方珊珊 汪蘇儀 馬丁楠 陳希暉

【摘要】文章聚焦重大突發(fā)性公共事件審計的五大關(guān)注點：審計時機的選擇、審計內(nèi)容的確定、審計資源的整合、審計信息的披露、審計方式的創(chuàng)新，剖析各國在上述五個方面的審計實踐，對我國進一步優(yōu)化重大突發(fā)性公共事件審計工作提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】重大突發(fā)性公共事件審計；新冠肺炎疫情防控審計；審計實踐

【中圖分類號】F239.44

★ 本文系江蘇省大學(xué)生實踐創(chuàng)新重點項目“重大突發(fā)公共事件全過程跟蹤審計研究——以疫情防控審計為例（202011287030Z）”階段性成果。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，各國政府積極開展疫情防控工作，充分發(fā)揮審計在疫情防控與災(zāi)害援助中的監(jiān)督、評價、鑒證功能。中國政府歷經(jīng)非典、玉樹地震、汶川地震等多項重大突發(fā)性公共事件，不斷積累相關(guān)審計經(jīng)驗，審計方法逐漸成熟、審計資源儲備逐漸豐富、審計有關(guān)政策逐漸完善，在疫情防控審計中成效顯著。但由于重大突發(fā)性公共事件審計發(fā)展歷時短且缺乏經(jīng)驗，在實踐過程中仍然存在不足。本文基于國際視野，總結(jié)國外相關(guān)審計經(jīng)驗，并對我國疫情防控審計提出建議。

一、重大突發(fā)性公共事件審計關(guān)注點

（一）審計時機的選擇

重大突發(fā)性公共事件的突發(fā)性對審計工作介入的時點提出要求。傳統(tǒng)事后審計難以在災(zāi)害預(yù)防與恢復(fù)階段發(fā)揮審計的積極作用，因此選擇最佳的審計時機，使效益最大化，是重大突發(fā)性公共事件審計的一大難點。

（二）審計內(nèi)容的確定

審計內(nèi)容的確定對于具體審計計劃的制定與落實具有決定性作用，在很大程度上影響了審計工作的最終效率和效果。然而，重大突發(fā)性公共事件發(fā)生突然、涉及群體多、牽涉范圍廣，使得審計內(nèi)容的確定有一定的難度。

（三）審計資源的整合

重大突發(fā)性公共事件發(fā)生，往往時間緊迫，內(nèi)容繁雜。這要求審計時能夠有效配置資源，使其發(fā)揮出 1+1>2 的作用，這里的資源不僅包括人、財、物，還有設(shè)備、經(jīng)驗、技術(shù)等。資源的有效配置和整合成為重大突發(fā)性公共事件審計的難點。

（四）審計信息的披露

重大突發(fā)性公共事件普遍呈現(xiàn)災(zāi)難性特征，廣泛涉及國家、人民的切身利益，并隨著政府及社會各界團體、個人加入救災(zāi)恢復(fù)重建活動，呈現(xiàn)出動態(tài)性變化。傳統(tǒng)的事后審計報告無法及時揭露不同階段暴露的問題，而適時、及時的階段性審計信息披露有利于相關(guān)部門及時解決問題，也能保障社會公眾的知情權(quán)。

（五）審計方式的創(chuàng)新

重大突發(fā)性公共事件現(xiàn)場的復(fù)雜性對常規(guī)審計方式提出挑戰(zhàn)。以新冠肺炎疫情為例，由于現(xiàn)場審計多被推遲或取消，審計工作很可能停滯不前，在這種情況下遠程審計方式起到至關(guān)重要的作用。這種非現(xiàn)場審計方式對審計機關(guān)及審計人員的信息技術(shù)水平提出較高要求，相應(yīng)地需要完善信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高審計人員的信息化水平，以更好服務(wù)于突發(fā)公共事件審計工作。

二、國外新冠肺炎疫情防控審計實踐

（一）國外疫情防控審計時機的選擇

重大突發(fā)性公共事件的管理具有極強的階段性，完備的審計工作應(yīng)覆蓋災(zāi)害防控全過程，開展預(yù)防審計審查合同和政策，跟進事中災(zāi)害救援過程，審查救災(zāi)恢復(fù)工作與政策落實情況。

新冠肺炎疫情暴發(fā)之前，多國曾開展預(yù)防審計，將審計關(guān)口前移以實現(xiàn)應(yīng)急目的：澳大利亞審計署優(yōu)先對與疫情相關(guān)的政策進行審核，保證法規(guī)的有效性；秘魯審計署借助過去抗災(zāi)經(jīng)驗形成的應(yīng)急反應(yīng)機制，從決策與協(xié)調(diào)架構(gòu)、能力建設(shè)、信息公開等方面，確保其在面對新冠肺炎疫情時，能快速反應(yīng)有效應(yīng)對。

