陳興華 董倩

主持人語：城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權制度在推動我國天然氣城鎮(zhèn)化道路上曾經(jīng)發(fā)揮過重要功能，是一項被實踐證明行之有效的制度設計，然而，經(jīng)過幾十年發(fā)展，制度紅利已消失殆盡。由于其本身存在的弊端以及我國特殊的國情，城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權制度也面臨著完善乃至改革的迫切需求。為此，我們特組織該領域研究者撰寫部分文章對這一問題展開研究和討論。

本期刊登的兩篇文章從不同側面向讀者展示了當前城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權制度存在的問題以及解決路徑?！段覈擎?zhèn)燃氣特許經(jīng)營權的糾紛表現(xiàn)及解決機制研究》直面當前困擾實踐發(fā)展但容易被忽略的城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決問題，看似是著眼于糾紛解決這樣的程序問題，其實內(nèi)里仍然是制度的實體問題。城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權糾紛多發(fā)且比較復雜，過去相當長一段時間里，市場主體礙于各方顧慮，往往采取協(xié)商方式私下解決。隨著社會各界對營商環(huán)境的期待日益高漲，城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權糾紛機制如何合理構建，將成為影響燃氣事業(yè)、天然氣產(chǎn)業(yè)的大事。該文針對上述問題，提出加強立法、監(jiān)管以及非訴糾紛解決機制建設等方面的建議?！墩撐覈擎?zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營模式轉型》回應石油天然氣體制改革的要求，將目光對準城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營制度的一個核心問題——競爭環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)的分離。當前實踐中，城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營制度把燃氣銷售和輸送進行一體化壟斷經(jīng)營，產(chǎn)生了一系列積弊。文章認為，改革我國城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營制度的條件已經(jīng)逐漸成熟。城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的轉型可分步推進：一方面，依法限制城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度，如推進大用戶直供氣制度、構建城鎮(zhèn)非管輸燃氣激勵制度、建立城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸服務制度等;另一方面，全面調(diào)整城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度，確立燃氣管道特許經(jīng)營制度、建立燃氣管道特許經(jīng)營者公益性供氣責任制度、建立燃氣管道特許經(jīng)營者保底供氣責任制度等。

當然，和城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權制度有關的問題還有很多，希望本期專題的兩篇文章能夠拋磚引玉，引發(fā)學界對于該問題的持續(xù)思考和討論。

DOI：10.13216/j.cnki.upcjess.2021.02.0006

摘要：城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權具有天然壟斷性，特許經(jīng)營協(xié)議存在著主體地位懸殊、內(nèi)容復雜等特點，因此城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權糾紛多發(fā)且比較復雜。城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權糾紛類型包括燃氣企業(yè)之間、燃氣企業(yè)與政府之間以及燃氣企業(yè)與用戶之間的糾紛。城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權的訴訟和非訴糾紛解決機制存在的問題各有不同，如訴訟方面存在依據(jù)不明等，而非訴方面則表現(xiàn)為非訴機制發(fā)展不全面。針對上述問題，可通過加強立法、監(jiān)管以及非訴糾紛解決機制建設等途徑，對燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決機制進行完善。

關鍵詞：城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權;糾紛;解決機制

中圖分類號：D922.181

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2021）02-0045-08

燃氣特許經(jīng)營權的取得方式經(jīng)歷了三個階段的演變：2004年以前，燃氣市場初步發(fā)展，燃氣特許經(jīng)營權相關規(guī)定處于立法空缺狀態(tài)，政府多以招商引資的方式引入企業(yè)推動當?shù)厝細夤檬聵I(yè)的發(fā)展，主要表現(xiàn)為簽訂投資協(xié)議而非燃氣特許經(jīng)營權協(xié)議，企業(yè)無償且未約定期限而取得經(jīng)營權;2004—2015年間，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》依次頒布實施，逐步奠定了以屬地化特許經(jīng)營為主的運作模式，采取招標方式獲得特許經(jīng)營權的比重逐漸加大;2015年以后，燃氣特許經(jīng)營權法律法規(guī)日趨完善，競爭獲得燃氣特許經(jīng)營權成為必要方式，這推動了社會資本積極投入公共事業(yè)。

三個階段中，燃氣特許經(jīng)營權糾紛貫穿始終，如杭州大江東燃氣特許經(jīng)營權糾紛案[1]、陜西興平特許經(jīng)營權“一女二嫁”案①等。和一般的商事行為相比，燃氣特許經(jīng)營權協(xié)議一方是政府，存在著諸多不確定性，導致糾紛解決的難度加大。長期以來，燃氣特許經(jīng)營權糾紛往往都是通過內(nèi)部協(xié)商、妥協(xié)解決。隨著近些年商事環(huán)境的不斷完善和市場主體權利意識的不斷覺醒，燃氣特許經(jīng)營權糾紛愈發(fā)多見。如何快速高效、公平公正地解決糾紛，成為擺在城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展面前的一道必選題。本文

