江國華 童麗

〔摘要〕促進(jìn)型立法是通過提倡、引導(dǎo)等方式貫徹國家意志的一種新的立法模式。近年來，隨著國家治理重心下沉，我國促進(jìn)型地方立法發(fā)展迅速，并在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事業(yè)的促進(jìn)和發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。就內(nèi)容而言，促進(jìn)型地方立法重點(diǎn)關(guān)涉物質(zhì)、政治、精神、社會(huì)、生態(tài)等“五大文明”的促進(jìn)和發(fā)展領(lǐng)域;就數(shù)量分布而言，促進(jìn)型地方立法呈現(xiàn)出法律執(zhí)行性促進(jìn)型立法穩(wěn)中有降、制度實(shí)施性促進(jìn)型立法穩(wěn)步上升、事務(wù)性促進(jìn)型地方立法漸成主流的發(fā)展趨勢(shì)。就立法技術(shù)和質(zhì)量而言，促進(jìn)型地方立法不乏優(yōu)秀范例，但整體上因立法時(shí)間相對(duì)集中，橫向移植、內(nèi)容相似度偏高等問題比較突出，導(dǎo)致相關(guān)立法的民主性、地方性、創(chuàng)新性不足。

〔關(guān)鍵詞〕促進(jìn)型立法;地方立法;立法集中;立法移植

〔中圖分類號(hào)〕D901〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）03-0076-14

〔作者簡介〕江國華，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;

童麗，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北武漢430072。

促進(jìn)型立法作為中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分和憲法實(shí)施路徑之一，對(duì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)社會(huì)主體法治參與積極性等方面具有價(jià)值引導(dǎo)、行為促進(jìn)的功能，是良法善治之重器。地方的促進(jìn)型立法實(shí)踐已有二十余載，自2015年修訂《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委立法權(quán)以后，促進(jìn)型地方立法實(shí)踐空前活躍，調(diào)整范圍也呈擴(kuò)寬趨勢(shì)，相關(guān)立法內(nèi)容已從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延展至公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域。促進(jìn)型地方法規(guī)已具規(guī)模，有必要對(duì)促進(jìn)型地方立法展開實(shí)證研究，以洞曉其基本面相、發(fā)展趨勢(shì)以及立法質(zhì)量。

一、內(nèi)容考察：促進(jìn)型地方立法的基本面相

根據(jù)已頒布的促進(jìn)型地方法規(guī)來看，我國已初步建立以憲法五類文明建設(shè)為核心的促進(jìn)型立法體系，其調(diào)整范疇可分為：物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明五類立法事項(xiàng)，并著重將憲法總綱中的制度性權(quán)利、政策性條款落實(shí)于促進(jìn)型立法實(shí)踐中，形成內(nèi)容多元有序的促進(jìn)型立法模式。盡管有學(xué)者認(rèn)為《立法法》第72條規(guī)定的立法事項(xiàng)①屬于“等內(nèi)”，不宜作擴(kuò)大解釋②，但是五類促進(jìn)型地方立法已同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及全面深化改革相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)立法內(nèi)容從原本偏重物質(zhì)經(jīng)濟(jì)類立法到各領(lǐng)域法治建設(shè)多元發(fā)展的局面，不限于城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)以及歷史文化保護(hù)。具體調(diào)整內(nèi)容如下：

（一）物質(zhì)文明類促進(jìn)型立法

物質(zhì)文明類促進(jìn)型立法是我國物質(zhì)文明法治建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，為建設(shè)“富強(qiáng)國家”提供了重要制度保障。目前已有的物質(zhì)文明類促進(jìn)型地方立法可分為科學(xué)技術(shù)、商業(yè)貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)制度三個(gè)調(diào)整領(lǐng)域，且各調(diào)整領(lǐng)域下亦存有豐富的立法內(nèi)容。（1）科學(xué)技術(shù)類是指以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為核心涉及創(chuàng)新、應(yīng)用、投資、服務(wù)、交流等領(lǐng)域的法律規(guī)范，例如《四川省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《武漢市農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)辦法》《寧波市科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》《太原市促進(jìn)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展辦法》等。（2）商業(yè)貿(mào)易類是指在憲法保護(hù)的經(jīng)濟(jì)制度下涉及的具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及其相關(guān)參與主體的促進(jìn)型規(guī)范，例如《杭州市跨境電子商務(wù)促進(jìn)條例》《云南省外來投資促進(jìn)條例》《西安市會(huì)展業(yè)促進(jìn)條例》《本溪市中小企業(yè)促進(jìn)條例》等。（3）經(jīng)濟(jì)制度類是指根據(jù)《憲法》確立的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度為立法依據(jù)，就其中某一制度組成部分，或某一產(chǎn)業(yè)部門具體制定的地方促進(jìn)型法規(guī)③，例如《貴州省促進(jìn)供銷合作社發(fā)展條例》《銀川市促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》《煙臺(tái)市民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《包頭市促進(jìn)私營個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》《大連市循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等。

頻度上，物質(zhì)文明類促進(jìn)型地方法規(guī)相較于其他促進(jìn)型地方立法具有顯著優(yōu)勢(shì)，是我國促進(jìn)型立法的重要組成部分。在2000年以前，促進(jìn)型地方法規(guī)絕大部分是物質(zhì)文明類的內(nèi)容，同期占比達(dá)97%。盡管后繼相關(guān)立法占比逐期下降，到2016至2020年時(shí)段僅為30%，但同類立法頻度仍保持上升趨勢(shì)。這表明地方促進(jìn)型立法的比例變化是其結(jié)構(gòu)調(diào)整所致，物質(zhì)文明類促進(jìn)型地方立法的供需關(guān)系仍然穩(wěn)健。

內(nèi)容上，《憲法》總綱第十一條、第十四條、第二十條涉及的商業(yè)貿(mào)易和科學(xué)技術(shù)是物質(zhì)文明類促進(jìn)型地方立法的主要調(diào)整領(lǐng)域，也是促進(jìn)型立法早先實(shí)踐的主要場域。其中，科學(xué)技術(shù)類的促進(jìn)型立法初期以科技進(jìn)步、科技成果轉(zhuǎn)化為主要關(guān)注事項(xiàng);中期則關(guān)注科技成果市場化、立法理念具體化，出現(xiàn)科技成果保護(hù)、科技企業(yè)、科技服務(wù)、科技風(fēng)投等相關(guān)促進(jìn)型法規(guī);現(xiàn)階段科技創(chuàng)新和技術(shù)質(zhì)量成為新的關(guān)注領(lǐng)域。商業(yè)貿(mào)易類促進(jìn)型立法主要以中小企業(yè)促進(jìn)型法規(guī)為主，兼顧旅游、文化、互聯(lián)網(wǎng)、物流等多個(gè)領(lǐng)域。此外，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)型立法具有明顯的地方特色屬性，例如《延邊朝鮮族自治州促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《寧夏回族自治區(qū)枸杞產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》《黔南布依族苗族自治州促進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》等。

（二）政治文明類促進(jìn)型立法

政治文明類促進(jìn)型立法是我國政治文明法治建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，為社會(huì)主義民主提供了重要制度保障。目前已有的政治文明類促進(jìn)型地方法規(guī)可以劃分為民族事務(wù)、司法行政、改革開放等。（1）民族事務(wù)類是指涉及民族地區(qū)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)的地方促進(jìn)型法規(guī)，例如《寧夏回族自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》《廣東省促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展條例》《云南省促進(jìn)民族自治地方科技進(jìn)步條例》等。（2）行政司法類主要是指國家機(jī)關(guān)的便民服務(wù)類地方促進(jìn)型法規(guī)，例如《江蘇省促進(jìn)政務(wù)服務(wù)便利化條例》《武漢市多元化解糾紛促進(jìn)條例》等。（3）改革開放政策類主要指對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革政策法律化以及對(duì)外開放政策法律化的地方促進(jìn)型法規(guī)，例如《西安市改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》《重慶市促進(jìn)開放條例》等。

