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政策過程視域下環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙贏研究

2021-06-02 03:25毛晨鈺趙艷孫永雷
現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè) 2021年17期
關(guān)鍵詞:經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境保護

毛晨鈺 趙艷 孫永雷

摘 要:如今,面對各種因環(huán)境污染帶來的生態(tài)代價,我們已改變以前只顧經(jīng)濟高速發(fā)展的理念,而對環(huán)境保護有了更多地關(guān)注,那么為了協(xié)調(diào)多方主體的利益得到平衡,我們又應(yīng)如何實現(xiàn)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙贏呢?基于此,本文從政策過程視角出發(fā),以宣威德康生豬養(yǎng)殖為研究案例,經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策制定的模糊性、政策執(zhí)行的困境、政策考核體系的阻力、政策監(jiān)督的漏洞等方面影響了環(huán)保和經(jīng)濟的共同發(fā)展。最后結(jié)合當前時代發(fā)展特征,提出相關(guān)對策建議,以期推進環(huán)境保護和經(jīng)濟共同發(fā)展,為我國實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化助力。

關(guān)鍵詞:環(huán)境保護;經(jīng)濟發(fā)展;公共政策治理

中圖分類號:F2???? 文獻標識碼:A????? doi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.17.007

0 引言

新時代下,人類社會就是一個相互依存、相互制約的命運共同體,任何一個由社會、政策等因素引發(fā)的事件,都會導(dǎo)致民生、經(jīng)濟、市場等其他領(lǐng)域發(fā)生類似蝴蝶效應(yīng)的變化,其因果要素之間呈非線性關(guān)系,這也導(dǎo)致現(xiàn)代公共管理問題更具多元復(fù)雜化,其中環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾就是現(xiàn)在的重要問題之一。2005年,時任浙江省委書記習(xí)近平提出“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷;而后在黨的十九大報告中再次提出堅持人與自然和諧共生的理念;2020年4月,習(xí)近平總書記在對浙江余村考察調(diào)研后又提到要踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。隨著全球共享生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展理念的深入貫徹落實,環(huán)境保護已不再是簡單的一句口號,而是上升到勢在必行的國家戰(zhàn)略。最近幾年,大眾的環(huán)保理念不斷加深,企業(yè)或個人引發(fā)的環(huán)境公共安全事件已不再被忽視,過去我們?yōu)榱税l(fā)展經(jīng)濟而忽視環(huán)保的發(fā)展方式已不能滿足我國的發(fā)展需要,對此,我們應(yīng)如何協(xié)調(diào)環(huán)保和經(jīng)濟的共同發(fā)展呢?

在當前社會發(fā)展情況下,與過去市場自由發(fā)展的機制不同,作為公共政策主體的基層地方政府應(yīng)該統(tǒng)籌處理好不同政策之間的局部性和系統(tǒng)性、矛盾復(fù)雜性等問題,借助政策的強制性約束特點,將自由市場和政府介入相結(jié)合,并考慮當前社會發(fā)展特征,共同促進環(huán)保和經(jīng)濟的發(fā)展。本文就以宣威德康生豬養(yǎng)殖為例,基于文獻調(diào)研、訪談等方式分析環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀,打破我國環(huán)境與經(jīng)濟之間共同發(fā)展的困境,為環(huán)境保護和經(jīng)濟共同發(fā)展提供借鑒意義。

1 案例概況

宣威市地處云南省東北部,是云南最大的生豬生產(chǎn)基地和全國生豬調(diào)出大市,該市以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為紐帶,集生豬養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、出口于一體,具備完整的生產(chǎn)線,把生豬養(yǎng)殖建成全市經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè),被譽為“火腿文化之鄉(xiāng)”,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將其規(guī)劃為全國生豬養(yǎng)殖潛力生產(chǎn)區(qū)。

為認真貫徹落實國家有關(guān)規(guī)模豬場無害化處理補助政策,宣威市結(jié)合實際,多措并舉,于2017年因地制宜出臺了生豬養(yǎng)殖“公司+家庭農(nóng)場”的實施方案,以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為紐帶,扶持發(fā)展生豬養(yǎng)殖家庭農(nóng)場建設(shè)。宣威德康生豬養(yǎng)殖有限公司(以下簡稱德康公司)秉承國際先進理念,依托科學(xué)的養(yǎng)殖技術(shù)作支撐,也采用“公司+家庭農(nóng)場”的生豬養(yǎng)殖模式,對家庭農(nóng)場提供統(tǒng)一建設(shè)標準、豬苗、飼料、藥品、技術(shù)、銷售,在農(nóng)場建設(shè)完成后,經(jīng)由德康公司、市財政局和市畜牧獸醫(yī)局檢查驗收,驗收合格后再與德康公司簽訂代養(yǎng)協(xié)議,正式列入家庭農(nóng)場管理,并兌現(xiàn)建設(shè)補助。