梳理燃氣特許經(jīng)營權糾紛的類型，探尋燃氣特許經(jīng)營權糾紛多發(fā)的原因，分析目前燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決機制中存在的問題，最后提出相應完善建議。

一、我國燃氣特許經(jīng)營權糾紛的類型

（一）以主體作為劃分標準

燃氣特許經(jīng)營權的主體包括政府與特許經(jīng)營者。但實踐過程中，糾紛矛盾往往是由于第三方企業(yè)的介入而產(chǎn)生，或者是在燃氣企業(yè)與燃氣用戶之間產(chǎn)生。因此，以主體作為劃分標準，燃氣特許經(jīng)營權糾紛類型表現(xiàn)為燃氣企業(yè)之間、燃氣企業(yè)與燃氣用戶之間以及燃氣企業(yè)與政府之間的糾紛。

1.燃氣企業(yè)之間的糾紛

燃氣經(jīng)營具有前期投入大、投資回收周期長以及盈利能力弱的特點。采取特許經(jīng)營的方式保障企業(yè)在某一地區(qū)的壟斷經(jīng)營，可鼓勵企業(yè)投入資本，從而保障民眾能夠獲得穩(wěn)定的燃氣供應服務。燃氣企業(yè)之間的糾紛主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（1）管網(wǎng)鋪設占地糾紛。城市燃氣管網(wǎng)鋪設過程中會發(fā)生燃氣企業(yè)鋪設管線的路線與另一家燃氣企業(yè)特許經(jīng)營范圍重疊的可能。由于兩家企業(yè)特許經(jīng)營權范圍臨近，極易發(fā)生搶占附近居民、工業(yè)、商業(yè)等用戶的情況，占地糾紛應運而生。作為先占方的特許經(jīng)營燃氣企業(yè)會采取各種方式阻礙、抵制意圖通過其特許經(jīng)營范圍鋪設管道的企業(yè)施工，此種糾紛具有規(guī)模性以及普遍性。[2]

（2）燃氣企業(yè)之間特許經(jīng)營區(qū)域界限不明或交叉重疊。該現(xiàn)象通常發(fā)生于燃氣企業(yè)與政府簽訂特許經(jīng)營權合同后，由于合同內(nèi)容約定不明確，導致燃氣經(jīng)營者之間的經(jīng)營區(qū)域劃分不明產(chǎn)生糾紛。建設部曾公布《管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》，其中明確規(guī)定燃氣特許經(jīng)營區(qū)域應有四至描述并加附圖進行全面界定。但實踐中，協(xié)議往往以模糊籠統(tǒng)的表述來確定特許經(jīng)營區(qū)域，不明確四至，無附圖，從而埋下糾紛的隱患。

（3）工業(yè)直供、點供企業(yè)②與特許經(jīng)營權企業(yè)之間的沖突。工業(yè)直供和點供所依據(jù)多為政策性文件，而政策性文件只具有指導性意見，不具有強制執(zhí)行力，其依據(jù)與特許經(jīng)營權相關法規(guī)、規(guī)章存在法律位階上的沖突。此種行為破壞了大用戶所在區(qū)域特許經(jīng)營企業(yè)排他性經(jīng)營權利的完整性，損害企業(yè)在特許經(jīng)營期內(nèi)的經(jīng)濟利益，故而極易激化工業(yè)大用戶企業(yè)、上游供應商及特許經(jīng)營企業(yè)之間的矛盾。

2.燃氣企業(yè)與燃氣用戶之間的糾紛

燃氣企業(yè)與燃氣用戶之間產(chǎn)生糾紛的主要原因在于，某一地域內(nèi)燃氣行業(yè)壟斷、排他性的經(jīng)營模式導致該地域內(nèi)的燃氣用戶對于設備、價格、服務等缺乏選擇空間。其中典型的糾紛表現(xiàn)為供氣設備強制交易與收費矛盾，包括以下幾方面：

（1）企業(yè)強制要求燃氣用戶購買其提供的設備材料。如以產(chǎn)品質(zhì)量不符合國家規(guī)定或對用戶自備設備安裝性能不了解等為借口，使用戶被迫購買使用其提供的設備材料;若用戶自行提供設備材料，就不予供氣或延期供氣等。

