路陽

摘 要：二戰(zhàn)的爆發(fā)造成全球產(chǎn)生了大量的難民和流離失所者，國際社會圍繞這一問題的解決進行了積極探索。國際難民組織作為聯(lián)合國處理難民問題的專門機構(gòu)應運而生，通過與各國政府、社團組織開展合作與互動，共同致力于戰(zhàn)后國際難民問題的解決。該組織重點從難民的照護、失蹤人員追蹤、法律和政治保護等領(lǐng)域出發(fā)，參與到國際難民保護實踐當中。同時，該組織通過遣返、重新安置以及本地安置等方式積極推動難民安置目標的達成。作為聯(lián)合國對于戰(zhàn)后難民問題的制度化回應，國際難民組織的實踐本身體現(xiàn)了持不同立場的國家之間的合作，也逐漸顯現(xiàn)出各國的合作意愿與冷戰(zhàn)現(xiàn)實之間的矛盾。隨著冷戰(zhàn)在歐洲及其他地區(qū)的開啟，國際難民問題日趨復雜且出現(xiàn)新變化，聯(lián)合國難民署的成立標志著全球難民治理進入新的階段。

關(guān)鍵詞： 國際難民;國際難民機制;國際難民組織;難民治理

自17世紀現(xiàn)代國家形成以來，難民問題成為重要的國際問題。20世紀初，國際社會開始建立正式的國際組織處理難民問題，這也為難民問題上的制度性多邊合作提供了現(xiàn)實條件。二戰(zhàn)的爆發(fā)造成全球產(chǎn)生了大量的難民和流離失所者，國際社會為解決這一問題進行了積極探索，國際難民組織作為聯(lián)合國處理難民問題的專門機構(gòu)應運而生。

國際難民是全球治理與國際政治的熱點問題之一，目前已成為國內(nèi)外學界關(guān)注的一大重點領(lǐng)域。國外學者對于20世紀以來有關(guān)國際難民機制的組織沿革、工作職能以及運作實踐等問題多有關(guān)注，取得了較具價值的研究成果。①

從國內(nèi)研究來看，學術(shù)界對于聯(lián)合國難民署、國際移民組織等機構(gòu)及當代國際難民問題給予較多關(guān)注，但對20世紀至今與難民問題相關(guān)的國際組織的歷史、職能和作用等問題多進行一般性介紹，專門的個案研究并不多見。② 本文主要基于聯(lián)合國年鑒、聯(lián)合國經(jīng)濟與社會理事會檔案及相關(guān)國內(nèi)外文獻資料，對國際難民組織的成立過程、機構(gòu)與預算、宗旨與職能、難民權(quán)益保護和安置工作等問題加以深入考察，力圖呈現(xiàn)戰(zhàn)后初期的難民治理實踐與國際合作的真實面貌。國際難民組織注意加強各國政府、社團組織的合作與互動，致力于國際難民問題的解決，其具體運作實踐對于難民來源國、重新安置國以及難民與流離失所者自身均具有重要意義。

一、國際難民組織的成立及其職能

作為國際社會的一項重要議題，對于難民的國際保護自20世紀初才開始出現(xiàn)。隨著國際聯(lián)盟等重要政府間國際組織的出現(xiàn)，其與現(xiàn)有民族國家一起推動有關(guān)難民事務(wù)的國際合作實踐，促成了國際難民制度與機制的形成。從這個意義而言，國際制度（international institutions）的形成首先以對各國主權(quán)地位的認可為前提，并在此基礎(chǔ)上確立和發(fā)展了負責調(diào)整國家間關(guān)系的各種正式、非正式的規(guī)則和機構(gòu)。 陳岳、田野主編：《國際政治學學科地圖》，北京大學出版社2016年版，第188頁。國際難民保護機構(gòu)最早成立于一戰(zhàn)后，由國際聯(lián)盟（League of Nations）建立，這標志著國際社會在難民保護方面邁出了關(guān)鍵一步。 [美]羅斯瑪麗·塞爾斯著，黃晨熹譯：《解析國際遷移和難民政策：沖突和延續(xù)》，格致出版社·上海人民出版社2011年版，第67頁。第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)造成全球約有800萬人流離失所。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， New York： United Nations，1948， p957二戰(zhàn)之后，有關(guān)難民問題的國際合作以及國際難民組織的建立，為全球難民制度的建立奠定了重要基礎(chǔ)。 Alexander Betts Gil Loescher & James Milner， UNHCR： The Politics and Practice of Refugee Protection （2nd edition）， London： Routledge， 2012， p10隨著國際難民問題日益高度政治化，該組織的成立代表聯(lián)合國對于這一問題的制度化回應，通過與各國政府、相關(guān)志愿團體的合作以致力于難民問題的解決。