頻度上，政治文明類促進(jìn)型立法尚屬新興立法領(lǐng)域，相關(guān)立法少于其他四類促進(jìn)型立法。直至2006年深圳市頒布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，促進(jìn)型立法的實(shí)踐場域才擴(kuò)展至政治類，爾后相關(guān)促進(jìn)型立法占比略有小幅上升。其中2016至2020年時(shí)段，涉及民族事務(wù)、司法行政、改革開放的地方立法在數(shù)量上較為均衡，未有明顯的數(shù)量差距。初步判斷其立法實(shí)踐規(guī)模較小的原因或與地方立法需求以及《立法法》規(guī)定的立法保留事項(xiàng)④有關(guān)。

內(nèi)容上，以《憲法》第四條民族事務(wù)為導(dǎo)向的促進(jìn)型法規(guī)數(shù)量居多，并且除《廣東省促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展條例》外，相關(guān)促進(jìn)型立法多分布于欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，例如青海、寧夏、貴州、云南、四川等。⑤司法行政僅包含“政務(wù)”和“多元糾紛化解”兩類事項(xiàng)，其立法實(shí)踐主要集中于2016至2020年時(shí)段，屬于新興立法領(lǐng)域。其中，政務(wù)類促進(jìn)型立法屬于江蘇省的立法創(chuàng)新實(shí)踐，全國僅其頒布了《江蘇省促進(jìn)政務(wù)服務(wù)便利化條例》。改革開放包含對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開放兩個(gè)部分，具有政策法律化的特征，多數(shù)為授權(quán)性立法，并以地方“試點(diǎn)”的方式呈現(xiàn)，例如《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的決定》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廈門片區(qū)建設(shè)規(guī)定》等。

（三）精神文明類促進(jìn)型立法

精神文明類促進(jìn)型立法是我國精神文明法治建設(shè)的重要內(nèi)容，為實(shí)現(xiàn)文明國家提供了重要制度保障，已有的精神類促進(jìn)型地方法規(guī)可以劃分為行為道德、文化素質(zhì)、公共倫理等類型。（1）公民道德類是指關(guān)于促進(jìn)公民個(gè)人道德品行，引導(dǎo)、提升公民文明行為的地方促進(jìn)型規(guī)范，例如《鄭州市文明行為促進(jìn)條例》等。（2）文化素質(zhì)類是指關(guān)于提升公民科學(xué)文化素養(yǎng)，增強(qiáng)文化自信，發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化的地方促進(jìn)型法規(guī)，例如《煙臺(tái)市全民閱讀促進(jìn)條例》《江蘇省社會(huì)科學(xué)普及促進(jìn)條例》《太原市博物館促進(jìn)條例》《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》《安徽省家庭教育促進(jìn)條例》等。（3）公共倫理類是指促進(jìn)符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公共利益的公共關(guān)系的地方法規(guī)，例如《長沙市慈善事業(yè)促進(jìn)條例》《汕頭市青年志愿服務(wù)促進(jìn)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》《廣東省社會(huì)力量參與救災(zāi)促進(jìn)條例》《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》等。

頻度上，精神文明類促進(jìn)型地方立法是五類促進(jìn)型地方法規(guī)中起步最晚但發(fā)展最快的。在2010年之前很少有相關(guān)促進(jìn)型地方法規(guī)，2011至2015年期間也處于緩速發(fā)展過程，相關(guān)地方法規(guī)僅有12部，然而到2016年以后精神文明類促進(jìn)型地方法規(guī)數(shù)量陡然增至160余部，同期占比達(dá)40%，是上一時(shí)段的5倍。初步判斷，這種短時(shí)的極速增長或與社會(huì)環(huán)境、地方立法需求無緊密關(guān)聯(lián)，而是和《憲法》《立法法》的修訂以及相關(guān)立法政策⑥有關(guān)。同時(shí)這表明法律法規(guī)業(yè)已成為推廣社會(huì)主流價(jià)值觀的重要保障。

內(nèi)容上，《憲法》第二十四條“精神文明建設(shè)”中的公民道德是地方促進(jìn)法規(guī)的主要調(diào)整領(lǐng)域，其次是文化素質(zhì)和社會(huì)倫理領(lǐng)域。其中，公民道德主要以促進(jìn)“文明行為”的地方法規(guī)為主，文化素質(zhì)主要以公民閱讀和知識(shí)科普為主，社會(huì)倫理領(lǐng)域的調(diào)整內(nèi)容則呈現(xiàn)多元化特征，包括慈善救助、公益志愿、家庭倫理等。這類型促進(jìn)型地方立法與物質(zhì)文明類促進(jìn)型立法相比更強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治和公民主體性。

（四）社會(huì)文明類促進(jìn)型立法

社會(huì)文明類促進(jìn)型立法是我國社會(huì)文明法治建設(shè)的重要內(nèi)容，為和諧社會(huì)提供了重要制度保障。目前已有的社會(huì)文明類地方促進(jìn)型法規(guī)是綜合展現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)步成果和進(jìn)步程度的法律規(guī)范，它可以劃分為健康、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、區(qū)域綜合建設(shè)等。（1）健康類是指醫(yī)療、衛(wèi)生、健康、體育等關(guān)乎國民身體素質(zhì)的促進(jìn)型地方法規(guī)，例如《山西省保障和促進(jìn)縣域醫(yī)療衛(wèi)生一體化辦法》《武漢市愛國衛(wèi)生促進(jìn)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)全民健身?xiàng)l例》等。（2）教育類是指關(guān)于面向社會(huì)全民的多元化教育資源、體系、服務(wù)的促進(jìn)型法規(guī)，例如《昆明市民辦教育促進(jìn)條例》《成都市職業(yè)教育促進(jìn)條例》《杭州市學(xué)前教育促進(jìn)條例》《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》等。（3）就業(yè)類促進(jìn)型地方法規(guī)旨在促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與個(gè)人發(fā)展相協(xié)調(diào)，例如《本溪市就業(yè)促進(jìn)條例》等。（4）養(yǎng)老類促進(jìn)型地方法規(guī)旨在以家庭為基礎(chǔ)，規(guī)范、引導(dǎo)政府和社會(huì)為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，例如《連云港市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》等。（5）區(qū)域綜合建設(shè)類是指地方就某一行政區(qū)域、特殊社會(huì)區(qū)域或自然區(qū)域內(nèi)的綜合性發(fā)展建設(shè)制定、頒布的促進(jìn)型地方法規(guī)，例如《湖北鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《濟(jì)寧市智慧城市促進(jìn)條例》《武漢市促進(jìn)革命老區(qū)發(fā)展辦法》等。

在頻度上，社會(huì)文明類促進(jìn)型地方立法實(shí)踐在近三個(gè)時(shí)段穩(wěn)中有升：2006至2010年時(shí)段共39部，2011至2015年時(shí)段共38部，2016至2020年時(shí)段共58部，但占比呈現(xiàn)緩速下降狀態(tài)。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，教育、就業(yè)屬于社會(huì)文明類促進(jìn)型地方法規(guī)的主要調(diào)整內(nèi)容，但近年立法實(shí)踐頻度下降;健康、養(yǎng)老、區(qū)域發(fā)展類促進(jìn)型地方法規(guī)，成為新興增長點(diǎn)，是過去立法頻度的三倍。這表明社會(huì)正朝著更加多元價(jià)值和多元利益的方向發(fā)展，展現(xiàn)出促進(jìn)型地方立法回應(yīng)社會(huì)各類法治需求為首要、注重以人為本的法治理念。

