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基于垃圾資源化的X再生資源產(chǎn)業(yè)園環(huán)境治理研究

2021-06-23 02:13蘭祥朱洪波
關(guān)鍵詞:經(jīng)營戶環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)園

蘭祥 朱洪波

(1.貴州中醫(yī)藥大學(xué),貴州貴陽 550000;2.銅仁學(xué)院,貴州銅仁 554300)

1 引言

垃圾資源化指的是將人們生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的廢棄物,按照其屬性、類別進行循環(huán)再利用的一種垃圾處理方式,這種處理方式使原本廢棄的“垃圾”成為了一種再生資源。受長期的歷史條件制約,我國的再生資源從業(yè)者以拾荒人和個體經(jīng)營戶為主,管理水平低,生產(chǎn)條件簡陋,以作坊式為主,缺乏治污設(shè)備,在生產(chǎn)過程中極易造成環(huán)境污染,這也成為制約再生資源行業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不斷提升的背景下,垃圾圍城和資源緊缺的問題日益突出,為解決這些突出問題,實現(xiàn)更大規(guī)模的垃圾資源化,“城市礦產(chǎn)”項目開始出臺?;谏鲜霰尘?,為優(yōu)化再生資源行業(yè)生態(tài),改善再生資源行業(yè)環(huán)境治理效果,各地政府開始引導(dǎo)再生資源行業(yè)向園區(qū)產(chǎn)業(yè)化和集群化方向發(fā)展。

X再生資源產(chǎn)業(yè)園是N市政府在2009年引進的項目,該項目是由財政部與國家發(fā)展和改革委聯(lián)合授予的全國首批、西部唯一的“城市礦產(chǎn)”示范基地項目,在優(yōu)化當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)規(guī)劃,引導(dǎo)地區(qū)再生資源行業(yè)升級改造,促使地區(qū)再生資源行業(yè)由作坊式生產(chǎn)向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方向轉(zhuǎn)變,促進當(dāng)?shù)卦偕Y源行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展等方面起到了積極的推動作用。但再生資源的廢棄物屬性和園區(qū)在實際運營、規(guī)劃、管理中出現(xiàn)的問題,使園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀與引進時的預(yù)期效果之間存在較大差距,同時在國家環(huán)保管理日趨嚴(yán)格,各類專項督查行動日益常態(tài)化的情況下,再生資源產(chǎn)業(yè)園的環(huán)境治理工作面臨著更為嚴(yán)格的要求。對X再生資源產(chǎn)業(yè)園環(huán)境治理方面存在的問題進行調(diào)查和分析,可以為其他地區(qū)治理垃圾資源化所產(chǎn)生的環(huán)境問題提供參考。

2 X再生資源產(chǎn)業(yè)園建設(shè)背景

X再生資源產(chǎn)業(yè)園位于S省N市P鄉(xiāng),于2009年由國內(nèi)再生資源企業(yè)A公司控股子公司B投資興建,是全國規(guī)模較大的再生資源回收利用基地之一。早在20世紀(jì)80年代改革開放之初,當(dāng)?shù)乇阋呀?jīng)形成了以P鄉(xiāng)為核心的廢舊物資交易“市場”。雖名為“市場”,但實際上是由1 100多戶個體經(jīng)營戶為充分利用當(dāng)?shù)乇憷慕煌ōh(huán)境,自發(fā)沿國道兩旁聚攏的交易集群。這個綿延數(shù)十千米,橫跨當(dāng)?shù)?個區(qū)縣3個鄉(xiāng)鎮(zhèn),占全國廢舊塑料交易量1/3的個體戶集群,受無市場管理主體、跨行政區(qū)域、環(huán)保意識薄弱等因素影響,對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境造成了極大的破壞。

