廣安市人大常委會(huì)課題組

立法是國(guó)家的重要政治活動(dòng)，地方立法是國(guó)家立法的重要組成部分。地方立法不同于國(guó)家層面立法，其立法權(quán)限有限，適用范圍為一地一域，調(diào)整的法律關(guān)系相對(duì)明確具體，因此在立法導(dǎo)向上應(yīng)當(dāng)立足解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問題，立法用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)盡量指向明確。我們注意到，在一些地方立法中，過多過濫使用“依法”“有關(guān)/相關(guān)+部門/規(guī)定”、模糊使用“及時(shí)”“按時(shí)”“法定程序”等不確定性、模糊性表述。此類表述，無論是為了各部門法協(xié)調(diào)統(tǒng)一而有意為之，還是無意之間導(dǎo)致的，客觀上致使法規(guī)、規(guī)章條文缺乏針對(duì)性和可執(zhí)行性，成為“紙面上的法律”，猶如一道道立法“玻璃門”，讓執(zhí)法者、司法者、守法者看得見、進(jìn)不去、用不上，導(dǎo)致法律效力和社會(huì)公信力大打折扣。

一、可執(zhí)行性是地方立法的基本原則和質(zhì)量要求

習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！盵1]全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮地方立法小切口、有特色、精細(xì)化的優(yōu)勢(shì)[2]。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛指出：“設(shè)區(qū)的市立法，既要實(shí)施、銜接上位法，解決好上位法通達(dá)基層的‘最后一公里問題，又要直接解決社會(huì)治理中的具體問題。應(yīng)當(dāng)結(jié)合本市實(shí)際情況，做好法規(guī)核心制度設(shè)計(jì)，把法律、行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)等上位法關(guān)于權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化、具體化、程序化，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)用性和可操作性?！盵3]立法法總則第六條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性?！?/p>

可執(zhí)行性，是指法律法規(guī)的規(guī)定在實(shí)踐中能夠完整無障礙地執(zhí)行。法律規(guī)范的可執(zhí)行性意在達(dá)到“不僅可以有效解決創(chuàng)新發(fā)展中出現(xiàn)的問題，也要便于操作，最大程度降低守法成本和執(zhí)法成本”。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章是否具有可執(zhí)行性，影響著地方立法質(zhì)量，關(guān)系到通過法治建設(shè)引領(lǐng)新時(shí)代全面深化改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，意義重大而深遠(yuǎn)。一部高質(zhì)量、具有可執(zhí)行性的法規(guī)或規(guī)章，條文除了要符合特定的邏輯結(jié)構(gòu)形式（假定條件、行為模式、法律后果）和漢語(yǔ)的語(yǔ)法外，還需具備語(yǔ)言簡(jiǎn)潔、意思明確、嚴(yán)謹(jǐn)周全等特點(diǎn)[4]，讓人看得懂、用得上、守得住，能夠發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用、指導(dǎo)解決實(shí)際問題。因此，可執(zhí)行性是地方立法的基本原則和質(zhì)量要求，也是法規(guī)、規(guī)章有效施行的生命力所在。

二、“玻璃門”現(xiàn)象是地方立法的普遍缺陷

（一）地方立法“玻璃門”的含義

物理意義上玻璃門作為裝修裝飾用品，具有透光和阻隔的雙重特征。近年來，“玻璃門”因其特性使其內(nèi)涵外延得以擴(kuò)展。信息公開上的“玻璃門”，是指一些地方的政務(wù)信息雖然名義上公開，但因各種因素導(dǎo)致公民無法及時(shí)、有效、全面查詢信息，名義上公開、實(shí)際上隱藏，普通的公開、重點(diǎn)的隱藏，看似觸手可及、實(shí)則無路可達(dá)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“玻璃門”，是指一些經(jīng)濟(jì)政策規(guī)劃愿景宏大，但受思想觀念、特別規(guī)定以及政府職能等方面的阻礙，使得這些政策規(guī)劃看得見、夠不著，一進(jìn)去就撞門，根本無法落實(shí)，成為名義上開放、實(shí)則被限制的情況。