因該企業(yè)定位與企業(yè)利益非常符合宣威市政府確定的發(fā)展模式,于2016年,德康公司2500頭祖代種豬場帶著年產(chǎn)量100萬頭的生產(chǎn)任務(wù)落戶宣威,但在兩年后,宣威市環(huán)保部門對其檢查,核定養(yǎng)豬場存在未取得環(huán)境影響評價審批手續(xù)就擅自開工建設(shè)和未經(jīng)驗收合格即投入生產(chǎn)的行為,與當?shù)氐沫h(huán)保政策背道而馳,于2018年7月2日宣威市環(huán)保局責令德康公司養(yǎng)豬場限期整改。

而后德康公司積極配合申請環(huán)評手續(xù),但由于其與環(huán)保部門在關(guān)于禁養(yǎng)區(qū)條款上各執(zhí)一詞,環(huán)境影響評價審批遲遲沒有著落。宣威環(huán)保局認定德康公司在禁養(yǎng)區(qū)開展生豬養(yǎng)殖不符合相關(guān)環(huán)保規(guī)定,有損公眾利益;另一邊德康公司根據(jù)相關(guān)環(huán)保條文認定企業(yè)是合法經(jīng)營,既沒有污染環(huán)境,也沒有在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖,不存在損害公共利益的行為。

在雙方僵持不下時,由于環(huán)保局對德康公司出具的責令整改決定書即將到期,依然不具備環(huán)評審批手續(xù)的德康公司養(yǎng)豬場將面臨被關(guān)閉或被拆除的困境,一旦被拆除,將累計造成直接經(jīng)濟損失9600萬元,同時也不利于宣威市就業(yè)問題的緩解和經(jīng)濟發(fā)展,因此德康公司請求政府出面幫助協(xié)調(diào)解決。

2018年11月6日,宣威市召開宣威德康生豬養(yǎng)殖項目協(xié)調(diào)會,市國土局、發(fā)改局、畜牧局等部門負責人同時參加會議。2019年9月11日,德康公司的2500頭祖代種豬場建設(shè)項目進行了第一次的環(huán)境影響評價公眾參與信息公示,不過雖然當?shù)卣c企業(yè)都在竭盡全力解決問題,但最終的結(jié)果還是在一年的整改緩沖期后,如果環(huán)評手續(xù)還不完備,依然要被拆除。

2 環(huán)保和經(jīng)濟共同發(fā)展的阻礙及對策

2.1 政策制定的模糊性及對策

德康公司養(yǎng)豬場的地理位置是否在禁養(yǎng)區(qū)或限養(yǎng)區(qū)內(nèi),這是本案例的焦點問題。通過查閱宣威市政府文件(宣政發(fā)〔2018〕53號),在2017年12月由宣威市環(huán)境保護局、宣威市農(nóng)業(yè)局、宣威市畜牧獸醫(yī)局聯(lián)合制定的《宣威市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)限養(yǎng)區(qū)劃定方案》第87頁明確提出宣威市轄區(qū)的珠江源自然保護區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃為:一類禁養(yǎng)區(qū):珠江源省級自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū),宣威市轄區(qū)的面積為61.27km2。不設(shè)二類禁養(yǎng)區(qū)。而德康公司的養(yǎng)豬場是在珠江源保護區(qū)的實驗區(qū)(自然保護區(qū)按功能劃分為核心區(qū),緩沖區(qū)和實驗區(qū),核心區(qū)是區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)及珍稀、瀕危動植物的集中分布區(qū);緩沖區(qū)只準從事科研活動;實驗區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水域或海域,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域)。并未明確指出是否劃入禁養(yǎng)區(qū),這也給企業(yè)和政府帶來相互拉扯的空間。

