郭樂 邱家俐 陶蕾 王雯

【摘要】根據(jù)多源流理論，透析兒童家庭虐待問題相關(guān)政策，便于兒童家庭虐待問題的解決。多源流理論中三股分離的源流分別是：指標(biāo)變化、焦點事件的回應(yīng)、現(xiàn)實反饋形成的問題源流；政府行動、代表獻言、學(xué)者討論形成的政策源流；國民情緒、利益博弈、政治動向形成的政治源流。它們在重要關(guān)頭發(fā)生耦合，開啟政策之窗，有利于兒童家庭虐待問題相關(guān)政策的頒布。為更好地解決兒童家庭虐待問題，應(yīng)以增強法律意識為前提，落實組織合作為關(guān)鍵，完善相關(guān)政策為基石，規(guī)范議程過程為保障。

【關(guān)鍵詞】多源流理論；兒童保護；兒童家庭虐待問題；政策議程

【中圖分類號】G617 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）12-0016-05

【作者簡介】郭樂（1998-），女，湖北黃岡人，華中師范大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生；邱家俐（1995-），女，河南駐馬店人，駐馬店幼兒師范高等?？茖W(xué)校教師，碩士；陶蕾（1997-），女，武漢人，武漢市江漢區(qū)童夢幼兒園教師，碩士；王雯（1967-），女，湖北咸寧人，華中師范大學(xué)教育學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，博士。

《未成年人檢察工作白皮書（2014-2019）》中的數(shù)據(jù)顯示，2017～2019年，檢察機關(guān)起訴虐待被監(jiān)護人和被看護人的犯罪人數(shù)在逐年增加，媒體頻繁揭露相關(guān)事件也使得人們意識到有關(guān)兒童家庭虐待問題法律的漏洞。本文認(rèn)為兒童家庭虐待問題是指父母或其他照顧者重復(fù)、持續(xù)地對兒童實施身體、精神等侵害行為，給兒童、家庭、社會帶來不良影響[1]。鑒于此，本文運用多源流理論對相關(guān)法律政策的出臺過程加以分析，總結(jié)有助于兒童家庭虐待問題相關(guān)政策出臺的啟示，保障兒童受保護權(quán)的實現(xiàn)。

一、多源流理論及其應(yīng)用于兒童家庭虐待問題政策分析的可行性

（一）多源流理論

多源流理論是由美國著名政策學(xué)家和政治學(xué)家約翰·W·金登（John W.Kingdon）在其著作《議程、備選方案與公共政策》（Agendas，Alternatives，and Public Policies）中首次提出[2]，該理論是金登在進行廣泛實證調(diào)查和案例研究基礎(chǔ)上形成的，認(rèn)為一個“問題”從被提上議程到進入決策過程并不是依賴某個單一力量，而是多股力量發(fā)生碰撞的產(chǎn)物。其中主要是指問題源流、政策源流和政治源流之間的交織[3]。

1. 問題源流

問題源流即社會生活中真實存在、受到廣泛關(guān)注的問題。在此理論中，這些公共問題得到重視的依據(jù)有以下三種方法：一是通過指標(biāo)的變化來反映某一問題的重要性，二是通過焦點事件的催化來獲得社會廣泛關(guān)注，三是通過現(xiàn)行狀況的反饋來獲取有效信息[4]。

2. 政策源流

政策源流的形成，是由某一特定政策領(lǐng)域的專業(yè)人員針對公共問題提出政策主張，并對自己的政策建議進行修改以獲得民選官員批準(zhǔn)的過程[5]。它可以收集來自各方的提議，其中便于執(zhí)行的預(yù)案將會增加問題被提上議程的可能性[6]。

3. 政治源流

政治源流主要包含公共情緒、利益集團間的角逐、意識形態(tài)（Ideology）分布狀態(tài)等成分，它們對議程的形成具有積極或消極影響[7]。在政治領(lǐng)域中，各主體間共識的建立，往往是一種討價還價的過程，而不是說服的過程。

這三大源流之間是相對獨立的，但它們會在某一特定時機交匯，此時問題被提上議程的可能性就會大大增加，政策之窗便會開啟[8]。由于其打開的時間有限，相關(guān)人員要敏銳捕捉其關(guān)鍵期，使問題得以解決。