本文借用上述“玻璃門”的基本含義，將地方立法中過多過濫使用“依法”“有關(guān)/相關(guān)+部門/規(guī)定”、模糊使用“及時(shí)”“按時(shí)”“法定程序”等不明確、不具體、缺乏針對(duì)性和可執(zhí)行性的模糊用語(yǔ)，讓執(zhí)法者、司法者、守法者看得見、用不上的現(xiàn)象，稱為立法“玻璃門”。這種立法“玻璃門”，看似有“規(guī)”、實(shí)則無“形”，看似有“據(jù)”、實(shí)則難“從”，看似有“責(zé)”、實(shí)則難“溯”。

（二）地方立法“玻璃門”的主要表現(xiàn)形式及特征

1.過多過濫使用“依法”的表述

立法應(yīng)當(dāng)有法可依、有據(jù)可循、精準(zhǔn)明確，但目前存在對(duì)“依法”表述的簡(jiǎn)單套用、過度運(yùn)用，看似“依法”，實(shí)則“無法”。

從31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（不包括香港、澳門、臺(tái)灣）隨機(jī)抽取100部地方性法規(guī)和100部地方政府規(guī)章，課題組以“依法”為關(guān)鍵詞檢索分析，發(fā)現(xiàn)地方立法中存在對(duì)“依法”表述的濫用。100部地方性法規(guī)中，從數(shù)量來看，使用“依法”頻次最多的一部法規(guī)達(dá)32處，僅有1部地方立法條例沒有使用，平均每部法規(guī)使用8.95次;從內(nèi)容來看，程序性法規(guī)較少使用“依法”，實(shí)體性法規(guī)使用“依法”較多;從區(qū)域來看，各地區(qū)均存在此問題，且表述頻次的多少、占比幅度的高低，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民主法治建設(shè)程度沒有關(guān)系。100部地方政府規(guī)章中，也發(fā)現(xiàn)類似問題，從數(shù)量來看，一部最多使用“依法”一詞的規(guī)章達(dá)到47處，僅2部規(guī)章沒有使用，平均每部規(guī)章使用8.79次，其中使用1～10次的占比為69%;從區(qū)域來看，各地區(qū)所制定規(guī)章出現(xiàn)此問題的較為普遍，華東地區(qū)略高（見圖1）。

比如《XX省華僑權(quán)益保護(hù)條例（修訂草案）》共44條，其中使用“依法”32處，大部分條款使用了“依法”。以第十七條為例：“華僑投資者依法投資、經(jīng)營(yíng)獲得的利潤(rùn)、股息、紅利、租金、清算后的資產(chǎn)及其他合法收益，可以依法兌換外匯，匯往境外。華僑員工的工資及其他合法收入，可以依法匯出或者攜帶出境?！贝藯l款3處使用“依法”，雖然強(qiáng)調(diào)了法律的權(quán)威，但是這些“依法”指代不清、對(duì)象不明，究竟依的是哪部法律？哪條哪款？不得而知。同時(shí)，該條款的立法本意是保護(hù)華僑權(quán)益，但卻表述為華僑投資者投資要“依法”、兌換外匯要“依法”、匯出要“依法”，一方面，讓人理解為這些方面大概率會(huì)“非法”，使用過多反而形成權(quán)利限制;另一方面，銀行工作人員辦理華僑匯往境外業(yè)務(wù)時(shí)，難道還要對(duì)該筆款項(xiàng)做合法性審查嗎？對(duì)普通公民有這些規(guī)定和限制嗎？答案是否定的。這不是保護(hù)華僑權(quán)益，而是徒增“門檻”、制造不便，效果適得其反，一處“依法”就是一道隱形的“玻璃門”。該條例第十九條規(guī)定：“華僑可以依法委托代理人實(shí)施投資行為，代理人因違反委托約定給華僑投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任?！钡诙畻l規(guī)定：“鼓勵(lì)和支持華僑個(gè)人、華僑投資企業(yè)和華僑社會(huì)團(tuán)體依法捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)，其公益性捐贈(zèng)支出依法享受國(guó)家稅收優(yōu)惠?！币陨蟽蓚€(gè)條文中的4處“依法”毫無意義，應(yīng)當(dāng)刪除。

