[摘 要]黨的十八大以來，財(cái)稅體制改革不斷發(fā)展，項(xiàng)目資金投入逐年增長，資金使用效益不斷增強(qiáng)，因此項(xiàng)目支出績效評價(jià)對于全面實(shí)施績效管理、推動(dòng)資金聚力增效具有十分重要的意義。文章建立了科學(xué)合理的指標(biāo)體系，并指出了項(xiàng)目支出績效評價(jià)的現(xiàn)存問題，即績效評價(jià)范圍未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋、績效評價(jià)約束力不強(qiáng)、指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)及分值安排不合理、績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不足等，在此基礎(chǔ)上給出了解決思路，以期給業(yè)界帶來相關(guān)啟示。

[關(guān)鍵詞]績效評價(jià);績效管理;預(yù)算管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.17.161

1 研究背景

績效評價(jià)是指通過運(yùn)用多種多樣的方法，采用一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目完成既定的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行考核?？冃гu價(jià)是一項(xiàng)重要且復(fù)雜的過程，需要運(yùn)用不同的方法，對單位應(yīng)用財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行資源配置的情況予以評判。它在一定程度上可以說是產(chǎn)生于一般公共預(yù)算體系中，滿足社會(huì)公眾監(jiān)督管理財(cái)政資金應(yīng)用的體現(xiàn)。項(xiàng)目支出績效管理是近年來財(cái)政部越來越重視的方向，2020年年初，財(cái)政部頒布《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，進(jìn)一步落實(shí)項(xiàng)目支出績效評價(jià)的方法和整體流程，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理，給各項(xiàng)目績效的設(shè)置提供政策依據(jù)。項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目支出績效實(shí)行雙重監(jiān)控和雙督促，把項(xiàng)目支出績效的執(zhí)行情況與預(yù)算執(zhí)行率置于同樣重要的地位，保證項(xiàng)目支出績效執(zhí)行的情況與經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況同步部署，同時(shí)推進(jìn)和同步考核。在這一過程中，如何評價(jià)、誰來評價(jià)和評價(jià)內(nèi)容都是執(zhí)行這一措施的關(guān)鍵，如何全方位反映項(xiàng)目實(shí)際支出與效益的關(guān)系，運(yùn)用何種方法、建立何種標(biāo)準(zhǔn)體系都是十分重要的問題。因此，厘清財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)內(nèi)容和實(shí)施方法，將直接影響到評價(jià)結(jié)果的公正性和科學(xué)性，同時(shí)也是政府和社會(huì)公眾十分關(guān)注的問題。近年來，各級政府、各部門也相應(yīng)地開始實(shí)施項(xiàng)目支出績效評價(jià)，通過項(xiàng)目自評和引入外部機(jī)構(gòu)評價(jià)，對評價(jià)結(jié)果公開，可以提高政府資金透明度，接受公眾的監(jiān)督，保障政府資金使用的公信力。資金使用者自己提出指標(biāo)，年末對績效完成情況進(jìn)行打分，形成一個(gè)自評結(jié)果，與此同時(shí)，也可以通過部門內(nèi)部獨(dú)立機(jī)構(gòu)評價(jià)或者委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效考評，形成評價(jià)報(bào)告。

2 建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系

項(xiàng)目績效評價(jià)的關(guān)鍵是建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系，從產(chǎn)出、效益和滿意度三個(gè)維度構(gòu)建全面反映項(xiàng)目完成情況的評價(jià)指標(biāo)，以績效指標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化績效指標(biāo)在預(yù)算體系的重要作用。建立指標(biāo)體系的流程首先是構(gòu)建項(xiàng)目年度指標(biāo)，厘清本年預(yù)算支出重點(diǎn)方向以及產(chǎn)出結(jié)果;其次是圍繞產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)三大類設(shè)定指標(biāo)以及指標(biāo)值，指標(biāo)的選擇是多種多樣的，主要原則是能夠體現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)出的重點(diǎn)內(nèi)容，指標(biāo)值在設(shè)定時(shí)可以參考多種標(biāo)準(zhǔn)，例如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等;最后是形成項(xiàng)目年度績效申報(bào)表以及填寫項(xiàng)目預(yù)算值。與此同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的執(zhí)行時(shí)間設(shè)定中期指標(biāo)，體現(xiàn)項(xiàng)目長期發(fā)展的成果，中期目標(biāo)與年度指標(biāo)存在對應(yīng)關(guān)系。在設(shè)定指標(biāo)值時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的不同種類，可以選擇一些具有代表性的共性指標(biāo)或通用指標(biāo)，使得項(xiàng)目績效指標(biāo)體系更加合理，具有可比性。例如，在設(shè)備購置類項(xiàng)目可以設(shè)置設(shè)備購置數(shù)量、裝機(jī)完成率等指標(biāo)。效益指標(biāo)可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，例如在基建工程類項(xiàng)目可以設(shè)置工程利用率、設(shè)備政策運(yùn)轉(zhuǎn)率等指標(biāo)，體現(xiàn)該工程的完工對于社會(huì)效益貢獻(xiàn)的程度。在滿意度指標(biāo)設(shè)置中，主要是考核服務(wù)對象滿意程度，例如在會(huì)議、培訓(xùn)類項(xiàng)目就可以設(shè)置參會(huì)人員滿意度、培訓(xùn)人員滿意度等指標(biāo)，體現(xiàn)會(huì)議、培訓(xùn)舉辦的成果。每年進(jìn)行財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算評審時(shí)也會(huì)對績效指標(biāo)的設(shè)立情況進(jìn)行評價(jià)，對績效指標(biāo)規(guī)范完整性、明確清晰性、目標(biāo)相關(guān)性等進(jìn)行綜合評價(jià)，并對各維度的指標(biāo)設(shè)置情況進(jìn)行打分，超過90分為優(yōu)秀。這種對于績效指標(biāo)評價(jià)方法的方法就是等級評價(jià)法，在實(shí)際操作過程中，除了等級評價(jià)法這一普遍、廣泛的做法，還包括因素分析法、比較法以及關(guān)鍵事件法，在具體實(shí)踐時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目情況可以使用不同的方法。