在內(nèi)容上，社會(huì)文明類促進(jìn)型地方法規(guī)內(nèi)容最為多元，涉及《憲法》總綱第十九條、第二十一至二十三條規(guī)定的全民教育、醫(yī)療、健康、人口質(zhì)量等內(nèi)容，是反映社會(huì)綜合發(fā)展?fàn)顩r的立法，其多元共治的特征也尤為明顯。（1）教育促進(jìn)型地方法規(guī)內(nèi)容涵蓋多維領(lǐng)域，為現(xiàn)代化教育體系提供了制度支撐。⑦但學(xué)前教育、社區(qū)教育、老年教育、終身教育等需要更多社會(huì)力量參與的促進(jìn)型地方法規(guī)多分布于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。（2）就業(yè)促進(jìn)類地方法規(guī)多以《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》（以下簡稱《就業(yè)促進(jìn)法》）為立法依據(jù)，以“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要”為立法指導(dǎo)，并結(jié)合本省的實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定地方法規(guī)。因此近年的地方就業(yè)類促進(jìn)型立法多為《就業(yè)促進(jìn)法》2015年修正案頒布后的地方法規(guī)的修訂。（3）健康促進(jìn)類地方法規(guī)關(guān)注對(duì)象以“衛(wèi)生”為主，其次是學(xué)生體質(zhì)健康，這或許與國務(wù)院開展多年的“愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”以及學(xué)生素質(zhì)教育有關(guān)。盡管2020年《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》已經(jīng)開始實(shí)施，但相關(guān)促進(jìn)型地方立法尚未展開?？傮w上，健康領(lǐng)域的促進(jìn)型地方立法供給不足，離《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的“加強(qiáng)健康法治建設(shè)”⑧目標(biāo)尚遠(yuǎn)。（4）養(yǎng)老促進(jìn)類地方法規(guī)是自2012年《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》修訂增加“養(yǎng)老服務(wù)”的內(nèi)容后，一些地方才相繼頒布養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例。（5）區(qū)域發(fā)展類促進(jìn)型地方法規(guī)主要分為傳統(tǒng)的發(fā)展式微的區(qū)域如革命老區(qū)、鄉(xiāng)村的促進(jìn)型法規(guī)，以及符合新興發(fā)展理念的示范區(qū)域如建設(shè)廉潔示范區(qū)、環(huán)境友好區(qū)等的促進(jìn)型法規(guī)。

（五）生態(tài)文明類促進(jìn)型立法

生態(tài)類促進(jìn)型立法是我國生態(tài)文明法治建設(shè)的重要內(nèi)容，為美麗中國提供了重要制度保障。已有的生態(tài)文明類促進(jìn)型地方法規(guī)旨在增進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)美麗中國，涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)、資源能源利用、生態(tài)環(huán)境教育宣傳等領(lǐng)域。（1）生態(tài)環(huán)境建設(shè)類是指將生態(tài)環(huán)境保護(hù)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程的促進(jìn)型地方法規(guī)，如《白山市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》等。（2）資源能源利用類是指出于節(jié)約自然資源、提高資源利用率、改善資源消費(fèi)習(xí)慣、促進(jìn)可再生能源利用等目的制定頒布的促進(jìn)型地方法規(guī)，如《浙江省可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)條例》《云南省清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》等。

在頻度上，生態(tài)文明作為地方促進(jìn)型立法的重要調(diào)整領(lǐng)域，相關(guān)地方立法呈穩(wěn)定發(fā)展趨勢(shì)。盡管2016至2020年時(shí)段相關(guān)地方立法頻度比上一時(shí)段高近3倍，但總體占比仍維持在11%左右。其中，環(huán)境保護(hù)和資源利用作為生態(tài)文明類促進(jìn)型地方法規(guī)的主要調(diào)整內(nèi)容，2016-2020年時(shí)段相關(guān)立法實(shí)踐頻度較為均衡;2006至2010年時(shí)段二者立法實(shí)踐頻度相同，2011至2015年時(shí)段資源利用類則高于生態(tài)環(huán)境類促進(jìn)型立法，然而2016至2020年時(shí)段環(huán)境保護(hù)類反超資源利用類促進(jìn)型立法。2016-2020年時(shí)段首次出現(xiàn)生態(tài)教育和宣傳類促進(jìn)型法規(guī)，具有一定創(chuàng)新性。

在內(nèi)容上，生態(tài)類促進(jìn)型地方立法是《憲法》第二十六條生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款的具體實(shí)施路徑之一，并且相關(guān)立法事項(xiàng)具有一定的時(shí)間分布規(guī)律。早期有關(guān)生態(tài)的促進(jìn)型立法重點(diǎn)在節(jié)約資源、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展上，例如《江西省促進(jìn)發(fā)展新型墻體材料條例》;中期是以環(huán)境改善為重點(diǎn)、對(duì)具體環(huán)境要素予以專門保護(hù)，例如《重慶市森林建設(shè)促進(jìn)條例》;后期自“生態(tài)文明”作為國家建設(shè)目標(biāo)提出后，地方相關(guān)立法注重將生態(tài)保護(hù)融入其他社會(huì)建設(shè)目標(biāo)中，呈現(xiàn)生態(tài)綜合建設(shè)特征，例如《海東市綠色宜居城市建設(shè)促進(jìn)條例》。現(xiàn)有地方生態(tài)文明類促進(jìn)型立法總體上反映了地方立法主體對(duì)生態(tài)環(huán)境認(rèn)識(shí)的深化，以及地方的生態(tài)文明法治需求提升。

二、路徑分析：促進(jìn)型地方立法的發(fā)展趨向

促進(jìn)型地方立法體系建設(shè)主要有促進(jìn)法執(zhí)行性地方立法、制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法、地方事務(wù)性促進(jìn)型立法三條路徑。隨著國家立法權(quán)分配體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，立法主體重心下沉，地方立法已成為國家法治建設(shè)的重要組成部分。根據(jù)三條路徑產(chǎn)生的法規(guī)數(shù)量、占比變化趨勢(shì)可知，激活地方立法自主性以供國家立法和地方治理之需，是促進(jìn)型地方立法實(shí)踐之目的所在。而這與對(duì)地方立法是執(zhí)行性、輔助性立法的一貫認(rèn)知不符。⑨

（一）促進(jìn)法執(zhí)行性地方立法穩(wěn)中有降

促進(jìn)法執(zhí)行性地方立法路徑是指根據(jù)《立法法》第七十三條第一款第一項(xiàng)規(guī)定⑩，地方立法主體為貫徹實(shí)施促進(jìn)型法律，結(jié)合地方實(shí)際情況制定地方法規(guī)的路徑。該路徑產(chǎn)生的地方促進(jìn)型法規(guī)一般有兩種形式：一是直接采取行政區(qū)域名稱+“實(shí)施辦法”的范式，例如《武漢市實(shí)施〈中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法〉辦法》;二是間接以促進(jìn)法中的主題+“促進(jìn)條例”的范式，例如《沈陽市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》。作為促進(jìn)型立法實(shí)踐的路徑之一，它具有如下特征和發(fā)展趨勢(shì)：

其一，目前促進(jìn)法執(zhí)行性地方法規(guī)共138部，在促進(jìn)型地方法規(guī)中占比24%，該路徑產(chǎn)生的促進(jìn)型地方法規(guī)在促進(jìn)型地方立法總量中位居第三。其主要調(diào)整領(lǐng)域?yàn)槲镔|(zhì)文明和社會(huì)文明兩類，精神文明類和生態(tài)文明類所占比重較小。截至2020年12月我國共有促進(jìn)型法律9部，分別涉及科技成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)、電影產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、民辦教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康、清潔生產(chǎn)事項(xiàng)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，590部促進(jìn)型地方法規(guī)中B12，促進(jìn)法執(zhí)行性地方法規(guī)共139部，包括中小企業(yè)促進(jìn)型地方法規(guī)36部、科技成果轉(zhuǎn)化促進(jìn)型地方法規(guī)34部、就業(yè)促進(jìn)型地方法規(guī)28部、民辦教育類促進(jìn)型地方法規(guī)17部、農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)型地方法規(guī)11部、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型地方法規(guī)8部、清潔生產(chǎn)促進(jìn)型地方法規(guī)4部。新頒布的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》與《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》尚無專門的地方實(shí)施性法規(guī)。（見圖1）

其二，促進(jìn)法執(zhí)行性地方立法主體大多為省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。具體分析如下：《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的地方實(shí)施性法規(guī)共34部，省級(jí)相關(guān)立法30部;《就業(yè)促進(jìn)法》的地方實(shí)施性立法共28部，省級(jí)相關(guān)立法22部;《民辦教育促進(jìn)法》的地方執(zhí)行性法規(guī)共17部，相關(guān)省級(jí)地方法規(guī)11部;《中小企業(yè)促進(jìn)法》的地方執(zhí)行性法規(guī)共36部，相關(guān)省級(jí)地方法規(guī)28部;《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》的地方執(zhí)行性法規(guī)共12部，相關(guān)省級(jí)地方法規(guī)9部;《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的地方執(zhí)行性法規(guī)共8部，相關(guān)省級(jí)地方法規(guī)5部;《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的地方執(zhí)行性法規(guī)共4部，全部為省級(jí)立法。

