隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，公共工程投資審計逐漸成為各級審計機關(guān)的重要審計業(yè)務(wù)，特別是市縣兩級審計機關(guān)，投資審計成為地方黨委政府控制建設(shè)項目成本的有力抓手。但隨著全面依法治國和全面深化改革的深入推進，基層審計機關(guān)投資審計有些業(yè)務(wù)已經(jīng)不符合現(xiàn)行要求。為了有效規(guī)范投資審計工作，審計署和湖北省審計廳相繼出臺文件，明確要求各級審計機關(guān)必須加快投資審計轉(zhuǎn)型，切實從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代投資審計轉(zhuǎn)變，真正回歸到審計監(jiān)督的主責主業(yè)上來。

一、充分認識投資審計轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性

（一）加快投資審計轉(zhuǎn)型是全面依法治國的需要

十堰市審計局在十堰車城高中竣工決算審計中積極探索投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展

依法審計是依法治國對審計行為的最基本要求。審計機關(guān)作為政治機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)，要牢牢把握依法審計這一生命線，堅持法治思維，準確把握政府投資審計正確發(fā)展方向，帶頭增強法治意識，做遵紀守法的表率。全國人大法工委印發(fā)《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》明確指出，《中華人民共和國審計法》規(guī)范的是審計機關(guān)與被審計單位之間的行政關(guān)系，而一些地方性法規(guī)直接規(guī)定“以審計結(jié)果作為合同雙方竣工結(jié)算的依據(jù)”，擴大了審計決定的法律效力范圍，超越了地方立法權(quán)限，限制了民事權(quán)力。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，尤其在當前全面依法治國戰(zhàn)略背景下，加快推進投資審計轉(zhuǎn)型勢在必行。

（二）加快投資審計轉(zhuǎn)型是全面深化改革的需要

隨著我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，政府投資的比重、方式、方向等都相應(yīng)發(fā)生了較大的變化，審計工作要把促進改革貫穿始終，充分發(fā)揮改革的“催化劑”作用。審計中要密切關(guān)注改革措施的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，努力從宏觀和全局的角度提出審計建議，使得各項改革措施相互促進、整體推進、形成合力。通過依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，揭示社會改革中的各種風險隱患，剖析問題原因，促進體制機制制度不斷完善，推動制度創(chuàng)新，化解矛盾、防范風險。

（三）加快投資審計轉(zhuǎn)型是推進審計事業(yè)發(fā)展的需要

審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，強制或變相強制“以審代結(jié)”，使審計機關(guān)超越法定的審計范圍和權(quán)限，影響了審計公信力和審計質(zhì)量，審計的獨立性難以發(fā)揮。在結(jié)算審計過程中，基層審計機關(guān)審計力量有限，介入不應(yīng)當介入的工作，影響了審計資源的有效運用，還會成為施工單位乃至社會中介機構(gòu)等利益相關(guān)方“公關(guān)”“圍獵”的對象，客觀上加大了投資審計廉政風險。因此，2020年9月以來，審計署、省審計廳分別召開投資審計專題培訓(xùn)班，要求各級審計機關(guān)要站在維護改革發(fā)展大局、全面依法治國和貫徹落實黨中央對審計工作重大決策部署的高度，解放思想，切實增強投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的自覺性和堅定性。堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，進一步厘清項目管理職責和審計監(jiān)督職責的邊界，堅決糾正“以審代結(jié)”問題，不斷深化投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二、當前投資審計轉(zhuǎn)型面臨的主要困難和問題

（一）投資審計角色錯位

基層審計機關(guān)在投資項目審計中，雖然審計對象是政府投資項目，但是審計內(nèi)容超出了法定職責。各地投資審計沒有統(tǒng)一的組織模式，開展投資審計的管理范圍、方式方法不盡統(tǒng)一，有的在跟蹤審計過程中取代建設(shè)單位、監(jiān)理單位的管理職能，有的介入工程建設(shè)咨詢，有的參與項目預(yù)算評審，等等，扮演了項目業(yè)主的管理角色，既當“運動員”又當“裁判員”，違背了審計的獨立性。

（二）投資審計內(nèi)容單一

近幾年，政府投資項目保持較快增長，審計機關(guān)承擔的政府投資建設(shè)項目審計任務(wù)日益繁重，因?qū)徲嬃α坎蛔?、專業(yè)技術(shù)力量薄弱，基層審計機關(guān)往往側(cè)重工程造價審計，對重大政策貫徹落實、投資立項決策、招標投標、工程質(zhì)量管理、投資績效等關(guān)注少，審計不到位，沒有做到全過程審計監(jiān)督。

（三）投資審計成果不高

基層審計機關(guān)對政府投資項目往往停留在對項目的真實性、合法性進行審計，盲目追求審減金額、核減率，忽視工程建設(shè)中的管理漏洞、責任缺失等問題，透過問題看本質(zhì)不夠，對政策落實、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益關(guān)注不夠，從體制機制和制度方面提出的建議措施不夠，為政府宏觀決策和管理服務(wù)的職能發(fā)揮不夠。

（四）“以審代結(jié)”問題突出

一直以來，市縣兩級黨委政府高度重視投資審計工作，認為原來的投資審計模式節(jié)約了大量財政資金，防范了建設(shè)領(lǐng)域廉政風險，但對轉(zhuǎn)型發(fā)展認識不足，認為轉(zhuǎn)型后關(guān)注建設(shè)成本控制情況少了，關(guān)注建設(shè)管理及程序情況多了，導(dǎo)致投資審計職能弱化。個別地方政府對投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展存在“不想轉(zhuǎn)”的保守思想，支持力度不夠。個別縣（市、區(qū)）審計局的投資審計項目占比甚至在70%以上，“以審代結(jié)”項目存量依然較大。