（一）國際難民組織的醞釀與籌備

第二次世界大戰(zhàn)后，成千上萬國際流離失所者使處理難民問題的需求更為緊迫。1946年2月，聯(lián)合國經(jīng)濟與社會理事會（ECOSOC）專門成立了處理國際難民問題的特別委員會。該委員會向經(jīng)濟與社會理事會提交了有關(guān)國際難民問題的專門報告， “Report of the Special Committee on Refugees and Displaced Persons”（E/REF/75）， Economic and Social Council Official Records， First Year， Second Sessionhttps：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC/GEN/NG9/110/76/pdf/NG911076pdf？OpenElement（2020-09-01）并建議成立處理難民及流離失所者問題的、非常任的專門機構(gòu)。 該委員會提交的專門報告主要涉及以下方面：（1）處理問題的范圍和性質(zhì);（2）難民及流離失所者的定義;（3）起草國際難民組織章程并提供財政支持;（4）各國流離失所者及難民的人數(shù);（5）該組織第一年預估重新安置的人數(shù)。參見United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947，New York：United Nations，1947，p805 6月21日，經(jīng)濟與社會理事會舉行全體會議，以14票贊同、4票反對（蘇聯(lián)、烏克蘭、捷克和南斯拉夫）通過聯(lián)合國大會設(shè)立“國際難民組織”（International Refugee Organization，IRO）的建議，并請聯(lián)合國秘書長就該組織章程草案向各國政府征求意見。 《社經(jīng)理事會通過設(shè)立國際難民新機構(gòu) 本年底將接管聯(lián)總大部職務(wù)》，《申報》，1946年6月23日，第3版。經(jīng)濟與社會理事會建議聯(lián)合國秘書長與聯(lián)合國善后救濟總署（UNRRA）及難民問題政府間委員會（IGC）等難民問題相關(guān)機構(gòu)開展協(xié)商，啟動國際難民組織的籌備工作。 聯(lián)合國善后救濟總署于1943年成立，其主要職能是負責數(shù)百萬流離失所者的遣返工作。該組織作為一個政府間機構(gòu)，并非難民組織，盡管向所照顧的人士提供暫時性救濟，但未被授權(quán)安排難民和流離失所者進行第三國重新安置。難民問題政府間委員會（IGC）于1938年成立，旨在幫助在德國和奧地利遭受納粹迫害的受害者，為他們提供法律保護、照護及重新安置。此后，難民問題政府間委員會逐步擴大工作范圍，涵蓋不可遣返難民和流離失所者群體。在處理難民問題及新組織目標職能問題上，各國立場存在明顯差異。西方希望增加流離失所者的選擇，比如他們可以選擇遣返，也可以選擇在第三國重新安置;而蘇聯(lián)陣營則希望重新恢復聯(lián)合國善后救濟總署的職能，或至少有新組織能優(yōu)先處理遣返回原籍國的事宜。 [美]蘇珊·馬丁著，章雅荻譯：《國際移民的演化趨勢：百年回顧與展望》，浙江大學出版社2020年版，第63頁。當時的報章指出：“蘇美對難民問題迄未參與辯論，美國一向主張將流亡難民，尤其是政治難民移居新土地，而不送還故地。而蘇聯(lián)則力主將流亡難民遣送其本國?！?《經(jīng)社理事會討論救濟難民問題 國際難民組織決提前成立》，《華北日報》，1946年9月16日，第3版。美國致力于以重新安置作為新組織的工作重點，這與蘇聯(lián)的立場有較大差異。12月15日，聯(lián)合國大會經(jīng)過討論通過了《國際難民組織章程》，以及組建“國際難民組織籌備委員會” （PCIRO，以下簡稱“籌備委員會”）的臨時措施協(xié)定。該協(xié)定要求籌備委員會應采取一切必要和實際措施加緊推動該組織正常運作。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947，p805.

1946年12月31日，國際難民組織籌備委員會正式成立。該組織在運作中適用聯(lián)合國經(jīng)濟與社會理事會的議事規(guī)則，并委任一名“執(zhí)行秘書”負責籌備委員會工作。執(zhí)行秘書作為籌備委員會重要的行政管理人員，擔負該組織所賦予的各項職責，并任命和指導該組織的日常工作人員。1947年2月，籌備委員會在瑞士日內(nèi)瓦召開了第一屆第一階段會議。本次會議選舉法國人亨利·龐索（Henri Ponsot）為主席，挪威人斯凱爾斯塔德（RBSkylstad）為副主席，荷蘭人薩森（EMJSassen）為報告員，美國人阿瑟·阿爾特邁耶（Arthur JAltmeyer）被任命為執(zhí)行秘書。1947年7月18日，美國人威廉·塔克（William HTuck）接任該組織執(zhí)行秘書。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， pp806-807 籌備委員會也選舉產(chǎn)生了一個咨詢委員會，根據(jù)其咨詢建議指導執(zhí)行秘書的工作，與處理難民及流離失所者問題的現(xiàn)有組織簽署協(xié)議，以接管其有關(guān)職能、活動、資產(chǎn)及人員，并與有關(guān)國家政府和占領(lǐng)當局達成必要的協(xié)定以順利實現(xiàn)工作交接。截至1947年7月1日，共有19個國家的政府代表簽署了該組織章程草案和臨時措施協(xié)議。聯(lián)合國成員國可通過接受國際難民組織章程的方式加入該組織，其他國家則需經(jīng)過執(zhí)委會的推薦并經(jīng)過全體理事會三分之二多數(shù)表決同意方可加入。

（二）國際難民組織的機構(gòu)與預算

1948年8月20日，國際難民組織正式成立。按照國際難民組織的性質(zhì)、職能和運作實踐，可以分為兩個階段：一是組織籌備時期，從國際難民組織籌備委員會成立至1948年8月國際難民組織正式成立之前;二是正式運作時期，從國際難民組織正式成立至1952年2月底終止運作為止。本文所稱“該組織”，包括國際難民組織籌委會和正式的國際難民組織，根據(jù)時間演進具體指代略有差異。