其三，促進(jìn)法執(zhí)行性地方立法數(shù)量總體呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的趨勢(shì)。1996年《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（以下簡稱《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》）頒布，此后1996至2000年時(shí)段促進(jìn)型地方法規(guī)多根據(jù)該法制定。2001至2010年時(shí)段國家先后頒布6部促進(jìn)法，地方的國家促進(jìn)法的執(zhí)行性立法實(shí)踐在整體地方促進(jìn)型法規(guī)的占比由82%降至49%。2011至2020年期間國家促進(jìn)法進(jìn)入修法時(shí)代，幾乎每年都有一部促進(jìn)法進(jìn)行修改，執(zhí)行性地方立法實(shí)踐頻度卻降至22.4%。（見表6）這種下降趨勢(shì)意味著地方促進(jìn)型立法的目的已逐漸由過去單純實(shí)現(xiàn)國家立法主體意志偏向注重本土立法需求。

上述立法特征及其發(fā)展趨勢(shì)表明：（1）從地方法規(guī)數(shù)量看，促進(jìn)法執(zhí)行性地方立法是央地立法權(quán)力連接的重要途徑，具有不可替代性。（2）從相關(guān)地方立法主體的位階分布看，國家立法技術(shù)逐漸精進(jìn)導(dǎo)致地方立法精細(xì)化空間降低，在促進(jìn)法執(zhí)行性地方立法這一路徑中，基層立法自主性、能動(dòng)性基礎(chǔ)有限。（3）從立法穩(wěn)中有降的發(fā)展趨勢(shì)看，基層立法觀念轉(zhuǎn)變，不再單純以縱向立法權(quán)力貫徹為主導(dǎo)，而是根據(jù)實(shí)際情況，以立法事項(xiàng)為主，某種程度上避免了權(quán)力同構(gòu)導(dǎo)致的重復(fù)立法現(xiàn)象。

（二）制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法上升

制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法兼具《立法法》第七十三條第一款第一項(xiàng)和第二項(xiàng)的特征，它是地方立法主體基于調(diào)整地方事務(wù)需要，將相關(guān)法律制度地方化、精細(xì)化的立法實(shí)踐。從立法依據(jù)看，該路徑又可分為兩類情形：一是根據(jù)非促進(jìn)類型法律、行政法規(guī)制定促進(jìn)型地方法規(guī)，例如北京市根據(jù)國務(wù)院頒布的《志愿服務(wù)條例》制定的《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》;二是根據(jù)某一具體法律規(guī)則、制度頒布的促進(jìn)型地方法規(guī)，例如連云港市根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》第三章“養(yǎng)老服務(wù)”制度頒布的《連云港市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》。制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法具有如下特征和發(fā)展趨勢(shì)：

其一，目前制度實(shí)施性促進(jìn)型地方法規(guī)共171部，在促進(jìn)型地方法規(guī)中占比29%，在地方促進(jìn)型立法總量中位居第二位。其調(diào)整領(lǐng)域多元，包括科技、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、教育、資源能源、生態(tài)文明、公共文化等13類。和促進(jìn)法執(zhí)行性地方法規(guī)相較，物質(zhì)經(jīng)濟(jì)類立法和非物質(zhì)類立法數(shù)量比重相當(dāng)。其中根據(jù)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《教育法》《專利法》制定的促進(jìn)型地方法規(guī)分別以32部、25部、23部占據(jù)數(shù)量前三位。（見圖2）

其二，制度實(shí)施性促進(jìn)型地方法規(guī)帶有“同類不同據(jù)”和“一法多據(jù)”的特征。前者是指促進(jìn)型地方法規(guī)調(diào)整內(nèi)容相同但立法依據(jù)不同，后者是指一部促進(jìn)型地方法規(guī)同時(shí)有兩個(gè)以上的立法依據(jù)。以“新型墻體材料”應(yīng)用為例釋明“同類不同據(jù)”：《邯鄲市新型墻體材料與建筑保溫材料促進(jìn)條例》的立法依據(jù)是《節(jié)約能源法》和《民用建筑節(jié)約能源條例》;《貴州省新型墻體材料促進(jìn)條例》和《南昌市促進(jìn)發(fā)展新型墻體材料條例》立法依據(jù)是《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》;《新疆維吾爾自治區(qū)促進(jìn)新型墻體材料發(fā)展應(yīng)用條例》和《廣西壯族自治區(qū)新型墻體材料促進(jìn)條例》則沒有明確的法律依據(jù)。類似的情況還有“農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒”“促進(jìn)散裝水泥”“全域旅游”等事項(xiàng)的地方促進(jìn)型法規(guī)。以《唐山市促進(jìn)企業(yè)科技進(jìn)步條例》為例解釋“一法多據(jù)”：該地方法規(guī)是根據(jù)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《科技成果轉(zhuǎn)化法》及《河北省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》《河北省企業(yè)技術(shù)進(jìn)步條例》四部法規(guī)范制定，與促進(jìn)法執(zhí)行性地方法規(guī)僅有一部立法依據(jù)的情況明顯不同。

其三，制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法、修法數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)，超過促進(jìn)法執(zhí)行性地方立法，成為第二大促進(jìn)型地方立法路徑。1996至2000年時(shí)段，制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法實(shí)踐不足，僅限于《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中的科技創(chuàng)新制度。2001至2010年十年間，《專利法》《教育法》《勞動(dòng)法》《老年人權(quán)益保障法》《大氣污染防治法》等法律陸續(xù)成為地方促進(jìn)型立法的立法依據(jù)，相關(guān)立法內(nèi)容開始多元化且數(shù)量占比上升。2011至2015年時(shí)段立法數(shù)量上升，平均占比達(dá)到41.1%，成為該時(shí)段地方促進(jìn)型立法的首要途徑。但在2016至2020年時(shí)段隨著立法主體擴(kuò)容，設(shè)區(qū)的市的自主性立法增加，該占比又回落至20%左右。（見表7）

制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法的特征和發(fā)展趨勢(shì)表明它是一種區(qū)別于促進(jìn)法執(zhí)行性地方立法的路徑：（1）立法內(nèi)容自主，其結(jié)果是立法內(nèi)容更多元化。立法主體可以根據(jù)立法內(nèi)容選擇具體法律條款作為立法依據(jù)，因此出現(xiàn)“同類不同據(jù)”的現(xiàn)象。（2）立法形式自主，其結(jié)果是促進(jìn)型地方法規(guī)形式由立法主體自行決定，而不是由上位法的法律形式確定，該路徑產(chǎn)生的地方法規(guī)存在“一法多據(jù)”現(xiàn)象也便有其合理性。（3）基于前兩點(diǎn)結(jié)論并結(jié)合該路徑的發(fā)展趨勢(shì)，制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法是解決基層治理和立法權(quán)限矛盾的重要路徑。2011至2015年時(shí)段地方立法主體尚未擴(kuò)容，但基層立法需求快速增長，制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法則成為基層地方法規(guī)的重要支柱。2015年設(shè)區(qū)的市人大及其常委被賦予立法權(quán)后，雖然基層法治需求增長，但由于立法結(jié)構(gòu)優(yōu)化，該類促進(jìn)型地方立法占比下降但數(shù)量仍在上升。

（三）事務(wù)性促進(jìn)型地方立法漸成主流

事務(wù)性促進(jìn)型地方立法是指根據(jù)《立法法》第七十三條第一款第二項(xiàng)規(guī)定B14，依據(jù)地方事務(wù)需要制定的促進(jìn)型地方法規(guī)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，目前共有事務(wù)性促進(jìn)型地方法規(guī)294部，總占比48%，在地方促進(jìn)型立法總量中位居第一。該路徑具有以下特征和發(fā)展趨勢(shì)：

