彭琳 劉平安

政府引導基金發(fā)揮著鏈接資本和實業(yè)，提升企業(yè)核心競爭力，促進我國產業(yè)升級的重要作用。本文分析了政府引導基金的運營管理模式，揭示了其運作中的問題，包括缺乏市場化團隊、缺乏監(jiān)管機制、缺乏對管理機構的激勵和約束機制，通過研究湖北長江產業(yè)引導基金的三層架構體系，提出了建立切實發(fā)揮實效的績效考核體系和市場化運作機制，從而推動引導基金規(guī)范化高質量發(fā)展。

一、引言

縱觀我國股權投資的發(fā)展歷程，從1984年國家開始由政府推動創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展開始，各級政府一直在積極探索和尋找國有資本與股權投資行業(yè)結合的運作模式和方式。時至今日，以政府引導基金為代表的國有資本已成為我國股權投資行業(yè)重要的推動力，發(fā)揮著鏈接資本和實業(yè)，提升企業(yè)核心競爭力，促進我國產業(yè)升級的重要作用。經過多年發(fā)展，政府引導基金經歷了探索起步、逐步試點、規(guī)范化運作、全面發(fā)展四個階段，已成為創(chuàng)投生態(tài)不可或缺的重要參與力量，然而在現(xiàn)階段存量引導基金規(guī)范化高質量發(fā)展的態(tài)勢下，其自身運作也暴露出一些問題。

二、政府引導基金的作用

如今在我國經濟進入“雙循環(huán)”的背景下，通過政策創(chuàng)新及金融創(chuàng)新支持企業(yè)發(fā)展成為實現(xiàn)經濟新舊動能轉換和高質量發(fā)展的重要策略，政府引導基金作為政策性金融支持工具，其作用日益凸顯。

一是政府引導基金是資本與實體產業(yè)的連接器，是市場資源和產業(yè)資本的有效配置手段。金融是實體的血脈，產業(yè)的發(fā)展離不開金融的支持。過去，我國是以商業(yè)銀行為主的間接融資金融體系，銀行對于產業(yè)發(fā)展通常只會“錦上添花”而不能“雪中送炭”。當前我國正處于增加國產替代、增強價值鏈韌性、提升要素生產力的產業(yè)升級關鍵階段，對于部分高風險的科技企業(yè)，特別是處于創(chuàng)業(yè)期的初創(chuàng)企業(yè)，長期穩(wěn)定的股權資本的注入更加重要。而政府引導基金正是能長期穩(wěn)定的進行股權投資，因此可扮演資本與產業(yè)的鏈接角色，促進資源的有效配置。

二是政府引導產業(yè)母基金對促進我國產業(yè)升級、補足產業(yè)鏈短板、加速產業(yè)鏈聚集融合發(fā)揮了非常重要的作用。根據清科研究中心統(tǒng)計，截至2020年第一季度國內共設立1，741支政府引導基金，目標規(guī)模超過10萬億，實際已到位規(guī)模4.76萬億元人民幣，主要以母基金（Fund of Funds）形式為主，占比達到了47.9%。這些母基金大多由國家部委、各地政府發(fā)起設立，其中單支基金規(guī)模超過100億的有233家，這樣大體量的基金能在深度和廣度上對產業(yè)升級、區(qū)域經濟發(fā)展起到導向性作用。目前最典型的案例就是2014年9月成立的國家集成電路產業(yè)基金，該基金由工信部、財政部牽頭發(fā)起，實際到位資金達1387.2億人民幣，出資人包括國家財政360億人民幣，國開金融320億人民幣，亦莊國投代表北京市及北京經濟技術開發(fā)區(qū)100億人民幣，社會資本420億人民幣。該母基金投資方式多樣，已投資包括贏富泰克等在內的8支專注于集成電路投資的子基金，投資了包括三安光電、紫光展銳、中芯國際在內的56家產業(yè)龍頭企業(yè)，參與了長川科技、通富微電等5家上市公司的8起并購。國家集成電路基金一期現(xiàn)已全部投資完畢，正在進行二期的投資運作。正是有了大基金這樣的長期、穩(wěn)定、低成本的資本扶持，才能支持我國在中美貿易戰(zhàn)的背景下，實現(xiàn)半導體產業(yè)的彎道超車。