（二）應(yīng)用的可行性

首先，兒童家庭虐待問題是學(xué)前教育立法中的重要問題，多源流理論應(yīng)用于相關(guān)政策的分析，可以使公眾更清楚地認(rèn)知制定過程；其次，三條源流彼此獨立，遵循內(nèi)在的發(fā)展軌跡，能對政策確立過程中出現(xiàn)的思想進行有效歸納；最后，分離的源流在關(guān)鍵時刻匯合時出現(xiàn)的政策之窗，是政策獻言者對兒童家庭虐待問題提出最佳解決方案的機會，也是對相關(guān)政策頒布的合理化分析[9]。

二、兒童家庭虐待問題相關(guān)政策的多源流理論分析

（一）問題源流：解決兒童家庭虐待問題的迫切需要

1. 指標(biāo)變化：兒童家庭虐待事件數(shù)據(jù)分析

指標(biāo)變化能更好地監(jiān)控事態(tài)發(fā)展的嚴(yán)重程度。聯(lián)合國兒童基金會大數(shù)據(jù)顯示，大約75%的兒童受過虐待，且60%的兒童多次受到監(jiān)護人體罰[10]。中國受虐兒童人數(shù)在1000萬以上，多發(fā)生在父母與子女間，親生父母虐童比繼父母虐童所占比更高[11]。陳晶琦曾對3577名大中專學(xué)生童年期虐待經(jīng)歷進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)虐待事件多發(fā)生在家庭和學(xué)校，遭受虐待的方式也各有不同[12]。

2. 焦點事件的回應(yīng)：兒童家庭虐待熱門事件聚焦

焦點事件的出現(xiàn)推動了公眾關(guān)注，是兒童家庭虐待問題相關(guān)政策議程開啟的“導(dǎo)火索”。2013年，2歲5個月女童和1歲3個月女童被獨自鎖在家中長達一個多月，由于缺乏應(yīng)有監(jiān)護，而被餓死，且在死亡兩周后才被發(fā)現(xiàn)。2015年，溫州某開鞋店的夫妻，經(jīng)常虐待4歲女兒，父親拿打火機燙傷女兒照片被鄰居發(fā)到微博上后引起人們廣泛關(guān)注。2020年，黑龍江省一名4歲女童遭繼母毆打致顱內(nèi)出血，親生父親于某也曾用手、數(shù)據(jù)線、笤帚毆打，繼母也多次用拳頭打、開水燙等手段虐待女童。此類事件的發(fā)生，都將焦點聚集在兒童家庭虐待問題上。

3. 現(xiàn)實反饋：兒童家庭虐待存在問題

兒童家庭虐待問題存在的現(xiàn)實困境有以下幾方面。第一，虐童事件時有發(fā)生。近幾年，媒體盤點涉及家庭虐童大事件較多。第二，多數(shù)兒童默忍家庭虐待。兒童年齡小，缺乏法制觀念，缺乏求助意識，人際交往范圍有限，缺少與外界交流的渠道，無法說出不利處境，而且求助又害怕施虐者報復(fù)，只能默忍。第三，社會干預(yù)不足。公眾對虐待沒有明晰的概念，一般認(rèn)為是正常管教，社區(qū)和居委會缺乏涉足，認(rèn)為“打孩子是家務(wù)事”，家庭內(nèi)部可以得到解決。

（二）政策源流：處理兒童家庭虐待問題的關(guān)鍵舉措

1. 政府行動：出臺兒童家庭虐待問題相關(guān)政策

在處理兒童家庭虐待問題上，政府部門給予了高度關(guān)注，制定了不少保護兒童權(quán)利的法律、法規(guī)。在立法保護上，《中華人民共和國憲法》中明確禁止了虐待兒童的行為，為后續(xù)政策的頒布奠定了基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國婚姻法》《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國反家庭暴力法》中都對兒童家庭虐待問題進行了相關(guān)規(guī)定，監(jiān)護人要盡其職責(zé)，承擔(dān)法律責(zé)任。在行政保護上，《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》中明確指出：相關(guān)機構(gòu)要對包括受家庭虐待兒童在內(nèi)的困境兒童實施臨時監(jiān)護，并會對尚未履行職責(zé)或教育不改的監(jiān)護人追究責(zé)任。已經(jīng)出臺的法律法規(guī)和政策文件對解決兒童家庭虐待問題，具有重要的指導(dǎo)意義，也有利于兒童家庭虐待問題相關(guān)政策的頒布。