其一，事務(wù)性促進(jìn)型地方立法數(shù)量與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著相關(guān)性，相關(guān)地方立法數(shù)量同經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣存在較大差異。借助SPSS工具對(duì)地方事務(wù)促進(jìn)型法規(guī)數(shù)量與地區(qū)生產(chǎn)總值進(jìn)行Pearson相關(guān)性分析B15：經(jīng)統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)31份樣本，所得概率P值小于顯著性水平0.01，相關(guān)系數(shù)R值為0.751。B16這表明事務(wù)性促進(jìn)型地方法規(guī)數(shù)量與地方經(jīng)濟(jì)具有顯著正向緊密關(guān)系。（見表8）此外，事務(wù)性促進(jìn)型地方法規(guī)數(shù)量最大值為廣東省22部，最小值為西藏自治區(qū)1部。各省的地方事務(wù)促進(jìn)型法規(guī)數(shù)量均值是9.19部，標(biāo)準(zhǔn)差是6.02，中位數(shù)是8部，四分距是8，偏度為0.714大于0，峰度為-0.364小于0，表明各地方的事務(wù)性促進(jìn)型立法數(shù)量同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一樣存在較大差異，且呈負(fù)偏態(tài)分布，除了頭部幾省的地方事務(wù)性促進(jìn)型法規(guī)數(shù)量超過18部以外，大多數(shù)省份集中在5到11部之間。（見圖3）

其二，事務(wù)性促進(jìn)型地方法規(guī)類型多元，但因自然稟賦和社會(huì)環(huán)境不同而存在類型分布差異。首先，因自然稟賦不同，促進(jìn)自然資源開發(fā)利用的地方法規(guī)分布具有明顯的地方屬性。例如，延邊的人參產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型立法、寧夏和青海的枸杞產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型立法、貴州福建以及浙江的茶產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型立法等。B17其次，因地方文化差異，傳統(tǒng)文化的促進(jìn)型地方立法也具有明顯地方屬性，其中包括少數(shù)民族地區(qū)促進(jìn)、革命老區(qū)保護(hù)促進(jìn)、鄉(xiāng)村振興等。B18再次，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異，使具有創(chuàng)造性的地方促進(jìn)型法規(guī)多分布于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，并且重視以人為本的立法理念，例如《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》等。最后，雖然存在地緣差異，但促進(jìn)型地方立法突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，以事務(wù)確定立法適用范圍，形成區(qū)域化的促進(jìn)型立法。例如以長三角、長株潭城市群、皖江城市帶、沿海經(jīng)濟(jì)帶、農(nóng)牧交錯(cuò)帶、大運(yùn)河文化帶等為依托的相關(guān)促進(jìn)型立法。B19

其三，事務(wù)性促進(jìn)型地方立法漸成主流。事務(wù)性促進(jìn)型地方立法實(shí)踐經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是2000至2005年的實(shí)踐探索階段，此時(shí)段新頒布《立法法》，地方性法規(guī)的制定主體限于省級(jí)人大及其常委會(huì)、國務(wù)院確定的較大市的人大及其常委會(huì)以及經(jīng)全國人大授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的人大及其常委會(huì)。因地方立法主體有限，該時(shí)段的事務(wù)性促進(jìn)型地方法規(guī)數(shù)量較少。第二階段是2006至2015年的實(shí)踐發(fā)展階段，事務(wù)性促進(jìn)型地方立法數(shù)量已突破十位數(shù)，處于穩(wěn)定上升階段，占比穩(wěn)居第二。第三階段是2016至2020年的實(shí)踐擴(kuò)大階段，此時(shí)段由于《立法法》修訂，地方立法主體擴(kuò)容至設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)。事務(wù)性促進(jìn)型地方立法在基層法治實(shí)踐中得到更多適用空間，相關(guān)立法數(shù)量成倍增長，同時(shí)段占比達(dá)54%。

上述事務(wù)性促進(jìn)型地方立法特征和發(fā)展趨勢(shì)表明，該立法路徑中地方立法主體最具自主性、地方屬性和創(chuàng)造性，是未來基層促進(jìn)型立法的主要發(fā)展方向：（1）事務(wù)促進(jìn)型地方立法受經(jīng)濟(jì)、文化、自然因素影響具有明顯的數(shù)量和類型分布差異，它不同于前兩種立法路徑主要受上位法影響。（2）盡管設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法范圍有限，但事務(wù)性促進(jìn)型地方立法仍在三種立法路徑中最具創(chuàng)造性、多元化特征，原因在于該立法路徑強(qiáng)調(diào)立法主體立足于地方環(huán)境，以人為本，積極主動(dòng)發(fā)揮立法權(quán)力。（3）從事務(wù)性促進(jìn)型地方立法漸成主流的趨勢(shì)看，地方立法進(jìn)入活躍期，依法治國理念深入基層，促進(jìn)型立法模式的價(jià)值引導(dǎo)和推動(dòng)作用在基層法治實(shí)踐中得到重視。

三、橫際比較：促進(jìn)型地方立法的質(zhì)量述評(píng)

盡管2015年《立法法》修訂后，促進(jìn)型地方立法得到空前發(fā)展，但作為回應(yīng)基層法治需求、補(bǔ)充國家法治資源的地方立法，在確保立法規(guī)模與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視立法質(zhì)量——其是地方法治建設(shè)的基石。但通過對(duì)促進(jìn)型地方立法的質(zhì)量分析發(fā)現(xiàn)，一些地方存在“運(yùn)動(dòng)式”集中立法、橫際立法移植、立法內(nèi)容同質(zhì)化等問題。這與地方立法須具備地方性、創(chuàng)新性、先行性品格相悖B20，也有違《立法法》確立的民主性、科學(xué)性、可執(zhí)行性立法原則。

（一）時(shí)間區(qū)段對(duì)比

通過各時(shí)間區(qū)段的立法多元性比較發(fā)現(xiàn)，促進(jìn)型地方立法存在“運(yùn)動(dòng)式”立法現(xiàn)象，即某一時(shí)段內(nèi)，地方立法主體就某一事項(xiàng)集中立法的現(xiàn)象。這在某種程度上將擠占其他事項(xiàng)的立法資源，造成地方法治資源浪費(fèi)，加重地方立法負(fù)擔(dān)，而且因立法周期過短而影響民主參與的效果。尤其是近年來地方立法主體范圍擴(kuò)大，立法數(shù)量成倍增長，集中立法現(xiàn)象異常突出，需審慎待之。

其一，1996至2000年時(shí)段“促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化”存在集中立法情況。該時(shí)段各地共制定24部促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的地方法規(guī)，占該時(shí)段促進(jìn)型地方立法總數(shù)的73%。其中地方法規(guī)首次頒布時(shí)間是1996年，峰值在2000年。在2000年集中制定了10部相關(guān)地方法規(guī)，距1997年國家制定頒布《科技成果轉(zhuǎn)化法》時(shí)長為三年。這表明集中立法與上位法變動(dòng)相關(guān)，具有必要性和合理性。

其二，2001至2005年時(shí)段“促進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)”和“促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”存在集中立法情況。該時(shí)段共制定8部促進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的地方法規(guī)，同期總占比15%，其中峰值在2004年，集中制定了4部相關(guān)法規(guī)。此外，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的相關(guān)地方法規(guī)共5部，總占比為9.4%，首次頒布時(shí)間是2005年武漢市制定的相關(guān)辦法，峰值在2005年，集中制定了5部相關(guān)法規(guī)。該組數(shù)據(jù)變動(dòng)或與2004年憲法修正案第二十一條明確“國家鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)”有關(guān)。