比如《XX市禁止違法建設(shè)管理辦法》共42條，出現(xiàn)“依法”47次，平均每個(gè)條文都使用了一個(gè)以上“依法”，適用依據(jù)較多指向其他法律法規(guī)，整部規(guī)章被“依法”包裹，此類地方立法還剩下多少意義和價(jià)值？

再如《XX市勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解條例》第六條[5]、《XX市愛國(guó)衛(wèi)生條例》第四十六條[6]、《XX市建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第十四條[7]等等。這些條款中動(dòng)輒不離“依法”，至于依什么法、多少條、多少款不講不說，有的是語(yǔ)句累贅該刪不刪，有的是指代抽象該具體不具體，導(dǎo)致執(zhí)法者可以選擇性執(zhí)法，當(dāng)事人因法意不明而無法捍衛(wèi)自身權(quán)利，法規(guī)效力和尊嚴(yán)受到嚴(yán)重?fù)p害。

2.過多過濫使用“有關(guān)/相關(guān)+部門/規(guī)定”的表述

課題組以“有關(guān)/相關(guān)+部門/規(guī)定”為關(guān)鍵詞，對(duì)前述100部地方性法規(guī)和100部地方政府規(guī)章進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)地方立法中存在對(duì)“有關(guān)部門”“有關(guān)規(guī)定”“相關(guān)部門”“相關(guān)規(guī)定”四種表述的濫用。100部地方性法規(guī)中，在出現(xiàn)次數(shù)上，0次的6部，1～5次的49部，6～10次的28部，占據(jù)此次檢索的83%以上，平均每部法規(guī)使用6.5次。在出現(xiàn)頻率上，存在兩極分化，《XX市城市文明行為促進(jìn)條例》中出現(xiàn)27次，《XX市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中出現(xiàn)0次。在100部地方政府規(guī)章中，也發(fā)現(xiàn)類似問題，在出現(xiàn)次數(shù)上，0次的7部，1～5次的55部，6～10次的25部，占據(jù)此次檢索的87%以上，平均每部規(guī)章使用5.9次。這種責(zé)任主體不清、依據(jù)規(guī)定不明的地方立法，容易導(dǎo)致“有利爭(zhēng)著管、無利都不管”的危害，同時(shí)也為“不擔(dān)當(dāng)、不作為”埋下伏筆，既不便于領(lǐng)責(zé)，也不便于追責(zé)（見圖2）。

比如《XX市城市文明行為促進(jìn)條例》共36條，其中“有關(guān)”出現(xiàn)27次，“有關(guān)部門”出現(xiàn)11次。該條例第二十一條規(guī)定：“市、縣（區(qū)）人民政府及有關(guān)部門……應(yīng)當(dāng)建立表彰制度。對(duì)……捐獻(xiàn)者，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)……，并依照有關(guān)規(guī)定對(duì)個(gè)人和組織給予獎(jiǎng)勵(lì)。有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)為志愿者提供……保障?！贝藯l文共出現(xiàn)5處“有關(guān)”，本意是對(duì)公眾的文明行為予以獎(jiǎng)勵(lì)，但因未明確誰(shuí)是牽頭部門、誰(shuí)來制定制度、誰(shuí)來行為認(rèn)定、誰(shuí)來實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)等，可能導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)無限延期或最終落空，這將極大損害社會(huì)公眾參與的積極性。對(duì)于上述條款中責(zé)任主體的問題，課題組認(rèn)為可將“有關(guān)部門”明確為“XX、XX等行政主管部門”，“有關(guān)規(guī)定”也可細(xì)化為“按照XX?。ㄊ校┏鞘形拿餍袨闂l例”，促進(jìn)法規(guī)精神落實(shí)落地。

比如《XX市市區(qū)城市綠化辦法》第六條規(guī)定：“市區(qū)內(nèi)的單位和具有勞動(dòng)能力的適齡公民，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定履行植樹或者其他綠化義務(wù)?！边@一條款屬于強(qiáng)制性義務(wù)條款，若不明確產(chǎn)生義務(wù)的法律法規(guī)來源，容易引起群眾不理解、不配合，甚至引發(fā)公權(quán)力與私權(quán)利的矛盾沖突。