2009年當(dāng)?shù)卣疄橹卫碓搮^(qū)域愈發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境問題,引進了X再生資源產(chǎn)業(yè)園項目。該項目占地1 100多畝,目前已建成一批次800畝,從功能分區(qū)上主要包含三大部分:一部分是以個體經(jīng)營戶為主的廢舊物資集散交易市場;一部分是以再生資源深加工為主的規(guī)?;髽I(yè);一部分是以保障園區(qū)正常運營為主的配套設(shè)施,如辦公樓、生活樓、消防站、污水站等。

經(jīng)過當(dāng)?shù)卣亩啻温?lián)合清理及引導(dǎo),國道沿線的廢舊物資回收經(jīng)營戶一部分被取締,一部分搬遷至X再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的廢舊物資交易市場,目前該交易市場內(nèi)共有個體經(jīng)營戶127戶,入駐規(guī)模化企業(yè)8家,其中實際從事再生資源深加工的有4家。

3 X再生資源產(chǎn)業(yè)園環(huán)境治理的主要模式

園區(qū)環(huán)境治理模式與園區(qū)投資運營的管理主體存在極為密切的聯(lián)系,目前我國各類再生資源產(chǎn)業(yè)園投資運營的管理主體主要分為政府和市場2類[1]。其中,以政府為主體投資運營的再生資源產(chǎn)業(yè)園的環(huán)境治理模式主要分為完全政府主導(dǎo)型或政府委托的第三方治理型;而以市場為主體投資運營的再生資源產(chǎn)業(yè)園的環(huán)境治理模式主要分為再生資源企業(yè)自主治理模式和社會第三方投資治理模式。本文所研究的X再生資源產(chǎn)業(yè)園的環(huán)境治理模式即屬于由社會第三方投資治理的模式,其基本情況見表1。

表1 X再生資源產(chǎn)業(yè)園基本情況

4 X再生資源產(chǎn)業(yè)園環(huán)境治理中存在的主要問題及原因

通過對X再生資源產(chǎn)業(yè)園的調(diào)研和分析,發(fā)現(xiàn)該園區(qū)在環(huán)境治理過程中主要存在以下問題。

4.1 投資虧損率高,環(huán)境治理積極性不高,社會第三方投資治理失靈

再生資源產(chǎn)業(yè)由于在我國起步較晚,前期發(fā)展混亂,加上再生資源本身所具備的“臟、亂、差”的特點,致使再生資源產(chǎn)業(yè)園在選址規(guī)劃時,基本都遠(yuǎn)離基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的主城區(qū)。X再生資源產(chǎn)業(yè)園位于距離N市主城區(qū)25 km之外的鄉(xiāng)村,其配套的電力、管網(wǎng)、道路、消防、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,園區(qū)在建設(shè)時投資額較大,回報周期長,日常運營成本偏高,難以盈利。公開的財務(wù)數(shù)據(jù)顯示,該園區(qū)運營10年來,其運營主體B公司幾乎年年虧損。市場化運營模式下,經(jīng)營上的年年虧損必然導(dǎo)致該園區(qū)的運營主體及其股東單位在環(huán)境治理上的消極,主要表現(xiàn)在環(huán)境治理設(shè)施的資金投入上積極性不高,例如在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)該園區(qū)的污水處理設(shè)施已歷經(jīng)10年未做任何升級改造,其相應(yīng)設(shè)備早已老舊生銹,落后的生產(chǎn)工藝和處理能力也不能滿足園區(qū)的環(huán)保發(fā)展需求。

4.2 管理難度大

由于采用市場化的運營管理模式,X再生資源產(chǎn)業(yè)園的日常綜合環(huán)境管理主要以社會第三方投資身份的B公司設(shè)立的物業(yè)管理企業(yè)C公司為主,由于缺乏執(zhí)法權(quán),該公司對于入駐園區(qū)的個體戶和企業(yè)只能依靠彼此的契約關(guān)系進行約束,制裁力度十分有限[2]。同時,入園個體戶多是政府引導(dǎo)入駐,這些個體戶大多數(shù)環(huán)保意識和法律意識淡薄,盲目追求短期經(jīng)濟利益的情況較為普遍,對升級改造和增加環(huán)保處理設(shè)備的意愿較弱,對園區(qū)管理方的管理存在較大的抵觸情緒,使園區(qū)在管理上存在較大風(fēng)險。

