武鳳珠

中國(guó)最大的問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民最大的問(wèn)題是土地問(wèn)題。征地拆遷與補(bǔ)償安置、集體建設(shè)用地合法入市、宅基地自愿有償退出……在農(nóng)村人口大量涌入城市的今天，作為“農(nóng)民最大問(wèn)題”的土地問(wèn)題，已經(jīng)演變成社會(huì)發(fā)展中最難解的問(wèn)題之一。

4月21日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。細(xì)化土地征收審批程序、明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易要求和流程、完善對(duì)村民宅基地權(quán)益的保障……自2020年1月1日《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱“土地管理法”）正式施行以來(lái)，涉及農(nóng)村土地問(wèn)題的法規(guī)條文再度細(xì)化，農(nóng)民土地權(quán)益有了更多保障。

征用土地應(yīng)符合公共利益需要

“很多地區(qū)在建設(shè)用地使用上存在‘先建后批現(xiàn)象。根據(jù)土地利用規(guī)劃，各地每年都有一定數(shù)量的農(nóng)用地可以轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，但由于許多地方建設(shè)用地指標(biāo)不多、招商引資任務(wù)又較重，因此往往先占用規(guī)劃外耕地用于建設(shè)，之后再慢慢審批?！眹?guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副理事長(zhǎng)喬潤(rùn)令說(shuō)。

將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地的過(guò)程，便是土地征收的過(guò)程。我國(guó)實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。土地管理法規(guī)定：嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！稐l例》再度明確：禁止單位和個(gè)人在國(guó)土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的范圍內(nèi)從事土地開發(fā)活動(dòng)。

土地征收，首先應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃，其次應(yīng)當(dāng)符合公共利益需要。根據(jù)《條例》，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府應(yīng)對(duì)征地是否符合土地管理法第45條規(guī)定的公共利益進(jìn)行審查。土地管理法則明確要求：為了公共利益的需要，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室原主任黨國(guó)英認(rèn)為，對(duì)“公共利益需要”的界定，最好通過(guò)“菜單”形式具體說(shuō)明?！氨热纾魇找粔K土地建開發(fā)區(qū)是否屬于‘公共利益需要？與公益性質(zhì)明顯的修建學(xué)校、博物館等不同，通過(guò)設(shè)立開發(fā)區(qū)引進(jìn)企業(yè)屬于商業(yè)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，但是它解決了‘公益性的就業(yè)問(wèn)題。最好能夠清清楚楚地逐項(xiàng)寫明：修建博物館屬于公共利益需要;修建學(xué)校屬于公共利益需要，其中，學(xué)校中的幼兒園是否屬于公共利益需要另行討論……盡量減少自由裁量的空間?！?/p>

對(duì)于“公共利益需要”，《條例》所依據(jù)的土地管理法作出明確界定：軍事和外交需要用地，由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地，由政府組織實(shí)施的科教、文衛(wèi)、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要用地，由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地，符合規(guī)劃、經(jīng)批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地等，都屬于“為了公共利益的需要”。

“這是一個(gè)進(jìn)步?！痹邳h國(guó)英看來(lái)，除對(duì)“公共利益需要”予以明確細(xì)化外，許多城鄉(xiāng)規(guī)劃也都可以取消。“假設(shè)我國(guó)要將10萬(wàn)平方公里的農(nóng)村土地規(guī)劃建設(shè)為城市，可以預(yù)留30萬(wàn)平方公里的空間，至于哪一塊土地用于開發(fā)建設(shè)、哪一塊土地不用于開發(fā)建設(shè)，交由市場(chǎng)去判斷;開發(fā)商可以向政府提出開發(fā)申請(qǐng)，如果政府不同意開發(fā)建設(shè)，需要給出充分的理由?！?/p>

“全世界有城鄉(xiāng)規(guī)劃的歷史并不長(zhǎng)，只有短短一兩百年，而城市的演化發(fā)展史有數(shù)千年。城市之所以形成，是因?yàn)槿藗冏园l(fā)向同一個(gè)地方聚集;很多村莊之所以一直保持鄉(xiāng)村形態(tài)，同樣是人們自發(fā)選擇的結(jié)果。在幾千年的歷史中，城市是城市，鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村。我們制定規(guī)劃的目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的合理利用，但是很多規(guī)劃并沒(méi)有達(dá)到這一目的，有些還阻礙了城市與鄉(xiāng)村演變的自然規(guī)律、造成了城鄉(xiāng)關(guān)系的混亂。未來(lái)，對(duì)此有進(jìn)一步改革的空間?！秉h國(guó)英說(shuō)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)更加完善