政策制定的模糊性并非個案,可能是很多類似事件的共性問題,而政策制定是政策過程的起始階段,對后期政策的執(zhí)行具有重要作用,只有從一開始就杜絕政策盲區(qū),才能使企業(yè)沒有空子可鉆,環(huán)保部門的執(zhí)法也更加有理可依,有據(jù)可查,所以我們要促使政策制定精細化、科學(xué)化。針對上述情況,相關(guān)部門在政策制定時,要確定好生態(tài)紅線范圍,督促基層明確和細化生態(tài)保護區(qū)不同功能區(qū)的發(fā)展要求和禁止項目,避免出現(xiàn)模糊地帶。還要把環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策進行結(jié)合,在經(jīng)濟發(fā)展政策中提倡綠色GDP,而在環(huán)境保護政策中要大力提倡科技創(chuàng)新,讓科技創(chuàng)新帶領(lǐng)環(huán)境得到更好的保護,進而實現(xiàn)更多的經(jīng)濟效益,進而也促進科技的發(fā)展創(chuàng)新,如此循環(huán)往復(fù),最后促進循環(huán)生態(tài)和循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。政策制定還應(yīng)多聽取相關(guān)利益主體的意見或建議,提倡多元主體參與,完善溝通交流機制,讓各個利益主體平等交流,發(fā)揮企業(yè)的主體作用和政府在實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的制度供給作用,激發(fā)群眾參與熱情,把政策變成群眾的行動,減少甚至消除利益相關(guān)者之間的摩擦與沖突,提升經(jīng)濟生態(tài)協(xié)同發(fā)展的整體性、聯(lián)動性,促進經(jīng)濟生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 政策執(zhí)行的困境及對策

經(jīng)訪談養(yǎng)殖戶得知他們了解的審批相關(guān)流程為:首先,養(yǎng)殖場選址要符合法律法規(guī)要求:不能位于禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi),要符合生物安全標準;其次申報過程中各行業(yè)主管部門提供“一站式”服務(wù),根據(jù)各自行業(yè)標準要求給予審批,逐級上報。宣威市委、市政府高度重視生豬生產(chǎn)規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè),積極響應(yīng)國家號召,定期督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快完成規(guī)模養(yǎng)殖場選址和生豬養(yǎng)殖申報,并做好職責范圍內(nèi)的審批及服務(wù)工作。除了大型的養(yǎng)殖場以外宣威市還有很多小型養(yǎng)殖戶,我們在訪談過程中詢問了養(yǎng)殖戶朱某:“請問在辦理養(yǎng)殖場的過程中,你們有沒有經(jīng)歷過環(huán)保審批流程這個環(huán)節(jié)?或者說審批流程復(fù)雜嗎?”朱某如是說:“現(xiàn)在不是特別了解,因為我們規(guī)模不大,所以也不嚴?!倍鶕?jù)德康公司的養(yǎng)殖模式得知養(yǎng)豬場建好后要經(jīng)過相關(guān)部門的驗收,但最后又發(fā)現(xiàn)該公司養(yǎng)豬場并未取得環(huán)境影響評價,相關(guān)部門也認為該養(yǎng)豬場位于禁養(yǎng)區(qū),前后矛盾。從上述材料得知其實審批流程的政策是有的,并且政府也非常支持相關(guān)工作的開展,但是往往面對政策的執(zhí)行時我們更習(xí)慣于經(jīng)濟主體和地方政府之間不相信作為競爭對手的其他經(jīng)濟主體和地方政府會嚴格遵守相關(guān)法規(guī),因而也選擇不嚴格遵守,結(jié)果大多以不嚴格執(zhí)行法律為最佳競爭策略,這種類似的囚徒困境嚴重阻礙政策的執(zhí)行。另外在相關(guān)考核機制的制約下,相關(guān)部門在執(zhí)行時可能更多地關(guān)注于自身的發(fā)展,這也嚴重阻礙了政策的有效執(zhí)行。

針對上述情況,首先經(jīng)濟主體之間和地方政府之間要形成嚴格執(zhí)法的共識,讓政府嚴格執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟主體擺脫囚徒困境,讓上級政府的嚴格督查帶領(lǐng)地方政府嚴格執(zhí)法,解決政策執(zhí)行中的困境問題。還有政策執(zhí)行主體與客體之間信息無法共享傳遞,部分企業(yè)缺乏相關(guān)的法律意識,針對上述情況,我們可以利用現(xiàn)代電子政務(wù),有效避免信息傳遞的緩慢和失真情況,打破跨部門信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同困難的局面,讓信息公開、透明、共享;政府部門可以對其提供一定的幫助,在辦理養(yǎng)殖場前要對養(yǎng)殖戶進行政策告知或者教育,在條件允許的情況下可以對其進行政策內(nèi)容的相關(guān)培訓(xùn),也可以成立行業(yè)協(xié)會,讓企業(yè)間進行溝通交流,互幫互助,把產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營做得更好。在相關(guān)考核機制的制定上還應(yīng)實施差異化考核體系,各部門之間要進行積極協(xié)調(diào)配合,對于保護區(qū)的經(jīng)濟指標應(yīng)該與其他地區(qū)加以區(qū)分,以民生為要、兼顧經(jīng)濟利益,把經(jīng)濟指標和環(huán)保指標加以權(quán)衡,在考慮自身績效的同時,能夠顧及其他利益主體的合理訴求,進行聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)合服務(wù),綜合長效考核機制,讓政策執(zhí)行更加順暢。最后不得不提的是政府在執(zhí)行時要形成良好的公信力,讓我們的政策在高度法制的社會中得以推廣、普及、落實。