再如《XX市城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十四條[8]、《XX市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》第二十四條[9]、《XX市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》第十一條[10]、《XX市濕地保護(hù)條例》第十三條[11]等等。所列條文中對(duì)“有關(guān)”“相關(guān)”的立法用語(yǔ)過于模糊，表意不清，指向不明，同樣會(huì)在一定程度上派生自由選擇、相互推諉、推脫責(zé)任的立法遺留問題。對(duì)于上述《XX市濕地保護(hù)條例》第十三條規(guī)定過于粗糙的問題，課題組認(rèn)為可明確為“應(yīng)當(dāng)會(huì)同住建、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、環(huán)保等部門編制本市濕地保護(hù)規(guī)劃”，這在立法技術(shù)上并不復(fù)雜，同時(shí)也為行政主管部門履職盡責(zé)提供了依據(jù)。

3.模糊使用“及時(shí)”“按時(shí)”的表述

“及時(shí)”“按時(shí)”等模糊表述，在地方立法中屢見不鮮。課題組以“及時(shí)”“按時(shí)”為關(guān)鍵詞，對(duì)前述100部地方性法規(guī)和100部地方政府規(guī)章進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)地方立法中存在對(duì)“及時(shí)”“按時(shí)”表述的模糊使用。100部地方性法規(guī)中，87部法規(guī)共使用“及時(shí)”“按時(shí)”466處，平均每部使用4.66次，其中《XXX平安建設(shè)條例》中使用達(dá)22處。100部地方政府規(guī)章中，有88部規(guī)章共使用“及時(shí)”“按時(shí)”441處，平均每部使用4.41次，其中《XX市燃?xì)夤芾磙k法》中使用達(dá)22處。由于法條中使用此類模糊表述，對(duì)具體時(shí)間（時(shí)限）未作明確規(guī)定，可能導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)行難、行政效能低，一定程度上為政府及其職能部門“懶政”“怠政”留下“后門”（見圖3）。

比如《XX市平安建設(shè)條例》第二十八條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)厲打擊黑惡勢(shì)力，加強(qiáng)摸排核查舉報(bào)線索，及時(shí)查辦涉黑涉惡案件。相關(guān)部門在市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、工程建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)涉黑涉惡案件線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告公安機(jī)關(guān);對(duì)行業(yè)監(jiān)管存在的問題，及時(shí)開展整治?！币粭l之中，連續(xù)3次使用“及時(shí)”，對(duì)時(shí)間界限均沒有任何明確。第三十四條規(guī)定：“教育部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同公安機(jī)關(guān)建立防治中小學(xué)校學(xué)生欺凌行為長(zhǎng)效機(jī)制。中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)開辟有專人負(fù)責(zé)的不記名舉報(bào)欺凌行為通道，并建立家長(zhǎng)溝通機(jī)制，及時(shí)通報(bào)有關(guān)信息，認(rèn)真調(diào)查核實(shí)、及時(shí)處理學(xué)生欺凌行為;公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與中小學(xué)校建立學(xué)生欺凌行為信息溝通機(jī)制，并加強(qiáng)校外學(xué)生欺凌行為的監(jiān)控和處置力度。”什么時(shí)間通報(bào)？多長(zhǎng)時(shí)間處理？家長(zhǎng)看不到具體的時(shí)限，期望虛空。

比如《XX市公共文明行為條例》第十一條規(guī)定：“市、區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)施本條例情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)存在的問題及時(shí)依法糾正。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法部門及其工作人員執(zhí)行本條例工作實(shí)施監(jiān)察、監(jiān)督。行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法工作人員執(zhí)行本條例情況建立監(jiān)督檢查制度，對(duì)存在的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)處理。”此條使用了3個(gè)“及時(shí)”，對(duì)于適用者而言，很難理解立法者所謂“及時(shí)”的時(shí)限究竟是多少，五日？十日？一月？三月？不得而知。