成立之初，共有15個國家作為該組織成員國，隨后丹麥、意大利和瑞士的加入使成員國數(shù)量增至18個。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， New York： United Nations，1950， p982根據(jù)該組織章程的規(guī)定，國際難民組織的主要機關(guān)包括全體理事會（General Council）、執(zhí)委會（Executive Committee）和總干事領(lǐng)導下的秘書處（secretariat）。全體理事會是國際難民組織的最高決策機構(gòu)，由各成員國的代表組成，每年召開不少于兩次會議。執(zhí)委會由全體理事會選出的9名成員組成，負責執(zhí)行全體理事會的政策決定，或根據(jù)全體理事會的意見做出緊急決定。執(zhí)委會可訪問該組織的難民營、收容所及集散中心等機構(gòu)，通過調(diào)查了解實際情況，并基于此向總干事發(fā)出指示。秘書處由經(jīng)執(zhí)委會提名并由全體理事會任命的總干事領(lǐng)導。作為國際難民組織的首席行政官員，總干事根據(jù)全體理事會及執(zhí)委會的決定履行相關(guān)管理和執(zhí)行功能，在全體理事會制定的規(guī)章下主持秘書處工作，并負責任命相關(guān)人員。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p806除該組織章程及全體理事會另有規(guī)定外，全體理事會和執(zhí)委會均經(jīng)多數(shù)票表決以做出決定。但是，如果提出國際難民組織章程修正案，則需獲得全體理事會三分之二票數(shù)的支持以及三分之二成員國的批準。

1948年9月13日，國際難民組織第一屆全體理事會第一次會議在日內(nèi)瓦開幕。本次會議批準了一項確立該組織與聯(lián)合國關(guān)系的協(xié)定，并與聯(lián)合國就此展開相關(guān)談判。11月18日，聯(lián)合國大會通過有關(guān)協(xié)定，批準國際難民組織作為專門機構(gòu)正式加入聯(lián)合國系統(tǒng)。全體理事會選出九位各國成員組成國際難民組織執(zhí)委會，任命美國人威廉·塔克（William HTuck）為該組織總干事，英國人亞瑟·拉克（Arthur NRucker）為副總干事。次年，第一屆全體理事會任命美國人唐納德·金斯利（Donald Kingsley）為總干事，任期自1949年6月31日開始。國際難民組織總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦，并在歐洲、中東和遠東等地區(qū)設(shè)立了20余個辦事處及數(shù)目更多的分支辦事處。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， New York： United Nations，1949， p1088國際難民組織約有700個難民營開始運作，每個難民營平均收容1000名難民，主要集中在德國、奧地利和意大利，同時擴展到美洲以外的每一個大陸。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p982

該組織于1947年11月成立 “資格上訴審查委員會”（Review Board of Eligibility Appeals），處理此前被裁定不符合援助條件的難民及流離失所者的上訴申請。審查委員會由一名主席和其他四位成員組成，人選由總干事指定并經(jīng)執(zhí)委會批準。該委員會負責聽取和裁定申請者就其是否符合相關(guān)身份資格所提請的上訴，同時向總干事提供有關(guān)身份資格問題的咨詢意見。

United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p956在1948—1950三年間，審查委員會對于26 990件難民是否符合援助資格的申請做出最終裁定。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1091; United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p988

在預算方面，聯(lián)合國大會批準的該組織第一年預算包括超過15億美元的執(zhí)行預算，480萬美元的行政預算以及500萬美元的大規(guī)模重新安置預算。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p957 籌備委員會的開支由各會員國的預繳墊款支付，從各國需繳納資金比例來看，美國（4575%）位居第一，英國（1475%）位居第二，法國（410%）、加拿大（350%）和中國（250%）分列第三到第五位。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p809作為戰(zhàn)后國際難民機制的主要締造者，美國不僅負擔該組織預算成本中的最大份額，也幾乎完全實現(xiàn)對該機構(gòu)的領(lǐng)導優(yōu)勢。該組織敦促聯(lián)合國各成員國遵守組織章程，并強調(diào)不會將接收難民及流離失所者的義務(wù)強加給各成員國。同時，接納難民和流離失所者進入各國，以及提供本國所承擔捐款的具體形式，均是相關(guān)國家與該組織之間通過自由談判處理的問題。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808

國際難民組織原計劃在1950年6月結(jié)束運行，后隨著現(xiàn)實需要繼續(xù)開展工作。1950年12月，全體理事會召開會議決定授權(quán)總干事在現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上將工作延期至1951年9月30日。1952年2月11日，國際難民組織全體理事會在日內(nèi)瓦舉行的閉幕會議上商定了有關(guān)清算的最后計劃，并于2月28日正式結(jié)束運行。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， New York： United Nations，1952， p941

（三）國際難民組織的宗旨和職能

根據(jù)國際難民組織的規(guī)定，“難民”是指離開或者遠離本人的國籍國或經(jīng)常居住國的人，也適用于屬于以下任何一種情況之人，無論其是否保留國籍：（1）二戰(zhàn)期間納粹或法西斯政權(quán)（或?qū)儆谶@一陣營的其他政權(quán)）的受害者或反對者，無論其是否享有難民的國際地位;（2）西班牙共和黨人或佛朗哥政權(quán)的受害者，無論其是否享有難民的國際地位;（3）由于種族、宗教、國籍或政治見解等原因在二戰(zhàn)爆發(fā)前被認定為難民的人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p816“流離失所者”是指被迫離開本人的國籍國或經(jīng)常居住國的被強迫勞工，或是由于種族、宗教或政治原因而被驅(qū)逐的人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p806總體而言，國際難民組織有關(guān)難民的定義非常寬泛，流離失所者和戰(zhàn)爭孤兒也包括在難民概念之中，以便對其進行援助和保護。 國際難民組織有關(guān)難民等概念的定義、取得難民身份的條件、難民身份喪失等方面的規(guī)定，具體參見梁淑英：《國際難民法》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2009年版，第31-36頁。至1947年初，仍有近150萬難民和流離失所者無法重返家園，難民中有三分之二居于德國、奧地利和意大利等國的難民營中，還有14萬名來自歐洲的難民在中國上海等地避難。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p807

