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第12條、第31條;《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第7條、第9條;《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》第6條、第7條;《中華人民共和國(guó)水土保持法》第8條、第9條;《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條。、環(huán)境行政法規(guī)《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》第4條：任何單位和個(gè)人都有權(quán)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門、海關(guān)、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門、工商行政管理部門和司法機(jī)關(guān)檢舉違法進(jìn)口廢物的單位。及環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件特指各省市試行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度出臺(tái)的規(guī)范性文件，例如《重慶市環(huán)境違法有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法（試行）》、《天津市環(huán)境違法有獎(jiǎng)舉報(bào)暫行辦法》。也作出了相同的規(guī)定，比如“有權(quán)舉報(bào)”“對(duì)有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)”。其中，2015年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布規(guī)章《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》對(duì)公眾舉報(bào)環(huán)境違法規(guī)定了具體方式，并強(qiáng)調(diào)對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的公眾有權(quán)獲得獎(jiǎng)勵(lì)。這意味著我國(guó)力推各種舉措保障公眾的環(huán)境參與，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度就是其中重要的一項(xiàng)舉措。

（二）環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的理論基礎(chǔ)

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的奠基

“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)認(rèn)為：“ 人是關(guān)心個(gè)人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”?！敖?jīng)濟(jì)人”假說(shuō)在環(huán)境領(lǐng)域自然孕育出人類中心主義。在人與自然關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)人類的中心地位，自然服務(wù)于人類，人類毫無(wú)節(jié)制地向自然攫取經(jīng)濟(jì)利益，出現(xiàn)個(gè)人利益與環(huán)境公共利益相互排斥的局面，進(jìn)而導(dǎo)致眾多環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度在不改變“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)“利己本性”核心內(nèi)涵前提下，架起了個(gè)人利益與環(huán)境公共利益銜接的橋梁，利用人的利己本性構(gòu)建合法合理秩序解決個(gè)人利益與環(huán)境公共利益的沖突問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的管理。對(duì)追求個(gè)人利益為目的的公眾而言，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的因果邏輯是“個(gè)人利益需要—?jiǎng)訖C(jī)—舉報(bào)行為—獲得獎(jiǎng)勵(lì)（實(shí)現(xiàn)需要）”，制度設(shè)定物質(zhì)和精神利益獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)個(gè)人形成利益刺激，進(jìn)而形成個(gè)人的利益需要。個(gè)人的一切行為都離不開(kāi)需要。為滿足需要，個(gè)人形成實(shí)現(xiàn)需要的動(dòng)機(jī)，動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w行為，行為達(dá)成需要的滿足。在這一制度下，環(huán)境公共利益并不是舉報(bào)人的利益需要，但個(gè)人利益與環(huán)境公共利益不再是沖突關(guān)系，個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，客觀上也促進(jìn)了環(huán)境公共利益。從行政管理的視角看，個(gè)人利益是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的手段，環(huán)境公共利益是該制度的功能性目的，即在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度下，個(gè)人利益與環(huán)境公共利益是手段和目的的關(guān)系。

作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為人的行為不限于對(duì)自身利益的追求，對(duì)社會(huì)公平、公正等社會(huì)利益也持有同樣的關(guān)注。對(duì)于追求公共利益的公眾而言，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的因果邏輯是“美好環(huán)境需要—?jiǎng)訖C(jī)—舉報(bào)行為—獲得獎(jiǎng)勵(lì)/放棄獎(jiǎng)勵(lì)”，舉報(bào)人關(guān)注環(huán)境問(wèn)題的解決，重視生態(tài)環(huán)境，對(duì)美好環(huán)境有需要。為實(shí)現(xiàn)美好環(huán)境的需要，形成尋求實(shí)現(xiàn)美好環(huán)境的動(dòng)機(jī)，動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為對(duì)環(huán)境違法的舉報(bào)，舉報(bào)行為的作出則是對(duì)需要的滿足。獎(jiǎng)勵(lì)不再是舉報(bào)人的需要和內(nèi)心動(dòng)機(jī)，只是政府對(duì)舉報(bào)行為進(jìn)行嘉獎(jiǎng)而獲得的額外的利益，舉報(bào)人可以選擇接受和放棄。從這一角度看，個(gè)人利益和社會(huì)利益具有等同性，行為人將對(duì)社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)作為自己個(gè)人利益追求的目標(biāo)。

2.激勵(lì)理論的佐證

現(xiàn)代行政法越來(lái)越重視利用利益激勵(lì)機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人自覺(jué)遵守行政法、主動(dòng)參與行政的積極性，將行政法的目標(biāo)與行政相對(duì)人的利益結(jié)合起來(lái)，使行政相對(duì)人實(shí)踐權(quán)利、追求利益的過(guò)程暗合行政法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程[1]。激勵(lì)是通過(guò)某種方式引發(fā)行為，并促進(jìn)行為以積極狀態(tài)表現(xiàn)出來(lái)的一種手段。它的核心是激發(fā)行為主體追求某些既定目標(biāo)的意愿或增強(qiáng)這種意愿的程度。激勵(lì)的實(shí)質(zhì)就是鼓舞人們作出抉擇， 并將其付諸行動(dòng)，是對(duì)人的行為的一種推動(dòng)。幾乎每個(gè)人都有受到激勵(lì)的需要和愿望。因?yàn)槿藗兊幕顒?dòng)總是出于一定的動(dòng)機(jī)， 而激勵(lì)就是能為人們提供這種動(dòng)因[2]。我國(guó)環(huán)境立法創(chuàng)設(shè)了眾多以激勵(lì)為核心的制度，以刺激行為人切實(shí)履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，例如稅收減免、補(bǔ)貼。這些激勵(lì)制度以“履責(zé)者”為視角，通過(guò)減免稅等給予經(jīng)濟(jì)利益的方式改變行為人的理性選擇，使其行為符合法律所引導(dǎo)的合法行動(dòng)以達(dá)成法律目標(biāo)。這里的“履責(zé)者”是個(gè)狹義概念，指違反法律則會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任的企業(yè)。反之，減少環(huán)境污染，積極履行法律義務(wù)則可以受到政府給予的經(jīng)濟(jì)利益獎(jiǎng)勵(lì)。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度以激勵(lì)為核心，但以“監(jiān)督者”為視角，“監(jiān)督者”不負(fù)有保護(hù)環(huán)境的法律強(qiáng)制責(zé)任和義務(wù)，“監(jiān)督者”不履行監(jiān)督義務(wù)不構(gòu)成違法，但是積極履行監(jiān)督義務(wù)可以受到政府給予的物質(zhì)或者精神獎(jiǎng)勵(lì)。以“履責(zé)者”為視角的激勵(lì)制度是針對(duì)環(huán)境污染者設(shè)置，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制改變其行為選擇，用減少生態(tài)環(huán)境污染換取經(jīng)濟(jì)利益，是為防止“不該增加而增加污染”。以“監(jiān)督者”為視角的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是針對(duì)社會(huì)公眾設(shè)置，通過(guò)利益誘導(dǎo)決定自身的行為，是為了防止“應(yīng)當(dāng)減少而未減少污染”。前者制度主體是被監(jiān)督者，刺激被監(jiān)督者依照利害關(guān)系減少自身違法污染行為，從內(nèi)心約束規(guī)范自身的行為;后者制度主體是監(jiān)督者，刺激監(jiān)督者依照利害關(guān)系增加對(duì)被監(jiān)督者的監(jiān)督行為，從外在壓力以規(guī)范“履責(zé)者”的行為。