其三，2006至2010年時(shí)段“中小企業(yè)”“民辦教育”“就業(yè)”“專利”“農(nóng)業(yè)機(jī)械化”類促進(jìn)型地方立法存在集中立法現(xiàn)象。首先，促進(jìn)中小企業(yè)的地方法規(guī)共22部，總占比約15%，峰值在2006年，集中立法6部。該集中立法背景可能仍與2005年憲法修正案相關(guān)。其次，促進(jìn)民辦教育的地方法規(guī)15部，總占比約15%，首次頒布相關(guān)地方法規(guī)是2004年，峰值出現(xiàn)在2006年，集中立法8部，距2004年國務(wù)院出臺(tái)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》為2年，集中立法可能與之相關(guān)。再次，促進(jìn)就業(yè)的地方法規(guī)共17部，總占比約7%，峰值為2009年制定的12部，依據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》制定的首部地方法規(guī)頒布于2009年，與國家相關(guān)促進(jìn)法時(shí)距2年，不排除與《就業(yè)促進(jìn)法》存在相關(guān)性。從次，促進(jìn)專利發(fā)展的地方法規(guī)共13部，總占比約9%，峰值為2009年制定的5部，此時(shí)正值全國人大常委會(huì)修改《中華人民共和國專利法》，可能與之存在關(guān)聯(lián)。最后，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的地方法規(guī)8部，占比約5%，峰值為2008年制定的4部，與2004年國家頒布《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》相距4年，無法排除其他因素導(dǎo)致集中立法現(xiàn)象，例如2007年農(nóng)業(yè)部確定“全國農(nóng)業(yè)機(jī)械化示范區(qū)”，以及國家積極推行的“社會(huì)主義新農(nóng)村”政策等。B22

其四，2011至2015年時(shí)段“就業(yè)”“中小企業(yè)”“民辦教育”“散裝水泥”存在集中立法現(xiàn)象。首先，促進(jìn)就業(yè)的地方法規(guī)10部，總占比約7%，峰值為2012年制定的6部地方法規(guī)，因距2008年《就業(yè)促進(jìn)法》修正時(shí)間較遠(yuǎn)，排除上位法變動(dòng)因素，初步考慮與2012年初國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011-2015年）》B23相關(guān)。其次，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的地方法規(guī)12部，總占比8%，峰值為2012年制定的4部地方法規(guī)，且無上位法變動(dòng)因素，所得結(jié)論與促進(jìn)就業(yè)的地方法規(guī)立法原因相同。最后，促進(jìn)散裝水泥發(fā)展和民辦教育發(fā)展的地方促進(jìn)法規(guī)都是6部，各自占比4%，峰值分別為2013年制定的4部，2014年制定的4部，二者都與上位法的修改相關(guān)。

其五，2016至2020年時(shí)段促進(jìn)型地方立法數(shù)量增長異常的主因是地方集中制定“文明行為促進(jìn)條例”。該時(shí)間段共制定、修改文明行為促進(jìn)類地方法規(guī)142部，總占比34%，首部相關(guān)地方法規(guī)是2013年的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為促進(jìn)條例》，峰值為2020年制定的75部地方法規(guī)，數(shù)量增長周期和峰值皆異于其他類型的促進(jìn)型地方法規(guī)。與前四組的立法集中現(xiàn)象不同之處在于，該組促進(jìn)型地方法規(guī)屬于純粹的地方立法事項(xiàng)，并且是促進(jìn)型立法調(diào)整的新興領(lǐng)域?，F(xiàn)行有效的事務(wù)性促進(jìn)型地方法規(guī)共285部，其中文明行為促進(jìn)型地方法規(guī)就有136部。一些地方的事務(wù)性促進(jìn)型地方法規(guī)數(shù)量全憑設(shè)區(qū)的市所頒布的促進(jìn)文明行為的地方條例來支撐。（見圖4）由于相關(guān)立法政策B24和立法主體擴(kuò)容時(shí)間與文明行為集中立法時(shí)距較遠(yuǎn)，因此不排除存在橫際立法競爭或立法“跟風(fēng)從眾”的可能。

經(jīng)促進(jìn)型地方立法的時(shí)間區(qū)段對(duì)比，立法集中現(xiàn)象原因各異，應(yīng)區(qū)別對(duì)待：（1）上位法變動(dòng)和立法政策導(dǎo)向下，地方立法主體潛在的傾向性問題。地方立法集中現(xiàn)象下降表明地方立法主體的自主性增強(qiáng)，而且地方立法主體偏重物質(zhì)文明類立法。例如，促進(jìn)法修訂次數(shù)最多的是《民辦教育促進(jìn)法》，但地方集中立法多發(fā)生于促進(jìn)中小企業(yè)等經(jīng)濟(jì)類立法事項(xiàng)。（2）非立法變動(dòng)導(dǎo)致的促進(jìn)型地方立法集中，顯示出地方立法主體的盲目性問題。新興事項(xiàng)的立法頻度異常，設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量須得到關(guān)注，尤其是立法事項(xiàng)的必要性、合理性和有效性，避免盲目創(chuàng)新、競爭、跟風(fēng)性質(zhì)的立法，造成法治資源浪費(fèi)。（3）事務(wù)性促進(jìn)型地方立法內(nèi)容失衡問題。事務(wù)性促進(jìn)型地方立法實(shí)踐在“虛假繁榮”的景象之下，存在立法內(nèi)容單一化、異?；[患。例如，精神文明類促進(jìn)型地方法規(guī)以促進(jìn)文明行為占絕大多數(shù)，其他精神文明類立法事項(xiàng)則有待發(fā)展。（4）在“運(yùn)動(dòng)式”集中立法影響下，事務(wù)性促進(jìn)型地方立法普遍存在立法周期較短的問題，影響立法的民主參與程度和地方法規(guī)的實(shí)施效果。

（二）體例結(jié)構(gòu)對(duì)比

通過對(duì)同類促進(jìn)型地方立法的體例結(jié)構(gòu)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，一些促進(jìn)型地方法規(guī)高度相似，可能存在“橫際移植”現(xiàn)象。體例結(jié)構(gòu)相似表現(xiàn)為促進(jìn)型法規(guī)的組成要素、要素排列組合、要素內(nèi)容形式之間的相互關(guān)系具有同構(gòu)性。橫際移植是指在無上位法的情況下，一地方立法主體吸收、采納另一地方立法經(jīng)驗(yàn)，并制定出體例結(jié)構(gòu)高度相似的地方法規(guī)的現(xiàn)象。B25地方法規(guī)間移植的本質(zhì)是地方立法“抄襲”。B26該情況又可分為首創(chuàng)性地方法規(guī)移植和政策法律化后的橫際移植。

其一，首創(chuàng)性的地方法規(guī)移植是指在無上位法和立法政策的前提下，基于地方實(shí)際情況和立法權(quán)力，制定的創(chuàng)新型地方法規(guī)被其他地方立法主體借鑒移植的現(xiàn)象。以促進(jìn)多元化解糾紛為例，在無相關(guān)上位法和立法政策的前提下，2015年廈門首先頒布了《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》，隨后山東、安徽、湖北武漢、云南紅河等地相繼制定類似促進(jìn)型地方法規(guī)，并且規(guī)范形式和體例結(jié)構(gòu)高度相似：一是五部法規(guī)都以“條例”為范式，規(guī)范結(jié)構(gòu)分成總則、分則、附則三個(gè)部分;二是總則部分的規(guī)范適用條款都采取概念解釋的方式明確多元化解糾紛的適用范疇，并且概念大致相同;三是分則的結(jié)構(gòu)要素和順序高度相似。（見表11）

其二，政策法律化后的地方法規(guī)橫際移植是指一方立法主體基于中央政策導(dǎo)向，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了促進(jìn)型地方法規(guī)，另一方立法主體吸收采納相關(guān)地方法規(guī)要素的現(xiàn)象。例如地方信息化立法：在中共中央、國務(wù)院頒布《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》以前，相關(guān)地方法規(guī)多帶有管理型立法特征，強(qiáng)調(diào)政府的電信管理職能。B27而2007年第一部促進(jìn)型信息化地方法規(guī)《天津市信息化促進(jìn)條例》出臺(tái)，其新增了“信息技術(shù)推廣”和“信息安全保障”兩章，北京、山東、云南、新疆等地相繼頒布相關(guān)促進(jìn)型地方法規(guī)。（見表12）以《天津市信息化促進(jìn)條例》分則的要素結(jié)構(gòu)排列為參照，除了同年出臺(tái)的《北京市信息化促進(jìn)條例》的構(gòu)成要素與之不同以外，其他幾個(gè)省級(jí)行政單位的相關(guān)地方法規(guī)從立法模式到結(jié)構(gòu)體例皆與之高度相似。盡管地方信息化促進(jìn)法規(guī)的結(jié)構(gòu)同質(zhì)化可能與信息化專業(yè)性相關(guān)，但是諸如信息技術(shù)推廣目的、信息化的重點(diǎn)領(lǐng)域以及信息化推進(jìn)的基礎(chǔ)社會(huì)環(huán)境均存在地域差異，然而在相關(guān)立法中并未看到立法內(nèi)容的地方屬性或創(chuàng)新性。