三、政府引導基金的運營管理模式

（一）常見的政府引導基金運營管理模式

在運作管理方面，政府引導基金常以如下六種模式進行運營管理：委托地方政府平臺公司負責;委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責;委托外部市場化專業(yè)機構負責;成立獨立事業(yè)法人負責;成立獨立的引導基金管理公司負責;公司型引導基金自行組建團隊負責等六種主要模式。在各種模式中，因為對政府和市場的邊界界定不清晰等問題，往往導致運作方式行政化，效率較低。權責不清，監(jiān)管機制不完善，缺乏合理有效的績效評價機制和市場化薪酬等激勵措施，導致政府引導基金往往無法組建專業(yè)化的團隊進行長期管理。

（二）政府引導基金的三層運作架構——以湖北省長江經濟帶產業(yè)基金為例

湖北省長江經濟帶產業(yè)引導基金通過三層運作架構的設計，很好的解決了團隊不市場、決策不科學的問題。該基金成立于2015年11月，通過400億元的財政資金吸引了超過1600億的社會資本，共同組成了一個規(guī)模超過2000億元的產業(yè)基金群。產業(yè)基金再通過設立子基金或重大項目直接投資的方式，最終形成約10000億元的戰(zhàn)略性新興產業(yè)落地湖北。

該基金為三層架構：第一層級是引導基金，湖北省財政將400億元財政資金注入引導基金，交由該引導基金的管理公司管理，該管理公司為混合所有制，由40名公開招募的社會股東構成，其中湖北省級投資平臺占股26%，央企占股12%，市場化投資機構占股29%，銀行占股33%。高管團隊中省政府只委派一名董事長兼法人，其他管理人員均由市場化招聘組成，真正實現(xiàn)了市場化運作、專業(yè)化管理的運行機制。引導基金的出資決策機制方面，通過市場化方式，遴選子基金的管理人，因此吸引了包括紅杉等在內的國際一流投資機構。第二層級是分期母基金和直投基金，通過引入優(yōu)先級和劣后級資金，組建了約2000億元規(guī)模的產業(yè)基金群;第三層級是子基金和直投項目，通過母基金出資，聯(lián)合社會資本，成立了約4000億元規(guī)模的產業(yè)投資子基金群。通過三層架構設計，該基金實際實現(xiàn)了投資回報和投資風險的差異化安排，有助于提高基金群的資金運作效率，增強不同類別基金運作的專業(yè)程度;同時，基金通過結構化分級，可以滿足不同出資人的投資訴求，最終增大了募資的規(guī)模。

四、政府引導基金的運行問題

（一）缺乏市場化團隊和科學的決策機制

政府引導基金的運作模式決定了其往往自身運作不市場，機制不健全，考核不科學。如上文分析，正是因為對政府和市場的邊界界定不清晰等問題，往往導致運作方式行政化，效率較低。此外，因基金的權責關系模糊，也無法根據基金業(yè)務的特點制定合理有效的的績效評價機制和市場化薪酬等激勵措施，導致政府引導基金往往無法組建專業(yè)化的團隊進行長期管理?？己朔矫嬉矌в袧夂竦男姓剩喊茨甓冗M行考核缺乏長期綜合考核機制;投資項目投十賺九但仍然對虧一進行問責，過度關注風險，缺乏“容錯機制”的考核理念等，例如西安市人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會于2020年8月印發(fā)的《西安市屬企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究實施辦法》中規(guī)定市屬企業(yè)經營管理人員在經營投資中造成國有資產損失的，將對相關責任人實施終身追責。