環(huán)境是典型的公共物品，環(huán)境利益是典型的公共利益，而“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物，常常是受人照顧最少的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物;對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物[3]。以往的環(huán)境立法從“履責(zé)者”角度出發(fā)制定激勵(lì)機(jī)制，讓“履責(zé)者”在遵守環(huán)境法時(shí)能獲得好處，促進(jìn)“履責(zé)者”守法。但是環(huán)境的公益性和環(huán)境問(wèn)題的廣泛性決定了當(dāng)激勵(lì)利益遠(yuǎn)低于違法所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，激勵(lì)機(jī)制不會(huì)對(duì)“履責(zé)者”的行為選擇產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。因此，除了從內(nèi)部構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，還需從外部構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，以增強(qiáng)對(duì)“履責(zé)者”的法律威懾力。無(wú)論對(duì)于“履責(zé)者”還是對(duì)于“監(jiān)督者”而言，環(huán)境都是公共物品的存在，如何激發(fā)外部監(jiān)督人員的積極性就成了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

3.社會(huì)治理理論的支撐

羅西瑙作為治理理論的創(chuàng)始人認(rèn)為統(tǒng)治意味著由正式權(quán)力和警察力量支持的活動(dòng)，以保證其適時(shí)制定的政策能夠得到執(zhí)行，而治理既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要，并實(shí)現(xiàn)各自的愿望[4]。從主體上看，統(tǒng)治的主體是國(guó)家權(quán)力的掌握者;治理則是國(guó)家、非政府組織、社會(huì)個(gè)人之間的共同參與。從權(quán)力運(yùn)行向度看，統(tǒng)治過(guò)于注重公權(quán)力的行使，國(guó)家與公眾之間是剛性的自上而下的命令服從關(guān)系;治理則強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)前提下的多元主體之間柔性、橫向的良性合作關(guān)系。

以多元主體之間的良性合作為核心的治理意味著國(guó)家不再是社會(huì)責(zé)任的唯一承擔(dān)主體，國(guó)家將原本獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給非政府組織、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)個(gè)人。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益”[5]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境治理以行政執(zhí)法權(quán)的行使為根基，忽視了社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境公益的關(guān)注，欠缺對(duì)公民舉報(bào)權(quán)的引導(dǎo)，導(dǎo)致缺乏環(huán)境執(zhí)法權(quán)與公眾舉報(bào)權(quán)之間的互動(dòng)機(jī)制，社會(huì)公眾力量在環(huán)境治理中的作用無(wú)法凸顯。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)作為一種新型的環(huán)境治理手段，通過(guò)“舉報(bào)”這一具有私法內(nèi)核的方式，就環(huán)境違法的制止展開(kāi)溝通交流，并以獎(jiǎng)勵(lì)作為利益誘導(dǎo)引導(dǎo)公眾舉報(bào)權(quán)的積極行使，公民舉報(bào)權(quán)的行使觸動(dòng)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的啟動(dòng)，依法啟動(dòng)調(diào)查權(quán)對(duì)舉報(bào)信息進(jìn)行查證，這正是權(quán)利與權(quán)力良性互動(dòng)的體現(xiàn)。

二、環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)考究

獎(jiǎng)勵(lì)作為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的核心和關(guān)鍵部分，厘清獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)可以為構(gòu)建舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度奠定基石，同時(shí)也可以為實(shí)務(wù)界的具體操作及立法考量提供參考。

（一）環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)并非民事合同行為

有學(xué)者將政府懸賞行為認(rèn)定為民事行為。在該觀點(diǎn)下，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)是一個(gè)民事合同。形式上看，獎(jiǎng)勵(lì)部分是生態(tài)環(huán)境主管部門以公告的方式向不特定的主體作出的意思表示，構(gòu)成合同法中的要約;社會(huì)公眾的任何人向生態(tài)環(huán)境主管部門舉報(bào)符合生態(tài)環(huán)境主管部門公布舉報(bào)事項(xiàng)，則構(gòu)成合同法中的承諾。一方以生態(tài)環(huán)境主管部門為當(dāng)事人，一方以舉報(bào)人為當(dāng)事人的合同成立并生效。在該種學(xué)說(shuō)下，違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)主體、客體、形式要件等要素與民事合同高度相似，但是無(wú)法提供充足的理由解釋舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)行為的實(shí)質(zhì)要件。其一，民事合同是雙方當(dāng)事人平等自愿基礎(chǔ)上達(dá)成的合意，但舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中，雙方當(dāng)事人地位雖平等，卻不是雙方達(dá)成的合意，何種舉報(bào)行為可獲得獎(jiǎng)勵(lì)（合同中的主要內(nèi)容）是由行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定。其二，在舉報(bào)人完成行政機(jī)關(guān)規(guī)定的舉報(bào)行為后，按照合同法的規(guī)定，舉報(bào)人對(duì)要約構(gòu)成承諾，合同成立并生效。但舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度下，舉報(bào)人并非完成舉報(bào)行為行政機(jī)關(guān)就必須履行獎(jiǎng)勵(lì)的義務(wù)，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)內(nèi)容進(jìn)行查證核實(shí)，符合規(guī)定舉報(bào)人才可獲得獎(jiǎng)勵(lì)。因此，舉報(bào)人獲得獎(jiǎng)勵(lì)的前提是行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的積極配合。因而，該觀點(diǎn)無(wú)法對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)作出合乎邏輯的解釋和回應(yīng)。

《民法典》第499條雖然對(duì)一直以來(lái)備受爭(zhēng)議的懸賞廣告的性質(zhì)作出了規(guī)定，認(rèn)為其受合同編的調(diào)整。但環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不是純粹意義上的懸賞廣告。環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不同于懸賞廣告：一是針對(duì)的不是某一特定的事項(xiàng);二是舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的效力持續(xù)有效;三是公布的方式并不是一個(gè)公告，而是規(guī)范性文件，待試點(diǎn)成熟后，將會(huì)以法律法規(guī)的形式將其作為一項(xiàng)制度規(guī)定確定下來(lái)。另外，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不應(yīng)當(dāng)歸屬于合同法調(diào)整。根據(jù)《民法典》第464條，當(dāng)事人就特定的事項(xiàng)協(xié)商一致達(dá)成的某種約定，而這個(gè)約定引起的民事法律后果，才屬于民法典合同編調(diào)整范圍。而生態(tài)環(huán)境主管部門實(shí)施的環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，其目的是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者實(shí)現(xiàn)公共利益，引起的行政法律后果，雙方之間出現(xiàn)利益沖突時(shí)，適用的是行政訴訟法。因此，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不屬于民事合同的范疇。