（五）轉(zhuǎn)型路徑面臨挑戰(zhàn)

轉(zhuǎn)型發(fā)展探索過程中，基層審計機關(guān)在制度層面不規(guī)范，審計項目缺乏計劃性，簡易程序問題依然存在，投資審計工作所需的復(fù)合型專業(yè)力量嚴重不足?！吨腥A人民共和國審計法》修訂后擴大了投資審計對象的范圍。住建部試點取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額。審計署等五部委令廢止了《建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定》。這一系列問題和變化都對投資審計工作帶來了新矛盾和新挑戰(zhàn)，都要求投資審計必須探索轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑。

三、“四轉(zhuǎn)一標”加快推進投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）轉(zhuǎn)角色，從結(jié)算審核轉(zhuǎn)向監(jiān)督審計

投資審計要進一步轉(zhuǎn)變角色，主動從“工程造價審核員”的錯位角色上退下來，不得參與工程項目建設(shè)決策和審批、征地拆遷、工程招標、物資采購、質(zhì)量評價、工程結(jié)算等管理活動，不得參加政府投資項目的管理和協(xié)調(diào)事項，改變當前既是“運動員”又是“裁判員”的局面，由以往的結(jié)算審核轉(zhuǎn)向監(jiān)督審計，切實回歸到監(jiān)督的本位，保證依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，切實履行好審計監(jiān)督的正確職責。

（二）轉(zhuǎn)范圍，從單一造價轉(zhuǎn)向全過程審計

要按照“圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點、量力而行、確保質(zhì)量”的原則，在項目安排上統(tǒng)籌謀劃，圍繞黨委政府的中心工作，關(guān)注本地實施的“十四五”規(guī)劃重大建設(shè)項目、疫后重振強功能補短板“十大工程”項目和中央專項資金直接投資的建設(shè)項目，依法統(tǒng)籌制訂年度投資審計項目計劃。要抓住項目建設(shè)全過程關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由過去側(cè)重工程造價審計，向招標投標、合同簽訂、建設(shè)管理、設(shè)備采購、工程造價、基建財務(wù)、征地拆遷、環(huán)境保護、重大政策執(zhí)行和投資績效等十個方面全環(huán)節(jié)審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變，達到以點帶面、全面監(jiān)督的效果。

（三）轉(zhuǎn)目標，從節(jié)約資金轉(zhuǎn)向制度建設(shè)

要從過去單一的造價審計中解脫出來，集中精神做好監(jiān)督員的工作，重點查找工程建設(shè)領(lǐng)域性、體制性的風險和問題，如違規(guī)招投標、高估冒算騙取建設(shè)資金、決策失誤或管理不善的損失浪費和利益輸送等，著力在提高監(jiān)督實效和質(zhì)量上下功夫，推動投資審計成果的轉(zhuǎn)化和運用，注重揭示和完善工程建設(shè)領(lǐng)域的管理漏洞和制度建設(shè)。加強審計綜合分析提煉，從體制機制制度方面分析原因，進行深層次剖析，促進被審計單位制定內(nèi)控制度，促進政府出臺規(guī)范性文件，堵住管理漏洞，破解發(fā)展瓶頸，更好地發(fā)揮公共投資審計在服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

（四）轉(zhuǎn)程序，從“一審”轉(zhuǎn)向“復(fù)審”

審計機關(guān)的職責是對政府投資建設(shè)項目的概預(yù)算執(zhí)行情況和結(jié)（決）算進行審計監(jiān)督，對項目進行結(jié)算審核是建設(shè)單位的管理職責，中介機構(gòu)的職責是受建設(shè)單位的委托，履行結(jié)算審核義務(wù)。投資審計要從結(jié)算審核中抽出身來，在建設(shè)單位委托中介機構(gòu)完成結(jié)算審核的基礎(chǔ)上進行審計監(jiān)督。基層市縣審計機關(guān)應(yīng)會同發(fā)改委和財政局等相關(guān)部門對政府投資項目管理辦法進行修訂完善，應(yīng)刪除涉及“以審代結(jié)”的條款，明確劃分建設(shè)單位、財政和審計部門各自主體責任，督促建設(shè)單位切實履行項目管理的責任。

（五）建標準，制訂價格信息參考標準

面對住建部取消最高投標限價，不再按定額計價，政府投資建設(shè)項目主材簽證價高于市場價等問題和挑戰(zhàn)，審計機關(guān)應(yīng)本著“治已病、防未病”的原則，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，樹立高度的責任意識和公正意識，全面準確地調(diào)查、收集和分析市場建材價格資料，推動建立科學(xué)的投資審計價格信息參考標準，為降低政府投資建設(shè)成本奠定扎實的基礎(chǔ)。

[圖片新聞]

孝感市審計局在醫(yī)療保險基金專項審計調(diào)查中，深入多家定點醫(yī)療機構(gòu)，核查參保人員住院信息及醫(yī)?；鹬С稣鎸嵭裕l(fā)現(xiàn)問題并提出切實可行的審計建議。圖為審計人員了解藥品出入庫情況。

（胡春霖 攝影報道）