國際難民組織與有關(guān)國家及非政府組織密切合作，開展遣返，身份核驗、登記和分類，照顧和援助，法律和政治保護，運輸，重新安置和重建等工作，這也是該組織的宗旨所在。具體而言，主要包括以下方面：（1）鼓勵和協(xié)助本組織所關(guān)注的遣送者，同時注意非強迫遣返的原則;（2）盡一切可能的方式推動遣返，以幫助難民及流離失所者返回原籍國，并在該組織主持下為待遣返者提供三個月的食品保障;（3）推進未遣返難民在其他國家的重新安置，并調(diào)查、推進或執(zhí)行集體重新安置或大規(guī)模重新安置項目。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， pp955-956 籌備委員會自1947年7月起接替聯(lián)合國善后救濟總署和難民問題政府間委員會先前所承擔的相關(guān)工作職能，開始履行救助符合條件的難民和流離失所者的責任。國際難民組織認為，真正的難民和流離失所者應在國際社會的支持下重返原籍國或常居國，或在該組織章程規(guī)定條件下重新安置到其他國家。

作為一個具有國際主義精神的現(xiàn)代機構(gòu)，國際難民組織重視與相關(guān)國家開展合作。 Stefan-Ludwig Hoffmann， Human Right in the Twentieth Century， New York： Cambridge University Press， 2011， p52該組織敦促有關(guān)國家根據(jù)聯(lián)合國大會有關(guān)決議，盡快對難民及流離失所者進行身份甄別，并為他們在歸國或重新安置前提供就業(yè)機會。同時，該組織與難民或流離失所者所在國以及難民安置國締結(jié)了多項相關(guān)協(xié)定，以促進難民問題的解決。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p960該組織也重視與相關(guān)志愿團體開展合作，許多團體參與到國際難民組織幾乎所有職能領(lǐng)域的運作實踐當中。國際難民組織成立了一個志愿服務(wù)部門以幫助協(xié)調(diào)有關(guān)活動。一方面，國際難民組織不斷尋求政府的資源與幫助;另一方面，國際難民組織給予從事相關(guān)工作的非政府組織以適當身份并提供一定協(xié)助，并在談判時允許它們和政府機構(gòu)進行合作。蘇珊·馬?。骸秶H移民的演化趨勢：百年回顧與展望》，第67-68頁。這些團體面向難民和流離失所者開展如移民安置、福利、咨詢服務(wù)、職業(yè)培訓、語言培訓、康復、青少年服務(wù)等多種項目活動實踐。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p958

二、國際難民組織的難民權(quán)益保護實踐

國際難民組織成立伊始，就按照章程規(guī)定為符合資格的難民和流離失所者提供援助和支持。同時，該組織負責追蹤二戰(zhàn)期間數(shù)百萬失蹤者，以及受納粹迫害兒童的追蹤工作。另外，該組織在難民的法律和政治保護方面的工作也是其重要職能之一。

（一）“照護”（Care and Maintenance）

該組織成立伊始，就按照章程為符合資格的難民和流離失所者提供援助。在1947年7月1日，符合資格且在遣返或重新安置前需要照護的人數(shù)為879 950人，其中八成在盟軍占領(lǐng)區(qū)。截至1948年9月21日，國際難民組織在世界各地共有相關(guān)設(shè)施672處，包括集散中心538處，醫(yī)院和療養(yǎng)院58處。此外，有康復中心、職業(yè)培訓中心、兒童中心、遣返中心、重新安置選擇中心等70余處。國際難民組織正式成立以來，在576 716名接受照護者當中，有542 020人居于集散中心，34 696人在中心之外。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p959該組織針對各個地區(qū)難民情況采取了不同的“照護”方式。例如，在德國、意大利、奧地利和中東地區(qū)，主要依托難民營或集散中心提供服務(wù);在其他國家和地區(qū)（尤其是西歐），主要通過現(xiàn)金贈款的方式向個人和家庭提供支持。

該組織對難民的“照護”工作涵蓋住房、食物、衣物、個人物品、衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)院護理、就業(yè)、職業(yè)培訓、教育、個人咨詢、兒童福利等多個領(lǐng)域。（1）職業(yè)技術(shù)培訓。國際難民組織通過舉辦多種形式的培訓班，向難民提供基本培訓以提升其職業(yè)技能。培訓班面向男性主要以汽車機械師、鐵匠、瓦工、木匠、電工、機械師、水管工、無線電技師、修鞋工、裁縫和焊工有關(guān)的語言和技能培訓為主;面向女性主要集中在家庭傭工、護士、裁縫、紡織工人和打字員等方面的培訓。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p960 接受培訓的難民可以從事如難民營運轉(zhuǎn)維護、日用品生產(chǎn)以及其他臨時性工作。（2）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。該組織規(guī)定，提供給難民及流離失所者的飲食不應低于當?shù)鼐用竦乃?，如有必要將予以補充以維持最低限度的健康標準。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808 國際難民組織在不同地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生項目，為難民群體提供日常診療服務(wù)，也設(shè)立了面向孕婦、哺乳期婦女、嬰兒及學齡兒童的診療機構(gòu)。國際難民組織特別重視針對難民群體的結(jié)核病防控以及營養(yǎng)保障問題，也關(guān)注病人的遣返、重新安置的難民的醫(yī)療救護以及面向殘疾人的就業(yè)培訓和康復護理等問題。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p959（3）福利咨詢項目。自1947年開始，該組織針對移民安置機會有限的家庭及個人開展調(diào)查登記，主要向?qū)で笾匦掳仓玫膫€人和家庭，尤其是難民營內(nèi)外依賴“照護”的群體提供協(xié)助。 基于訪談以及受訪者自身意愿和機會，國際難民組織將難民及流離失所者分為以下幾類：（1）遣返;（2）重新安置;（3）沒有持續(xù)援助的本地安置;（4）需要機構(gòu)關(guān)懷的重點人員;（5）尋求重新安置，但機會渺茫;（6）拒絕接受國際難民組織的有關(guān)服務(wù)或建議。參見United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1090（4）特殊困難群體援助。在難民當中，有相當部分無法通過國際難民組織進行遣返或重新安置， 也不愿返回來源國的困難群體，主要依靠公共基金來給予支持。 Natasha Saunders， International Political Theory and the Refugee Problem， New York： Routledge， 2018， pp39-40國際難民組織針對患病、年邁及殘疾等難民群體進行重點照護工作，尋求愿意接納這一困難群體并給予生活照料的國家和機構(gòu)。在國際難民組織停止運作前，大多數(shù)難民均得到了令人滿意的安排。