（二）環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)并非行政允諾、行政合同行為

行政允諾是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，在其職權(quán)范圍內(nèi)依法作出的為自身設(shè)定公法上的義務(wù)而使相對(duì)人獲得公法上權(quán)利的單方意思表示[6]。學(xué)者認(rèn)為行政允諾和行政獎(jiǎng)勵(lì)的關(guān)鍵區(qū)分在于行政允諾中行政機(jī)關(guān)有自由裁量權(quán)，可以根據(jù)職責(zé)的需要，自由設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)條件，而行政獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)定只能是法律法規(guī)。但是行政獎(jiǎng)勵(lì)分為優(yōu)勝獎(jiǎng)和參與獎(jiǎng)，認(rèn)為只能由法律法規(guī)來(lái)設(shè)定針對(duì)的是優(yōu)勝獎(jiǎng)。優(yōu)勝獎(jiǎng)是指對(duì)在工作和學(xué)習(xí)中取得顯著成績(jī)的人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，具有競(jìng)爭(zhēng)性，獲得獎(jiǎng)勵(lì)者的獲獎(jiǎng)，意味著其他社會(huì)公眾失去獲獎(jiǎng)的機(jī)會(huì)，優(yōu)勝獎(jiǎng)對(duì)于社會(huì)公眾的影響較大。因此，用法律法規(guī)制定條件更為規(guī)范。參與獎(jiǎng)是指根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范的規(guī)定，行政主體賦予積極從事了某些社會(huì)公益性活動(dòng)或作出了國(guó)家提倡行為的行政相對(duì)人以一定的物質(zhì)或精神等權(quán)益的具體行政行為[7]。參與獎(jiǎng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性，每一個(gè)社會(huì)主體只要完成規(guī)定的行為即可獲得獎(jiǎng)勵(lì)，獲獎(jiǎng)?wù)叩墨@獎(jiǎng)對(duì)其他社會(huì)公眾不產(chǎn)生影響，沒(méi)有對(duì)立排斥的關(guān)系。因此，高位階的法律法規(guī)和低位階的行政規(guī)范均可以規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象是參與社會(huì)公益活動(dòng)、完成國(guó)家倡導(dǎo)的行為者以及積極協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行行政職能者。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的屬性屬于參與獎(jiǎng)，獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象是積極舉報(bào)環(huán)境違法行為的人。因此，以獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)的位階高低認(rèn)定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是行政允諾行為顯然不可取。在司法救濟(jì)方面，行政允諾中，政府不履行實(shí)現(xiàn)允諾的事項(xiàng)，行政相對(duì)人請(qǐng)求司法救濟(jì)，依據(jù)是請(qǐng)求政府履行義務(wù)。但在行政獎(jiǎng)勵(lì)中，獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)是政府的行政權(quán)力，相對(duì)應(yīng)的就是公民獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利，公民是獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的權(quán)利主體，當(dāng)政府不履行獎(jiǎng)勵(lì)的義務(wù)時(shí)，公民請(qǐng)求司法救濟(jì)的依據(jù)是法定權(quán)利—受獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。

在與行政合同的區(qū)分方面：行政合同是雙方法律行為，是雙方意思表示一致達(dá)成的合同，雙方表意的明確程度較深，合同是雙方明確表意的結(jié)果。但舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)是單方法律行為，是行政主體公布規(guī)范性文件單方面地為自己設(shè)定義務(wù)，授予相對(duì)人權(quán)利和利益的行為，雙方?jīng)]有協(xié)商和表意的過(guò)程。行政合同的行為邏輯是“雙方合意簽訂行政合同（法律關(guān)系構(gòu)成）—行為人按照行政合同約定做出一定的行為（完成合同義務(wù)）”;舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的規(guī)范邏輯是“行政機(jī)關(guān)單方面為自己設(shè)定義務(wù)，授予相對(duì)人權(quán)利和利益（將來(lái)產(chǎn)生法律效果的表意行為）—相對(duì)人在知情或者不知情的情況下，作出舉報(bào)行為（構(gòu)成法律關(guān)系）”。行政合同是先有約定義務(wù)，行為人作出的行為是對(duì)約定義務(wù)的履行;舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中行為人作出行為時(shí)不受任何法律關(guān)系的約束。換言之，行為人作出的行為不是為了履行法定義務(wù)或者約定義務(wù)。行政合同的相對(duì)人完成約定義務(wù)后是否獲益，還需要受到合同法的約束，考察行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人是否有締約能力。但行政獎(jiǎng)勵(lì)中舉報(bào)行為是一種事實(shí)行為，不要求舉報(bào)人是否具有相應(yīng)的民事能力，無(wú)論舉報(bào)人是完全民事行為能力人還是限制民事行為能力人，均可以接受獎(jiǎng)勵(lì)。民事合同、行政允諾和行政合同在環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)行為性質(zhì)和定位觀點(diǎn)與缺陷，見(jiàn)表1。

（三）環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)與行政獎(jiǎng)勵(lì)的契合

行政獎(jiǎng)勵(lì)按照狹義的理解僅包括對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的獎(jiǎng)勵(lì)，這是內(nèi)部的行政獎(jiǎng)勵(lì)。隨著獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的擴(kuò)張以及行政管理模式的改革，獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的對(duì)象也逐漸擴(kuò)張，從最初憲法意義上的獎(jiǎng)勵(lì)科學(xué)研究成果和技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造，勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者，到現(xiàn)在行政意義上的獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)作出突出貢獻(xiàn)或模范地遵紀(jì)守法的個(gè)人、組織?？梢哉f(shuō)，獎(jiǎng)勵(lì)主體的擴(kuò)張，是行政法對(duì)憲法意義上的獎(jiǎng)勵(lì)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和行政管理需求的具體落實(shí)。行政獎(jiǎng)勵(lì)根據(jù)對(duì)象的劃分，可以分為內(nèi)部行政獎(jiǎng)勵(lì)和外部行政獎(jiǎng)勵(lì)，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)是典型的外部行政獎(jiǎng)勵(lì)。環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)是公民、行政機(jī)關(guān)二者之間關(guān)系的法律化，也是二者之間的溝通和聯(lián)系的制度化，體現(xiàn)了環(huán)境治理的社會(huì)共同責(zé)任。

（二）彌補(bǔ)環(huán)境民事公益訴訟主體的部分缺位

2014年《環(huán)境保護(hù)法》第58條賦予了社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟中的原告資格，但是由于原告資格的門檻較高，在訴訟中又要耗費(fèi)大量的資金，而社會(huì)組織又缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源，導(dǎo)致社會(huì)組織的原告資格賦予并沒(méi)有掀起環(huán)保的浪潮。公眾作為環(huán)境問(wèn)題的敏銳發(fā)現(xiàn)者，卻被限制在環(huán)境民事公益訴訟之外。美國(guó)環(huán)境訴權(quán)的權(quán)利主體包括任何個(gè)人、公民和公眾團(tuán)體，充分運(yùn)用了全社會(huì)的力量參與環(huán)境治理。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度彌補(bǔ)了我國(guó)環(huán)境訴權(quán)主體上的空缺，形成了全社會(huì)參與環(huán)境治理的格局。環(huán)境民事公益訴訟制度中私主體通過(guò)司法手段參與環(huán)境治理，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中私主體通過(guò)行政手段參與環(huán)境治理。前者已經(jīng)有了立法上明確規(guī)定且實(shí)踐開(kāi)展活躍;后者則尚未被足夠重視且實(shí)踐推進(jìn)不力。環(huán)境民事公益訴訟和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度都是民事主體參與環(huán)境治理的有效途徑。

舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度突出了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理、環(huán)境法律執(zhí)行方面的角色和職能，是對(duì)司法機(jī)關(guān)過(guò)度參與環(huán)境治理的適度校正。意味著生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境治理中占據(jù)主導(dǎo)地位。公眾在尋求救濟(jì)時(shí)突破了環(huán)境公益訴訟的原告資格的障礙，與司法救濟(jì)并駕齊驅(qū)，用不同性質(zhì)的公權(quán)力解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。從維護(hù)環(huán)境公共利益角度來(lái)看，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度與環(huán)境民事公益訴訟的功能定位一致，彌補(bǔ)了環(huán)境民事公益訴訟中訴訟主體限制嚴(yán)格的短板，形成環(huán)境違法全社會(huì)監(jiān)督的局面。

（三）實(shí)現(xiàn)環(huán)境多元共治的重要舉措

《里約宣言》原則十規(guī)定“環(huán)境問(wèn)題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理?！盵16]宣言強(qiáng)調(diào)了環(huán)境治理領(lǐng)域公眾參與力量的重要性，將公眾力量置于關(guān)鍵地位，這一規(guī)定不僅僅是環(huán)境、公眾、政府之間關(guān)系的表達(dá)，更是政府用環(huán)境共治手段代替政府一元治理的淵源所在。政府一元治理模式在面對(duì)具有隱蔽性、復(fù)雜性、耦合性等特征的環(huán)境問(wèn)題時(shí)失靈，這就為環(huán)境多元共治提供了現(xiàn)實(shí)需求。公眾作為環(huán)境的直接接觸者，擁有信息資源上天然的優(yōu)勢(shì)，能為生態(tài)環(huán)境主管部門查處違法行為提供全面有效的信息，有助于生態(tài)環(huán)境主管部門實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)。環(huán)境作為典型的公共物品，公眾在做出行為選擇時(shí)往往不會(huì)選擇政府所倡導(dǎo)的公益行為，而選擇實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的方案，產(chǎn)生“囚徒困境”，但是用獎(jiǎng)勵(lì)的形式補(bǔ)償公眾舉報(bào)所產(chǎn)生的正外部性，使舉報(bào)人在舉報(bào)過(guò)程中獲得利益并與付出相抵產(chǎn)生正值，就可以有效解決“囚徒困境”，這就為環(huán)境多元共治提供了現(xiàn)實(shí)可行性。合作行政法以交往理性為基礎(chǔ)，以協(xié)商為實(shí)現(xiàn)手段，以合作為價(jià)值目標(biāo)，力求實(shí)現(xiàn)同意和共識(shí)的治理[17]。行政獎(jiǎng)勵(lì)適應(yīng)了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治弱化行政行為強(qiáng)制性的需要，其所蘊(yùn)含的平等、自治、協(xié)商、合作等人文主義理念，在一定意義上代表了行政法學(xué)的發(fā)展方向。

傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的立足點(diǎn)在于擴(kuò)張政府的權(quán)力，以政府力量治理生態(tài)環(huán)境污染。政府權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張，忽視公民權(quán)利的使用，使得私人力量在環(huán)境共治邏輯中微不足道，造成環(huán)境治理模式與環(huán)境共治的剝離。社會(huì)管理并不一定都依賴政府進(jìn)行，作為社會(huì)成員，我們自己同樣是重要的社會(huì)管理力量，我們自己可以組織社會(huì)秩序，不能一味依賴政府權(quán)力。政府權(quán)力過(guò)多滲透到社會(huì)生活，不一定是一件好事。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度將環(huán)境共治作為行為價(jià)值內(nèi)核和邏輯源流，使得生態(tài)環(huán)境主管部門的環(huán)境執(zhí)法與公眾權(quán)利的行使實(shí)現(xiàn)了價(jià)值導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)需求上的統(tǒng)一，成為了公眾參與環(huán)境治理，協(xié)助環(huán)境主管部門履行行政職能，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)公眾合法環(huán)境權(quán)益的重要手段。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度仍強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，但側(cè)重點(diǎn)由掌控整體環(huán)境執(zhí)法向掌控環(huán)境執(zhí)法決定權(quán)轉(zhuǎn)變，允許公眾參與環(huán)境信息收集等輔助性事務(wù)。政府只有充當(dāng)“掌舵者”身份與“劃槳者”身份的公眾協(xié)同，才能使“環(huán)境保護(hù)”這條船平穩(wěn)前行。該制度從行政機(jī)關(guān)在復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題背景下在發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題、收集環(huán)境問(wèn)題上存在滯后性窘境出發(fā)，充分利用在信息、地位、路徑上存在優(yōu)勢(shì)的公眾協(xié)助行政機(jī)關(guān)完成信息收集等輔助性事務(wù)，攻克信息滯后性問(wèn)題，達(dá)成環(huán)境社會(huì)共治局面。

四、環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)范續(xù)造

環(huán)境的公共性成為削弱公眾參與環(huán)境治理的外部原因，舉報(bào)面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)、生命財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)成為遏制公眾參與環(huán)境治理的內(nèi)在癥結(jié)。地方多年探索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，但收效甚微。究其原因，各地方?jīng)]有對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的程序和實(shí)體規(guī)范進(jìn)行明文規(guī)定，公布的規(guī)范性文件缺乏可操作性的規(guī)則，只宣示性規(guī)定公眾可以對(duì)環(huán)境違法進(jìn)行舉報(bào)并有權(quán)獲得獎(jiǎng)勵(lì)，卻未提及舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)的具體流程，對(duì)舉報(bào)主體和舉報(bào)方式等實(shí)體規(guī)范也規(guī)定模糊。制度的確定性和可操作性可以打消公眾的風(fēng)險(xiǎn)顧慮，也可提供具體實(shí)施的指引。因此，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范續(xù)造應(yīng)囊括制度運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程，從實(shí)體規(guī)范明確、程序的細(xì)化再到權(quán)利救濟(jì)，為公眾運(yùn)用舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度參與環(huán)境治理提供充分保障。

（一）環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)運(yùn)行實(shí)體規(guī)則的續(xù)造

1.擴(kuò)大舉報(bào)主體范圍

環(huán)境保護(hù)法《環(huán)境保護(hù)法》57條：公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)。、環(huán)境保護(hù)單行法《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第11條;《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第8條、第31條;《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第12條、第31條;《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第7條、第9條：《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》第6條、第7條;《中華人民共和國(guó)水土保持法》第8條、第9條;《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條。、環(huán)境保護(hù)法規(guī)《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》第4條：任何單位和個(gè)人都有權(quán)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門、海關(guān)、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門、工商行政管理部門和司法機(jī)關(guān)檢舉違法進(jìn)口廢物的單位。和環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》第8條：省、自治區(qū)、直轄市信息產(chǎn)業(yè)主管部門對(duì)在電子信息產(chǎn)品污染控制工作以及相關(guān)活動(dòng)中做出顯著成績(jī)的組織和個(gè)人，可以給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。均將舉報(bào)主體和受獎(jiǎng)勵(lì)主體定位為單位和個(gè)人。生態(tài)環(huán)境部公布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》沒(méi)有明確權(quán)利主體，但《指導(dǎo)意見(jiàn)》的宗旨為“為強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾參與”，舉報(bào)主體從“公眾參與”一詞中有跡可循?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第2條《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第2條：本辦法適用于公民、法人和其他組織參與制定政策法規(guī)、實(shí)施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開(kāi)展宣傳教育等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動(dòng)。對(duì)“公眾”概念進(jìn)行了界定，包括公民、法人和其他組織。可以合乎邏輯的推導(dǎo)《指導(dǎo)意見(jiàn)》創(chuàng)設(shè)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度下的權(quán)利主體不僅包括公民，還包括法人和其他組織。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中的舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則過(guò)于原則，缺乏具體的實(shí)施規(guī)則，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度應(yīng)運(yùn)而生。故而，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度以環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范為依據(jù)和基礎(chǔ)，權(quán)利主體理應(yīng)與環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中的規(guī)定保持一致。而實(shí)踐中的做法卻導(dǎo)致了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度與環(huán)境保護(hù)規(guī)范之間的銜接出現(xiàn)沖突和斷層，比如四川省、重慶市、河北省等省份公布的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度將單位排除在權(quán)利主體之外。地方將主體限制為公民的實(shí)踐從法律依據(jù)和法理角度都不具有正當(dāng)性。規(guī)范的不統(tǒng)一和相互矛盾不僅影響法律規(guī)范的權(quán)威性，也影響公眾對(duì)法律規(guī)范的確定性認(rèn)知。因此，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的構(gòu)建和完善應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)利主體作出明確回應(yīng)，擴(kuò)大權(quán)利主體的范圍，實(shí)現(xiàn)與環(huán)境保護(hù)規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一。