2. 代表獻言：提出兒童家庭虐待可行建議

政策共同體在政策源流中發(fā)揮著重要作用，人大代表也包含其中，因而兒童家庭虐待問題相關(guān)政策的建立與這些代表的發(fā)言息息相關(guān)。某人大代表曾提到，兒童是否能夠健康安全，免受虐待可以體現(xiàn)民族的綜合素質(zhì)，這是兒童最應(yīng)該享有的基本權(quán)利。雖然在一些政策和法律中有所涉及，但尚未對免受虐待權(quán)做出明晰規(guī)定[13]。有專家明確道：“近年來，虐待兒童的事件頻發(fā)，引起群情激憤的同時也折射出我國在兒童保護方面立法的嚴(yán)重不足，所以必須要針對虐童事件建立相對完善的預(yù)案機制?！盵14]在2020年兩會上，有代表表示：“兒童的身心發(fā)展具有孱弱性，一些小小的傷害，在兒童身上都是巨大的損傷。這種虐待行為造成的影響不是一時的，也不僅是身體上的，會對兒童成年之后也產(chǎn)生陰影?！盵15]

3. 學(xué)者討論：研究兒童家庭虐待問題相關(guān)理論

兒童家庭虐待問題作為當(dāng)今社會的一個重大隱患，受到各界專家學(xué)者的關(guān)注。通過對學(xué)者研究成果的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，兒童家庭虐待問題相關(guān)研究尚未取得較大進展，表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，兒童家庭虐待問題的內(nèi)涵和外延尚未得到清晰的界定，在不同的法律條文中存在沖突，特別是家庭虐待與家庭暴力二者之間關(guān)系的界定；其次，已有研究主要集中在心理學(xué)和法理學(xué)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域研究較少，且研究方法較為單一；最后，多數(shù)研究在探討借鑒他國經(jīng)驗，但是預(yù)防和干預(yù)兒童虐待機制建立需要大筆資金投入，我國在借鑒時也要結(jié)合實際，而不能盲目跟風(fēng)。

（三）政治源流：措置兒童家庭虐待問題的必由之路

政治源流的三個主要成分是國民情緒、利益博弈以及政治動向[16]。在兒童家庭虐待問題的政策制定中，要使各種不均等的政治力量之間保持平衡，相互結(jié)合對此問題的政策議程產(chǎn)生更大的影響，使兒童家庭虐待問題有更高效的解決路徑。

1. 國民情緒：兒童、家庭、社會成員的價值取向

國民情緒是公眾成員對某問題現(xiàn)象所持有的共同觀念和訴求，多媒體時代多以輿情的方式體現(xiàn)出來。近些年來，多次曝光的家庭虐童事件深受社會關(guān)注，公眾的情緒也有較大反應(yīng)。從兒童角度出發(fā)，家庭虐待不僅危害兒童的生理機能，對心理也產(chǎn)生長期的傷害，許多兒童在多年之后仍然會有心靈創(chuàng)傷[17]。從家庭角度來看，家庭虐待不僅可能毀了孩子一生，更有可能親手摧毀一個家庭，在照顧兒童的同時，也要有長期的心理干預(yù)才能治愈，進而給家庭帶來一定的經(jīng)濟負擔(dān)。從社會成員角度探析，當(dāng)看到家庭虐童事件時，對兒童懷以深切的同情，對兒童日后的境遇更是擔(dān)憂，這其實是在檢驗整個社會的應(yīng)付能力，需要謹(jǐn)慎處理[18]。家庭虐待事件的一次次曝光引起群眾的關(guān)注和情緒的變化，兒童這個應(yīng)享有受保護權(quán)的群體，應(yīng)該被保護和重視，不該生活在隱藏的角落不為人知。

2. 利益博弈：兒童家庭虐待問題中的權(quán)利沖突

權(quán)利是國家賦予行為主體追求自身利益合法性的能力，權(quán)利站在主體自身角度就意味著利益，持有某種權(quán)利就意味著能夠得到對應(yīng)的利益。一類主體權(quán)利的延伸必然會導(dǎo)致另一主體權(quán)利受到侵害，從而發(fā)生權(quán)利沖突[19]。在兒童家庭虐待問題中，主要存在以下權(quán)利沖突。第一，父母與子女之間的權(quán)利沖突。父母擁有法律所賦予的教育權(quán)和保護權(quán)，子女擁有法律所賦予的人身權(quán)。在家庭虐待問題中，父母從自身利益出發(fā)，冠以用“一切為了孩子好”的噱頭對子女施以虐待，限制人身自由，導(dǎo)致權(quán)利沖突的出現(xiàn)。第二，父母與國家之間的權(quán)利沖突。相關(guān)法律指出，國家有權(quán)保護兒童利益不受侵害。當(dāng)家庭虐待問題發(fā)生時，國家使用權(quán)力介入事件中并對受虐兒童實施保護，這一過程勢必與父母的教育權(quán)和保護權(quán)產(chǎn)生沖突。第三，父母與社會成員之間的權(quán)利沖突。在家庭虐待問題發(fā)生時，社會成員有權(quán)進行干預(yù)、舉報和監(jiān)督。社會成員介入家庭內(nèi)部，雖能阻止虐童事態(tài)的嚴(yán)重發(fā)展，但無疑與父母的教育權(quán)相矛盾。