在救援階段，審計機關(guān)對政府在危機中采取的緊急措施的真實性、合法性、效益性進行獨立的監(jiān)督、評價、鑒證。審計人員審查是否存在應(yīng)急程序濫用、政府人員貪污財政專項資金、政策法規(guī)落實不到位等問題。例如：澳大利亞審計署每月對新冠肺炎疫情的財政支出實施審計；英國審計署調(diào)查呼吸機采購及供應(yīng)鏈情況，針對呼吸機短缺問題，查找原因并提出應(yīng)對策略。

隨著國家經(jīng)濟和社會公共活動逐漸恢復(fù)正常，各國最高審計機關(guān)啟動復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段的審計工作，確保公共資源投入過程公開透明、政府工作落實到位、復(fù)工復(fù)產(chǎn)計劃能順利進行。新西蘭最高審計機關(guān)制定中長期計劃，計劃在2020—2023年間，將新冠肺炎疫情應(yīng)對和經(jīng)濟社會恢復(fù)情況作為一項重點審計內(nèi)容，持續(xù)關(guān)注疫情影響；并指出將對全國疫情防控措施及成效進行總結(jié)，和國際分享抗疫經(jīng)驗，全面提升應(yīng)對公共突發(fā)衛(wèi)生事件能力。英國最高審計機關(guān)針對復(fù)工復(fù)產(chǎn)貸款方案開展調(diào)查，審查計劃目標(biāo)、實施情況、資金管理帶來的風(fēng)險。

實踐表明，預(yù)防審計影響著后續(xù)的審計進程，有利于降低審計成本及疫情影響。審計機關(guān)的效力主要取決于救援階段審計工作的開展，這是審計工作的重中之重。在恢復(fù)階段，審計在控制災(zāi)后支出，支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)，總結(jié)經(jīng)驗，降低下次災(zāi)害帶來的損失等方面發(fā)揮重要的作用。

（二）國外新冠肺炎疫情防控審計內(nèi)容的確定

審計內(nèi)容的確定對于發(fā)揮審計工作的效率和效果具有重要意義，是突發(fā)性公共事件審計的重要環(huán)節(jié)。目前國際疫情防控審計的內(nèi)容主要集中于災(zāi)害救助財政資金審計、核心行業(yè)應(yīng)急救助物資專項審計、社會保障措施審計三個方面，致力于對疫情防控救助全過程實施全面監(jiān)督。

災(zāi)害救助財政資金審計內(nèi)容主要包括財政救助資金收支的合規(guī)性與效益性。英國最高審計機關(guān)在《審計與風(fēng)險委員會在新冠肺炎疫情期間的財務(wù)報告和管理應(yīng)對指南》中明確指出財政資金審計的重點為資金使用的年度報告、財務(wù)報告、控制環(huán)境等；澳大利亞將資金審計劃分為三個審計階段，分別為審計財政資金使用的合法合規(guī)性、資金使用效率與資金分配合理性，全面覆蓋疫情防控全過程的財政資金撥付與使用情況。除英、澳兩國外，災(zāi)害救助財政資金審計在美國、新西蘭、委內(nèi)瑞拉等多個國家都得到普遍關(guān)注。

醫(yī)療行業(yè)作為新冠肺炎疫情防控救災(zāi)工作的核心行業(yè)在各國審計工作中獲得高度重視。實踐中，醫(yī)療救助物資供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)均被納入疫情防控審計重點。例如，英國政府對呼吸機供應(yīng)鏈展開專項審計調(diào)查，重點關(guān)注本土呼吸機生產(chǎn)情況和呼吸機在國際市場的采購情況；奧地利政府重點關(guān)注了疫情期間醫(yī)院病床分配、藥物供應(yīng)等一線問題；哥倫比亞、厄爾瓜多、委內(nèi)瑞拉等多國政府都將醫(yī)療器械購置情況列入疫情防控期間的審計重點，旨在優(yōu)化醫(yī)療資源配置，確保疫情防治一線工作人員的生命安全。

疫情暴發(fā)以來各國審計機關(guān)對公共部門的社會保障工作展開監(jiān)督。巴西最高審計機關(guān)對農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)供應(yīng)狀況開展審計，重點關(guān)注糧食安全問題；另外對社會救助政策、稅收政策、原油供應(yīng)安全三大領(lǐng)域展開審計工作，旨在保障國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，滿足群眾基本生活需求。英國最高審計機關(guān)強調(diào)疫情防控審計應(yīng)當(dāng)尤其關(guān)注成人社會關(guān)懷，保護弱小群體；同時，審計機關(guān)對疫情期間“免費餐券計劃”開展專項審計，重點關(guān)注計劃的最終成果。社會保障工作審計針對社會敏感問題展開，是保障疫情防控工作持續(xù)進行的重要助力。

