胡 嶠，涂宏莉，厲敏萍

（井岡山大學 江西 吉安343000）

生態(tài)資源是羅霄山片區(qū)最重要的資源，生態(tài)優(yōu)勢是羅霄山片區(qū)最突出的優(yōu)勢。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的打響，羅霄山片區(qū)加快探索將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢的途徑，深入挖掘當地生態(tài)資源潛力，形成看得見、可預期的生態(tài)收益，從而助力羅霄山片區(qū)脫貧攻堅。目前，國內已有諸多學者對生態(tài)補償進行了探索，形成了較為豐富的研究成果，然而絕大部分成果均是遵循政府為主導的運作模式，從市場角度進行的相關研究較少。實踐中，井岡山作為羅霄山片區(qū)重要的生態(tài)屏障，近年來井岡山市政府結合脫貧攻堅工作，積極開展生態(tài)補償試點工作，著力增強生態(tài)保護地區(qū)的“造血功能”。盡管目前井岡山生態(tài)補償工作取得階段性成效，獲得了一定數量的補償資金支持井岡山脫貧攻堅，但是，在當前的生態(tài)補償試點中也存在補償形式單一[1]、運行機制不活[2]、市場手段不充分等問題[3]。對此，筆者圍繞井岡山市生態(tài)補償現狀進行深入的調查研究，以構建市場化的運行機制為目標，積極探索創(chuàng)新各項生態(tài)要素補償機制，從而為羅霄山片區(qū)實現經濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供強有力支撐。

1 井岡山市的基本概況

1.1 井岡山市的基本情況

井岡山市，江西省轄縣級市，由吉安市代管，位于江西省西南部，湘贛兩省交界羅霄山脈中段，古有“郴衡湘贛之交，千里羅霄之腹”之稱，現有人口約18 萬，國土面積1 462.4 km2。自然資源十分豐富：水資源方面，全市年平均降水量1 788 mm，折合水量22.8 億m3，區(qū)域內大部分河流為源頭性河流；森林資源方面，全市林地保有量10.6 萬hm2，森林覆蓋率86%以上，林木綠化率82%以上，位居全國前列，森林資源十分豐富；濕地資源方面，全市濕地總面積1 166.13 hm2，濕地植被面積305.2 hm2，濕地保護率為58.12%左右；生物資源方面，山區(qū)植物區(qū)系繁多，境內生物多樣性豐富，素有“天然動植物園”和“綠色寶庫”之稱，是世界上最有代表性的山地亞熱帶常綠闊葉林區(qū)，具有全球同緯度迄今保存最完整的次生原始森林7 000 hm2[4]。

1.2 井岡山市的生態(tài)現狀

截至2019年，井岡山生態(tài)優(yōu)勢進一步鞏固，生態(tài)文明建設取得明顯成效。主要體現在以下3 個方面：1）環(huán)境質量實現明顯改善。全年空氣質量優(yōu)良天數比例為97%，其中PM2.5 濃度為20 μg·m-3、PM10 濃度為37 μg·m-3，位居吉安市第一。再生資源回收利用體系覆蓋率達75%，一般工業(yè)固體廢物綜合利用率達100%，農作物秸稈綜合利用率達95%，單位生產總值能耗下降2.8%，單位生產總值水耗和二氧化碳排放量持續(xù)下降。2）污染防治取得重大進展。大氣污染防治行動計劃深入實施，“清河行動”縱深推進，瓷城工業(yè)園等污水處理廠基本完成，8 個廢棄礦山加快修復，全市無害化改廁率98.07%，106 個行政村生活垃圾一體化處理實現全覆蓋。3）國土空間保護持續(xù)鞏固。生態(tài)紅線管控制度全面落實，劃定生態(tài)紅線區(qū)域680 km2，占全市國土總面積的46.25%，基本農田保護率達到100%，國家自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等重要生態(tài)區(qū)內全面實現零采伐。