（2）指定經(jīng)營者提供服務，強制或變相強制用戶接受。如以打包收取服務費、安裝費等名義，將本應由燃氣企業(yè)提供的委托檢定燃氣表服務、燃氣入戶的設計、安裝等服務交由被指定的經(jīng)營者提供，用戶必須接受。

此外，還存在其他一些糾紛：燃氣企業(yè)設定各種收繳費用的最低限額或保證金;

燃氣企業(yè)及其下屬相關企業(yè)或被指定的經(jīng)營者亂收費;

強制用戶購買非必需品，如保險或其他不必要的商品。[3]

3.燃氣企業(yè)與政府之間的糾紛

政府和燃氣企業(yè)是特許經(jīng)營協(xié)議的簽訂主體，政府行為不嚴謹會直接影響燃氣企業(yè)的權益及正常經(jīng)營。燃氣企業(yè)與政府之間的糾紛主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（1）政府越級干預，即下級干預上級或上級指定下級的特許經(jīng)營權授予。通常表現(xiàn)為簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的政府上級單位以下一級無資格為由，不認可其簽訂的協(xié)議;下級政府在無授權前提下將上級政府所在區(qū)域的燃氣特許經(jīng)營權授予企業(yè)。[4]102該情形下產(chǎn)生的糾紛會侵害企業(yè)合法權益甚至損害相關地區(qū)居民的用氣權益。

（2）地方政府保護主義導致外地企業(yè)受到不公平待遇。此類糾紛多發(fā)生于本地燃氣企業(yè)與外地燃氣企業(yè)的特許經(jīng)營地域范圍相鄰的情形下。某些地區(qū)的政府對本地的燃氣企業(yè)尤其是國有企業(yè)做出過分的保護行為，采取多種方式打壓外地企業(yè)，甚至下達行政命令直接干預。外地企業(yè)常常無法忍受，糾紛進而逐漸升級。

（3）政府單方面回收特許經(jīng)營權。政府采特許經(jīng)營方式進行燃氣供應目的在于以低成本、低風險、高效率的方式服務民眾，但當政府認為該目的無法實現(xiàn)時，可能提前收回授予經(jīng)營者的特許經(jīng)營權，終止特許經(jīng)營協(xié)議。按正當程序，收回特許經(jīng)營權應當遵循一定的準則和程序，即履行通知、協(xié)商、評估、收回、接管以及補償?shù)牧x務，由于雙方對這些準則和程序分歧較大，故而容易產(chǎn)生糾紛。[2]

（4）空白歷史遺留問題?！翱瞻住碧卦S經(jīng)營權是指之前在某區(qū)域無特許經(jīng)營權規(guī)定，或僅由政府直接授予國有企業(yè)經(jīng)營權。[3]在從無到有的過程中，較常出現(xiàn)的是燃氣建設工程的債權債務承繼糾紛。如在鞍山恒煜公司與黑龍江國通置業(yè)公司、黑龍江建龍化工公司建設工程施工合同糾紛案③中，涉及的便是國企改制中燃氣特許經(jīng)營權向社會資本轉讓產(chǎn)生的相關工程款債務承繼糾紛。

（5）政府不作為導致特許經(jīng)營權沖突。政府的不作為也是燃氣企業(yè)與政府之間糾紛多發(fā)的重要原因之一，主要表現(xiàn)為以下幾點：政府默許、縱容第三方進入實施侵權;政府不撤銷在先特許經(jīng)營權的前提下，后來者申請撤銷在先的特許經(jīng)營權，如以程序不合法等為由要求撤銷授權。

（二）以侵害對象作為劃分標準

燃氣特許經(jīng)營權的外在形式表現(xiàn)為特許經(jīng)營協(xié)議，因此，由于違反特許經(jīng)營協(xié)議約定而產(chǎn)生的糾紛是燃氣特許經(jīng)營糾紛的主要類型。此類糾紛所侵害的是一種相對權，即合同債權。此外，在經(jīng)營過程中，不乏無特許經(jīng)營權企業(yè)或以其他形式進行燃氣經(jīng)營的企業(yè)對特許經(jīng)營者利益的侵害，即表現(xiàn)為侵權糾紛，其所侵害的是一種絕對權。

1.協(xié)議糾紛

協(xié)議糾紛發(fā)生于政府與特許經(jīng)營企業(yè)之間，雙方當事人因不完全履行、不履行或者以其他方式違反協(xié)議約定的，需要承擔相應違約責任。主要有以下情形：