各國疫情防控審計實踐中，審計內(nèi)容包括了財政資金撥付與使用情況、重點行業(yè)救助工作開展情況、社會保障工作開展情況，在資金救助、行業(yè)扶持、民生保障三個領(lǐng)域保障救助工作順利開展。同時，審計內(nèi)容的確定需根據(jù)災(zāi)害救助的發(fā)展變化及時調(diào)整，這對能否制定合理有效的審計工作方案具有重要影響。

（三）國外疫情防控審計資源的整合

新冠肺炎疫情的復(fù)雜性對審計開展所需人力資源在數(shù)量和質(zhì)量方面提出新的要求。多國最高審計機關(guān)在此次新冠肺炎疫情防控審計中高度重視審計人力資源整合與調(diào)配。一是在人力資源數(shù)量的控制上，多國依據(jù)其審計重點成立專門的特別工作小組，為新冠肺炎疫情下的緊急審計項目調(diào)配人力，例如秘魯設(shè)立了一個專門機構(gòu)來評估政府在新冠肺炎疫情下采取的措施；二是在審計人員質(zhì)量的控制上，阿爾巴尼亞、玻利維亞、匈牙利等多國政府開設(shè)線上研討會與在線課程，對疫情發(fā)展過程中的國際審計動態(tài)進行全方面解讀，并不斷優(yōu)化本國審計方法，對審計人員的個人技能作出進一步專業(yè)化培訓(xùn)；英國政府充分利用專家工作，將醫(yī)療領(lǐng)域?qū)＜覉F隊納入“醫(yī)療器械采購供應(yīng)鏈專項審計”過程，將教育部專家團隊納入“免費餐券計劃專項審計”中，既豐富了審計隊伍的人員構(gòu)成，又提高了相關(guān)領(lǐng)域?qū)徲嫷男屎唾|(zhì)量。

（四）國外疫情防控審計信息的披露

自疫情發(fā)生以來，多國政府十分重視審計信息的披露。英國審計署先后出具了三份有關(guān)新冠肺炎疫情的專項報告，對政府抗疫期間的舉措、財政開支等情況進行了說明，披露了醫(yī)療體系的應(yīng)對情況及面臨困境，并提出了開展新冠肺炎疫情防控審計工作的風(fēng)險防范點，以指導(dǎo)審計機關(guān)更好開展審計工作。新西蘭審計署對各公共部門財政監(jiān)督報告的頻率縮短為每月一次。德國聯(lián)邦審計院于2020年3月至6月，發(fā)布了5篇與新冠肺炎疫情相關(guān)措施的報告。另外，許多國家的最高審計機關(guān)也注重與社會公眾的溝通，例如巴西、墨西哥、秘魯?shù)榷鄠€國家最高審計機關(guān)開設(shè)建議舉報平臺、開發(fā)應(yīng)用程序等多種方式來加強與公民的交流，審計機關(guān)能夠及時通過平臺發(fā)布信息，公民、政府機關(guān)也能夠通過平臺進行相關(guān)舉報，增加公共行政權(quán)力運行的透明度。

（五）國外疫情防控審計方式的創(chuàng)新

新冠肺炎疫情的發(fā)生對傳統(tǒng)審計方式提出了挑戰(zhàn)，現(xiàn)場審計多被取消或推遲。據(jù)一份對全球76個國家的最高審計機關(guān)新冠肺炎疫情工作情況研究顯示，約70%的最高審計機關(guān)利用既有電子信息技術(shù)及相關(guān)平臺成功地從現(xiàn)場審計向遠程審計轉(zhuǎn)變，以便能夠繼續(xù)高水平地進行審計工作。例如墨西哥最高審計機關(guān)設(shè)立了數(shù)字郵箱專門支持遠程審計，實現(xiàn)被審計單位與最高審計機關(guān)之間的信息溝通，并著力于開發(fā)一個綜合控制系統(tǒng)用于全過程跟蹤審計。再如阿根廷、巴西、厄瓜多爾、愛沙尼亞等多個國家采取視頻會議、網(wǎng)絡(luò)研討會方式提出相關(guān)遠程審計工作建議、部署相關(guān)審計任務(wù)、批準(zhǔn)相關(guān)審計報告等。此外，各國審計機關(guān)綜合運用人工智能工具推動信息技術(shù)在政府審計中的應(yīng)用，如使用自然語言處理工具讀取憑證合同，使用數(shù)據(jù)科學(xué)、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)對一些數(shù)據(jù)點（主要是總賬）生成風(fēng)險評分，預(yù)先設(shè)定內(nèi)置算法（如重要性水平、緊急付款等）來發(fā)現(xiàn)異常值。