2.3 政策監(jiān)督的漏洞及對策

回顧案例得知該企業(yè)在未取得環(huán)境影響評價的情況下依然經(jīng)營了兩年,設(shè)想如果這次環(huán)保部門依然沒有去檢查,那么該企業(yè)將會繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營下去。通過上述政策執(zhí)行的問題,我們也不難看出本案例中為什么會存在政策執(zhí)行效果不如預(yù)期的問題,很大的一部分原因就是政策監(jiān)督不到位,所以才讓相關(guān)主體一直沒在意環(huán)保的問題,而最后帶來的問題是企業(yè)應(yīng)該去向何方?政府又應(yīng)該怎么做才能權(quán)衡經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境的保護?所以在類似的事件中,如果后續(xù)監(jiān)督跟不上,將會導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的異化問題以及政策不能很好的完善等,造成政策發(fā)展的惡行循環(huán),這也是影響環(huán)保和經(jīng)濟不能共同發(fā)展的重要因素。

因此政府要建立有效的監(jiān)督和問責機制。在政策監(jiān)督時,可以引入第三方監(jiān)督,建立嚴格的企業(yè)準入準出政策機制和企業(yè)臺賬,對不能滿足環(huán)保和經(jīng)濟共同發(fā)展要求的企業(yè)應(yīng)該讓其及時退出,并對退出企業(yè)提供生態(tài)補償;還可以利用政務(wù)服務(wù)平臺促進多方位的政策監(jiān)督。另一方面是要啟用問責機制,監(jiān)督者要對于政策監(jiān)督的結(jié)果負責任,并且對違反政策的相關(guān)主體進行懲罰,提升企業(yè)環(huán)保主動性和自覺性,避免監(jiān)管缺位的現(xiàn)象,從而有效避免政策執(zhí)行偏差帶來的相關(guān)問題。在評估工作以后,我們要形成一份有質(zhì)量的評估報告,真實地反應(yīng)相關(guān)的問題,并且提出相應(yīng)的對策建議,也可以召集相關(guān)利益主體進行商討,使我們的政策能夠更加完善,給出更可行的解決方案,并聯(lián)動電子政務(wù)進行公示,發(fā)揮好社會輿論監(jiān)督的積極作用,讓群眾更好地了解相關(guān)問題,從而參與到此事中來,促進政策的發(fā)展,完善相關(guān)的政策,讓有效的政策來促使環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)雙贏。

3 結(jié)束語

既要發(fā)展好經(jīng)濟,又要兼顧好環(huán)境保護,從現(xiàn)代發(fā)展史來說這似乎是一個“兩難”的偽命題。時至今日,回望歷史與現(xiàn)實,我們深刻地認識到環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展對于人類社會而言就如皮與毛的依存關(guān)系——“皮之不存,毛將焉附?”也正所謂:槍響之后,沒有贏家!沒有哪個國家、哪個民族、哪個群體、哪個個體能夠在環(huán)境惡化之后,獨善其身。因此,我們要找到最優(yōu)解,實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

我們要樹立和堅持新時代創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,從整體性治理角度出發(fā),綜合研判、整體施策、統(tǒng)籌安排,健全政策制定體系,提升政策執(zhí)行能力,完善政策監(jiān)督制度,旨在確保群眾切實利益和公共政策的綜合效益。特別是結(jié)合中國社會實際,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中,讓傳統(tǒng)政務(wù)適應(yīng)信息時代經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律,以信息化治理為動力,充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段對國家治理體系和治理能力建設(shè)的積極作用,趨利避害,迎接挑戰(zhàn)。

我們要把握時代發(fā)展機遇,實現(xiàn)環(huán)境保護、經(jīng)濟增長、民生保障協(xié)同發(fā)展的目標,在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下,建立現(xiàn)代治理體系和提升現(xiàn)代化治理水平,期待中國社會主義現(xiàn)代化發(fā)展進程中經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護能夠并駕齊驅(qū),形成合力,共同為社會繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展助力!

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作者簡介:毛晨鈺(1997-),女,漢族,浙江衢州人,云南師范大學(xué)教育經(jīng)濟與管理專業(yè)研究生在讀,研究方向:公共政策;趙艷(1990-),女,漢族,云南昭通人,云南師范大學(xué)公共管理專業(yè)研究生在讀;孫永雷(1989-),男,漢族,云南文山人,云南師范大學(xué)公共管理專業(yè)研究生在讀。

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