4.3 生產(chǎn)工藝不規(guī)范

通過走訪園區(qū)的經(jīng)營戶后發(fā)現(xiàn),除4家企業(yè)類型的經(jīng)營戶均按照環(huán)評要求有正規(guī)完善的生產(chǎn)工藝流程和“三廢”處理裝置外,127家個體經(jīng)營戶的生產(chǎn)方式均較為粗放,其主要生產(chǎn)工藝流程見圖1。

圖1 個體經(jīng)營戶主要生產(chǎn)工藝流程

從圖1可以看出,該流程缺乏必要的分類篩選和污水處理環(huán)節(jié),導(dǎo)致個體經(jīng)營戶在收儲過程中夾帶廢舊機油壺、廢舊電路板、醫(yī)療廢物等危廢的情況較為普遍,同時生產(chǎn)過程中污水滲漏和地表漫流的情況較為嚴(yán)重。

上述情況所引發(fā)的環(huán)境問題,在本文收集整理的政府文件中也從正面得到了印證。通過表2可以看出,當(dāng)?shù)卣?017—2019年3年間對該園區(qū)所下達的10份各類環(huán)境類整改、立案文件中,有6份涉及廢水、6份涉及固體廢物、2份涉及危險廢物,10份文件所涉環(huán)境問題的涉案地點均為園區(qū)內(nèi)的集散交易市場。

表2 2017—2019年園區(qū)環(huán)境問題政府立案整改情況統(tǒng)計 次

2019年,中央生態(tài)環(huán)保督察組與S省生態(tài)環(huán)保督察組亦先后將該園區(qū)的上述問題列為環(huán)保督察重點。由此可以看出,個體經(jīng)營戶普遍存在的不規(guī)范的生產(chǎn)工藝流程給該園區(qū)環(huán)境治理帶來了極大壓力。

4.4 缺乏技術(shù)支持

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),園區(qū)部分經(jīng)營戶配備了中水回用和廢水預(yù)處理設(shè)施,但大多未能正常運行。經(jīng)過與經(jīng)營戶的交談,得知其主要原因在于設(shè)施的運行并不能達到預(yù)期效果,造成有運行成本卻沒有運行效益的情況發(fā)生。許多經(jīng)營戶在面臨這一情況時,因不能及時從園區(qū)管理方或政府和其他第三方獲取到技術(shù)支持,普遍選擇將這些治理設(shè)施直接關(guān)?;蚍湃尾还堋M瑫r由園區(qū)管理方自運營的污水處理廠也存在著同樣的問題。在園區(qū)管理方自身不具備技術(shù)儲備的情況下,又很難從外部及時獲得技術(shù)支持,導(dǎo)致園區(qū)的環(huán)境治理猶如盲人探路,道長且艱。

4.5 缺乏污染物在線監(jiān)測系統(tǒng)

依據(jù)環(huán)保法規(guī)的相關(guān)要求,生產(chǎn)者應(yīng)該在生產(chǎn)設(shè)施的廢水排放口和污水處理排放口安裝在線監(jiān)測設(shè)備,并與政府環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)[3]。該園區(qū)經(jīng)營戶和入駐企業(yè)均未在生產(chǎn)設(shè)施排放口安裝在線監(jiān)測設(shè)備,僅園區(qū)管理方在自運營的污水廠安裝了污水在線監(jiān)測系統(tǒng),但長期未投入使用,不利于園區(qū)在環(huán)境治理過程中及時對潛在的環(huán)境風(fēng)險進行識別和預(yù)警。