3 項(xiàng)目支出績效評價(jià)方式

項(xiàng)目績效評價(jià)主要分為兩種方式：一種是項(xiàng)目組內(nèi)部的自評，另一種則是部門內(nèi)部獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評價(jià)。項(xiàng)目組自評的流程一般是在每年預(yù)算申報(bào)階段，各項(xiàng)目組根據(jù)申報(bào)預(yù)算的項(xiàng)目情況填寫項(xiàng)目支出績效目標(biāo)表，預(yù)計(jì)當(dāng)年可完成總體指標(biāo)和具體指標(biāo)，包括數(shù)量指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等，績效目標(biāo)表隨預(yù)算一并申報(bào)。每年7月至8月，對項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行中期監(jiān)控，監(jiān)控內(nèi)容包括績效目標(biāo)完成進(jìn)展、預(yù)計(jì)年底績效目標(biāo)完成情況和預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度。中期監(jiān)控時(shí)，發(fā)現(xiàn)績效指標(biāo)的完成情況未達(dá)到序時(shí)進(jìn)度，需要說明偏差原因，以及年底是否能完成該項(xiàng)指標(biāo)。每年年末，項(xiàng)目組根據(jù)年初設(shè)定的項(xiàng)目績效目標(biāo)表，總結(jié)分析項(xiàng)目完成情況并撰寫報(bào)告。在具體分析時(shí)需要對每個(gè)指標(biāo)逐項(xiàng)打分，根據(jù)設(shè)定的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法打分，把績效指標(biāo)完成情況得分和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度得分相加，得出項(xiàng)目支出績效自評得分。在評價(jià)時(shí)需要注意，是否存在績效指標(biāo)完成但是預(yù)算未完成的情況或者績效指標(biāo)未完成但是預(yù)算執(zhí)行完畢的情況，前者存在指標(biāo)設(shè)置過于簡單，未百分比匹配預(yù)算金額的問題，后者存在指標(biāo)設(shè)置過高，無法高質(zhì)量完成的問題。部門內(nèi)部獨(dú)立機(jī)構(gòu)的自評雖然也是系統(tǒng)內(nèi)部自評，但是區(qū)別于項(xiàng)目組自評，一般由內(nèi)部成立獨(dú)立的評價(jià)小組或者由上級部門組織對績效實(shí)施情況進(jìn)行評價(jià)。上級部門一般會(huì)針對重大政策、重點(diǎn)領(lǐng)域的項(xiàng)目有針對性地開展績效評價(jià)，建立一套完整的績效評價(jià)工作方案，明確各項(xiàng)目績效評分的責(zé)任部門和責(zé)任人，確保績效評價(jià)工作順利完成。在收集各項(xiàng)目組的資料后，針對每一績效指標(biāo)進(jìn)行打分，按照要求撰寫評價(jià)報(bào)告。部門自評的結(jié)果可以作為下一年預(yù)算安排的重要依據(jù)，充分反映各項(xiàng)目資金使用的實(shí)際效果，保障資金合理使用。項(xiàng)目組自評和部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)自評這兩種評價(jià)方式是現(xiàn)在普遍執(zhí)行的方式，與此同時(shí)，也可以引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價(jià)，運(yùn)用其專業(yè)的方法和規(guī)范的操作流程，吸納社會(huì)參與其中，提高績效評價(jià)的客觀性和公正性。

