何寬

在優(yōu)化營商環(huán)境建設改革的大趨勢下，積極落實“放管服”政務服務改革工作部署，以建立行政服務大廳為形式，將計算機及互聯(lián)網技術應用于政務服務環(huán)節(jié)，通過流程重置、服務重構、機制重組等一系列舉措，聚力推動政務服務改革。但是，以行政服務大廳建設為標志的地方政務服務改革仍存在著不少問題，有待于我們進一步研究解決，為進一步推動地方政務服務標準化、便捷化、網絡化，作者提出建立統(tǒng)一的信息服務平臺，加快推進政務服務資源標準化，解決利益均衡問題;明確政務服務機構定位，樹立整體政務觀;優(yōu)化行政審批流程，提高行政運行效率;加強政務服務改革的法律制度建設;提升群眾的數(shù)字素養(yǎng)等改革措施。

營商環(huán)境是指市場主體在準入、生產經營、退出過程中涉及的有關外部因素和條件，它是企業(yè)生存與發(fā)展所依賴的環(huán)境，是投資者進行投資決策的基本依據(jù)，營造有競爭力的營商環(huán)境是成功吸引和持續(xù)擴大投資的必要保障，營商環(huán)境成為了一個地方的軟生產力，地方政務服務是構成營商環(huán)境的一個重要因素，它主要研究關于地方政府事項審批服務的一系列問題。在我國，廣東省最早提出了優(yōu)化地方政府服務，2015年，國務院印發(fā)《2015 年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》，國務院辦公廳印發(fā)《關于簡化優(yōu)化公共服務流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》。黨的十八大以來，我國大力推進計算機及網絡技術在政務服務中的應用，積極構建標準化、便捷化、網絡化的政務服務信息化平臺，推動政府向服務導向和客戶導向型轉變。近年來，各地政府都根據(jù)上級部門的要求，以及在改革大趨勢下，積極落實“放管服”政務服務改革工作部署，以建立行政服務大廳為形式，將計算機及互聯(lián)網技術應用于政務服務環(huán)節(jié)，通過流程重置、服務重構、機制重組等一系列舉措，聚力推動政務服務改革，提升群眾辦事體驗感和獲得感，進一步打造高質量的政務營商環(huán)境。但是，以行政服務大廳建設為標志的地方政務服務仍存在著不少問題，有待于我們進一步研究解決。

一、當前地方政務服務體系與流程優(yōu)化存在的問題

當前地方政務服務存在政務事項辦理流程復雜、材料繁多、周期漫長的狀況，政府行政部門在“行政審批”過程中往往偏離政府公共利益導向，追求自身部門利益最大化，這造成了“公共權力部門化”與“部門權力利益化”，出現(xiàn)了權力尋租現(xiàn)象，行政審批過程中常常出現(xiàn)“吃拿卡要”現(xiàn)象，嚴重影響了地方政府營商環(huán)境和政務服務辦理效率。

（一）利益調整的阻力

為推動地方政府政務服務標準化、便捷化和網絡化體系與流程建設，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，各地政府都成立了行政服務機構，建設了行政服務大廳，把具有行政服務職能的機構集中到大廳集中提供服務，推動了政務為服務對象服務的便捷化，同時也有利于政務服務標準化、網絡化的開展。但是，行政服務機構的組建造成各職能部門行政審批權力的調整，它要求各職能部門取消、轉移和下放行政審批內容，優(yōu)化行政審批流程，這就使得職能部門間的利益格局被打破，政府部門和少數(shù)政府工作人員的利益得以調整，特別是在公共權力部門化，部門權力個人化的情況下，行政審批剝奪式的改革，必然會觸動一些部門及其工作人員的“奶酪”，這樣的政務服務改革必然阻力重重。比如，擁有審批權力的部門和個人就不愿意將審批權力整合到行政服務機構，于是他們就下放一些無重要厲害關系的審批權力到政務大廳，對涉及本部門行政資源和利益關系的權力則緊握在手，群眾有時還得要到各個職能部門去辦理業(yè)務。

（二）各職能部門服務事項不協(xié)調的問題

一是各職能部門在政務大廳服務的審批事項清單是要有一個統(tǒng)一的協(xié)調鏈接性的，但是這些服務清單事項是根據(jù)各部門的業(yè)務、利益調整等決定的，這種縱向層層節(jié)制和橫向專業(yè)化分工的行政管理體制導致了部門間職能的交叉重疊，出現(xiàn)行政審批許可多部門管理，業(yè)務流程冗長，業(yè)務標準不協(xié)調統(tǒng)一的現(xiàn)象。二是各個服務事項在整個辦事流程中要實現(xiàn)標準化、網絡化才方便于群眾辦事，但是當前行政審批事項匯集政務服務中心，有的業(yè)務可以在網上審批，有的業(yè)務并不能直接在網上審批，依然采用紙質公文的流轉形式，這樣就不能實現(xiàn)審批流程的標準化、網絡化，降低了審批效率。三是行政服務大廳和各職能部門屬于同一級別，無法高效協(xié)調具有爭議的審批事項。