雖然法律移植是法律制度發(fā)展的路徑之一，但是一國之內(nèi)的地方立法橫際移植可能對(duì)國家立法體系產(chǎn)生負(fù)面影響：（1）導(dǎo)致促進(jìn)型地方法規(guī)無法回應(yīng)民眾真正需求。由于我國各地的法治建設(shè)水平和法治環(huán)境差異較大，相關(guān)立法需求多元。盡管地方法規(guī)在立法程序上通過了合法性審查，但在相關(guān)立法事項(xiàng)尚未成為國家立法事項(xiàng)之前，其普遍性和合理性仍待實(shí)踐考證。所以應(yīng)當(dāng)審慎移植缺乏上位法的地方事務(wù)性促進(jìn)型法規(guī)。在未做緊急性、合理性、必要性論證，又缺乏立法后評(píng)估的情況下，大量的橫際移植有違《立法法》確立的從實(shí)際出發(fā)和科學(xué)立法原則。（2）導(dǎo)致促進(jìn)型地方立法無法向國家立法供給有效法制資源和法治經(jīng)驗(yàn)。地方立法實(shí)踐和國家立法相比，在應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境變化方面更具信息優(yōu)勢(shì)，因此有地方立法先行之說B29，其目的在于通過基層立法實(shí)踐積累法治經(jīng)驗(yàn)，為未來國家立法提供法治資源。地方立法主體若對(duì)橫際移植產(chǎn)生路徑依賴，將失去地方特征，最終隔斷地方立法與中央立法之間立法資源的有效供給，導(dǎo)致促進(jìn)型立法的功能無法實(shí)現(xiàn)。

（三）條文內(nèi)容對(duì)比

通過對(duì)同類促進(jìn)型地方法規(guī)的內(nèi)容對(duì)比發(fā)現(xiàn)，一些地方的促進(jìn)型立法存在立法內(nèi)容同質(zhì)化問題。該問題具有一定的隱蔽性，無法直接通過法律規(guī)范文本的語素語料的相似度做判斷，而只能是在排除既定的法律內(nèi)容、相同的立法調(diào)整事項(xiàng)等客觀影響因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體制度規(guī)則相似程度，判斷其創(chuàng)新程度。立法內(nèi)容同質(zhì)化反映出立法主體對(duì)地方民眾的促進(jìn)型立法需求、地方知識(shí)背景等認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致相關(guān)地方法規(guī)創(chuàng)新寥寥。具體分析如下：

其一，盡管促進(jìn)型地方法規(guī)文本相似度普遍較低，但無實(shí)質(zhì)創(chuàng)新。在立法表達(dá)方面，通過文本相似度分析對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行同質(zhì)化驗(yàn)證：將完整的法律規(guī)范拆分為語素語料并去除無意義詞后，使用TF-IDF模型進(jìn)行語料庫建模，繼而測試每類促進(jìn)型地方法規(guī)的文本相似度，計(jì)算稀疏矩陣相似度，建立索引，得到0到1的數(shù)值結(jié)果。最終發(fā)現(xiàn)同類促進(jìn)型地方法規(guī)的文本相似度數(shù)值大多不足0.5，即文本相似度趨近于0，表示文本相似度較低。（見表13）但這并不意味著促進(jìn)型立法的立法內(nèi)容多元。細(xì)觀之下，促進(jìn)型地方立法的文本相似度低可能源于立法表達(dá)技術(shù)有差別，相關(guān)主旨內(nèi)容卻未變。以促進(jìn)文明行為的地方法規(guī)為例：《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為促進(jìn)條例》以倡導(dǎo)性和禁止性的兩個(gè)條款明確文明行為范疇;而《德陽市文明行為促進(jìn)條例》則進(jìn)一步細(xì)分了不同場域的不文明行為范疇，諸如交通、旅游、網(wǎng)絡(luò)等場合類別。雖然二者都旨在確定文明行為范疇，但因立法表達(dá)技術(shù)不同導(dǎo)致文本相似度較低。

其二，一些促進(jìn)型地方法規(guī)的具體制度規(guī)則高度相似，缺乏創(chuàng)新。以促進(jìn)全民閱讀的地方法規(guī)為例：2013年國家將全民閱讀納入立法計(jì)劃B31，但因有關(guān)全民閱讀的立法提案爭議較大，至今未有專門法律出臺(tái)，由此可以排除法律內(nèi)容既定因素的影響。在此背景下，江蘇省于2015年出臺(tái)了我國首部全民閱讀的地方法規(guī)《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》，遼寧、吉林、河南、廣東、貴州、寧夏等?。ㄗ灾螀^(qū)）相繼出臺(tái)促進(jìn)全民閱讀的地方法規(guī)。其中遼寧與河南的相關(guān)地方法規(guī)形式和具體內(nèi)容與江蘇省高度相似（見表14）。排除“讀書日”等既定事實(shí)條款以及法律責(zé)任條款后，立法原則、全民閱讀的立法定位、資金保障、引導(dǎo)和主管部門、基本設(shè)施服務(wù)、非全職推廣隊(duì)伍、針對(duì)性的社會(huì)推廣、無償信息服務(wù)、活動(dòng)形式內(nèi)容、社會(huì)主體義務(wù)、激勵(lì)制度等內(nèi)容皆高度相似。

橫向立法內(nèi)容同質(zhì)化是一種區(qū)別于地方重復(fù)立法的現(xiàn)象，其本質(zhì)是地方立法創(chuàng)新動(dòng)力不足而非權(quán)力同構(gòu)。因此不受《立法法》第七三條第四款禁止重復(fù)立法的限制。同時(shí)它與立法橫際移植也存在差異，即不受典型性、首創(chuàng)性地方法規(guī)影響，它是立法主體的立法能動(dòng)性不足導(dǎo)致立法內(nèi)容抽象化，相關(guān)促進(jìn)型地方法規(guī)在外觀上呈現(xiàn)出“放之四海皆可”的特點(diǎn)。其負(fù)面影響包括：（1）地方促進(jìn)法規(guī)內(nèi)容同質(zhì)化，立法創(chuàng)新能動(dòng)性不足，沒有從社會(huì)經(jīng)驗(yàn)中汲取有效制度規(guī)則;（2）立法內(nèi)容的相似性源于立法意圖模糊化、同質(zhì)化，無法真實(shí)反映地方立法需求;（3）立法形式追求大于立法內(nèi)容研究，“宜粗不宜細(xì)”的立法原則B33，導(dǎo)致促進(jìn)型地方法規(guī)失去可執(zhí)行性而被地方政府規(guī)章架空。