我國(guó)農(nóng)村的土地，除大量耕地外，占比最高的是包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地、經(jīng)營(yíng)性用地在內(nèi)的集體建設(shè)用地，只有少量土地屬于長(zhǎng)期閑置的未利用地。

《條例》明確，經(jīng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，產(chǎn)權(quán)明晰、已依法辦理土地所有權(quán)登記，具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或個(gè)人在一定年限內(nèi)有償使用。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院不動(dòng)產(chǎn)與自然資源法研究中心主任宋志紅認(rèn)為，這體現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)的要求?！皣?guó)有建設(shè)用地入市也應(yīng)當(dāng)遵循符合規(guī)劃、依法登記兩個(gè)條件，即在國(guó)有建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提條件上，土地管理法律法規(guī)的規(guī)定是一致的。”

根據(jù)《條例》，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后可以用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。社會(huì)各界對(duì)此最關(guān)心的問(wèn)題是：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否用于房地產(chǎn)開發(fā)？如果只有國(guó)有建設(shè)用地可以用于房地產(chǎn)開發(fā)，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不可以，那么如何體現(xiàn)同地同權(quán)？

“從現(xiàn)實(shí)層面看，有關(guān)部門已經(jīng)在部署集體土地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)，其中顯然包含住宅的用途，這與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后用于房地產(chǎn)開發(fā)本質(zhì)的法律特征是一樣的，也意味著是存在集體經(jīng)濟(jì)組織或其他市場(chǎng)主體拿到土地后用于房地產(chǎn)開發(fā)的空間的，只不過(guò)它是在租賃住房的體系下，即在集體土地上開發(fā)建設(shè)的住房只能出租不能出售。從土地開發(fā)利用的角度看，土地的綜合性、復(fù)合性利用已經(jīng)成為一個(gè)趨勢(shì)，在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，配套住宅用地的供應(yīng)是必不可少的，因此住宅用途也不可或缺。當(dāng)然，從現(xiàn)實(shí)層面看，這種用途的放開必然是因地制宜的、有管控的、逐步的放開?！彼沃炯t說(shuō)。

那么，有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后允許進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的可能性，是否意味著在農(nóng)村建設(shè)的大量“小產(chǎn)權(quán)房”有了“轉(zhuǎn)正”的機(jī)會(huì)？對(duì)此，宋志紅表示，“法不溯及既往”是法律的基本原則之一，即新通過(guò)的法律法規(guī)只適用于之后發(fā)生的行為而不適用于之前發(fā)生的行為。“‘小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)不符合規(guī)劃、沒(méi)有取得相關(guān)手續(xù)，這是它最核心的問(wèn)題。即使未來(lái)集體建設(shè)用地的房地產(chǎn)開發(fā)用途放開，也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃和有關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行合法的建設(shè)，之前已經(jīng)產(chǎn)生的部分住宅則要按照歷史遺留問(wèn)題的有關(guān)處理規(guī)則分類處置?！?/p>

社會(huì)公眾對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的討論，在很大程度上是對(duì)作為集體建設(shè)用地重要組成部分的宅基地使用權(quán)能否合法轉(zhuǎn)讓的關(guān)注?！稐l例》再度明確，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地;土地管理法也鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

“社會(huì)各界一直認(rèn)為，農(nóng)民出租農(nóng)房和宅基地是不被允許的。其實(shí)，農(nóng)民出租農(nóng)房和宅基地沒(méi)有任何法律和政策方面的障礙?！彼沃炯t表示。

而進(jìn)城農(nóng)民閑置或退出的宅基地如何合法盤活，才是當(dāng)下現(xiàn)實(shí)中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的焦點(diǎn)。宋志紅認(rèn)為，未來(lái)宅基地的盤活利用，除其中一部分將通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的途徑盤活外，另一部分或許將在集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民自己的主導(dǎo)下盤活利用。

“從法律層面講，在宅基地的盤活利用中，債權(quán)土地一直合法地存在著，而當(dāng)前最緊缺的是物權(quán)土地。所謂物權(quán)土地，就是社會(huì)主體利用宅基地時(shí)，能夠取得土地權(quán)屬證書、能夠辦下房產(chǎn)證、能購(gòu)買抵押融資，這才是關(guān)于宅基地問(wèn)題要重點(diǎn)探討的方向?！彼沃炯t說(shuō)。