3. 政治動向：國家支持、機構(gòu)合作、群眾擁護發(fā)揮合力

黨和政府是政策議程的重要角色，要考察到角色對議程、人員調(diào)整、管理權(quán)限等重要過程的影響，而議程之所以容易更換也來源于此，即參與者們對議題感知理解的不斷更新與深入。政策動向集中具體表現(xiàn)在國家支持、機構(gòu)合作、群眾擁護等方面。第一，國家支持。國家多次強調(diào)要始終把兒童發(fā)展放在優(yōu)先位置，促進兒童健康服務(wù)最先提供。保證孩子們茁壯成長，全社會都要樹立一切為了兒童的觀念[20]。第二，機構(gòu)合作。兒童家庭虐待問題的源頭指向家庭，保護兒童權(quán)益就要相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。當(dāng)家庭不尊重兒童權(quán)利和人格，用暴力的冷酷取代親情的溫暖，社會道德起不到制約作用時，只能仰賴完善的監(jiān)護體系、法律和相關(guān)部門的監(jiān)管和救助。第三，群眾擁護。大部分家庭虐待問題極易藏匿，所以群眾要發(fā)揮中堅力量，在發(fā)現(xiàn)時要敢于舉報，敢于作證，發(fā)現(xiàn)異常果斷介入，阻止虐待事件向更壞的方向發(fā)展[21]。

針對兒童家庭虐待問題的相關(guān)政策的建立過程，問題源流、政策源流和政治源流這三大源流相輔相成、共擁促成，但它們在關(guān)鍵節(jié)點交匯時，窗口則在政策系統(tǒng)中打開（如下圖所示）。這些政策窗口也就是為政策提上議程提供的時機。

三、兒童家庭虐待問題的多源流理論啟示

（一）增強法律意識為前提

法律意識是人們對于法律的感知在思想意識形態(tài)中的集中體現(xiàn)，是人們理解和運用法律的內(nèi)在動力。樹立良好的法律意識是預(yù)防和解決兒童家庭虐待問題的重要前提。首先，兒童應(yīng)增強自身的法律意識。應(yīng)通過多種途徑讓兒童學(xué)習(xí)法律知識，比如在各個小區(qū)宣傳欄或者電視節(jié)目中，采用卡通漫畫的形式，宣傳相關(guān)法律知識，增強兒童的法律意識，讓兒童知道自己的合法權(quán)益和正確的維權(quán)途徑。其次，父母應(yīng)增強法律意識。家長要全面了解法律知識，尊重兒童合法權(quán)益，用恰當(dāng)?shù)姆椒ㄅc孩子溝通，共建和諧快樂的家庭環(huán)境。最后，社會大眾應(yīng)增強法律意識。保護兒童不僅僅是一個家庭的責(zé)任，而應(yīng)是整個社會的責(zé)任。因此，社會大眾應(yīng)增強法律意識，當(dāng)家庭虐童事件發(fā)生后，不是抱著“事不關(guān)己”的態(tài)度，而是主動干預(yù)其中，實時地拿起法律武器來保護受虐兒童。