企業(yè)遲延履行導致協(xié)議目的無法實現(xiàn)，政府解除特許經(jīng)營協(xié)議，從而引發(fā)糾紛。武漢中石油昆侖燃氣有限公司與武漢市江夏區(qū)城市管理委員會一案④中，昆侖燃氣有限公司未按照特許經(jīng)營協(xié)議約定積極履行投資建設義務，導致工期拖延，供氣目的無法實現(xiàn)。江夏區(qū)城市管理委員會出于社會公共利益的考量請求解除其與昆侖公司之間的協(xié)議，得到了法院的支持。山東省壽光市政府、濰坊市政府與山東省壽光中石油昆侖燃氣公司糾紛一案[5] 中，燃氣公司無正當理由延遲履行，經(jīng)壽光市政府催促后仍未履行相關義務，導致合同目的無法實現(xiàn)，壽光市政府故主張解除合同。

“一女二嫁”導致特許經(jīng)營協(xié)議沖突。政府同兩個以上的經(jīng)營主體簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，使得某一地區(qū)的燃氣特許經(jīng)營權被重復授予。該問題有多種表現(xiàn)形式，如政府不取消在先公司的特許經(jīng)營權，又不批準其開發(fā)新項目，但允許競爭者進入該區(qū)域進行開發(fā);政府將已被授予權區(qū)域重新公開招投標;[6]政府缺乏契約意識，對在先企業(yè)經(jīng)營狀況不滿，或由于企業(yè)經(jīng)營不善，政府就在不解除在先特許經(jīng)營權的前提下直接授予另一家企業(yè)特許經(jīng)營權，導致前后企業(yè)的權利、區(qū)域等產(chǎn)生競合;行政區(qū)劃變更，新舊政府銜接不到位，導致對某一區(qū)域的特許經(jīng)營權被重復取得，如中牟燃氣公司、鄭汴建設公司糾紛一案⑤。

政府在履約過程中隨意違約毀約。從各地實踐來看，燃氣特許經(jīng)營協(xié)議簽訂及履行過程中，政府不乏存在不誠信的情況，如項目實施范圍調(diào)整、土地不能按時供應、規(guī)劃調(diào)整等行為，違反協(xié)議的約定，損害了企業(yè)利益。由于協(xié)議涉及融資、建設、運營、設施移交等環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)政府違反協(xié)議約定都可能帶來資源浪費、公共利益受損、社會資本虧損等后果。

2.侵權糾紛

侵權糾紛主要發(fā)生在特許經(jīng)營企業(yè)和其他第三方企業(yè)之間，通常表現(xiàn)為其他企業(yè)對于特許經(jīng)營企業(yè)特許經(jīng)營權的侵害。具體包括：

（1）市場其他競爭者無視特許經(jīng)營企業(yè)，直接侵權。燃氣市場中除特許經(jīng)營企業(yè)外，其他經(jīng)營者想從中獲利，就可能采取不正當?shù)氖侄吻趾τ袡嗥髽I(yè)的權益。如采取實際占有、滲透的方式侵犯在先企業(yè)的特許經(jīng)營權;利用行政資源優(yōu)勢，阻撓在先企業(yè)新建項目審批;通過參與當?shù)卣贫ㄌ烊粴庀嚓P規(guī)劃的編制和審批工作，大幅抬高市場準入門檻，造成在先企業(yè)難以介入該市場等。[7]

（2）工業(yè)直供、點供侵權。2017年6月，國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合印發(fā)的《加快推進天然氣利用的意見》規(guī)定：“建立工業(yè)大用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制……各級政府應加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)給予支持。向工業(yè)大用戶供氣……企業(yè)應具有燃氣經(jīng)營許可證?！币勒赵撘庖姡I(yè)大用戶和第三方燃氣企業(yè)可直接達成供用氣協(xié)議。但這樣就會造成特許經(jīng)營企業(yè)的排他性經(jīng)營權利受到侵害，導致其無法在原定特許經(jīng)營期間內(nèi)收回成本。此外，還容易產(chǎn)生燃氣企業(yè)爭搶大用戶而引發(fā)惡性市場競爭以及管道重復建設、資源浪費等情形，同時有損政府信譽，甚至影響燃氣供應服務的穩(wěn)定性。

二、燃氣特許經(jīng)營權糾紛多發(fā)的原因探尋

（一）燃氣特許經(jīng)營權特性導致天然壟斷

燃氣特許經(jīng)營權的取得方式和模式要求政府在某一地區(qū)和期限內(nèi)只能與一家燃氣企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，即排除市場競爭機制，形成一種天然的壟斷特性。城鎮(zhèn)燃氣領域之所以選擇特許經(jīng)營的方式有多方面原因：首先，燃氣投資成本較高、投資回收周期較長;其次，燃氣相關基礎設施重復建設會導致資源的浪費;最后，為保障民眾生活，使其得到持續(xù)穩(wěn)定的供氣，需要穩(wěn)定的經(jīng)營者。燃氣特許經(jīng)營權的這種特性使其在對應區(qū)域與期限內(nèi)具有獨占性和排他性，這往往也是糾紛多發(fā)的原因之一。