4.6 監(jiān)管重末端輕源頭,管理效能不足,環(huán)境風(fēng)險較大

目前該園區(qū)在日常的監(jiān)管運行過程中,無論是園區(qū)管理方還是政府聯(lián)合整治小組,大多數(shù)以對經(jīng)營戶經(jīng)營場所抽查為主,抽查主要集中于對堆放的再生物資和排水口水質(zhì)的末端檢查,對生產(chǎn)過程和土壤及地下水的監(jiān)管較為薄弱。同時由于“垃圾”資源的特殊性,導(dǎo)致其與一般垃圾的識別度較低,使園區(qū)門崗管控難度較大,前端管理效果較差,難以杜絕危廢進入園區(qū),也不能有效管控個別經(jīng)營戶將廢棄垃圾偷倒到園區(qū)外,使園區(qū)的監(jiān)管效能不足以應(yīng)對園區(qū)的環(huán)境問題。此外,園區(qū)運營方及政府管委會均未建立統(tǒng)一的危廢收集、轉(zhuǎn)運設(shè)施,致使危廢的環(huán)境風(fēng)險較大。

4.7 固廢處理設(shè)施欠缺

該園區(qū)尚未建立固廢處理設(shè)施,固廢的處理須依托園區(qū)外有資質(zhì)的第三方另行處理,由于轉(zhuǎn)運處理成本較高,個體經(jīng)營戶的處理積極性不高。

4.8 因利益博弈難以形成環(huán)境治理合力

在對當(dāng)?shù)卣块T與該園區(qū)運營方B公司近3年的往來文件進行調(diào)查分析和訪談后,發(fā)現(xiàn)雙方在環(huán)境治理的焦點問題上分歧較大。這種分歧的根源即在于雙方的利益博弈。從地方政府的角度出發(fā),管理一家規(guī)模企業(yè)自然要比管理上百家經(jīng)營戶容易,因此其在對該園區(qū)的環(huán)境治理中,將整個園區(qū)視為一個整體,認(rèn)為B公司為園區(qū)投資運營主體,應(yīng)該承擔(dān)園區(qū)環(huán)境治理的主體責(zé)任。從運營公司的角度出發(fā),B公司自然不愿意為他人的污染行為付出經(jīng)濟成本,認(rèn)為市場經(jīng)營戶擁有獨立產(chǎn)權(quán)和營業(yè)執(zhí)照,應(yīng)該自行對其造成的環(huán)境問題承擔(dān)治理義務(wù),B公司無權(quán)對其進行物業(yè)管理以外的其他任何管理,政府的管理應(yīng)該下沉至經(jīng)營戶。從經(jīng)營戶的角度分析,按照理性經(jīng)濟人的觀點,其最理想的經(jīng)營環(huán)境自然是無管理、無環(huán)境治理成本的經(jīng)營環(huán)境,當(dāng)政府與運營方在管理問題上進行博弈時,經(jīng)營戶不僅是旁觀者也是整個博弈過程的參與者,他們竭力利用這個過程去追求經(jīng)濟上最理想的經(jīng)營環(huán)境。

如此一來,園區(qū)投資運營方與政府在園區(qū)環(huán)境治理的決策上因彼此博弈而相互分隔,行動上各自為戰(zhàn),相互缺乏共同目標(biāo),難以形成有效的治理合力,經(jīng)營戶則充分發(fā)揮理性經(jīng)濟人的能力,從中尋找最理想的經(jīng)營環(huán)境,園區(qū)環(huán)境治理便呈現(xiàn)出一種污染、治理、再污染的惡性循環(huán),見圖2。

圖2 園區(qū)環(huán)境治理惡性循環(huán)示意

5 X再生資源產(chǎn)業(yè)園環(huán)境治理對策與建議

結(jié)合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的園區(qū)環(huán)境治理中存在的問題和其他地區(qū)的先進治理經(jīng)驗,對改善X再生資源產(chǎn)業(yè)園的環(huán)境治理提出對策和建議。