在籌備委員會運行時期，該組織對超過719萬的難民和流離失所者給予直接的“照護”，并對其他約90萬人的利益負有保護的責任。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p982 隨著該組織各地分支機構(gòu)的逐步減少，接受“照護”的人數(shù)在1949年底降至318萬人，至1950年底減少到8萬余人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， pp982-985 此后，除了正在重新安置和屬于特殊困難群體的難民外，其他所有難民的“照護”責任移交給難民居住的地方當局。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p985

（二）失蹤人員追蹤（Tracing of Missing Persons）

二戰(zhàn)期間，有大約300萬人因戰(zhàn)爭而流散在世界各地，盡管他們中的大多數(shù)人被認為已死亡，但始終無法獲得任何確切信息。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808鑒于這一情況，聯(lián)合國善后救濟總署成立中央追查局（Central Tracing Bureau，CTB）負責追蹤二戰(zhàn)期間數(shù)百萬失蹤者?；I備委員會自1947年6月起接替中央追查局的原有工作，并于1948年1月成立“國際追查服務(wù)”（International Tracing Service，ITS），開始與各國相關(guān)部門密切合作，在全球范圍內(nèi)開展相關(guān)工作?；I備委員會呼吁，各國政府盡可能提供需要追蹤的人員名單及具體資料，并與具體執(zhí)行追查的國家開展合作。

“國際追查服務(wù)”重點追蹤從1939年9月至1945年5月間失蹤人口的情況，并關(guān)注相關(guān)文件和信息。其中央總部位于德國阿羅森（Arolsen），建立起數(shù)量龐大的失蹤者相關(guān)信息的索引，構(gòu)成其最重要的信息來源。在1948年初，總索引包括1 976 499張信息卡片，至1950年底總索引包含10 538 358張，每天約有28萬張新卡片被列入。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， pp989-990隨著相關(guān)文件資料的整理完備，相關(guān)姓名信息會登記進主索引中，并可受理有關(guān)失蹤人員的查詢申請。數(shù)據(jù)顯示， “國際追查服務(wù)”及其前身中央追查局在1945—1949年間共解決完成失蹤人員申請案件67 320件。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p10951950年，共收到來自35個國家的近81萬份查詢申請，其中大部分來自荷蘭、波蘭、德國和美國。在1950年內(nèi)，共發(fā)出近64萬份有關(guān)申請的正面回復。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p990

1948年5月，籌備委員會在“國際追查服務(wù)”的工作中新增搜尋被納粹綁架失蹤兒童的項目，兒童搜索部門位于德國美占區(qū)埃斯林根（Esslingen）。這一工作旨在確認數(shù)十萬失蹤兒童的國籍身份，盡可能使其回歸昔日家庭之中。在德國和奧地利， 聯(lián)合國善后救濟總署和籌備委員會截至1948年6月底已經(jīng)實現(xiàn)來自23個不同國家的16 413名兒童的集中、遣返、重新安置和與家人團聚。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p964在1949年，“國際追查服務(wù)”的重要任務(wù)之一就是擴大兒童搜索項目，僅在德國就對超過19萬名兒童開展了篩查和登記工作。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1095直至1950年9月，“國際追查服務(wù)”的兒童搜索部門停止運作，相關(guān)記錄被轉(zhuǎn)移至“國際追查服務(wù)”總部來具體處理有關(guān)失蹤兒童的工作。

早在1949年10月，國際難民組織全體理事會針對該組織結(jié)束運作后“國際追查服務(wù)”業(yè)務(wù)有關(guān)問題，向總干事做出指示，要求其就“國際追查服務(wù)”從國際難民組織移交至其他國家、國際或政府間組織與有關(guān)方面展開磋商談判。

United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p10891950年3月，國際難民組織全體理事會會議決定，“國際追查服務(wù)”應逐步減少其行動并在1951年3月前與相關(guān)機構(gòu)展開溝通與合作，以順利完成業(yè)務(wù)移交工作。

（三）法律和政治保護（Legal and Political Protection）

法律和政治保護是該組織的重要職能之一。1947年12月，籌備委員會向聯(lián)合國人權(quán)理事會提交了一份涉及解決難民特別重要問題的備忘錄， United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p963針對其所關(guān)注的難民和流離失所者問題，提出了包括法律面前人人平等、防止歧視、少數(shù)族裔保護、國籍、移民、驅(qū)逐及庇護權(quán)等方面的具體建議。 “Statement from the Preparatory Commission for the International Refugee Organization”， Commission on Human Rights Second session（E/CN4/41）， 1 December 1947， pp1-4https：//documents-dds- nyunorg/doc/

UNDOC/GEN/GL9/000/54/pdf/GL900054pdf？OpenElement（2020-09-12）該組織致力于幫助難民克服因自身非自然地位所引發(fā)的法律問題，并代表難民群體以及難民個人在各國政府、聯(lián)合國及國際組織中的利益。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， New York： United Nations，1952， p939 該組織在履行這一職能時，向難民提供（或試圖提供）通常由主權(quán)國家所給予的外交保護。