（二）燃氣特許經(jīng)營權的法律性質(zhì)存爭議

燃氣特許經(jīng)營屬市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的一種。特許經(jīng)營方式表現(xiàn)為政府采取競爭方式選出適當經(jīng)營者，雙方簽訂協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定經(jīng)營者在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營相關公用事業(yè)并獲得收益。對于燃氣特許經(jīng)營權的性質(zhì)，最高人民法院（2013）民申字第314號裁定對其做出用益物權的定性，與《中華人民共和國民法典》物權編相關規(guī)定一致，但學界存在不同的意見。吳紅兵教授指出，燃氣特許經(jīng)營包括燃氣特許經(jīng)營專營權以及特許經(jīng)營協(xié)議兩個基本要素，燃氣特許經(jīng)營本質(zhì)是“行政許可+契約管理”。[7]李顯冬教授認為政府與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營權協(xié)議產(chǎn)生財產(chǎn)權利，該權利的客體表現(xiàn)為特許經(jīng)營者的“經(jīng)營資格或能力”。[8]特許經(jīng)營權除包含經(jīng)營權、使用權外，對特許經(jīng)營協(xié)議中約定某些權利義務的用益及處分性質(zhì)使特許經(jīng)營權不僅表現(xiàn)為一種財產(chǎn)權，更是一種準物權。[4]3陳新松律師也認為，城鎮(zhèn)燃氣管道特許經(jīng)營權性質(zhì)類似但并非物權，應是準物權并具有排他性。[9]任海清等采行政特許物權說，主張與私法物權相區(qū)別。[10]而王克穩(wěn)教授先采財產(chǎn)權說，主張行政特許的本質(zhì)是分配稀缺資源，出讓國家所有的財產(chǎn)權;[11]后采區(qū)分說，與楊解君教授等從公法上依據(jù)具體情形判斷特許經(jīng)營權性質(zhì)的主張相近。[12]綜上可見，對于燃氣特許經(jīng)營權的法律性質(zhì)存在不同見解，是導致實踐中糾紛多發(fā)、解決方式或結論不一致的原因之一。

筆者認為，燃氣特許經(jīng)營權以準物權定性較為妥當。準物權具有承擔較多公法上的義務、客體的不確定性、不能自由轉讓等特性。該權利特性在燃氣特許經(jīng)營權上表現(xiàn)為：燃氣特許經(jīng)營涉及公共利益，要更多遵守公法約束;燃氣特許經(jīng)營權是一種可以從事特定行為的資格;燃氣特許經(jīng)營權取得后不能自由轉讓，即不具有處分性。除此之外，該項權利最典型的特征便是具有排他性，即在某一地域、某一時限內(nèi)，排除其他經(jīng)營者對相關業(yè)務的經(jīng)營。

（三）燃氣特許經(jīng)營權協(xié)議雙方地位懸殊

燃氣特許經(jīng)營協(xié)議的簽訂主體是政府和燃氣企業(yè)。首先，二者在主體身份上具有不對等性。政府是行政機關，代表著公權力;而企業(yè)則是民事主體，雙方之間具有管理與被管理的關系。其次，政府不僅是燃氣特許經(jīng)營中的“運動員”，更是其中的“裁判者”。政府作為燃氣特許經(jīng)營協(xié)議的一方主體，享有權利履行義務，但也是監(jiān)督協(xié)議履行、制裁違法協(xié)議行為的主體。政府與燃氣企業(yè)雙方地位懸殊，就可能會產(chǎn)生政府不當行為對燃氣企業(yè)特許經(jīng)營權的妨礙或侵害，從而導致糾紛的發(fā)生。

（四）燃氣特許經(jīng)營權協(xié)議內(nèi)容具有復雜性

燃氣特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容包括特許經(jīng)營權的授予和終止，燃氣設施的建設、維護和更新，安全管理職責，供氣質(zhì)量和服務，收費等內(nèi)容，涉及的均是特許經(jīng)營的重要環(huán)節(jié)。對于政府和燃氣企業(yè)而言，在特許經(jīng)營權的授予和終止方面可能會產(chǎn)生較多的摩擦和沖突。對于燃氣企業(yè)與燃氣用戶而言，燃氣設施、安全管理、供氣質(zhì)量以及費用價格等是糾紛的多發(fā)點。如果特許經(jīng)營協(xié)議條款約定的不合理、不具體、不精確，會引起很多糾紛。