2.拓寬舉報(bào)方式

北京市、重慶市、天津市、安徽省、貴州省等省份試行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度僅限于實(shí)名舉報(bào)方式，獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象也僅限實(shí)名舉報(bào)者。公眾與被舉報(bào)違法行為者的較量下，公眾在付出時(shí)間和金錢成本的同時(shí)，還要承受被打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)名舉報(bào)方式嚴(yán)重打擊了公眾的舉報(bào)信心。制度本身對(duì)于舉報(bào)人利益和安全的保障程度是直接影響舉報(bào)人行為積極性的非常重要的一個(gè)因素[18]。來(lái)源于憲法、環(huán)境保護(hù)法及環(huán)境單行法的舉報(bào)權(quán)承載著憲治功能，生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管模式的僵化亟待環(huán)境共治格局的形成，這也決定了保障舉報(bào)權(quán)全面行使的必要性。從社會(huì)實(shí)效和法律依據(jù)看，構(gòu)建匿名舉報(bào)規(guī)則具有正當(dāng)性和迫切性。

構(gòu)建匿名舉報(bào)方式的具體規(guī)則。首先，生態(tài)環(huán)境主管部門在接收舉報(bào)時(shí)向舉報(bào)人提供動(dòng)態(tài)密碼，此動(dòng)態(tài)密碼具有唯一的對(duì)應(yīng)性，舉報(bào)人憑借本動(dòng)態(tài)密碼向生態(tài)環(huán)境主管部門查詢了解案件的進(jìn)程與結(jié)果，獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放時(shí)該動(dòng)態(tài)密碼也是舉報(bào)人驗(yàn)證身份的唯一標(biāo)識(shí)。其次，對(duì)積極探尋匿名舉報(bào)者嚴(yán)厲查處，對(duì)匿名舉報(bào)者提供長(zhǎng)期的信息保護(hù)，任何時(shí)候、任何人企圖探知其真實(shí)身份，均應(yīng)受到處罰。最后，為防止匿名舉報(bào)者濫用舉報(bào)權(quán)，保證違法線索的真實(shí)性和可靠度，有必要設(shè)定嚴(yán)于實(shí)名舉報(bào)的審查標(biāo)準(zhǔn)，否則生態(tài)環(huán)境主管部門有權(quán)不予受理。有學(xué)者認(rèn)為匿名舉報(bào)方式會(huì)成為動(dòng)機(jī)不純者的合法武器，但就環(huán)境領(lǐng)域而言，只要提供的線索確系環(huán)境違法，確對(duì)環(huán)境公共利益造成了損害，無(wú)論動(dòng)機(jī)如何均對(duì)環(huán)境公共利益實(shí)現(xiàn)了維護(hù)，制止其造成更嚴(yán)重的公共利益危害[19]。即便舉報(bào)者在處理結(jié)果中得到了利益，那也只是一種反射利益，不具有法律的譴責(zé)性。雖然實(shí)名舉報(bào)更能助長(zhǎng)形成環(huán)境社會(huì)共治良好風(fēng)氣，要鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)，但不可切斷公眾選擇匿名舉報(bào)的途徑。

3.構(gòu)建內(nèi)部舉報(bào)人制度

隨著組織體的日趨完善以及組織規(guī)模與復(fù)雜程度的日益擴(kuò)大與提高，組織體違法的可能性也在相應(yīng)增大，而監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)和阻止組織體違法行為的難度也在加大[20]。企業(yè)舉報(bào)人因其與企業(yè)的關(guān)系特殊，比位于企業(yè)外部的社會(huì)公眾更熟悉企業(yè)情況，在發(fā)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境違法方面具有天然優(yōu)勢(shì)。但內(nèi)部舉報(bào)人行使舉報(bào)權(quán)時(shí)，同時(shí)也會(huì)觸及法律規(guī)定或合同約定的保密義務(wù)的違反。這就涉及到權(quán)利和義務(wù)的制衡，環(huán)境公共利益和企業(yè)利益的博弈問(wèn)題。此外，內(nèi)部舉報(bào)人行使舉報(bào)權(quán)還面臨著企業(yè)減薪、解雇等報(bào)復(fù)風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部工作人員成為“告密者”，面臨著傳統(tǒng)道德的拷問(wèn)。但各地對(duì)涉及內(nèi)部舉報(bào)人的規(guī)定僅“鼓勵(lì)內(nèi)部知情人員舉報(bào)”，并無(wú)可操作的保護(hù)性規(guī)范，嚴(yán)重打擊了內(nèi)部舉報(bào)人的舉報(bào)信心。內(nèi)部舉報(bào)人因其身份的特殊性，對(duì)權(quán)利保護(hù)的范圍和程度提出了更高的要求，一般舉報(bào)制度保護(hù)規(guī)范不能實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)的全方面涵蓋。2019年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》第16條提出建立內(nèi)部舉報(bào)制度也佐證了這一點(diǎn)。因此，構(gòu)建內(nèi)部舉報(bào)制度是完善舉報(bào)制度的必經(jīng)之路，該制度不僅僅涉及對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的權(quán)利的全方位保護(hù)，還應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)利益之間的沖突和取舍問(wèn)題。

首先，設(shè)立中立的企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)受理組織。確定內(nèi)部舉報(bào)相對(duì)于外部舉報(bào)的優(yōu)位選擇。對(duì)于企業(yè)而言，內(nèi)部人士在遵循適當(dāng)?shù)某绦蜻M(jìn)行舉報(bào)時(shí)，由于他們首先接觸到企業(yè)管理者的不良行為，因此在危害事實(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大之前舉報(bào)，實(shí)際上是給管理者一個(gè)及時(shí)改正不良行為的機(jī)會(huì)[21]。其次，設(shè)立人身保護(hù)機(jī)制。保護(hù)對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括舉報(bào)人本人及其直系近親屬。保護(hù)機(jī)制可以由舉報(bào)人申請(qǐng)啟動(dòng)，也可以依職權(quán)啟動(dòng)。再次，落實(shí)職務(wù)保護(hù)。企業(yè)不得對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人進(jìn)行直接或者間接的職務(wù)打壓。因舉報(bào)遭受企業(yè)的職務(wù)打壓報(bào)復(fù)，舉報(bào)人可通過(guò)勞動(dòng)仲裁、民事訴訟等途徑尋求救濟(jì);舉證責(zé)任方面，適用勞動(dòng)爭(zhēng)議相關(guān)規(guī)定的舉證責(zé)任倒置，由企業(yè)承擔(dān)舉證責(zé)任。最后，實(shí)現(xiàn)責(zé)任的豁免。舉報(bào)人行使舉報(bào)權(quán)必然與保密義務(wù)相沖突。但在公共利益與企業(yè)利益的博弈下，企業(yè)利益應(yīng)當(dāng)讓位于公共利益，舉報(bào)人因舉報(bào)行為造成義務(wù)的違反、企業(yè)利益的損失不承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。