國際難民組織意識到，由于種族、宗教、國籍或政治等方面的原因，個人可能基于正當理由而不愿返回原籍國。 Rafiqul Islam & Jahid Hossain Bhuiyan， eds，An Introduction to International Refugee Law， Leiden： Brill， 2013， pp18-19由于戰(zhàn)爭期間無國籍人士和遭受迫害者的地位涉及多種法律問題和各類困難，諸如難民的經(jīng)濟恢復問題（如財產(chǎn)評估，納粹和法西斯造成的損害賠償，被扣押資產(chǎn)的清理），難民在婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護及死亡等案件中的民事地位保障等問題需要該組織加以解決。具體而言，國際難民組織在難民的法律和政治保護方面的重要工作涉及人權(quán)、無國籍人士、失蹤者的死亡聲明以及旅行證件簽發(fā)等方面。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p963 國際難民組織積極推動各國廣泛采用1946年《倫敦協(xié)定》 經(jīng)過“難民問題政府間委員會”不斷努力，有關(guān)各方于1946年10月15日在英國倫敦通過了一項在國際難民組織授權(quán)范圍內(nèi)向難民及流離失所者簽發(fā)旅行證件的國際公約——《倫敦協(xié)定》。規(guī)定的旅行證件制度。到1950年底，有20個國家接受《倫敦協(xié)定》，2個國家簽署但等待批準，另有12個國家承認旅行證件的效力。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p988另外，在履行保護難民及流離失所者的法律和政治權(quán)利等相關(guān)職能時，國際難民組織與聯(lián)合國秘書處合作擬定了有關(guān)難民地位的公約及失蹤人員死亡宣告公約草案。

三、國際難民組織與難民安置問題的解決

在為難民和流離失所者提供直接“照護”以及政治和法律保護的同時，國際難民組織的中心任務(wù)是找到盡可能多的永久性解決方案。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p939遣返和重新安置是難民問題的主要解決辦法。同時，對于許多不愿或不能返回家園的難民以及缺少重新安置機會的難民來說，在庇護國當?shù)匕仓檬俏ㄒ豢赡艿慕鉀Q辦法。

（一）遣返（Repatriation）

國際難民組織通過向難民和流離失所者提供有關(guān)原籍國的情況，以協(xié)助他們自行決定是否重返家園。該組織與各來源國政府積極建立聯(lián)系，在波蘭、捷克和南斯拉夫等國設(shè)立辦事處，以推動遣返工作的正常開展。國際難民組織也通過開展個別遣返行動，以及協(xié)助轉(zhuǎn)運、文件證明以及其他相關(guān)服務(wù)推動遣返工作順利進行。按照章程規(guī)定向戰(zhàn)爭期間因所在國遭受侵略占領(lǐng)而無法返國的流離失所者提供三個月的食物供應，但限于財政原因該組織最初未能執(zhí)行這一政策。1948年初，籌備委員會決定開始在適當范圍提供這一援助。自同年6月1日起，凡符合資格條件的，從德國或奧地利返回波蘭、南斯拉夫、蘇聯(lián)等國的流離失所者可獲得20天的食物供應。

從1947年7月至1949年12月底，國際難民組織（含前身籌備委員會）共遣送68 778人返回原籍國。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p982絕大多數(shù)希望返回原籍國的人士主要在國際難民組織成立前或成立之初的幾年遣返回國，此后接受遣返回國的難民數(shù)量不斷下降。盡管遣返方式無助于這一時期大規(guī)模難民問題的解決，國際難民組織繼續(xù)盡一切可能協(xié)助希望被遣返的難民歸國。由于東西方冷戰(zhàn)愈演愈烈，國際難民組織在難民管理、遣返和重新安置等方面遇到較大困難。其中，難民遣返的總體進展也不甚樂觀。1950年共有2917名流離失所者被遣返回國。從1951年至1952年1月，有1039名難民被遣返回國。數(shù)據(jù)顯示，從1947年7月至1952年1月，該組織共遣返難民73 873人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p940

（二）重新安置（Resettlement）

國際難民組織認為，難民和流離失所者不僅是國際社會亟待解決的問題及責任之所在，

也可視為對于人力資源短缺國家的一種寶貴幫助。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808 國際難民組織大部分的重新安置工作是基于“大規(guī)模重新安置計劃”來實施，主要通過船只運送海外重新安置的難民，也采用預定普通商業(yè)船只、飛機艙位和陸路運輸?shù)姆绞健榱诉\送重新安置到其他國家的難民，國際難民組織承租組建了最多由36艘艦船組成的船隊，并通過預定商船、飛機及火車等方式從事相關(guān)工作。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p987

1948年9月，國際難民組織第一屆全體理事會通過了一項呼吁個人和國家參與達成更廣泛重新安置的計劃，并尋求聯(lián)合國及所有國家（無論是否為該組織成員國）的支持。該組織敦促各國政府接收有關(guān)非遣返難民及流離失所者的“公平份額”，擴寬遴選標準并降低入境條件。 “Resettlement of Non-Repatriable Refugees and Displaced Persons： Report of the International Refugee Organization” （E/1092），19 January 1949， pp5-7https：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC/GEN/NL1/491/

39/pdf/NL149139pdf？OpenElement（2020-09-10）到1948年底，有20個國家接收了大量經(jīng)過該組織援助的難民，有35個國家接收了投親靠友方式的個人移民。“Resettlement of NonRepatriable Refugees and Displaced Persons： Report of the International Refugee Organization” （E/1092），19 January 1949， p7https：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC/GEN/NL1/491/39/

pdf/NL149139pdf？OpenElement（2020-09-10）.隨著對難民及流離失所者的適應性有了更好的認識，各國的甄選標準開始逐步放寬，某些國家尤其是拉美國家對于難民中的家庭群體采取了更為積極的態(tài)度。國際難民組織基于各成員國自愿捐助設(shè)立了500萬美元的“大規(guī)模重新安置”基金，以支持工業(yè)和農(nóng)業(yè)不發(fā)達國家和地區(qū)接納重新安置的難民群體。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p962有學者指出，各參加國基于共同的價值觀和義務(wù)去保護戰(zhàn)爭的受害者，并創(chuàng)造了有助于實施重新安置的“工具性共同體”。 Alexander Betts， Protection by Persuasion： International Cooperation in the Refugee Regime， New York：