三、我國燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決機制中存在的問題

從上文燃氣特許經(jīng)營權糾紛的類型和原因可見，當前燃氣特許經(jīng)營權糾紛多發(fā)且處理難度大。當前我國燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決機制也存在較多問題，如訴訟中訴訟依據(jù)不足、非訴糾紛解決機制不完善等。

（一）訴訟機制中存在的問題

訴訟作為解決燃氣特許經(jīng)營權糾紛的一種重要方式，有民事訴訟和行政訴訟兩種類型。民事訴訟適用于解決特許經(jīng)營者與其他企業(yè)之間的糾紛，而行政訴訟適用于解決政府與特許經(jīng)營者之間的糾紛。訴訟存在的突出問題是法律依據(jù)不足。特許經(jīng)營以經(jīng)營許可為前提，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政訴訟法》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》等法律法規(guī)，只能夠確定特許經(jīng)營協(xié)議糾紛屬于行政訴訟的受案范圍，長期以來一直缺少更為詳細的規(guī)定。直至2019年12月10日，最高人民法院正式發(fā)布《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，才對行政協(xié)議的范圍、訴訟主體的資格、管轄機構、協(xié)議效力的認定等重要事項作了進一步明確。特許經(jīng)營權訴訟中，被告是政府的情況下，訴訟性質(zhì)可以明確為行政訴訟，這一點已無爭議;如果原被告都是企業(yè)，按照一般的訴訟原理，此項訴訟應當為民事訴訟，然而在特許經(jīng)營權侵權糾紛中，往往還會牽涉到政府作為第三方，使得民事法律關系和行政權利關系交織在一起，導致案件處理起來極為復雜。這也是燃氣特許經(jīng)營權訴訟的一個大難題。從行業(yè)立法角度來看，天然氣行業(yè)基本法長期缺位，已出臺的二十余部地方性燃氣管理條例（管理辦法）中，只有蘇、閩、浙、晉、湘、滬6省市的燃氣管理條例規(guī)定了管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議必須包括爭議解決方式以及對燃氣事故的處理與法律責任問題。應當說，行業(yè)立法的缺位是導致訴訟方式解決燃氣特許經(jīng)營權糾紛不暢的一個重要原因。

（二）非訴機制中存在的問題

實踐中，燃氣特許經(jīng)營權糾紛通過協(xié)商達成和解的占比較高。協(xié)商和解有利于節(jié)省社會資源，維護社會公共利益，促進利益雙方的糾紛解決，也有助于為未來的特許經(jīng)營合作奠定良好的基礎。協(xié)商和解具有較高的意思自治性，但也存在著問題：過程與結果很難受法律法規(guī)制約;和解協(xié)議無強制執(zhí)行力，履行缺乏保障，甚至產(chǎn)生和解無效的情形等。

除協(xié)商和解外，調(diào)解也是糾紛解決的重要手段。一般而言，調(diào)解主要包括訴訟調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解以及人民調(diào)解。調(diào)解與協(xié)商和解的不同之處在于，調(diào)解由中立第三方調(diào)和雙方矛盾，協(xié)調(diào)各方利益。調(diào)解較為高效便捷，同時調(diào)解協(xié)議對雙方具有一定的法定約束力。但調(diào)解在燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決過程中所采用的占比較低，且多為訴訟調(diào)解。因為在政府與企業(yè)的糾紛中，調(diào)解適用的難度較大;此外，在涉及某些專業(yè)領域、專業(yè)技術等問題時，一般的調(diào)解也無法從根本上解決問題。

非訴機制中的仲裁方式值得關注。燃氣特許經(jīng)營權糾紛涉及政府方，訴訟時間長、成本高、效率低。單一民事程序的審判范圍有限，存在不利于糾紛徹底解決、缺少公共利益保護功能以及執(zhí)行困難等問題;而單一行政程序又存在審判對象恒定、當事人資格恒定的缺陷。[13]因此，實踐中被稱為廣義訴訟的仲裁制度的運用很重要。仲裁效率較高，可節(jié)約時間成本，并且仲裁程序多為保密形式，可以有效保障爭議雙方的相關權益。不過，一般來說仲裁只是針對合同糾紛，侵權糾紛以及涉及政府的糾紛能否仲裁還存在著爭議，所以目前燃氣特許經(jīng)營權的仲裁運用并不廣泛。針對燃氣特許經(jīng)營權糾紛的特殊性，仲裁制度無疑將成為有力的糾紛解決途徑。

（三）訴訟機制與非訴機制的銜接和協(xié)調(diào)