比如《XX省重大行政決策程序?qū)嵤┺k法》第三十八條規(guī)定：“……應(yīng)當(dāng)將履行決策程序形成的記錄、材料及時(shí)完整歸檔?！瓚?yīng)當(dāng)及時(shí)移交決策承辦單位?！睏l文中要求承辦單位應(yīng)當(dāng)將相關(guān)資料“及時(shí)”歸檔、移交，此處“及時(shí)”是指多少日？是工作日還是自然日？不明確、不具體、難操作。

再如《XX市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》第十五條[12]，《XX市濕地保護(hù)條例》第十九條[13]多次提及“及時(shí)”“按時(shí)”，賦予行政執(zhí)法者極大自由裁量權(quán)，給適用者帶來未知和迷茫。課題組認(rèn)為，作為地方立法，應(yīng)當(dāng)載明時(shí)間、期限，以便適用者有預(yù)期地發(fā)現(xiàn)、處理法條中羅列的問題，防止其對(duì)“及時(shí)”“按時(shí)”隨意理解，借此拖延工作，造成行政不作為。

4.模糊使用“法定程序”“規(guī)定程序”等表述

地方立法中，除了實(shí)體內(nèi)容的表述存在用語(yǔ)模糊外，在適用程序的表述上同樣存在立法“玻璃門”。課題組以“法定程序”“相關(guān)程序”等表述為關(guān)鍵詞，對(duì)前述100部地方性法規(guī)和100部地方政府規(guī)章進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)地方立法中存在對(duì)“法定程序”“相關(guān)程序”等表述的模糊使用。100部地方性法規(guī)共使用“法定程序”“相關(guān)程序”等表述78處，其中《XX市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》使用了7處。100部地方政府規(guī)章共使用“法定程序”“相關(guān)程序”等表述120處，其中《XX市重大行政決策程序規(guī)定》使用了3處?！胺ǘǔ绦颉薄耙?guī)定程序”等表述，對(duì)于立法者而言可能是為了確保周密無誤，但對(duì)于執(zhí)法者、守法者而言卻是云里霧里，實(shí)施一個(gè)法律行為，有的只有一種程序，有的則有多種程序，非專業(yè)的民眾根本不知道有哪些程序、應(yīng)當(dāng)適用哪種程序（見圖4）。

比如《XX自治州城鎮(zhèn)供熱條例》第九條第一款規(guī)定：“縣級(jí)人民政府供熱行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域供熱專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)技術(shù)論證，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后組織實(shí)施?！彪m然寫了“按照規(guī)定程序”，但對(duì)于公眾來說，是什么程序？怎么走？何時(shí)走完？表述不明，難以適用。第三十七條規(guī)定：“城鎮(zhèn)熱力價(jià)格的制定和調(diào)整由縣（市）人民政府價(jià)格行政主管部門會(huì)同城鎮(zhèn)供熱行政主管部門提出方案，并舉行聽證會(huì)，依法按程序報(bào)批后實(shí)施?！闭l(shuí)來報(bào)？誰(shuí)來批？熱力價(jià)格究竟誰(shuí)說了算？也都表述模糊。

比如《XX省重大行政決策程序?qū)嵤┺k法》第四十一條規(guī)定：“依法作出的重大行政決策，未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行……?！笨梢宰兏蛘咄Ｖ箞?zhí)行的法定程序是什么？不得而知。該規(guī)章本身規(guī)定了決策程序，為什么不指明依照本法第多少條規(guī)定或者依照其他某部法律法規(guī)的具體規(guī)定，令人費(fèi)解。

再如《XX市大氣污染防治辦法》第三十條第二款[14]、《XX市生態(tài)保護(hù)條例》第十一條[15]等，以上所列條文中，均含有“法定程序”“規(guī)定程序”等表述，適用者不能確定具體程序，轉(zhuǎn)而搜索其他的法律法規(guī)規(guī)定，陷入循環(huán)論證的窠臼。課題組認(rèn)為，地方立法不能以“避免法律法規(guī)沖突”為名犧牲立法質(zhì)量，其條文應(yīng)當(dāng)具體、明確、可行，最大程度指出所借助法律法規(guī)的具體信息。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)現(xiàn)行有效法律279部，行政法規(guī)756部，地方性法規(guī)12000多部，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章更是成千上萬(wàn)。面對(duì)“依法”“有關(guān)/相關(guān)+部門/規(guī)定”“及時(shí)”“按時(shí)”“法定程序”等地方立法“玻璃門”，非專業(yè)的普通群眾面對(duì)浩如煙海的法律法規(guī)無所適從，很難弄清“依法”到底依的是哪部法規(guī)，“根據(jù)”的又是哪個(gè)條文，訴求維權(quán)到底該走什么“程序”、該找哪個(gè)“部門”，進(jìn)而不能明確其所應(yīng)享有的法定權(quán)利和所應(yīng)履行的法定義務(wù)。