Cornell University Press， 2009， p30

在國際難民組織的支持下，成千上萬的難民和流離失所者通過政府選拔計劃、個人移民和就業(yè)安置等形式得以重新安置。 Guy SGoodwinGill， The International law of Refugee Protection， Elena Fiddian Qasmiyeh， Gil Loescher，

Katy Long & Nando Sigona， eds， The Oxford Handbook of Refugee and Forced Migration Studies， Oxford： Oxford University Press， 2014， p521949年11月，國際難民組織總干事任命六名特別代表前往相關(guān)國家，通過與政府、公共及私人機構(gòu)開展談判，為具有專業(yè)資格的難民及其他不符合移民標準的可就業(yè)群體提供重新安置的機會。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1093在1949年，西歐國家因自身沉重負擔，接受難民比例逐步下降。在個人移民方面，國際難民組織及相關(guān)國家繼續(xù)為大量難民提供重新安置的機會，尤其是前往拉丁美洲和加拿大。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1092數(shù)據(jù)顯示，從1947年7月至1952年1月，經(jīng)該組織協(xié)助進行重新安置的難民人數(shù)達1 045 750人，主要前往美國、以色列、澳大利亞、英國、加拿大、法國、阿根廷等國家和地區(qū)。此外，國際難民組織在結(jié)束運作時向歐洲移民政府間委員會提供了一筆贈款，用于12 205名獲得有關(guān)國家簽證的難民重新安置的費用。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p940

（三）本地安置（Local Settlement）

隨著國際難民組織進入終止運作階段，難民的安置問題日益緊迫且需要特殊關(guān)注。有兩類群體因此牽入其中：一是有能力且希望自立，但未能滿足重新安置選擇標準的群體;二是由于身體或年齡原因而需要接受專門機構(gòu)護理的人員及家屬。一方面，國際難民組織在愿意接收的國家?guī)椭y民尋求就業(yè)機會;另一方面，對于無法實現(xiàn)重新安置的人員提供本地安置的最佳安排。國際難民組織開展了諸如職業(yè)培訓、健康和康復服務(wù)、案例工作服務(wù)、重新安置地服務(wù)，以幫助那些無法達到“大規(guī)模移民計劃”遴選標準的人群。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1092 國際難民組織盡其所能給予這些難民以幫助，不僅要確保他們的地位，也提供必要的衣物和家庭日用品以支持他們重新開啟生活。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1093

國際難民組織預計，將有相當數(shù)量的難民在該組織結(jié)束運作前無法實現(xiàn)遣返或重新安置，因此繼續(xù)尋求有關(guān)國家的支持和保證，以推動實現(xiàn)難民的就地安置，做出對于難民而言最為理想的安排。國際難民組織同時注意到，越來越多的難民希望永久居留在先前被視為暫時居住或過境的國家。直至國際難民組織停止運作時，仍有數(shù)萬名雖有移民意愿，但缺少移民可能性的難民留在現(xiàn)居留國家。有鑒于此，國際難民組織努力為這一群體在現(xiàn)居國開啟生活創(chuàng)造好的條件。具體措施包括：提供法律和政治保護;為老年人、殘疾人和慢性病患者建立適當?shù)臋C構(gòu);通過志愿團體或地方當局作為中介給難民提供適當?shù)母＠O(shè)施。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p987在1951年初，仍有大約25萬難民在國際難民組織的登記名冊當中，他們在遣返、重新安置或本地安置方面需要幫助。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p940

結(jié) 語

如前所述，對于難民的國際保護自20世紀初開始出現(xiàn)，民族國家與重要的國際組織一起推動有關(guān)難民事務(wù)的國際合作實踐，促成了國際難民制度與機制的形成。國際難民機制是國際政治行為體圍繞國際難民問題的解決而制定原則、規(guī)范、規(guī)則和決策執(zhí)行程序的過程。有學者認為，現(xiàn)代國際難民機制可分為三大階段：一是對難民的集體承認階段（從一戰(zhàn)到二戰(zhàn)時期）;二是過渡階段（二戰(zhàn)結(jié)束不久），建立若干臨時性的體制框架（如國際難民組織的成立）;三是對難民的個人承認階段，以聯(lián)合國難民署的建立和1951年日內(nèi)瓦國際難民公約為開端。 Georgia Papagianni，“Asylum in the twentyfirst century： Trends and Challenges，” Anna Triandafyllidou，

eds， Routledge Handbook of Immigration and Refugee Studies， Abingdon： Routledge， 2016， p345

有學者指出，國際難民組織的建立本身體現(xiàn)了持不同立場的國家之間的合作，也標志著戰(zhàn)后有效合作的愿景轉(zhuǎn)向冷戰(zhàn)現(xiàn)實。 ?Jose HFischel de Andrade，“Brazil and the International Refugee Organization （1946-1952），” Refugee Survey Quarterly， Vol30， Issue 1（March 2011）， pp67-68筆者認為，作為聯(lián)合國對于戰(zhàn)后難民問題的制度化回應，國際難民組織的運作實踐本身就是不同國家之間的沖突、協(xié)商與合作的過程，也逐漸顯現(xiàn)出各國的合作意愿與冷戰(zhàn)現(xiàn)實之間的某種矛盾。國際難民組織為難民問題的解決所做出的最有價值的貢獻之一，就是促進難民來源國與臨時庇護國間的合作，為逃避迫害的人提供庇護。 “Communication from the DirectorGeneral of the International Refugee Organization”（E/CN4/392）， Commission on Human Rights Sixth session， 30 March 1950， p2https：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC

/GEN/GL9/007/26/PDF/GL900726pdf？OpenElement（2020-10-01）作為過渡階段的重要產(chǎn)物，國際難民組織的主要目標是幫助難民和流離失所者返回其原居國，但在美蘇關(guān)系發(fā)生根本性變化之后其政策有了明顯的轉(zhuǎn)向，日益強調(diào)援助來自東歐、試圖擺脫蘇聯(lián)的控制并尋求庇護和第三國重新安置的難民。國際難民組織得到許多聯(lián)合國會員國的支持與參與，同時也為蘇聯(lián)和東歐國家所反對。蘇聯(lián)將這一組織視為西方的政治工具而未執(zhí)行早期簽署的協(xié)議，蘇聯(lián)和東歐國家此后也不再參加聯(lián)合國的難民救濟工作。 甘開鵬：《二戰(zhàn)后國際難民政策的歷史演變》，《湖南師范大學學報》（社會科學版），2010年第5期，第135頁。從實踐來看，盡管遇到各種困難和問題，國際難民組織在戰(zhàn)后初期與各國政府、社團組織開展合作與互動，共同致力于戰(zhàn)后國際難民問題的解決，其難民治理實踐對于難民、流離失所者及有關(guān)國家均具有重要意義。

有數(shù)據(jù)顯示，國際難民組織在運行的幾年間，共幫助了160多萬難民。蘇珊·馬丁：《國際移民的演化趨勢：百年回顧與展望》，第66頁。盡管國際難民組織的安置工作成績斐然，但是該組織遠遠不能解決戰(zhàn)后的難民問題。隨著冷戰(zhàn)在歐洲及其他地區(qū)的開啟，難民問題并未因國際難民組織的結(jié)束而消失，歐洲以及亞洲的數(shù)百萬新的難民群體在20世紀40年代末和50年代出現(xiàn)。

應該看到，作為解決二戰(zhàn)以來難民問題的非常設(shè)性專門機構(gòu)，國際難民組織在短短幾年的工作中成效顯著。但是，冷戰(zhàn)時期大的國際背景以及國際難民問題的新變化，最終使美國基于自身立場不再支持以國際難民組織為核心的國際難民機制，不愿無限期承擔在難民問題上的國際責任，同時反對創(chuàng)立一個具有廣泛授權(quán)的強大組織。

鑒于冷戰(zhàn)初期全球難民問題的新變化，聯(lián)合國難民署（UNHCR）在1950年12月成立，其范圍和議程相較國際難民組織更為全面，并承接了國際難民組織的大多數(shù)工作職能，在鞏固難民機制的未來發(fā)展中發(fā)揮了重要作用;此外，歐洲移民跨國委員會（ICEM）則主要負責歐洲范圍內(nèi)的難民安置和人口問題?？梢哉f，1950年聯(lián)合國難民署的成立、1951年《難民公約》及1967年《難民地位公約議定書》的簽署標志著國際難民機制進入新的發(fā)展階段。責任編輯：宋 鷗 鄭廣超

International Refugee Regime and Governance of International Refugees in the Early Period after World War Ⅱ：Focusing on? the International Refugee Organization

LU Yang

（School of International Relations， Huaqiao University， Xiamen， Fujian， 361021， China

）Abstract：During the World War Ⅱ， there were a large number of refugees and displaced persons due to the outbreak of the war， International Community had actively explored solutions to this problem. International Refugee Organization （IRO）， which was a specialized agency of the United Nations， had been established. Through cooperation and interaction with governments and social organizations， IRO was committed to solve the international refugee problems.IRO focused on the care and maintenance， tracing of missing persons， legal and political protection and other fields， and participated in the practice of international refugee protection. At the same time， IRO actively promoted the effective achievement of refugee resettlement goals through repatriation， resettlement and local resettlement.

As the United Nations institutionalized response to the post-war refugee problem， the practice of IRO itself reflected the conflict， consultation and cooperation between counties with different positions， and also marked a certain contradiction of effective cooperation and the reality of the cold war.

With the beginning of the Cold War in Europe and other regions， the refugee problem had become complex and new changes had emerged. The establishment of the United Nations refugee agency（UNHCR） marked a new stage of global refugee governance.

Key words：international refugee; international refugee regime;International Refugee Organization; refugee governance

DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2021.0033

收稿日期：2020-09-17

基金項目：國家社會科學基金重大項目“中東部落社會通史研究”（15ZDB062）; 陜西高校人文社科重點研究基地項目“阿拉伯社會主義國家不同發(fā)展模式研究”（13JZ044）的階段性成果。

作者簡介：韓志斌，西北大學中東研究所教授、博士生導師，研究方向為中東史;林友堂，西北大學中東研究所博士研究生。

① 部落轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，如奧斯曼帝國;部落對抗國家，如當今的索馬里;部落與國家合作，如約旦。參見Stanford Shaw， History of the Ottoman Empire and Modern Turkey， Volume I：Empire of the Gazis： The Rise and Decline of the Empire， 1280-1808， Cambridge：Cambridge University Press， 1976; [英]IM劉易斯著，趙俊譯：《索馬里史》，東方出版中心2012年版;韓志斌、薛亦凡：《約旦國家建構(gòu)中的部落問題及其影響》，《西亞非洲》，2020年第1期。

②

[法]亨利·康崩著，上海外國語學院法語系翻譯組譯：《摩洛哥史》，上海人民出版社1975年版。