（二）環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)運(yùn)行程序規(guī)則的續(xù)造

地方公布的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定中舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的程序不具體，過(guò)于抽象概括，缺乏可操作性和指導(dǎo)性。例如，天津市對(duì)舉報(bào)程序只提及生態(tài)環(huán)境廳須查證屬實(shí)并依法處理;重慶市對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)程序規(guī)定按照舉報(bào)人意愿啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)程序，這些規(guī)定闕欠對(duì)舉報(bào)程序和獎(jiǎng)勵(lì)程序的具體回應(yīng)。檢索各地方的實(shí)踐，獎(jiǎng)勵(lì)程序的啟動(dòng)在生態(tài)環(huán)境主管部門依法作出行政處罰后依據(jù)舉報(bào)人的申請(qǐng)。此種實(shí)踐下，處罰結(jié)果直接影響?yīng)剟?lì)程序的啟動(dòng)，處罰成為獎(jiǎng)勵(lì)程序的實(shí)質(zhì)性步驟，處理結(jié)果將可能導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)程序未啟動(dòng)便終結(jié)，獎(jiǎng)勵(lì)程序的啟動(dòng)，是以行政機(jī)關(guān)對(duì)被舉報(bào)人是否啟動(dòng)處理、處罰程序?yàn)橐罁?jù)。但從舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度本質(zhì)看，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)是生態(tài)環(huán)境主管部門與公眾之間以信息為標(biāo)的的交易行為，是生態(tài)環(huán)境主管部門與公眾合作深化的標(biāo)志。只要舉報(bào)人提供的違法信息經(jīng)過(guò)生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和違法判斷符合規(guī)定有獎(jiǎng)舉報(bào)的范圍，就意味著交易行為成立。從獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)看，獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)舉報(bào)行為的正當(dāng)性、合法性給予的肯定性評(píng)價(jià)，不是對(duì)舉報(bào)行為引起的結(jié)果的評(píng)價(jià)，獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)行為的肯定，而不是對(duì)處罰結(jié)果的評(píng)判。只要舉報(bào)人對(duì)問(wèn)題的查證提供了關(guān)鍵的線索、物證、視聽(tīng)資料等證據(jù)，經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)初步的調(diào)查核實(shí)，違法行為符合可獎(jiǎng)勵(lì)的情形即可。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度不是舉報(bào)程序和行政獎(jiǎng)勵(lì)程序的簡(jiǎn)單拼湊，要走出孤立看待舉報(bào)程序和獎(jiǎng)勵(lì)程序的窠臼，以動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光審視舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的程序構(gòu)建。具體程序如圖1所示。

圖1舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)程序圖首先，啟動(dòng)舉報(bào)程序的同時(shí)啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)的申請(qǐng)程序。獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)是一項(xiàng)授益性權(quán)利，是否接受獎(jiǎng)勵(lì)完全尊重舉報(bào)人的意愿。舉報(bào)人舉報(bào)時(shí)說(shuō)明在符合獎(jiǎng)勵(lì)條件下，是否愿意接受獎(jiǎng)勵(lì)。如若進(jìn)行違法判斷后再通知舉報(bào)人讓其決定是否申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)，通知過(guò)程和舉報(bào)人申請(qǐng)的過(guò)程都會(huì)造成時(shí)間和行政資源的浪費(fèi)。其次，將行政獎(jiǎng)勵(lì)程序的啟動(dòng)設(shè)置在違法判斷之后、行政處罰之前，是舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)程序區(qū)別于普通舉報(bào)程序、獎(jiǎng)勵(lì)程序的制度要求，也是提高行政效率、貫徹便民服務(wù)理念的必然路徑。一方面，專業(yè)工作人員在進(jìn)行違法判斷的同時(shí)，對(duì)是否符合獎(jiǎng)勵(lì)情形進(jìn)行研判，可以保證工作人員對(duì)案件的掌握程度，保證認(rèn)證的統(tǒng)一性;另一方面，若等處罰后再由舉報(bào)人提交材料進(jìn)行申請(qǐng)，生態(tài)環(huán)境主管部門需要重新對(duì)案件進(jìn)行審查，不僅是行政資源的浪費(fèi)，也會(huì)造成程序冗余。

具體而言，公民認(rèn)為其明確舉報(bào)對(duì)象和環(huán)境違法符合政策文件所列舉的情形向生態(tài)環(huán)境主管部門舉報(bào)并寫明是否接受獎(jiǎng)勵(lì)以及接受獎(jiǎng)勵(lì)的方式;生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行形式審查符合受理?xiàng)l件應(yīng)當(dāng)受理，并告知虛假舉報(bào)的法律責(zé)任;受理舉報(bào)后，生態(tài)環(huán)境主管部門啟動(dòng)調(diào)查權(quán)對(duì)舉報(bào)線索進(jìn)行初步的調(diào)查核實(shí)，并出具書(shū)面的調(diào)查報(bào)告，進(jìn)行違法研判。同時(shí)，對(duì)是否符合政策文件所規(guī)定的可獲得獎(jiǎng)勵(lì)的情形研判，并形成書(shū)面的研判決定，對(duì)于疑難、復(fù)雜的舉報(bào)線索可依托案件審查委員會(huì)、執(zhí)法專家等，提高研判的準(zhǔn)確性和時(shí)效性;生態(tài)環(huán)境主管部門在得出研判結(jié)論后的一定工作日內(nèi)，向舉報(bào)者答復(fù)，對(duì)于符合獎(jiǎng)勵(lì)的情形，直接進(jìn)行行政獎(jiǎng)勵(lì)。值得一提的是，環(huán)境主管部門所做的調(diào)查報(bào)告和研判結(jié)果都需要環(huán)境主管部門存檔備份。其中的調(diào)查報(bào)告無(wú)須向舉報(bào)人公開(kāi)，因其是生態(tài)環(huán)境主管部門行使行政權(quán)力獲取的線索和證據(jù)，也涉及被舉報(bào)者的隱私;但是研判結(jié)論的反饋?lái)毾蚺e報(bào)者提供書(shū)面的材料證明，其中包括適用規(guī)范、研判理由和研判結(jié)論等核心要點(diǎn)。