1.3 井岡山市生態(tài)補償成效

生態(tài)補償制度性框架加速構建與完善，《井岡山市生態(tài)產品價值實現機制實施方案》等10 余個政策文件先后印發(fā)實施，省級生態(tài)產品價值實現機制試點全面完成，成功獲批國家級生態(tài)綜合補償試點，山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)修復啟動實施。政府財政補助成效顯著，2017－2019年井岡山市森林濕地、水環(huán)境、耕地地力等方面獲得各類生態(tài)補償補助資金6 800多萬元。社會參與積極性明顯提高，生態(tài)扶貧公益崗位逐年增加，2017－2019年共聘請305 名當地貧困居民擔任生態(tài)護林員，聘用農民管水員人數81 人。生態(tài)綠色產業(yè)體系持續(xù)健全，全市“一茶四果”等產業(yè)基地達到26 280 hm2，“三品一標”認證企業(yè)22 家、56 個產品，基地面積5 533 hm2，省級龍頭企業(yè)8 家，農業(yè)公用品牌企業(yè)4 家。

2 井岡山市生態(tài)補償存在的問題

盡管井岡山市生態(tài)補償試點取得一定成效，一定程度上有力支持了井岡山市的脫貧攻堅工作，但也存在政府色彩偏重、市場機制不活等諸多問題，逐漸成為井岡山市生態(tài)補償深入開展的制約性因素。

2.1 多元化資金籌措機制不健全

生態(tài)補償工作中，政府是資金投入的主體，補償資金大多來源于上級部門支持，渠道過于單一、補償標準偏低、補償范圍偏小，導致井岡山市所獲生態(tài)補償資金規(guī)模與其生態(tài)地位嚴重不匹配。政府引導逐漸變成了政府主導，進一步擠壓了企業(yè)、合作社等其他主體功能發(fā)揮作用的空間。按照“誰污染，誰治理”的原則[5-7]，企業(yè)理應承擔污染治理主體責任。但出于種種原因，企業(yè)等主體參與度仍然較低，亟需調動各方參與生態(tài)補償的積極性，拓寬資金籌集渠道。同時，井岡山市綠色產業(yè)仍處于培育階段，生態(tài)產品的價值仍未得到有效實現，井岡山市仍需從“生態(tài)資源大市”轉變?yōu)椤吧鷳B(tài)經濟強市”。

2.2 組織激勵體系未完全建立

組織協(xié)調方面，由于地方政府部門職能存在交叉，生態(tài)補償工作涉及多個部門，比如發(fā)改、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門，相互推諉現象時有發(fā)生，對于生態(tài)補償工作中遇到的問題難以及時有效地進行協(xié)調解決[8]。激勵制度方面，對現有生態(tài)補償工作還缺乏相應的考核體系，只是納入年度“美麗中國”江西樣板考核當中，對于在開展生態(tài)補償工作中表現突出的單位和個人未明確具體激勵措施和手段，致使相關單位推動積極性偏差。

2.3 居民參與積極性還不夠高

當前，對于生態(tài)補償概念及其具體操作，社會公眾不太明晰，社會氛圍還不是很濃厚，致使群眾參與生態(tài)補償的積極性還不高，尤其是未充分認識到生態(tài)補償是實現脫貧致富的重要途徑。因此，在推動生態(tài)補償市場化運作過程中，出現了相關企業(yè)不想投入、不敢投入的現象，也出現了群眾配合度不高，不主動參與林業(yè)、流域等自然資源保護當中。

3 井岡山市生態(tài)補償機制優(yōu)化的對策建議

3.1 總體思路

井岡山市開展生態(tài)補償工作是貫徹落實習近平總書記“兩山”[9-10]生態(tài)文明思想的生動實踐。下一步，為真正將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢，助力井岡山鞏固脫貧攻堅成果和全面建成小康社會，井岡山市生態(tài)補償機制優(yōu)化的總體思路是：以開展國家生態(tài)綜合補償試點為引領，瞄準森林、流域、耕地、礦產四類資源要素，牢守政府作為引導者的角色定位，有效界定政府與市場間的權責邊界[11]，加快建立市場化的運行機制[12]，推進構建全方位、多層次的制度保障體系，形成政府引導、社會參與、市場運作、循環(huán)發(fā)展的生態(tài)補償機制[13]，努力實現生態(tài)優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉變?；究蚣苋鐖D。

圖1 井岡山市生態(tài)補償機制優(yōu)化框架Fig. 1 Optimization framework of ecological compensation mechanism in Jinggangshan City