（三）電子信息化建設法律不健全的問題

政府數(shù)據(jù)庫的電子資料相比紙質文件更具有可靠性，如果政府各部門建立的電子材料及電子證照有合法化的制度支撐，然后通過電子政務信息平臺實現(xiàn)共享，就可以順利實現(xiàn)人們網上申辦，部門在線業(yè)務受理的電子化服務。可是，在我國現(xiàn)行法律環(huán)境下，電子證照的法律效力尚未明晰，從當前現(xiàn)狀看，各職能部門間的信息系統(tǒng)是相互獨立的，在現(xiàn)有的體制機制下無法實現(xiàn)跨系統(tǒng)間的溝通協(xié)調，這就導致了許多政務資源的浪費和相關信息平臺的重復建設。電子信息化建設法律制度不健全成為跨部門政務信息資源共享的制度困境。

（四）群眾數(shù)字素養(yǎng)的阻力

推進地方政務服務標準化、便捷化、網絡化，就是要推行“互聯(lián)網+政務服務”的改革，從而提高行政服務效率，但是由于公眾自身受教育程度和條件的差異性，以及人們長期習慣于傳統(tǒng)的辦事流程，對于網上辦事看不到辦理過程，心里總是覺得不踏實，從心里上就拒絕了網上辦事大廳的服務，所以沒有養(yǎng)成電子政務的使用習慣，這對政務服務改革形成了較大的阻力。

二、推動地方政務服務標準化、便捷化、網絡化措施

推動地方政務服務標準化、便捷化、網絡化建設就是要創(chuàng)建省市縣統(tǒng)一架構的網上政務服務平臺，建成集行政審批、政務公開、便民服務、效能監(jiān)察、數(shù)據(jù)開放、互動交流等功能于一體的網上政府。

（一）建立統(tǒng)一的信息服務平臺，加快推進政務服務資源標準化，解決利益均衡問題

各職能部門在進駐行政服務中心并不情愿進駐，而是在政策壓力和領導權威雙重壓力下被迫進行的改革。政務中心建立統(tǒng)一的信息服務平臺，開設“一窗式”窗口，在窗口一次性受理審批材料，政務中心只有受理權力并沒有審批權力，收到的審批材料內部流轉，審批權力仍屬于各職能部門，這樣就不會觸動職能部門的根本利益，因此有效緩解了改革主體之間的利益均衡問題，可促使改革順利進行。

推進政務服務資源標準化。政務服務資源標準化包括政務服務辦事指南清單標準化、政務平臺建設標準化和技術標準化。政務服務資源標準化就是以公眾辦事需求為依據(jù)，建設政務服務辦事指南清單，在指南清單建設方面，需要對本級各部門的權責、業(yè)務范圍、進行全面的梳理整合。政務平臺建設標準化就要求按類編碼，受理業(yè)務規(guī)范化，明確辦事標準，辦事流程、要件材料、辦理依據(jù)、辦理時限等標準。技術層面標準化是對各部門的軟硬件技術進行統(tǒng)一，確保各職能部門間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，從而實現(xiàn)各部門業(yè)務辦理的跨地區(qū)、跨層級、跨部門的協(xié)同辦理。

（二）明確政務服務機構定位，樹立整體政務觀

確立政務服務中心是政府附屬機構的定位，它應代表政府行使行政審批權力的整合、管理與監(jiān)督職責，其行政地位應高于政府的下屬職能部門。明確政務服務中心是政府整合行政審批資源的平臺，政務服務中心利用現(xiàn)代信息網絡技術，以其強大的匯集能力，充分發(fā)揮政務改革領導者定位的優(yōu)勢，吸納更多的審批部門和審批事項進駐政務服務大廳。

政務服務中心通過信息技術對審批部門行政審批方式進行倒逼式改革，對涉及多個審批部門的協(xié)同式流程進行優(yōu)化、對審批部門的共性特征進行無差別的標準化，構建起全新的整體政務服務運作機制，打通條塊化審批職能現(xiàn)狀。

各職能部門間通過資源共享、信息共享實現(xiàn)緊密的合作，并最終出現(xiàn)互相融合的趨勢，未來的政府組織將不再有相互獨立的組織機構，而是通過信息網絡技術的改造以虛擬化的形式存在，通過建立信息共享平臺，減少各職能部門間的信息壁壘從而實現(xiàn)整體性政府。

借力“大數(shù)據(jù)”，構建“大政務”。大數(shù)據(jù)在政務服務領域的應用可以實現(xiàn)跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)分析，實時了解審批服務情況和群眾需求，從而優(yōu)化政務服務資源配置，使得政務服務從被動型向主動型轉變，更好的向群眾提供高效服務。因此，政務服務中心應積極運用大數(shù)據(jù)和人工智能，提升對職能部門的監(jiān)管能力和對群眾的服務效率。

