中國建筑西南設(shè)計研究院有限公司規(guī)劃設(shè)計院 李嫦

一、相關(guān)背景及綜述

目前，改善與保障民生已成為當(dāng)前急需解決的問題之一。很多城市雖然出臺了成體系的公共服務(wù)配套標(biāo)準(zhǔn)，但在規(guī)劃實施建設(shè)和管理運(yùn)營方面缺乏有效的指導(dǎo)意見，損害了公共服務(wù)設(shè)施實施的有效推進(jìn)。

關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施的實施制度優(yōu)化及政策配置體系，有國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)作出部分研究。鄧凌云等提出包括“多規(guī)合一”明確實施主體[1]。趙萬民等提出構(gòu)建基于協(xié)同共享原則的配置分級體系及共享圈[2]。胡畔等提出公共服務(wù)設(shè)施基于入住率的實施時間建議[3]。王興平等提出根據(jù)基本需求設(shè)置差異化的配套標(biāo)準(zhǔn)[4]。謝波等提出正視當(dāng)前由于差異帶來的公服非均等化問題[5]。

本文在探討差異化公共服務(wù)設(shè)施實施的基礎(chǔ)上，根據(jù)使用者以及實施者的不同需求，研究在存量更新、共享，差異化需求視角下的公共服務(wù)設(shè)施實施優(yōu)化。

二、使用者及實施者雙方需求

公共服務(wù)設(shè)施一般涉及兩者的需求：使用者居民的需求，以及提供設(shè)施者政府開發(fā)商的需求。根據(jù)兩者的不同需求要求，可以從公共服務(wù)設(shè)施受眾和提供者找到當(dāng)前公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀的問題和矛盾所在，尋求良性發(fā)展。

（一）居民需求

1.品質(zhì)需求

公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)提供的高水平、有針對性的服務(wù)質(zhì)量。除原有滿足居民的普遍需求外，還應(yīng)隨著當(dāng)?shù)鼐用裥枨筇厣峁┨厣?wù)。此外，公共服務(wù)的水平也應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活發(fā)展不斷提升，以適應(yīng)當(dāng)前不斷發(fā)展的物質(zhì)及精神文明。

2.服務(wù)半徑需求

應(yīng)合理布局公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)均等化公共服務(wù)。不同等級的公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)對應(yīng)不同的服務(wù)半徑，以滿足各類不同使用人群對于交通的承受力。

3.實施時間差異化

在某些公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展水平暫時還不太高的地區(qū)，需要進(jìn)行部分優(yōu)先解決，和整體協(xié)調(diào)公服設(shè)施。如調(diào)查共性需求較高的幼兒園、菜市場等應(yīng)全面實施。而其余一些暫時可以通過其他設(shè)施進(jìn)行服務(wù)替代增補(bǔ)的設(shè)施可以近期納入實際臨時公服設(shè)施。

（二）實施者需求

1.設(shè)施利用度及活力的需求

發(fā)展高質(zhì)量、均等化公共服務(wù)是公服配置的目標(biāo)。利用率與活力受到品質(zhì)與服務(wù)半徑制約，應(yīng)是實施者集中突破的難題。

2.當(dāng)前用地矛盾和財政支出合理解決的需求

實施者中，政府部門試圖保持公共服務(wù)均等化與社會公平化，而開發(fā)商往往由于開發(fā)利益的問題，在規(guī)劃用地更新和建設(shè)短缺的問題上存在分歧。如何將當(dāng)前的用地矛盾和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的資金問題進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，充分調(diào)動開發(fā)商積極性進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施高質(zhì)量建設(shè)，以及全程有效監(jiān)管維護(hù)公共利益，亟待解決。

三、邛崍市中心城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施實證研究

本文選取邛崍市中心城區(qū)為例，進(jìn)行實證分析。邛崍市古稱“臨邛”，為四川省首批歷史文化名城。一方面，城市拓展空間有限，公共服務(wù)設(shè)施配套存在一定供需矛盾。另一方面，邛崍市中心城區(qū)作為四川省歷史文化名城，面臨著新老空間協(xié)同發(fā)展的典型問題。

（一）現(xiàn)狀問題

本次邛崍市中心城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃共選取城市社區(qū)26個，以及工業(yè)基本服務(wù)區(qū)兩個，實現(xiàn)邛崍市中心城區(qū)全覆蓋。

1.基層公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率較低

基層設(shè)施以最缺失狀況嚴(yán)重的體育設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施為例。二者同時存在70%的現(xiàn)有建成區(qū)域均處于服務(wù)盲區(qū)，服務(wù)半徑受限。此外，城市級大型設(shè)施配套普遍超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，基層設(shè)施欠缺，阻礙城市活力提升，難以應(yīng)對不同需求人群的差異化需求。（見表1）

表1 邛崍市中心城區(qū)基層社區(qū)級設(shè)施現(xiàn)狀（部分）

2.舊城區(qū)歷史欠債較多，改造難度較大

當(dāng)前，舊城普遍凸顯設(shè)施的開發(fā)滯后問題。其二，舊城區(qū)目前功能混雜，地籍權(quán)屬眾多。其三，目前舊城區(qū)集中了最有活力的城市功能及最高的人口密度。與之相應(yīng)，應(yīng)當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)設(shè)施不僅無法提高標(biāo)準(zhǔn)配置，反而由于改造難度，舉步維艱。