（三）環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)救濟(jì)規(guī)則的續(xù)造

從權(quán)利維度看，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度由舉報(bào)權(quán)和受獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)構(gòu)成。從舉報(bào)主體所追求的利益來(lái)看，因自身利益遭受侵害而舉報(bào)的主體為私益主體，以維護(hù)公共利益為目的的主體是公益主體。2016年公布的第77號(hào)指導(dǎo)案例以私益主體與公益主體的區(qū)分認(rèn)定“利害關(guān)系”舉報(bào)人原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。但是近年來(lái)司法實(shí)踐中開(kāi)始運(yùn)用“保護(hù)規(guī)范理論”代替行政訴訟法及相關(guān)司法解釋所列舉的法定權(quán)益重新闡釋和厘清“利害關(guān)系”基準(zhǔn)。主觀公權(quán)利和反射利益作為保護(hù)規(guī)范理論的正反面重新定義了利害關(guān)系。行政機(jī)關(guān)接收舉報(bào)到處理舉報(bào)事項(xiàng)的整個(gè)過(guò)程中所適用的行政實(shí)體規(guī)范，該規(guī)范是否要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)考慮和保護(hù)舉報(bào)人訴請(qǐng)保護(hù)的法益，決定了舉報(bào)人訴請(qǐng)的權(quán)利是否為主觀公權(quán)利。保護(hù)規(guī)范理論下，司法機(jī)關(guān)用于利害關(guān)系判斷的審查對(duì)象包括：是否存在一種權(quán)利;權(quán)利是否有環(huán)境法律法規(guī)依據(jù)（即是否屬于主觀公權(quán)利）;該權(quán)利是否受到行政行為的侵害。因此，依照主體追求的利益的區(qū)分判定是否具有利害關(guān)系來(lái)認(rèn)定原告主體資格的方式不適用于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。私益主體并非當(dāng)然地具備原告資格，公益主體也并不必然地不具備原告資格。對(duì)舉報(bào)權(quán)用過(guò)程論的方法分階段分析有助于解決司法實(shí)踐混淆審查對(duì)象的現(xiàn)象。例如公益主體提起的訴訟，法院不進(jìn)行程序性舉報(bào)權(quán)和實(shí)體性舉報(bào)權(quán)的辨析，導(dǎo)致公益主體對(duì)程序性舉報(bào)權(quán)提出的訴權(quán)也遭到了否認(rèn)?；诖耍e報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度下，舉報(bào)人的舉報(bào)權(quán)和受獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)受到侵害時(shí)，不能拘泥于公益與私益簡(jiǎn)單的區(qū)分思路，應(yīng)結(jié)合保護(hù)規(guī)范理論對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利救濟(jì)途徑具體分析。

1.程序性舉報(bào)權(quán)救濟(jì)

舉報(bào)人具有行政程序法上的主體地位，行政機(jī)關(guān)通過(guò)答復(fù)行為產(chǎn)生推進(jìn)和終結(jié)舉報(bào)法律關(guān)系的程序效果[22]。行政機(jī)關(guān)收到舉報(bào)人提供的舉報(bào)線索，應(yīng)當(dāng)依法履行答復(fù)的職責(zé)，決定受理或不受理。答復(fù)不作為、延遲答復(fù)、拒絕受理答復(fù)等行政行為侵害了舉報(bào)人獲得答復(fù)的權(quán)利，不論私益主體抑或公益主體均有舉報(bào)權(quán)利和獲得答復(fù)的權(quán)利。這類行政行為因未啟動(dòng)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)程序，不涉及對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的實(shí)體處理，直接侵害舉報(bào)人的程序性權(quán)益。舉報(bào)人享有憲法、環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的舉報(bào)權(quán)，行政機(jī)關(guān)答復(fù)行為要尊重舉報(bào)人法律上的舉報(bào)權(quán)益，依法答復(fù)行為所依據(jù)的實(shí)體性規(guī)范所指向的是舉報(bào)人舉報(bào)權(quán)益的保護(hù)，即舉報(bào)人個(gè)人利益的保護(hù)。舉報(bào)人認(rèn)為自己程序性舉報(bào)權(quán)受到不合法的答復(fù)行為的侵害，舉報(bào)人（私益主體、公益主體）當(dāng)然地與案件有利害關(guān)系，有權(quán)提起行政訴訟。

2.實(shí)體性舉報(bào)權(quán)救濟(jì)

行政機(jī)關(guān)受理舉報(bào)后，即啟動(dòng)行政執(zhí)法程序，對(duì)違法線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、違法判斷、依法作出行政處理。最終的答復(fù)行為實(shí)際是上述實(shí)體處理行為的載體，形成對(duì)舉報(bào)人的書(shū)面通知文書(shū)。舉報(bào)人對(duì)答復(fù)行為不服，形式上看是對(duì)程序性的答復(fù)行為不服，實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政機(jī)關(guān)的實(shí)體處理行為不服。舉報(bào)人對(duì)這類行為不服提起行政訴訟，法院依據(jù)保護(hù)規(guī)范理論對(duì)利害關(guān)系的認(rèn)定因私益主體和公益主體的不同而有所區(qū)分。

私益主體此時(shí)與受害人具有同一性，訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)保護(hù)的是因舉報(bào)事項(xiàng)而遭受的人身、財(cái)產(chǎn)損害。但生態(tài)環(huán)境主管部門履行環(huán)境管理的目的是維護(hù)環(huán)境公共利益，而不是對(duì)私益主體的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)的維護(hù)。但在履責(zé)過(guò)程中維護(hù)公共利益的過(guò)程也維護(hù)了個(gè)人利益。因此，行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體處理時(shí)所依據(jù)實(shí)體性規(guī)范指向環(huán)境公共利益的維護(hù)，還指向個(gè)人利益的保護(hù)。因此，私益主體可以就不服處理結(jié)果的答復(fù)提起行政訴訟?！袄畎偾谠V鄭州二七區(qū)政府不履行法定職責(zé)案”參見(jiàn)：李百勤.鄭州市二七區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)（2018）最高法行申2975號(hào)。原告主張環(huán)境權(quán)遭受侵害時(shí)，不是基于自己的環(huán)境權(quán)遭受侵害而舉報(bào)，而是主張“鄭州市每個(gè)公民均受到侵害”，法院以此認(rèn)定其與政府沒(méi)有形成相對(duì)人關(guān)系，系環(huán)境公益行為，無(wú)權(quán)提起行政訴訟。依據(jù)邏輯反向推導(dǎo)，私益主體基于自己的權(quán)利遭受侵害而舉報(bào)，則與生態(tài)環(huán)境主管部門形成行政法律關(guān)系，行政行為對(duì)私益主體產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響，私益主體有權(quán)對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行政行為提起行政訴訟。2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第12條：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的。第12條第5款正是對(duì)私益主體具有原告資格的落實(shí)。

公益主體舉報(bào)后，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)依法履行查處職責(zé)，該職責(zé)不僅有憲法法定來(lái)源《憲法》第 9 條第 2 款：國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。，也在《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第13條：接受舉報(bào)的環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定調(diào)查核實(shí)舉報(bào)的事項(xiàng)，并將調(diào)查情況和處理結(jié)果告知舉報(bào)人。中有具體規(guī)定。受理舉報(bào)的生態(tài)環(huán)境主管部門有依法查處的法定義務(wù)。生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)不涉及私人利益的舉報(bào)事項(xiàng)依法查處時(shí)所依據(jù)的實(shí)體性規(guī)范為環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境單行法及其他環(huán)境相關(guān)的法律規(guī)范，這些規(guī)范的利益指向是環(huán)境公共利益，生態(tài)環(huán)境主管部門依法履行職責(zé)的目的也是維護(hù)環(huán)境公共利益，而不是個(gè)人利益。即便公益主體因?yàn)樘幚斫Y(jié)果獲得個(gè)人利益，從個(gè)人利益法定化的角度來(lái)看，其性質(zhì)也不屬于法定利益，只是一種反射利益，并非屬于主觀公權(quán)利。由此，公益性舉報(bào)的作用僅為告知行政機(jī)關(guān)有關(guān)違法行為的信息，舉報(bào)人與被舉報(bào)違法行為的處理結(jié)果不存在利害關(guān)系，舉報(bào)人對(duì)于答復(fù)行為沒(méi)有實(shí)體訴權(quán)[15]152-160。