4 項(xiàng)目支出績效評價(jià)現(xiàn)狀與存在的問題

近年來，我國財(cái)政項(xiàng)目資金投入逐年增長，科研能力逐步提高，高素質(zhì)人才不斷涌現(xiàn)，建立健全科學(xué)合理的財(cái)政體系，預(yù)算績效管理制度不斷完善，資金使用效益不斷增強(qiáng)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。黨中央高度重視預(yù)算績效管理工作，先后頒布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》等文件，把項(xiàng)目績效評價(jià)工作落到實(shí)處，但是各單位現(xiàn)行的績效評價(jià)管理仍存在一些突出問題。

4.1 績效評價(jià)范圍未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋

績效評價(jià)范圍的廣度和深度仍需要挖掘，仍然存在一些項(xiàng)目未納入績效評價(jià)管理，未覆蓋所有項(xiàng)目，導(dǎo)致未納入績效評價(jià)管理的項(xiàng)目存在資金使用效益不充分、低質(zhì)低效的情況，面對閑置沉淀的資金急需釋放資金潛力，減少資金浪費(fèi)現(xiàn)象。盡快把所有項(xiàng)目納入績效評價(jià)管理范圍，提高資金使用效率。

4.2 績效評價(jià)約束力不強(qiáng)

現(xiàn)階段，許多單位針對績效評價(jià)結(jié)果未實(shí)行實(shí)質(zhì)性的獎(jiǎng)懲機(jī)制，未把績效評價(jià)的結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤，未對績效評價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的項(xiàng)目實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，績效評價(jià)結(jié)果差的項(xiàng)目實(shí)行懲罰措施，例如下一年度減少預(yù)算安排或者收回剩余項(xiàng)目資金等形式?？冃Ч芾砼c預(yù)算管理脫鉤，沒有有效地結(jié)合起來。針對績效評價(jià)結(jié)果約束力不強(qiáng)的問題，可以有針對性地出臺(tái)相應(yīng)政策，通過具體政策措施約束各部門重視績效評價(jià)的重要性以及預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

4.3 指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)及分值安排不合理

績效評價(jià)體系中各指標(biāo)的設(shè)置以及權(quán)重安排是十分重要的，許多項(xiàng)目都存在績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置不合理，定性指標(biāo)較多，定量指標(biāo)設(shè)置的目標(biāo)值與資金量不匹配，沒有經(jīng)過專業(yè)的手段或者方法來設(shè)定，確定過程主要依賴主觀經(jīng)驗(yàn)，沒有科學(xué)依據(jù)支撐，指標(biāo)間不具有可比性，導(dǎo)致可應(yīng)用性差。

4.4 績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不足

績效評估工作開展得十分迅速，但是針對評價(jià)結(jié)果卻運(yùn)用較少，花費(fèi)較大人力、物力開展的績效評價(jià)工作僅把結(jié)果流于表面，沒有建立責(zé)任落實(shí)機(jī)制，重評價(jià)、輕結(jié)果運(yùn)用，績效評價(jià)僅為事后監(jiān)督的一種形式，沒有把評價(jià)結(jié)果有針對性地開展整改工作，較難形成事前、事中和事后的全鏈條監(jiān)督機(jī)制。

5 解決思路

針對以上存在的問題，可以有針對性地進(jìn)行改進(jìn)，使得績效評價(jià)流程更加科學(xué)、合理，符合客觀實(shí)際。在預(yù)算申報(bào)階段，各項(xiàng)目組需要在前期進(jìn)行充分的論證調(diào)查，突出績效的重要作用，從項(xiàng)目實(shí)際安排出發(fā)，保障績效目標(biāo)的設(shè)立與資金安排匹配，設(shè)立的指標(biāo)可量化、可執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行階段，需要對績效完成情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，如果遇到客觀存在的原因無法保障績效目標(biāo)的完成要及時(shí)上報(bào)上級部門，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正偏差，保障年底績效目標(biāo)順利完成。在年終，及時(shí)對績效完成情況進(jìn)行評價(jià)，運(yùn)用多種評價(jià)手段，保證評價(jià)結(jié)果公正客觀。針對績效評價(jià)結(jié)果，項(xiàng)目組需要高度重視，把結(jié)果應(yīng)用到下一年度的預(yù)算管理中，實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)全過程管理。

6 結(jié)論與建議

隨著《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》的出臺(tái)，績效評價(jià)管理將愈加重要，所有項(xiàng)目都將納入績效評價(jià)管理中，針對績效管理的要求也將更加嚴(yán)格，各單位需要增強(qiáng)績效管理的責(zé)任意識，制定科學(xué)合理、可量化可考核的績效評價(jià)體系，創(chuàng)新績效評價(jià)方法，保證評價(jià)結(jié)果客觀公正，把績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合起來，提升預(yù)算績效管理的水平。

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[作者簡介]于博（1988—），女，漢族，北京人，中國疾病預(yù)防控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所會(huì)計(jì)，研究方向：預(yù)算績效管理。