3.2 重點任務

3.2.1 創(chuàng)新森林生態(tài)效益補償制度

充分發(fā)揮井岡山市森林覆蓋率高、林業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，切實將綠色資源轉化為發(fā)展資源，實現變“綠”為“寶”。1）加快推進碳交易能力建設。結合國家碳能力、碳市場建設的有力契機，全力參與其中，積極爭取碳配額，將井岡山市森林資源按一定比例折算成碳額度，在全省乃至全國范圍內將擁有的碳配額賣給二氧化碳排放量大的工業(yè)企業(yè)。同時，也可進入區(qū)域碳市場交易平臺，具體交易價格以實際操作為準。2）創(chuàng)新生態(tài)公益林補償機制。重點是建立公益林差異化補償機制和補償標準動態(tài)調整機制。鑒于井岡山市林業(yè)資源的豐富性與差異性，可探索對林業(yè)資源進行分類管理，實行不同的補償標準，以實現補償的針對性和有效性。比如，可將井岡山范圍內的世界僅存的亞熱帶常綠闊葉林劃為重點生態(tài)公益林，將其他林業(yè)劃為一般生態(tài)公益林，有針對性地給予一定差別化的補償。與此同時，也要積極引入市場定價體系與規(guī)則，確保補償標準與市場定價有效掛鉤。3）探索建立林業(yè)資源保險機制。將每年林業(yè)采伐收益作為投保金，實施滾動投保，重點是將火災、病蟲害、盜伐等不可預見的重大林業(yè)災害納入保障范圍，當災害發(fā)生時，在減少損失的同時獲得部分收入。比如，結合阿里巴巴集團與江西省政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議的有力機遇，以井岡山市為試點區(qū)域，推動開展林業(yè)災害保險試點工作。

3.2.2 創(chuàng)新流域上下游生態(tài)補償制度

由于井岡山植被資源豐富，蓄水能力較強，是贛江多個支流的重要源頭，位于周邊縣區(qū)河流的上游地區(qū)，實施流域補償具備明顯優(yōu)勢。1）建立兩個層面的流域保護補償體系。重點是以河流監(jiān)測斷面水質為依據，加快建立井岡山市和吉安市層面的流域補償體系。如井岡山市層面，以河流流經的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，對于水質不達標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，罰扣相應的獎金與轉移支付金，并獎勵給河流保護較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以此類推細化到鄉(xiāng)村單元。2）探索采用市場化的河流管護模式。對境內河流實施“管”“護”分離，政府承擔“管”的職責，將“維護”工作交于市場，可將河流維護工作分段承包給相關企業(yè)或個人，承包者可以在承包河段進行有限經營，所得收入除了用于河流日常維護外，可自行支配，從而減少政府資金投入，實現“以河養(yǎng)河”的長效管護。比如，可選擇拿山河作為試點，按照村組進行分段承包，前3年采取免費承包方式，村民可進行低污染的經營活動（如魚蝦養(yǎng)殖業(yè)等）獲得相應收益。3）創(chuàng)新水源地保護平衡機制。由于井岡山是多數河流和地下水的源頭，為保護下游的飲用水質量，則相應減少上游的開發(fā)活動，因此需要進行平衡補償?？稍O定一定用水標準，在水量范圍之內的用戶，按相應標準收取費用，對于用水量大的用戶或企業(yè)則收取累進水費，并將相關費用按一定比例補償上游農戶。

3.2.3 創(chuàng)新耕地生態(tài)保護補償機制

由于井岡山市有效耕地面積極其有限，因此需要加大耕地保護力度，其中重點是要探索設立井岡山市耕地保護基金。保護基金首期可先由政府投入作為引導資金，后期則由懲罰性收費和基金投資收入為主要來源。其中，懲罰性收費主要來源于兩個方面：1）以井岡山市工業(yè)園為試點范圍，試行土壤危害污染懲罰性收費，污染耕地的收費標準要顯著高于污染一般土地的標準，以達到懲罰警示的目的；2）以井岡山市城區(qū)周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)為試點范圍，試行秸稈焚燒污染懲罰性收費，主要是根據秸稈焚燒的面積進行計算。同時，要嚴格選擇經營能力強的專業(yè)機構對基金進行管理，采用可持續(xù)的市場化運作模式，全力做大耕地保護“基金池”。最后，以耕地面積為依據，對基金獲得的收益，進行年度分紅，從而推動形成農戶收益與耕地保護相互促進的新格局。