三、地方立法“玻璃門”的危害及成因

（一）地方立法“玻璃門”的危害

因過多過濫使用籠統(tǒng)、抽象、模糊的立法用語(yǔ)，缺乏必要的針對(duì)性和可執(zhí)行性，導(dǎo)致地方立法出現(xiàn)“玻璃門”現(xiàn)象，產(chǎn)生諸多弊端和危害。

1.對(duì)法規(guī)質(zhì)量的損害。由于濫用指代不明、導(dǎo)向不清的表述，導(dǎo)致立法規(guī)定的責(zé)任、義務(wù)模糊，實(shí)踐中無人牽頭、無人落實(shí)。所立之法成為實(shí)體空洞、程序缺失的“紙上之法”“案頭之法”，相當(dāng)于沒有牙齒的“老虎”，嚴(yán)重?fù)p害了地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制力。

2.對(duì)立法者的損害。一是浪費(fèi)立法資源。地方立法“玻璃門”現(xiàn)象導(dǎo)致地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章難以適用、束之高閣，造成大量的立法資源被浪費(fèi)。二是立法目的難以實(shí)現(xiàn)。地方立法“玻璃門”不僅違背立法精神和原則，還因立法粗線條導(dǎo)致缺乏可實(shí)施性，使立法徒有其“殼”、無有其“實(shí)”[16]。三是滋生立法“懶政”“怠政”作風(fēng)。地方立法“玻璃門”現(xiàn)象，會(huì)對(duì)立法工作者產(chǎn)生隱形危害，易在立法工作者中滋生立法惰性，減少其對(duì)創(chuàng)制性法規(guī)、規(guī)章的探索研究，助長(zhǎng)立法行為“懶政”“怠政”。

3.對(duì)執(zhí)法者的損害。一方面，執(zhí)法主體難以執(zhí)行。由于條文該具體未具體、該羅列未羅列，執(zhí)法者不便操作、難以執(zhí)行。另一方面，執(zhí)法目的難以達(dá)到。地方立法“玻璃門”現(xiàn)象在法律責(zé)任部分出現(xiàn)較多，立法導(dǎo)向和推動(dòng)作用受限，表象為法律責(zé)任界定不清，執(zhí)法部門不能實(shí)施有針對(duì)性的懲處措施，執(zhí)法效果較差。如一些法規(guī)、規(guī)章動(dòng)輒“依法”，但處罰方式和幅度均不明確，容易形成執(zhí)法“真空”或造成亂執(zhí)法。

4.對(duì)社會(huì)公眾的損害。立法“玻璃門”現(xiàn)象加大了公民知法、守法和用法的難度。以行政許可為例，當(dāng)公眾看到“……按照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓S可”這類規(guī)定時(shí)，其學(xué)法熱情是從高漲到消退;當(dāng)公眾看到“行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)認(rèn)為有關(guān)行政許可的規(guī)定不合法，應(yīng)當(dāng)停止實(shí)施，并及時(shí)按法定程序……”這類規(guī)定時(shí)，其對(duì)權(quán)益的維護(hù)是從希望變失望。

（二）地方立法“玻璃門”的成因分析

1.立法理念出現(xiàn)偏差。以人民為中心是立法工作的基本理念。但在具體的地方立法實(shí)踐中，立法導(dǎo)向出現(xiàn)偏差，存在立法主體片面追求法規(guī)數(shù)量、追求立法政績(jī)、追求有勝于無的現(xiàn)象。這些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章由于未經(jīng)充分調(diào)研論證，法條粗線條，出現(xiàn)較多對(duì)象不具體、指向不明確、可操作性差的“玻璃門”條文。