（二）缺乏監(jiān)管機制

我國國家層面比較重視政府引導基金的政策目標及相關考核指引，相繼出臺了一系列管理辦法，如國家發(fā)展改革委于2008年10月頒布的《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立于運作的指導意見》及2016年12月頒布的《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》、財政部于2015年12月頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》及《關于財政資金注資政府投資基金支持產業(yè)發(fā)展的指導意見》等。然而，上述辦法只是在頂層設計角度規(guī)定了大的監(jiān)督管理框架，從財政資金監(jiān)管角度提出了考核評價，但均沒有涉及具體的操作指引和監(jiān)管實施部門，制度建設方面內容存在盲區(qū)，監(jiān)管鏈條不完整。因此，地方政府實際出資參與引導基金的具體工作無章可循，如缺乏基金管理人的甄選制度、重大投資項目的投后管理稽查制度、基金投資效益的考核評價制度等。制度不健全致使引導基金存在違規(guī)操作的空間，不利于規(guī)避道德風險和法律風險。

（三）缺乏對引導基金管理機構及人員的激勵和約束機制

一方面，引導基金的管理機構多為國有創(chuàng)投機構，投委會委員多為政府直接委派。2016年審計署抽查了235只政府投資基金，其中122只基金（占比52%）的管理公司由政府部門直接指定，多為政府直接下轄的創(chuàng)投機構，103只基金（占比44%）的管理公司有342名高管或投委會成員由政府部門直接指定或委派。這些直接委派的投資管理團隊或是來自財政部門人員兼職，或是來自地方國企，直接委派的管理團隊的專業(yè)經驗一般會相對欠缺，這種“模式有利于保證引導基金的政策性，可以有效地保證引導基金的非營利性，但專業(yè)性不足，不利于引導基金市場化運作”?！皼Q策委員會內部經常會因政策性目標與安全性目標之間的沖突而影響引導基金決策”。另一方面，在實際操作中，引導基金的投資決策主要由基金投資決策委員會負責，引導基金管理機構自主決策權有限，客觀上導致其對引導基金運行監(jiān)管不積極，部分基金管理機構人員在決策及管理方面往往“不求有功、但求無過”，積極性不強，對引導基金投資的項目運行疏于監(jiān)管，導致政府資金的安全性和收益性下降。國有創(chuàng)投機構也缺乏對團隊的超額收益獎勵、項目跟投等激勵措施，必然會影響引導基金的管理水平和投資效果。

五、建議

（一）設置科學的績效考核標準，切實讓績效考核體系發(fā)揮作用

政府引導基金源自公共財政，屬于公共政策考核評價內容，雖然帶有政策性目的，但在投資的過程中依然存在商業(yè)行為，可分別予以評價。首先，可根據政府引導基金種類，分別設置不同的績效評價標準。如果該基金出資全部源于財政，那在投資時，就該以“強鏈、補鏈”為投資策略，重點投資產業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)和地方重點發(fā)展領域，不再過分追逐短期經濟效益，而應著眼于長期目標，從社會公共利益、產業(yè)帶動、就業(yè)提升等投資判斷項目，建立容錯機制，對于產業(yè)關鍵共性技術、經濟薄弱環(huán)節(jié)等市場投入不足領域，真正發(fā)揮財政引導效果。如果該基金有社會資本參與，那應市場化運作，通過財政出資人對社會出資人的讓利，引導基金投向重點發(fā)展領域。這樣合理劃分政府引導基金種類，切實讓績效評價體系發(fā)揮作用。其次，還需細化政府引導基金考核內容，結合政府引導基金設立的目的，細化產業(yè)導向指標、支持方向指標、杠桿效應指標、價值指標、風險控制效果指標，準確評估政府引導基金運行實效。第三，真正使績效評價對基金存續(xù)和管理費構成實質性影響。組織實施全過程績效評價，評價結果要對基金的存續(xù)（政府投資基金的存續(xù)及退出）構成實質性影響，也會影響到管理費的計算和計提。

（二）建立市場化運作機制

建立政府引導基金市場化運作的管理機制獲取子基金的投資業(yè)績，即在政府引導基金投資子基金時，以市場化機制來甄選子基金的管理人，通過子基金管理人過往管理的基金的IRR（內部收益率）、DPI（投入資本分紅率）等來判斷其投資業(yè)績，真正保證子基金投資的經濟效益。

（作者單位：西安高新金融控股集團有限公司;陜西省產業(yè)投資有限公司）