3.2.4 創(chuàng)新礦產資源生態(tài)補償機制

按照“誰開發(fā)、誰獲益、誰治理”的原則，加大井岡山市礦山修復力度，減少政府的相關投入，使周邊群眾獲得一份隱性收入。重點做好兩個方面：一是建立礦山修復治理基金。在相關開發(fā)企業(yè)獲得采礦權時，應簽訂礦山修復治理基金提取協(xié)議，比如可按礦山開采標的額的1%~5%提取礦山修復治理基金，該提取部分以預交為主，相關資金用于后期的礦山修復治理。該基金可采取多退少補的模式進行結算，同時對該基金采取市場化的管理模式，以實現基金的價值增值。比如，假如某企業(yè)獲得東上鄉(xiāng)花崗巖開采權，標的額為1 000 萬元，則企業(yè)應先預交10 萬元~50 萬元資金作為修復治理金，以達到約束作用，如果企業(yè)開礦完后不進行礦山修復的，則直接用基金進行礦山修復結算。二是探索采用礦山修復資產證券化模式?？蓪F有歷史礦山或廢棄礦山進行打包處理，轉化為證券份額，在一定市場范圍甚至是公開市場范圍內進行交易，從而實現礦山修復資金的滾動放大。

3.3 制度保障

井岡山市生態(tài)補償機制構建是一項系統(tǒng)工程，要確保機制的有效運行，需要進一步夯實井岡山市生態(tài)補償工作的投入機制、運行機制、管理機制、激勵機制、約束機制等各項制度性保障。

3.3.1 建立多元化的投入機制

充分調動各方面的積極因素，加快構建政府引導、社會主導、公眾參與的多元化資金籌措與投入機制[14]，全力夯實井岡山生態(tài)補償的資金基礎。1）加大政府資金支持力度。充分利用井岡山市特殊地位的優(yōu)勢，全力爭取上級各類政策資金支持，尤其是要用好原中央蘇區(qū)振興和國家生態(tài)主體功能區(qū)等政策優(yōu)勢，加快構建100 億元左右規(guī)模的政府引導資金，同時聘請專業(yè)的第三方機構進行管理運作，使基金的杠桿作用得到有效發(fā)揮。2）全力引導社會資本投入[15]。一方面，加快制定出臺相關政策支持企業(yè)、合作社等市場主體參與生態(tài)補償試點工作，力爭投資企業(yè)、合作社等社會主體數量在2025年達到50 家左右。另一方面，以建設吉安市國家普惠金融改革試驗區(qū)為抓手，引導金融機構參與構建政府引導基金，使政府基金規(guī)?？偭窟M一步擴大，力爭實現1∶5 的比例撬動銀行資本參與，從而使基金規(guī)模達到600 億元左右。同時，要充分運用井岡山市IPO 綠色通道優(yōu)勢，加快創(chuàng)新綠色資源融資模式以及融資工具。3）全力激發(fā)公眾參與積極性。加快制定出臺相關支持政策，提升當地居民參與生態(tài)補償的積極性和主動性，推動居民由“旁觀者”向“投資者”轉變。重點是在公益林日常維護方面，探索采用特許、合同等方式，向當地居民購買林業(yè)資源維護服務，爭取到2025年提供公益林管護崗位1 200 個。

3.3.2 建立立體化的運行機制

按照黨中央全面深化改革要求，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，加速構建“政府-市場-政府”運行機制。1）充分發(fā)揮政府作用。吉安市、井岡山市政府要加快制定區(qū)域內的流域補償機制，出臺以河流斷面水質為依據的流域考核管理辦法，每年開展2 次（半年和全年）考核評估，按季度召開專家座談會或工作協(xié)調會，著力構建協(xié)調有序的政府組織體系。2）全力采用市場化運行機制。加快建立可持續(xù)、上下聯動、利益共享、風險共擔的生態(tài)補償長效機制，比如以遂川縣、泰和縣為試點率先展開，推動雙方盡快簽訂上下游橫向補償協(xié)議，未達到協(xié)議要求的，一方按照協(xié)議要求給予一定補償。待試點成熟后，在總結經驗的基礎上逐步推開。3）及時形成有效的反饋機制。根據生態(tài)補償工作中市場機制運行的情況，及時發(fā)現問題，提出對策，從而有針對性地運用政府手段進行調控。比如，對于深山老林、生態(tài)脆弱的地區(qū)，可以采取生態(tài)移民的方式給予一定政府財政資金支持，防止在生態(tài)補償工作中市場機制難以發(fā)揮作用、出現缺位的現象。