5.1 加強政府干預(yù),彌補市場失靈問題

通過園區(qū)管理實現(xiàn)垃圾資源化后污染物集中治理,已經(jīng)成為解決再生資源環(huán)境問題的有效途徑。其中,市場化治理模式以其高效的管理和靈活的制度創(chuàng)新成為多數(shù)園區(qū)的選擇。但市場失靈不僅出現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域,同樣會出現(xiàn)在環(huán)境治理領(lǐng)域。因此建議政府加強對園區(qū)環(huán)境治理的干預(yù),以強化監(jiān)管的方式,促使園區(qū)經(jīng)營戶提高生產(chǎn)技術(shù)、規(guī)范生產(chǎn)工藝、減少污染排放,降低其理性經(jīng)濟人行為的預(yù)期值,充分彌補市場化治理模式中的不足。同時還應(yīng)制定園區(qū)環(huán)境治理市場失靈應(yīng)急預(yù)案,防止市場失靈的極端情況,如運營方撤資、破產(chǎn)等情況發(fā)生后,園區(qū)環(huán)境治理空檔期的產(chǎn)生。

5.2 加強協(xié)同治理,提升園區(qū)環(huán)境治理技術(shù)支撐水平

一方面當(dāng)?shù)卣酱賵@區(qū)運營方嚴(yán)格按照規(guī)劃建立科研中心,并盡快投入運營,為園區(qū)的環(huán)境治理提供技術(shù)服務(wù),同時提升包括污水處理設(shè)施在內(nèi)的環(huán)境治理設(shè)施的運營水平;另一方面,當(dāng)?shù)卣畱?yīng)通過設(shè)立科研項目、提供專項資金的方式,引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐母咝:涂蒲袡C構(gòu)協(xié)同參與園區(qū)生產(chǎn)及環(huán)保技術(shù)的研究,提升園區(qū)技術(shù)服務(wù)的效率和水平。

5.3 推進在線監(jiān)測系統(tǒng)的落實,強化環(huán)境風(fēng)險預(yù)警

污染物在線監(jiān)測系統(tǒng)的安裝和運行標(biāo)準(zhǔn)均由相關(guān)的法律法規(guī)做支撐,政府應(yīng)該督促園區(qū)運營方及經(jīng)營戶按照相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)在相應(yīng)排放口安裝在線監(jiān)測系統(tǒng),并與環(huán)保部門數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)共享,實時對園區(qū)生產(chǎn)排污量和指標(biāo)進行監(jiān)控。地方政府和園區(qū)運營方可以參照上海的做法,依托在線監(jiān)測系統(tǒng),在對排污指標(biāo)作出嚴(yán)格限定的同時,可根據(jù)經(jīng)營戶的綜合環(huán)境風(fēng)險評估狀況,實行排污最高限額配給制,對超額排放的經(jīng)營戶采取斷水?dāng)嚯姷认拗粕a(chǎn)的措施。

5.4 強化源頭控制的“治本”屬性

環(huán)境污染治理路徑中,末端治理與源頭控制是2種具有不同功能的治理方式[4]。末端治理有利于消除污染事件,減緩生產(chǎn)活動對環(huán)境污染的擴大趨勢,但本質(zhì)上是一種治標(biāo)之策,并非徹底治理,而是對污染物的一種轉(zhuǎn)移;源頭控制是對整個生產(chǎn)過程的全方位治理,是將污染消滅在污染源處,是一種治本之策。治標(biāo)能夠為治本贏取時間,應(yīng)該為治本服務(wù),但不能代替治本。因此園區(qū)應(yīng)該改變目前存在的重末端輕源頭的環(huán)境治理方式,一方面,加強對回收源頭的管控,政府職能部門應(yīng)該加強對散布于各處的回收網(wǎng)點的管理,制定禁止回收清單,防止危廢、醫(yī)廢等具有較高處理要求的廢物進入回收流通網(wǎng)絡(luò)。另一方面,加強入園大門的管控,園區(qū)運營方應(yīng)該嚴(yán)格按照園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和環(huán)評要求,加強對入園貨車的管理,禁止所載貨物不符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和環(huán)評要求的車輛進入園區(qū)。再者,加強對生產(chǎn)端的檢查治理,要求經(jīng)營戶要在一定期限內(nèi)建立規(guī)范的生產(chǎn)工藝流程,并在關(guān)鍵的生產(chǎn)排污環(huán)節(jié)增加環(huán)保設(shè)備,從生產(chǎn)端對污染源進行管控。同時,在日常檢查過程中,應(yīng)對其生產(chǎn)環(huán)節(jié)中滲漏較明顯處的土壤和地下水進行檢測,防止污染擴散。