2.立法行為“懶政”“怠政”。部分地方立法工作者存在“懶政”“怠政”行為，缺乏責(zé)任感、使命感，搞教條主義、形式主義。重復(fù)上位法的條款大量存在，小法抄大法，形成“三世同堂”“四世同堂”“你有我有全都有”，導(dǎo)致法規(guī)、規(guī)章體例上、內(nèi)容上趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏地方特色。地方立法的目的在于“解決中央立法不能獨(dú)立解決或暫時(shí)不宜解決的問題，解決應(yīng)當(dāng)由地方自主解決的問題”[17]。立法“懶政”“怠政”行為的隨意性，導(dǎo)致形成大量立法“玻璃門”。

3.立法調(diào)研不夠深入。目前，普遍采取的立法調(diào)研方式主要是召開座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)和通過書面、網(wǎng)絡(luò)、媒體征詢意見等?？雌饋碚髑笠庖姷母采w面很廣、很熱鬧，但公眾收到法規(guī)草案時(shí)間晚，熟悉時(shí)間短，會(huì)議組織不科學(xué)，討論不夠深入，一些接地氣、聚民聲、表民意的思想觀點(diǎn)未能表露，收集不到真知灼見，立法“玻璃門”等問題也不能得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。

4.立法技術(shù)水平不高。一是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后。地方立法要明確具體、可操作，但是如何切入、如何表述、衡量標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)估方法等缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，大多停留在感性認(rèn)識(shí)和定性分析層面，在具體立法實(shí)踐中難以掌握和運(yùn)用，以致立法“玻璃門”現(xiàn)象頻出。二是立法隊(duì)伍力量薄弱。立法專職人員配備不齊，法律理論和實(shí)踐鍛煉缺乏，不能適應(yīng)新時(shí)期地方立法工作需要。三是審議質(zhì)量不高。地方立法通常要經(jīng)過多次審議，但仍有個(gè)別地方把關(guān)不嚴(yán)，立法“玻璃門”現(xiàn)象在審議階段未能得到糾正。

四、破除地方立法“玻璃門”的對(duì)策建議

（一）建議全國(guó)人大常委會(huì)作出指導(dǎo)性規(guī)定。通過制定實(shí)施細(xì)則、作出法律解釋或者修訂立法技術(shù)規(guī)范等方式，對(duì)立法法總則第六條中“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化，提出具體要求，督促各地妥善解決當(dāng)前地方立法規(guī)定過于籠統(tǒng)、難以衡量、不易把握、不便適用的走偏問題，特別要對(duì)立法“玻璃門”現(xiàn)象表示明確反對(duì)和禁止，示例表述原則和方式方法，引領(lǐng)形成權(quán)責(zé)清晰、程序具體、便于執(zhí)行的良好立法風(fēng)尚。

（二）堅(jiān)持以人民為中心的立法理念。深刻領(lǐng)會(huì)黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》關(guān)于“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”的重要論述，堅(jiān)持“以人民為中心”的立法理念，努力消除與人民根本利益不相符合的立法弊端。因此，法規(guī)選題準(zhǔn)不準(zhǔn)、規(guī)定內(nèi)容實(shí)不實(shí)、權(quán)利義務(wù)清不清、操作流程順不順、施行效果好不好，都要由實(shí)踐來檢驗(yàn)，由人民來裁判。

（三）牢固樹立敢于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任意識(shí)。作為地方立法工作者，要堅(jiān)決克服立法“懶政”“怠政”“和稀泥”、不作為等行為，切實(shí)增強(qiáng)立法工作的責(zé)任感、使命感、榮譽(yù)感，不能為求四平八穩(wěn)而放棄決斷，不能為不擔(dān)一點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)而當(dāng)“好好先生”。只要是通過廣泛調(diào)研、深入聽證論證、符合大多數(shù)人民群眾的意志和利益，就要敢于“亮劍”，該說“不”就說“不”，該定“應(yīng)當(dāng)”就定“應(yīng)當(dāng)”，該寫“可以”就寫“可以”，該立“禁止”就立“禁止”，該依照什么就依照什么，該是什么程序就明確什么程序，讓地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章管用、實(shí)用、好用。