3.新城建設(shè)中開發(fā)商取代了既有公服用地，高品質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施缺乏嚴(yán)重

部分新城建設(shè)中的開發(fā)較為滯后。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，2000年至2015年的開發(fā)處于高強(qiáng)度、高密度的開發(fā)模式，公共服務(wù)設(shè)施滯后嚴(yán)重。公共服務(wù)的配套難以得到實施保障，完全依靠開發(fā)商的自覺性配套，實施時間難以保障。

4.特殊需求

除現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展短缺，服務(wù)半徑不足的一般性問題外，各社區(qū)的也面臨著發(fā)展過程中，不同特色人群的特殊需求下的公共服務(wù)設(shè)施配置問題。這些問題主要包括部分社區(qū)的老齡化、青年化與收入水平過低。

再者，工業(yè)區(qū)現(xiàn)階段與主城區(qū)職住分離現(xiàn)象較為嚴(yán)重，主要工作人員享受主城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)。但在調(diào)查中提到，希望就餐館，提款，小賣部，理發(fā)等服務(wù)予以增補(bǔ)，優(yōu)先滿足日常基本需求。

（二）四大優(yōu)化策略

1.三級配套均等化配置

從總體上來看，要補(bǔ)齊原有公服規(guī)劃及發(fā)展目標(biāo)的短板，建立完善三級公共服務(wù)設(shè)施配套等級。建立城市級、居住區(qū)級[6]、基層社區(qū)級三級體系。（見表2）

表2 級公共服務(wù)設(shè)施配置表

2.舊城改造保護(hù)與指標(biāo)控制并行

作為省級歷史文化名城，邛崍面臨著文化傳承保護(hù)和多重權(quán)屬的問題。首先，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有條件和既有人氣底蘊(yùn)，盤活原有建筑資產(chǎn)，集約資金和土地。其次，遵照歷史名城保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，對原有老建筑進(jìn)行有機(jī)更新，保留建筑結(jié)構(gòu)，根據(jù)業(yè)態(tài)需求對內(nèi)部進(jìn)行重新裝飾、重構(gòu)、利用。

對于需要成片進(jìn)行拆建的更新片區(qū)，需要根據(jù)原有公共服務(wù)短板，在控規(guī)修改中，將公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)予以落實。在實施規(guī)劃中，將公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)時間與主體開發(fā)時間進(jìn)行綁定，保障公共服務(wù)設(shè)施的有效落實。

3.新城公共服務(wù)和商業(yè)結(jié)合

新城開發(fā)片區(qū)可借助政府、投資商及公眾三者訴求，將商業(yè)開發(fā)部分（B類用地）和公共服務(wù)設(shè)施用地（R22用地）嚴(yán)格劃分公共服務(wù)面積和商業(yè)面積的基礎(chǔ)上，進(jìn)行實際操作中的結(jié)合開發(fā)，共享，創(chuàng)造高品質(zhì)、綜合性、有活力的公服。對于投資商來說，商業(yè)產(chǎn)業(yè)項目毗鄰公共服務(wù)設(shè)施項目，借用公共服務(wù)設(shè)施既有的免費(fèi)區(qū)域所吸納的使用人群，可以增加潛在的商業(yè)人流量。而公共服務(wù)設(shè)施的免費(fèi)區(qū)域，借用商業(yè)的高品質(zhì)服務(wù)，可以增加使用該公共服務(wù)設(shè)施的人數(shù)。二者互相促進(jìn)，以此解決公共服務(wù)設(shè)施投入資金困難、品質(zhì)低的問題。（見表3）

表3 商業(yè)設(shè)施與公服設(shè)施共享建議

4.從基本到全面實施

公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的最終實施目標(biāo)，應(yīng)依照成都市《15分鐘公服圈規(guī)劃》的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置。但在當(dāng)前進(jìn)行近期改造的實施目標(biāo)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分，近期除必須配置的必要性公服之外，針對典型問題社區(qū)，因地制宜，加強(qiáng)特定的公共服務(wù)設(shè)施配套。除共性生活必備要素之外，老年化社區(qū)的就醫(yī)需求，青少年化社區(qū)的文化、教育及體育設(shè)施需求，工業(yè)務(wù)工人員的基本生活覆蓋綜合需求，將是近期實施的重點(diǎn)問題。

根據(jù)上述三種社區(qū)典型人群需求的要求，與考慮彈性需求；在資金與土地資源緊張的區(qū)域，對原有《成都市15分鐘公服圈配置標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行近期設(shè)施增補(bǔ)與修正，從基本保障入手，劃分近期必須予以優(yōu)先解決的設(shè)施的配套時間。

四、結(jié)語

公共服務(wù)是一項民生工程，是一項體現(xiàn)社會公平正義的工程。在當(dāng)前情況下，面對公共服務(wù)設(shè)施落地實施的種種困境，應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對，將實施計劃與實際建設(shè)計劃結(jié)合實際情，況通過多種方法進(jìn)行存量改造和共享，促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施短板補(bǔ)齊。同時，針對這種多樣性的供給方式，也應(yīng)當(dāng)針對不同的居民特征，制定有效、高效的實施序列，在近期著重解決居民關(guān)心的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。使公共服務(wù)設(shè)施實施得到健康而合理的引導(dǎo)。