最高人民法院2009年發(fā)布的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發(fā)〔2009〕45號）明確提出發(fā)展非訴糾紛解決機制并充分完善訴訟中的多方調(diào)解機制，即全面推進訴訟機制與非訴機制的銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。這種銜接主要包括：立案前行政機關、社會組織調(diào)解與訴訟的銜接，仲裁與訴訟的銜接，其他非訴訟糾紛解決方式與訴訟的銜接以及立案后行政機關、社會組織調(diào)解與訴訟的銜接等。該意見針對非訴調(diào)解與訴訟的銜接規(guī)定了立案前委派調(diào)解和司法確認程序;針對立案后訴訟中行政機關、社會組織調(diào)解與訴訟的銜接，規(guī)定了邀請協(xié)助調(diào)解和委托協(xié)助調(diào)解。

在當前大力發(fā)展多元化糾紛解決機制的背景下，在燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決上，實現(xiàn)訴訟機制與非訴機制的銜接和協(xié)調(diào)十分重要。當前燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決主要通過訴訟或協(xié)商，其他糾紛解決方式還比較少見。依據(jù)燃氣特許經(jīng)營權糾紛的特性，充分發(fā)揮非訴糾紛解決方式的作用將會帶來更好的經(jīng)濟效益和社會效益。因此，在進一步發(fā)展完善訴訟解決機制的前提下，推進非訴機制的發(fā)展，實現(xiàn)訴訟機制與非訴機制的銜接和協(xié)調(diào)，將是燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決機制下一步的發(fā)展重點。

四、我國燃氣特許經(jīng)營權糾紛解決機制完善建議

（一）實體方面

1.調(diào)整特許經(jīng)營權與地方財政收入的關系

政府授予燃氣企業(yè)特許經(jīng)營權是引入社會資本解決財政負擔的一種方式。依據(jù)2016年實施的《政府非稅收入管理辦法》，特許經(jīng)營收入是政府財政收入的重要來源。為彌補地方財政赤字，獲取更高的溢價，某些地方政府往往作出不當行政行為，如三明市政府曾發(fā)文收回下屬區(qū)縣已經(jīng)授予的特許經(jīng)營權，[14]引發(fā)糾紛。政府在選擇特許經(jīng)營項目或企業(yè)時，應全面考慮項目規(guī)模、成本回收期及企業(yè)的信用、信譽、資質(zhì)等因素，保障在財政支出的同時存在可期待的收入，甚至是確定的收入，用來維持財政收支平衡。因此，通過調(diào)整地方財政收入與特許經(jīng)營權之間的關系，可在一定程度上避免不必要糾紛的產(chǎn)生，使得政府在特許經(jīng)營企業(yè)的幫助下有效解決公用事業(yè)問題，同時保障企業(yè)利益不受侵害。

2.推動市場競爭體制的完善

燃氣市場的公平競爭問題，是行業(yè)發(fā)展的重中之重。推動市場競爭體制的完善，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，有助于市場經(jīng)營秩序有序發(fā)展，形成以供求關系為核心的價格傳導機制。某種程度上說，燃氣行業(yè)的市場化改革得益于特許經(jīng)營制度打破了地方國企在燃氣行業(yè)的壟斷地位，有助于實現(xiàn)“政企分開”。然而，特許經(jīng)營制度改變不了燃氣市場的自然壟斷屬性，實踐中企業(yè)濫用市場支配地位等壟斷行為仍然頻發(fā)。此外，天然氣氣源供給渠道以國有石油公司為主，這種單一化也加大了建立充分競爭市場的難度。推動燃氣市場競爭體制完善任重而道遠。除《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》外，應不斷發(fā)掘市場競爭經(jīng)驗和規(guī)則，理順價格機制，激發(fā)市場活力，強化市場化意識，促進競爭體制完善。

3.推進天然氣基本法律制定

燃氣特許經(jīng)營制度的建立對天然氣下游市場有序運行發(fā)揮了重要作用。地方化特許經(jīng)營為主的運作模式雖契合地方發(fā)展情況，形成一種“地方先行，互相學習”的浪潮，但同時易產(chǎn)生前后解決方式不一致的情形。在當前天然氣產(chǎn)業(yè)成為重要的清潔能源產(chǎn)業(yè)同時又是關系民生的城市公用事業(yè)的背景下，燃氣特許經(jīng)營制度基本法律依據(jù)的缺失對行業(yè)的發(fā)展以及實踐中糾紛的解決均產(chǎn)生不利影響。推進天然氣行業(yè)基本法律的制定，可有效解決訴訟糾紛過程中的爭議焦點以及法律適用問題。筆者建議，對行業(yè)基本法的設置可采取上下游統(tǒng)一于一體的立法模式，以中下游為重點并兼顧上游。[15]首先，需全面考量現(xiàn)有的針對天然氣上游的法律規(guī)范;其次，關注中游管網(wǎng)的問題糾紛，如第三方準入問題;最后，保障天然氣下游市場的健康發(fā)展，以下游的需求驅動上游的勘探開發(fā)。