3.受獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的救濟(jì)

舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)立目的是提供環(huán)境違法線索，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)環(huán)境執(zhí)法程序。其本質(zhì)是公眾與行政機(jī)關(guān)就信息交換形成的市場(chǎng)行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)符合規(guī)定的舉報(bào)行為有依法履行獎(jiǎng)勵(lì)的職責(zé)，公眾有依法享有獎(jiǎng)勵(lì)的法定權(quán)益。就舉報(bào)程序的功能性定位而言，是敦促環(huán)境行政主管部門積極履行制止環(huán)境違法的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的維護(hù)。但就獎(jiǎng)勵(lì)程序而言，獎(jiǎng)勵(lì)條款是對(duì)公眾依法提供環(huán)境違法線索的肯定，是給付對(duì)價(jià)的信息交換行為，其當(dāng)然地指向舉報(bào)人個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)利益的維護(hù)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)未獎(jiǎng)勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)行為存在瑕疵構(gòu)成對(duì)舉報(bào)人獲得獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)體性權(quán)益的侵犯。符合保護(hù)規(guī)范理論的要件構(gòu)成，舉報(bào)人（公益主體、私益主體）對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)行為不服享有訴權(quán)，具備原告訴訟資格。見(jiàn)表2所示。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)與治理創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程[23]。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是對(duì)十九屆四中全會(huì)提出建設(shè)共建共治共享社會(huì)治理制度的具體回應(yīng)，也是構(gòu)建環(huán)境保護(hù)多元共治格局的重要舉措。許多?。ㄊ?、區(qū)）早在2000年開(kāi)始試行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，但缺乏統(tǒng)一的規(guī)范指導(dǎo)，沒(méi)有形成成文定型化的制度，呈現(xiàn)出碎片化的樣態(tài)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》雖然要求各地制定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度要具備地方特色，但是制度的構(gòu)建需要理論和現(xiàn)實(shí)的支撐，更需要深入地剖析其功能價(jià)值意義，地方特色規(guī)定不能脫離制度的基本理念和基礎(chǔ)架構(gòu)。反之，則可能導(dǎo)致各行其是，背離制度內(nèi)在邏輯，消解整體性制度效能。結(jié)合各地的探索實(shí)踐，將該類行為解讀為舉報(bào)權(quán)和受獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的結(jié)合體，政府獎(jiǎng)勵(lì)行為界定為行政獎(jiǎng)勵(lì)行為，對(duì)探尋《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的合理性和正當(dāng)性，理順舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系、構(gòu)建舉報(bào)人的權(quán)利保障機(jī)制、指導(dǎo)未來(lái)立法具有重要意義。目前，我國(guó)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度仍在持續(xù)地探索和嘗試。從舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)和暴露的問(wèn)題來(lái)看，未來(lái)立法不僅需要對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的法律性質(zhì)、程序性規(guī)則、舉報(bào)人的權(quán)利保護(hù)等予以構(gòu)建和完善。同時(shí)，厘清權(quán)利與權(quán)利的界限，當(dāng)出現(xiàn)失實(shí)舉報(bào)時(shí)，應(yīng)對(duì)被舉報(bào)人的名譽(yù)權(quán)維護(hù)予以關(guān)注，并采取措施保障被舉報(bào)人的名譽(yù)權(quán)。另外，在防止權(quán)利異化方面，防止公眾的無(wú)序參與引發(fā)“多數(shù)人暴力”，界定舉報(bào)的正當(dāng)性和真實(shí)性審查標(biāo)準(zhǔn)，厘清內(nèi)部舉報(bào)制度與自首、立功之間的競(jìng)合關(guān)系等方面也需要予以高度關(guān)注。

參考文獻(xiàn)：

[1]王大敏.行政法制約激勵(lì)機(jī)制研究[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2010：228-234.

[2]阮為文.論激勵(lì)及其著力點(diǎn)和注意點(diǎn)[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào) （教育科學(xué)版），2003（5）：85-87.

[3]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1983：48.

[4]詹姆斯·N·羅西瑙.沒(méi)有政府的治理[M].張勝軍，劉小林，譯.南昌：江西人民出版社，2001：5.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：1-5.

[6]閏爾寶.行政允諾行為詳論[J].山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（2）：24-27.

[7]胡芬.行政獎(jiǎng)勵(lì)的創(chuàng)設(shè)權(quán)分析[J].行政與法（吉林省行政學(xué)院學(xué)報(bào)），2003（8）：39-41.

[8]葉必豐，周佑勇.行政規(guī)范研究[M].北京：法律出版社，2002：80.

[9]李海生.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境科技創(chuàng)新 助力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)[J].環(huán)境保護(hù)，2019（10）：15-19.

[10]黃鍇.行政訴訟中舉報(bào)人原告資格的審查路徑：基于指導(dǎo)案例77號(hào)的分析[J].政治與法律，2017（10）：138-149.

[11]詹強(qiáng).行政法學(xué)視野中的“吹哨人”制度[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）：45-54.

[12]諶楊.論中國(guó)環(huán)境多元共治體系中的制衡邏輯[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2020（6）：116-125.

[13]鹽野宏.行政法總論[M].楊建順，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：216.

[14]王莉.作為行政手段的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度研究[J].浙江學(xué)刊，2010（6）：145-149.

[15]黃澗秋.舉報(bào)答復(fù)行為可訴性的類型分析[J].法治研究，2017（4） ：152-160.

[16]王揚(yáng)祖.《里約宣言》剖析[J].中國(guó)環(huán)境管理，1992（4）：4-5.

[17]王學(xué)輝，王留一.通過(guò)合作的法治行政—國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下行政法理論基礎(chǔ)的重構(gòu)[J]. 求實(shí)，2015（6）：70-74.

[18]劉沛佩.論我國(guó)證券監(jiān)管中有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的完善[J].證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)，2017（5）：55-63.

[19]喬德福.論匿名舉報(bào)向?qū)嵜e報(bào)的轉(zhuǎn)化[J].中州學(xué)刊，2006（2）：73-76.

[20]王貴松.論公益性內(nèi)部舉報(bào)的制度設(shè)計(jì)[J].法商研究，2014（4）：72-81.

[21]DAVID L. Whistleblowers and Job Security[J]. 1995（2）：208-221.

[22]余韜.行政機(jī)關(guān)舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)[J].人民司法（應(yīng)用），2016（1）：92-96.

[23]方印.從“舊三角”到“新三角”：環(huán)境信息法權(quán)結(jié)構(gòu)變塑論[J].法學(xué)論壇，2020（5）：18-28.

（責(zé)任編輯：蒲應(yīng)秋）