（二）落實組織合作為關(guān)鍵

為改善受虐兒童不利處境，不僅需要政府內(nèi)各部門分工協(xié)作，還要政府與各機構(gòu)之間合作。首先，政府內(nèi)部應(yīng)劃清職責(zé)，合理分工。當(dāng)前，政府尚未成立專門處理兒童家庭虐待相關(guān)問題的部門，將其零星地分散在教育、民政等其他部門，因各部門分工不明確，會錯過最佳的處理時機。其次，政府應(yīng)加強與各機構(gòu)的合作，注重兼顧預(yù)防和干預(yù)。一方面，可以與社區(qū)合作，建立全方位的兒童保護體系，將專業(yè)人員“請進來”。例如邀請教師進社區(qū)傳授家庭教育科學(xué)方法、邀請醫(yī)生講解兒童身心發(fā)展知識等，從外在助力良好家庭環(huán)境的形成。另一方面，與社會團體合作，切實保護兒童合法權(quán)益。政府可與工會、婦聯(lián)等聯(lián)手，進行及時干預(yù)，密切關(guān)注受虐兒童動態(tài)，盡可能減少對成長帶來的不利影響[22]。最后，政府應(yīng)鼓勵民間組織參與其中。韓國等國家已有民間團體對孩子進行心理咨詢和治療的成功實踐[23]。我國政府也可以鼓勵民間組織參與預(yù)防和干預(yù)兒童家庭虐待相關(guān)工作，例如提供臨時看護、心理輔導(dǎo)等。

（三）完善相關(guān)政策為基石

相關(guān)政策是保障兒童基本權(quán)利的強大力量，要推動兒童家庭虐待問題立法，保障兒童受保護權(quán)執(zhí)行。首先，要建立強制報告制度。預(yù)防兒童家庭虐待先于制裁，許多兒童虐待事件是產(chǎn)生嚴(yán)重結(jié)果后經(jīng)媒體揭露才被人知曉。因此，可對鄰居、親戚、教師、醫(yī)生等與兒童接觸密切人員實行強制報告制度，懲罰隱瞞不報者，使虐待在開始時就被阻止。其次，要健全救濟制度。已有法律條文規(guī)定了公安、司法、衛(wèi)生等部門具有救助困境兒童的使命，要明確各部門職責(zé)，給予及時救濟。最后，要擁護強有力的司法保護。一方面，完善科學(xué)的司法執(zhí)行程序。從受理調(diào)查、審核報告、評判危險到實行保護等，應(yīng)銜接緊密，客觀嚴(yán)明，遵循兒童權(quán)益最大化原則；另一方面，多主體間合作。當(dāng)政府及民間兒童保護機構(gòu)處理虐待事件時與家庭協(xié)調(diào)不成功，執(zhí)法機關(guān)可進行干預(yù)。如果國家機構(gòu)與家庭為孩子監(jiān)護權(quán)的歸屬問題產(chǎn)生糾紛，檢察機關(guān)可實行介入，通過向法院起訴，判決兒童監(jiān)護權(quán)的最終歸屬[24]。

（四）規(guī)范議程過程為保障

公共政策是社會權(quán)威在特定影響下，為某一目標(biāo)制定的方案和行動指南[25]。在制定政策時，也需要不斷提出假設(shè)來為政策共同體提供依據(jù)，對過去事件與數(shù)據(jù)進行分析，以便于對政策制定提供參考，對未來問題狀況進行預(yù)判[26]。首先，要評估已有政策實施的影響。對已有政策進行收集整理，嚴(yán)格督查兒童家庭虐待案件并采取有效手段遏制，并根據(jù)數(shù)據(jù)預(yù)測將來處理該事件的效度。其次，使相關(guān)政策具備倫理價值考量性和程序性。公共政策的制定必然會體現(xiàn)出制定者的價值偏好，也反映出各個利益集團通過協(xié)調(diào)共同期待達到的社會效果。我國權(quán)力機關(guān)較少干涉家庭內(nèi)部問題，如果沒有造成重傷或死亡，一般不會主動介入。把虐童行為單獨定罪，細化相關(guān)法律條文，可以最大限度保護幼兒免受虐待，也可以對傳統(tǒng)家庭代際問題發(fā)揮價值引領(lǐng)作用。最后，制定者對可能實施的政策作出預(yù)測。相關(guān)政策制定者要對計劃實行的政策進行反復(fù)斟酌，評估可能存在的漏洞，對主客觀條件以及預(yù)期效果方面進行預(yù)估，要確定政治、經(jīng)濟、行政、法律、技術(shù)、社會等各個方面的可行性，并對方案進行擇優(yōu)選擇。權(quán)力機關(guān)根據(jù)案件差異，以客觀公正的態(tài)度執(zhí)行規(guī)定，切實保護兒童權(quán)利，使施虐者得到懲戒，并評析政策制定者在制定過程中，提出的一系列建議和不同方案，對不能達成一致的觀點進行歸納總結(jié)，群體決策不一定優(yōu)于個人決策，要反復(fù)斟酌，使最終政策制度有普遍性，能夠觸及深入到社會各個層面以及家庭中的每個孩子。

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通訊作者：王雯，ccnuww@163.com

（責(zé)任編輯 張付慶）