4.加強燃氣特許經(jīng)營權監(jiān)管

燃氣行業(yè)涉及民生領域，具有自然壟斷特征。同時，由于高投資、高回報的特性，投資者容易濫用市場支配地位實現(xiàn)資本積累。這些特點在一定程度上會阻礙資源的優(yōu)化配置，侵害消費者權利。監(jiān)管不力會導致競爭機制失靈，但過度干預同樣會影響企業(yè)的自主發(fā)展。因此，如何實現(xiàn)有效監(jiān)管是實踐中的一大難題。目前，我國燃氣行業(yè)主要采用的是“多頭監(jiān)管，分段監(jiān)管”的模式，即多個部門針對上中下游不同階段分別進行監(jiān)管。筆者建議，可以將能源屬性比較強的部分統(tǒng)一交由能源主管部門來監(jiān)管，具有建設屬性的部分交由住建部門以及其他部門來監(jiān)管。除了對企業(yè)加強監(jiān)管外，對政府的監(jiān)管也不容忽視。特許經(jīng)營制度下，政府不僅是授權者，也是被監(jiān)管者。一些地方政府缺乏法律意識引發(fā)爭議糾紛的情況屢見不鮮，如政府重復授予特許經(jīng)營權、違法解除特許經(jīng)營協(xié)議等。因此，監(jiān)管不應僅涉及燃氣企業(yè)一方，還應對政府的違法行政行為進行必要的監(jiān)管。

[6] 陳旭.城市燃氣特許經(jīng)營權的法律解讀[EB/OL].（2014-11-07）[2020-04-24].https：//mp.weixin.qq.com/s/8WyTFaLKhLKCnhjo7bZ0wQ.

[7] 吳紅兵.談管道燃氣特許經(jīng)營[J].城市燃氣，2005（9）：19-22.

[8] 李顯冬.市政特許經(jīng)營中的雙重法律關系——兼論市政特許經(jīng)營權的準物權性質(zhì)[J].國家行政學院學報，2004（4）：42-45.

[9] 陳新松，謝嘉庭，楊揚.從最高院一例裁定來看城鎮(zhèn)管道特許經(jīng)營權性質(zhì)[EB/OL].（2017-05-22）[2020-04-07].https：//mp.weixin.qq.com/s/0PYOjoVgaVK1rxqcU1fADQ.

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[13] 肖建華.論政府與社會資本合作之善治——PPP合同的性質(zhì)與糾紛解決路徑[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2018（2）：91-95.

[14] 燃氣特許經(jīng)營權該不該廢除？[EB/OL].（2019-01-04）[2020-04-11].http：//www.sohu.com/a/286776715_465907.

[15] 陳新松.一文讀懂中國天然氣產(chǎn)業(yè)法律規(guī)范全貌[EB/OL].（2017-03-10）[2020-04-11].https：//mp.weixin.qq.com/s/gyW2VA5VnoMEsrPg0QjTaQ.

[16] 張玲玲.PPP特許經(jīng)營協(xié)議糾紛的訴訟解決機制研究[D].成都：電子科技大學，2019.

責任編輯：曲 紅、康雷閃

Study on the Performance and Resolution Mechanism of Urban Gas Franchise Disputes in China

CHEN Xinghua， DONG Qian

（School of Humanities and Law， North China University of Technology， Beijing 100144， China）

Abstract： The urban gas franchise has natural monopoly， and the franchise agreement has the characteristics of great disparity of subject status and complex content. Therefore， the disputes of urban gas franchise are frequent and complex. The types of urban gas franchise disputes include the disputes between gas enterprises， between gas enterprises and the government， and between gas enterprises and users. There are different problems in the litigation and non-litigation dispute settlement mechanism of urban gas franchise， such as unclear basis in litigation， while the development of non-litigation mechanism is not comprehensive. In view of the above problems， we can improve the gas franchise dispute resolution mechanism by strengthening legislation， supervision and the construction of non-litigation dispute resolution mechanism.

Key words： urban gas franchise; dispute; resolution mechanism

收稿日期： 2020-07-07

作者簡介： 陳興華（1978—），女，河南新鄉(xiāng)人，北方工業(yè)大學文法學院副教授，博士，研究方向為能源法、經(jīng)濟法。