（三）優(yōu)化行政審批流程，提高行政運行效率

以建立“一扇門”、“一窗口”、“一張網”、“一層級”的政務服務體系為目標，開展行政審批流程再造。行政審批流程再造就是應用信息網絡技術，對現(xiàn)有不合理的政務服務流程進行整合，建立部門協(xié)同辦理業(yè)務的機制，為此，必須改變條塊分割，層層節(jié)制的傳統(tǒng)業(yè)務辦理流程，重構現(xiàn)有政務服務在橫向流程和縱向層級上的邏輯關系，在橫向上主要整合橫向部門流程的碎片化問題，在縱向上主要整合縱向服務供給的效率問題，形成高效便捷的跨部門流程和跨層級業(yè)務流程的審批事項受理、辦理和辦結的全過程，從而提升行政運行效率。通過授權、層級合并等方式，配合網上預約、材料預審等手段，解決群眾所反映強烈的“辦事難、辦事繁”的問題。建立電子材料庫，實施信息共享，群眾無需提交系統(tǒng)中已有的材料，逐步實現(xiàn)“零材料”辦理。實現(xiàn)業(yè)務全流程信息化、工作全過程記錄、臺賬和報表自動生成，為制定科學合理績效考核提供良好的參考依據(jù)。

以實現(xiàn)審批業(yè)務集成化來優(yōu)化行政審批流程。這并不是簡單的將各職能部門聚集到一起，也不只是將政府管理工作搬遷到線上，而是信息網絡嵌入行政運行所產生的深刻變革，政務服務部門運用現(xiàn)代信息技術將管理和服務通過網絡進行集成，實現(xiàn)政務服務和業(yè)務流程運行的連續(xù)性和整體性，在網絡上實施業(yè)務流程的再造重組，并在數(shù)據(jù)驅動下實現(xiàn)政務服務跨部門跨層級的協(xié)同辦理，向用戶提供優(yōu)質、規(guī)范、透明的管理和服務，從而提升政務服務效率。

以建立行政服務機構部門間的數(shù)據(jù)共享平臺、政務審批平臺、政務服務信息共享平臺等新型政務服務形態(tài)來提升行政運行效率。通過信息和數(shù)據(jù)的開放共享可以較大幅度的降低行政審批的繁瑣性，提升行政審批效率和審批結果的準確度，這也有利于強化行政體系的協(xié)同性和整體性，有利于構建整體性政府，行政服務機構內部組織通過信息共享實現(xiàn)部門間跨維度合作，實現(xiàn)政務服務“群眾辦事、網絡跑腿”，優(yōu)化群眾辦事體驗感。

以通過線上線下一站式服務來實現(xiàn)企業(yè)開辦流程的標準化、便捷化、網絡化再造。在線下工商、稅務全部進入行政服務大廳，線上通過整合工商、公安、稅務、社保，建立一個平臺，申請人不再需要往返于各單位現(xiàn)場和網站，實現(xiàn)“一窗受理”，相關材料在審批部門內部流轉，完成數(shù)據(jù)交換，通過流程再造，減少企業(yè)開辦環(huán)節(jié)，如申請人可在辦理企業(yè)設立登記時同步申請名稱和設立登記，將企業(yè)社會保險登記和職工參保登記業(yè)務合并到網上辦理。推行企業(yè)登記全程電子化應用，讓申請人享受到“足不出戶”就可以辦理營業(yè)執(zhí)照，等。

（四）突破體制約束加強改革的法律制度建設

為保證審批權力的公共性，使得公共權力擁有者在法律允許的范圍內行使權力，需要公開審批事項及審批流程。因此應出臺相應的行政公開制度、行政聽證制度、回避制度、許可時限制度等程序法，這樣才能實現(xiàn)政務服務中心運行的規(guī)范化、法制化。政務中心在實行“審-管”分離的行政審批過程中，應該推行責任追究制度，防止利用審批權力尋租。為實現(xiàn)審批過程的透明化，應建立審批信息開放體系，吸收社會監(jiān)督力量，形成多維度監(jiān)督。

（五）提升群眾的數(shù)字素養(yǎng)

推動地方政務服務標準化、便捷化、網絡化，離不開熟練應用電子信息與網絡的廣大用戶。為此，一是通過各種渠道積極宣傳網上辦事的理念，讓人們辦事首先想到網上政務大廳，讓更多的人了解它，緩解群眾對于網上辦理業(yè)務時不信任的情緒。二是推進政務公開，政務中心應將有關政策、制度規(guī)定、各類清單、政務事項辦理流程步驟等進行網上公開，做到一目了然簡潔易懂，冗長的指南和辦理流程往往會讓辦事群眾失去網辦的耐心。三是加大推廣“互聯(lián)網+政務服務”的應用學習，加強公民的信息化教育，實現(xiàn)政務服務全民上網。因此人們應跟上時代發(fā)展，掌握網絡技術，提升自我的“數(shù)字素養(yǎng)”，網上辦事不僅方便自我，更是一種資源的節(jié)約，能真正做到數(shù)據(jù)跑路代替百姓跑腿。

（作者單位：中共張家口市委黨校）

基金項目：張家口市2020年度社會科學研究課題，編號：2020001。