三、國外新冠肺炎疫情審計對我國的啟示

（一）審計時機的選擇方面

我國在借鑒各國在新冠肺炎疫情預(yù)防審計經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可以從以下幾個方面做出努力，提升面對公共危機時的審計效力：在預(yù)防階段，培養(yǎng)預(yù)防審計的意識，增加對災(zāi)害風(fēng)險預(yù)防審計的研究，以此建立相應(yīng)的災(zāi)害預(yù)防審計準(zhǔn)則；堅持與疫情相關(guān)的合同或條例優(yōu)先審查；關(guān)注是否針對疫情建立預(yù)警機制，評估疫情預(yù)防的規(guī)劃落實情況；在恢復(fù)階段，要持續(xù)關(guān)注災(zāi)情影響，將經(jīng)濟社會恢復(fù)作為一項重點審計內(nèi)容，有重點、分步驟審查政府機關(guān)辦事能力；控制災(zāi)后資金的支出，防范資金帶來的效益風(fēng)險；聯(lián)合問責(zé)機構(gòu)，加強內(nèi)外部監(jiān)督，提高審計透明度。

（二）審計內(nèi)容的確定方面

我國突發(fā)性公共事件審計主要集中于災(zāi)害救助財政資金與災(zāi)害捐贈款物的合法合規(guī)性審計，對與災(zāi)害救助有關(guān)的其他公共部門與其他救助環(huán)節(jié)缺乏關(guān)注。國際審計實踐啟示：第一，我國重大突發(fā)性公共事件審計應(yīng)當(dāng)加強對資金使用效率的關(guān)注，對有關(guān)部門救助資金的使用情況開展績效審計；第二，加強涉災(zāi)核心行業(yè)救助政策落實、救助資源儲備情況的監(jiān)督工作，提高災(zāi)害救助一線工作的效益；第三，關(guān)注社會熱點問題，對涉災(zāi)熱點事件開展審計，及時公開審計信息，有效穩(wěn)定國民情緒及社會秩序。

（三）審計資源的整合方面

面對重大突發(fā)性公共危機，審計機關(guān)在調(diào)配審計資源之前，應(yīng)對審計資源需求做好長短期規(guī)劃，針對高風(fēng)險領(lǐng)域提前制定預(yù)案，保證審計資源的區(qū)域平衡；根據(jù)區(qū)域和審計方向?qū)徲嬋藛T進行分類，建立突發(fā)性公共事件跟蹤審計人才庫，保證審計資源能夠被統(tǒng)一調(diào)配，并且定期對庫中人員培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)勝任能力；評估審計資源，以確定所需要的衛(wèi)生專業(yè)人員、工程師、采購專家、數(shù)據(jù)分析師等，建立專業(yè)機構(gòu)合作機制或成立咨詢小組，多方聽取專家的意見，保證更全面審慎地看待問題；審計機關(guān)負責(zé)人要督促審計人員深入學(xué)習(xí)應(yīng)急管理、法律、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，全方位提高自己的綜合素質(zhì)。

（四）審計信息的披露方面

在新冠肺炎疫情期間，各級審計機關(guān)積極實踐披露相關(guān)審計成果，審計機關(guān)應(yīng)繼續(xù)保持并提高信息披露意識。國際審計實踐啟示：第一，披露階段性審計成果，揭露相關(guān)部門存在的問題，促使其糾正整改，提高政府公信力；第二，完善在線網(wǎng)絡(luò)平臺，加強與社會公眾的交流，使其能夠更清楚地了解審計機關(guān)的工作；第三，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對審計事項以及發(fā)現(xiàn)的問題出具階段性的審計意見，在審計項目完成后及時形成綜合完整的審計報告。

（五）審計方式的創(chuàng)新方面

在重大突發(fā)性公共事件危機下，審計機關(guān)的部分現(xiàn)場審計活動被推遲或取消。采用遠程審計方式一定程度上可以保障危機下審計工作的效率與效果。各級審計機關(guān)可以利用“金審工程”的成果，進一步完善國家審計信息系統(tǒng)，增強部門間的數(shù)據(jù)交流共享，提高數(shù)據(jù)安全性；加快推動電子數(shù)據(jù)審計制度化，保證審計工作規(guī)范化，提高審計人員數(shù)據(jù)保密意識；建設(shè)適應(yīng)信息化的審計人才隊伍，培養(yǎng)審計人員審計信息化意識，實現(xiàn)電子信息技術(shù)的應(yīng)用常態(tài)化。

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