3.3.3 建立規(guī)范化的管理機制

為實現生態(tài)補償工作的有效管理，要加快建立規(guī)范資金、考核、法律等方面的制度體系。1）建立規(guī)范化的資金管理制度。重點是加快建立以預決算機制為核心的資金管理制度，強化生態(tài)補償專項資金審計。對年度內需要開展的生態(tài)補償工作，井岡山市財政部門應督促相關部門編制預算報告，與其他工作預算報告一并呈報人大審議，接受人大專門監(jiān)督；在年度工作完成后，及時開展決算審核，確保預算與決算有效銜接。2）建立規(guī)范化的考核制度。主要是建立3項考核機制，國家省級層面建立國家生態(tài)補償綜合試點考核機制，吉安市層面建立跨縣域流域補償考核機制，井岡山市層面建立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域補償考核機制，形成立體化、多層次的考核網絡，并建立相對應的獎罰辦法等配套政策。3）建立規(guī)范化的法律審查機制。由于市場主體參與生態(tài)補償工作，為避免企業(yè)與政府間、企業(yè)與居民間產生法律風險，需要建立相關的法律機制，對其中的規(guī)范性文件和協(xié)議等內容進行法律審查，防止后期訴訟中對政府形象產生不利影響。

3.3.4 建立多維度的激勵機制

為推動生態(tài)補償工作的可持續(xù)進行，需要對政府（含政府管理人員）、企業(yè)、居民3 方進行有效和可持續(xù)的激勵。1）對政府的激勵。對生態(tài)補償工作業(yè)績突出的地方政府，可在年終高質量發(fā)展考核指標中給予高分，對于主動配合推進生態(tài)補償工作的政府部門，可在年終部門績效考核指標中給予高分，對于在生態(tài)補償工作中表現突出的個人，組織部門應將其列為優(yōu)先提拔對象，從而起到正向激勵效應。2）對企業(yè)的激勵。對于積極主動參與生態(tài)補償的企業(yè)及其他市場主體，可運用特許經營等方式幫助其擴大經營國有自然資產的范圍，提高整體的經營收入；同時，在同等條件下，可優(yōu)先將該企業(yè)生產的相關產品納入政府采購目錄中予以支持。3）對居民的激勵。加快建立利益共享機制，生態(tài)補償范圍的居民可將自身擁有的自然資源折算股本入股參與生態(tài)補償的經營企業(yè)，獲得相應的財產收入；居民所在村委會也可將屬于全村的集體資源以股權方式進行必要的投資運作。

3.3.5 建立制度化的約束機制

開展生態(tài)補償工作，除需要正向的激勵機制外，還需同步建立相應的反向約束機制，從而全面構建起“胡蘿卜+大棒”的雙向激勵約束機制。1）建立離任審計制度。按照國家要求，逐步建立領導干部自然資源離任審計制度，以井岡山市自然資源資產負債表或者有關部門建立的自然資源資產臺賬為基礎，對全市領導干部自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護責任做出客觀公正、實事求是的評價，對于自然資源資產離任審計不合格的人員采取限制使用措施。2）建立聯合懲戒制度。與當前信用體系建設工作同步，探索將損害生態(tài)行為納入聯合懲戒范圍，對損害方的一些行為進行必要的限制，比如融資額度等方面給予一定限制。3）建立監(jiān)督舉報機制。設立井岡山市生態(tài)保護監(jiān)督舉報熱線，充分發(fā)動群眾開展日常監(jiān)督，對舉報人實施隱名保護，對于有重大貢獻人員給予一定的物資獎勵，從而構建起群眾參與的網格化監(jiān)督體系。

4 結語

生態(tài)補償機制是調節(jié)區(qū)域生態(tài)利益沖突，推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境“共保聯治”，實現區(qū)域間協(xié)調有序發(fā)展的重要手段。盡管過去羅霄山片區(qū)（以井岡山市為代表）已經進行了生態(tài)補償系列嘗試，探索生態(tài)價值轉化路徑，但是系統(tǒng)化、一體化、市場化的生態(tài)補償機制構建依然處于起步階段，跨行政區(qū)、跨功能區(qū)的生態(tài)補償機制建設依然需要進一步研究，需要探索出更加符合羅霄山片區(qū)經濟社會和生態(tài)環(huán)境實際的可持續(xù)發(fā)展路徑。