5.5 加快建設(shè)固廢處理設(shè)施

針對目前園區(qū)缺乏固廢處理設(shè)施、固廢處理效率不高的情況,建議盡快建立固廢集中處理體系,由園區(qū)運營方以土地入股、政府購買服務(wù)、第三方機構(gòu)投資運營的合作模式,加快建設(shè)固廢處理設(shè)施,不斷降低固廢處理成本,提高經(jīng)營戶處理固廢的積極性,提升園區(qū)固廢處理效率。

5.6 引入行業(yè)協(xié)會和公眾力量,構(gòu)建圈層治理結(jié)構(gòu)

政府監(jiān)管原本是彌補環(huán)境治理中市場失靈的有效手段,但在與企業(yè)的利益博弈中,政府會無意識地使自己的行政行為失效,此時引入行業(yè)協(xié)會和公眾力量,可以打破原有的僵化治理格局,形成內(nèi)外互動、良性循環(huán)的治理結(jié)構(gòu)[5]。

就行業(yè)協(xié)會而言,其地位大致處于圈層治理結(jié)構(gòu)的中心(見圖3),由于在園區(qū)環(huán)境治理中并無相關(guān)利益,行業(yè)協(xié)會可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢,搭建起政府、園區(qū)運營方、經(jīng)營戶之間的溝通橋梁,暢通三方之間的信息交流,降低信息誤讀率,提升園區(qū)環(huán)境治理政策的運行效果。

圖3 圈層治理結(jié)構(gòu)示意

社會公眾既包括園區(qū)附近的居民,也包括當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w,還包括公益性的環(huán)保組織。這部分公眾力量在該園區(qū)的環(huán)境治理過程中長期缺位。由于公眾力量處于園區(qū)環(huán)境治理的最外圍,雖然不是直接的治理行為主體,但作為園區(qū)環(huán)境治理成效的直接或間接受益人,公眾的感受往往最為直觀。因此,引導(dǎo)公眾力量參與該園區(qū)的環(huán)境治理,不僅有利于對政府的治理行為進行外部監(jiān)督,更能夠起到“旁觀者清”的效果。一方面,政府在制定園區(qū)環(huán)境治理政策時應(yīng)能夠體現(xiàn)公眾的利益訴求;另一方面,在政策的執(zhí)行過程中,公眾能夠從客觀的角度對政府的行政行為及時糾偏,從而防止園區(qū)環(huán)境治理陷入治理與污染的惡性循環(huán)之中。

6 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展與資源緊缺矛盾的進一步加深,垃圾資源化的規(guī)模將進一步擴大,垃圾分類在各地的逐漸推廣也有利于垃圾資源化的發(fā)展,而建設(shè)再生資源產(chǎn)業(yè)園則是再生資源行業(yè)集群化、環(huán)保化發(fā)展的必然趨勢[6]。建設(shè)再生資源產(chǎn)業(yè)園時,必須經(jīng)過合理的規(guī)劃和設(shè)計,采用適合地區(qū)實情的運營模式,強化運營過程中的環(huán)境管理,才能實現(xiàn)項目所設(shè)想的預(yù)期效果。

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山西首個快遞+農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)園將于10月建成
聯(lián)合國環(huán)境治理體制
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