結(jié)語

綜上分析，當(dāng)前我國促進(jìn)型地方立法實(shí)踐主要有三個(gè)特征：一是以憲法五類文明建設(shè)為核心的地方促進(jìn)型立法體系初現(xiàn)樣態(tài)，非物質(zhì)類促進(jìn)型立法經(jīng)驗(yàn)、法治資源不斷豐盈完善，但仍需繼續(xù)深化擴(kuò)展。二是立法權(quán)力結(jié)構(gòu)分配調(diào)整背景之下，地方自主立法空間擴(kuò)大，促進(jìn)型地方立法的實(shí)踐路徑優(yōu)化，事務(wù)性促進(jìn)型地方立法和制度實(shí)施性促進(jìn)型地方立法成為重要的促進(jìn)型地方立法路徑。但相關(guān)地方法規(guī)分布差異較大。三是地方立法需求增大，促進(jìn)型地方立法體系建構(gòu)過程中出現(xiàn)集中立法、橫際移植、內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象，歸根結(jié)底這是新時(shí)期人民立法需求與國家立法供給不平衡而引發(fā)的問題。對(duì)此，促進(jìn)型地方立法實(shí)踐活動(dòng)應(yīng)遵守《立法法》確立的合憲合法原則、民主原則、科學(xué)原則;依靠憲法總綱儲(chǔ)備的基本權(quán)利供給資源B34，充分發(fā)揮地方社會(huì)、自然資源稟賦，改善其地方屬性、創(chuàng)新性不足的問題。具體措施包括但不限于：（1）通過立法規(guī)劃制度來解決集中立法的問題;（2）嚴(yán)格遵守民主立法程序，積極對(duì)待公眾立法建議，解決橫際立法移植的問題;（3）認(rèn)真實(shí)施立法評(píng)估和立法后評(píng)估B35，對(duì)立法技術(shù)、內(nèi)容同質(zhì)化形成倒逼機(jī)制;（4）形成立法績效考核制度，不能唯立法數(shù)量論，而應(yīng)注意立法意圖與立法效果的實(shí)現(xiàn)。

①《立法法》第七十二條第二款：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>

②曹海晶、王衛(wèi)：《設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限限制研究》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第5期。

③王邦佐、鄧偉志編：《大辭?！ふ螌W(xué)社會(huì)學(xué)卷》，上海：上海辭書出版社，2010年，第608頁。

④《立法法》第八條第三項(xiàng)、第九項(xiàng)、第十項(xiàng)規(guī)定下列事項(xiàng)只能制定法律：（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;（十）訴訟和仲裁制度。以及《立法法》第九條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。

⑤參見《海西蒙古族藏族自治州促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)條例》《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)的決定》《貴州省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《北川羌族自治縣促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》等。

⑥參見2013年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見》;2014年中共中央委員會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》;2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》;2018年中共中央《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。這些立法政策的頒布與地方精神文明類促進(jìn)型立法實(shí)踐在時(shí)間上存在關(guān)聯(lián)。

⑦參見2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》第十段的有關(guān)論述。

⑧參見2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》第二十五章“加強(qiáng)健康法治建設(shè)”的有關(guān)論述。

⑨封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國實(shí)踐——兼析我國央地立法事權(quán)法治化的基本思路》，《政治與法律》2017年第6期。

⑩參見《立法法》第七十三條第一款第一項(xiàng)（地方性法規(guī)可就下列事項(xiàng)作出規(guī)定）：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)。

B11圖表標(biāo)簽內(nèi)容分別為：促進(jìn)型地方法規(guī)類型，現(xiàn)行有效的促進(jìn)法規(guī)范數(shù)量，占比。

B12由于是靜態(tài)數(shù)量描述，因此只統(tǒng)計(jì)現(xiàn)行有效的地方促進(jìn)型立法和已頒布但尚未實(shí)施的地方促進(jìn)型法規(guī)。

B13該表格展示了每五年段的國家促進(jìn)法的地方執(zhí)行性立法、修法數(shù)與該年段地方促進(jìn)立法總數(shù)的比例，為直觀展示其數(shù)量變化，所以沒有化簡比例。以下表7和表9情況相同，故不做重復(fù)說明。

B14《立法法》第七十三條第一款第二項(xiàng)（地方性法規(guī)可就下列事項(xiàng)作出規(guī)定）：（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。

B15本文相關(guān)性分析和探索性數(shù)據(jù)分析所應(yīng)用的工具為IBMSPSS23版。

B16相關(guān)系數(shù)密切程度：系數(shù)小于0.3時(shí)，二者無相關(guān);系數(shù)在0.3到0.5的區(qū)間時(shí)，二者為低度相關(guān);系數(shù)在0.6到0.8區(qū)間時(shí)，二者為顯著相關(guān);系數(shù)為0.8以上時(shí)，二者高度相關(guān)。參見李紅松、鄧旭東主編：《統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析方法與技術(shù)》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014年，第141頁。

B17參見《延邊朝鮮族自治州促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《寧夏回族自治區(qū)枸杞產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》《海西蒙古族藏族自治州促進(jìn)枸杞產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《黔南布依族苗族自治州促進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《福建省促進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《景寧畬族自治縣促進(jìn)惠明茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》等。

B18例如《貴州省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《湖北省促進(jìn)革命老區(qū)發(fā)展條例》《廣東省促進(jìn)革命老區(qū)發(fā)展條例》《福建省促進(jìn)革命老區(qū)發(fā)展條例》《湖北省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》等。

B19參見《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》《湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于保障和促進(jìn)長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)工作的決定》《安徽省促進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)發(fā)展條例》《山西省促進(jìn)雁門關(guān)農(nóng)牧交錯(cuò)帶發(fā)展條例》《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》等。

B20劉松山：《中國立法問題研究》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2016年，第353-354頁。

B21本文考察“集中立法”的條件有三：首先是同年度相同類型的促進(jìn)型立法法規(guī)數(shù)量大于3部;其次是相關(guān)年段中該促進(jìn)型立法數(shù)量存在明顯峰值;最后是該地方促進(jìn)型立法數(shù)量的峰值與相關(guān)上位法或最新立法政策的時(shí)距。以此來排除偶然相似、穩(wěn)定立法、上位法影響三種情況。

B22參見2007年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于確定全國農(nóng)業(yè)機(jī)械化示范區(qū)的通知》;2007年《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。

B23參見2012年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的人力資源社會(huì)保障部、發(fā)展改革委、教育部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部制定的《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011-2015年）》。

B242013年12月中中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見》第三條第（八）項(xiàng)提出“法律法規(guī)是推廣社會(huì)主流價(jià)值的重要保證。要把社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫徹到依法治國、依法執(zhí)政、依法行政實(shí)踐中，落實(shí)到立法、執(zhí)法、司法、普法和依法治理各個(gè)方面，用法律的權(quán)威來增強(qiáng)人們培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的自覺性?！?/p>

B25本文所指“橫際移植”借鑒了“法律移植”概念，將發(fā)生在不同法律體系，以及國與國之間的法律吸收、借鑒現(xiàn)象，變作在統(tǒng)一法律體系之下、一國之內(nèi)的地方立法吸收、借鑒的現(xiàn)象。相關(guān)考察要素有三：首先，存在典型意義的地方立法，即具有首創(chuàng)性;其次，同類立法之間存在明顯的時(shí)間先后關(guān)系;再次，地方法規(guī)的體例結(jié)構(gòu)相似;最后，同類立法不具有全國普遍性。該篩選條件用以排除因上位法規(guī)定、時(shí)間偶然性、社會(huì)普遍法治需求等導(dǎo)致的地方促進(jìn)型立法相似的情況。

B26孫波：《試論地方立法“抄襲”》，《法商研究》2007年第5期。

B27參見2004年深圳市人大常委頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)信息化建設(shè)條例》、2007年寧波市人大常委頒布的《寧波市信息化條例》。

B28表中的分則體例結(jié)構(gòu)和相關(guān)排列是以《天津市信息化促進(jìn)條例》為參照組，數(shù)字表示分則構(gòu)成要素的排列順序，沒有數(shù)字的表示該地方法規(guī)沒有制定相應(yīng)章節(jié)。

B29杜維超、殷書建：《國家級(jí)新區(qū)先行先試法治化的制度成本》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第6期。

B30由于樣本數(shù)量較多，出于篇幅考慮僅展示文本相似度較高的前三組促進(jìn)型地方法規(guī)。

B31《我國將立法推動(dòng)全民閱讀已草擬初稿》，2013年8月4日，https：//news.sina.com.cn/c/2013-08-04/112827858428.shtml，2020年11月6日。

B32相似度=（相似地方法規(guī)條款數(shù)量-客觀事實(shí)條款數(shù)量）÷該文本總條款數(shù)量

B33丁祖年、粟丹：《地方立法精細(xì)化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。

B34王理萬：《制度性權(quán)利：論憲法總綱與基本權(quán)利的交互模式》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。

B35俞榮根：《立法后評(píng)估：法律體系形成后的一項(xiàng)重要工作》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。

（責(zé)任編輯：周中舉）