（四）充分發(fā)揮地方人大的立法主導(dǎo)作用。一要深入開展調(diào)研。深入基層群眾、立法聯(lián)系點(diǎn)、職能部門、利害關(guān)系人等中開展調(diào)研，最大限度掌握實(shí)際情況、突出問題、上位法、同類法，才能將問題找準(zhǔn)、措施制實(shí)、責(zé)任分清、程序?qū)懨?。二要有效發(fā)揮立法聽證、論證作用。聽證會(huì)、論證會(huì)不能走過場(chǎng)、圖形式，既要拓展廣度，讓不同行業(yè)、不同背景、不同利益群體的群眾都參與進(jìn)來，傾聽到不同的聲音;又要拓展深度，充分吸納律師、專家學(xué)者、司法人員等專業(yè)人士的意見建議，促進(jìn)發(fā)現(xiàn)、減少立法“玻璃門”現(xiàn)象。三要認(rèn)真進(jìn)行地方立法審議。地方立法調(diào)整本行政區(qū)域的法律關(guān)系，要本著對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)審議者自身負(fù)責(zé)的精神，認(rèn)真深入審議，做到立法不放任、不放縱、不放水。四要扎實(shí)開展備案審查。地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，在對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進(jìn)行合法性、合理性審查的同時(shí)，加大對(duì)有針對(duì)性、可執(zhí)行性的審查監(jiān)督。

（五）建設(shè)高素質(zhì)立法工作隊(duì)伍。一要充實(shí)立法隊(duì)伍。隨著地方立法任務(wù)的日益繁重，只有不斷充實(shí)立法工作人員數(shù)量，做到有人想事、有人干事，才有可能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的地方立法。二要強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)。立法是一項(xiàng)政治性、專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，地方人大要健全機(jī)制、優(yōu)化內(nèi)容、強(qiáng)化培訓(xùn)、抓好幫帶，在干中學(xué)、在學(xué)中干，著力提高立法隊(duì)伍能力素質(zhì)。三要優(yōu)化整合力量。把擴(kuò)大各方力量參與立法工作作為重要支撐，積極發(fā)揮人大代表、專家學(xué)者、職能部門作用，建立健全項(xiàng)目組立法、聯(lián)合立法等工作機(jī)制，凝聚地方立法強(qiáng)大合力。按照全國(guó)人大要求，建設(shè)一支思想政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)工作能力過硬、職業(yè)道德水準(zhǔn)過硬的富有戰(zhàn)斗力的立法工作隊(duì)伍 ，以適應(yīng)新時(shí)代地方立法工作需要。

（六）落實(shí)法規(guī)、規(guī)章實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，通過后期補(bǔ)救的方法消除地方立法“玻璃門”現(xiàn)象。一是落實(shí)執(zhí)法檢查制度。充分運(yùn)用執(zhí)法檢查，加強(qiáng)法規(guī)、規(guī)章實(shí)施情況的監(jiān)督，對(duì)實(shí)施效果不理想、存在“玻璃門”現(xiàn)象的及時(shí)提出修法建議。二是落實(shí)立法后評(píng)估制度。通過聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，客觀公正地查找法規(guī)、規(guī)章在實(shí)施過程中存在的問題和不足，檢驗(yàn)法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容和程序規(guī)定是否科學(xué)、合理、可操作，從而作出全面、客觀、科學(xué)的評(píng)價(jià)，為法規(guī)、規(guī)章的修訂完善提供可靠依據(jù)。三是完善法規(guī)、規(guī)章清理長(zhǎng)效機(jī)制。定期不定期對(duì)法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理，及時(shí)開展“立改廢”工作，使地方立法與時(shí)俱進(jìn)，更具針對(duì)性和可操作性。

結(jié) ? 語(yǔ)

國(guó)家層面的法律、行政法規(guī)，調(diào)整范圍是各省、自治區(qū)、直轄市或者某一領(lǐng)域，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族種族、歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣等等各不相同，樹立什么樣的法治理念、法治精神才是最重要的，指出方向、確定原則的規(guī)定才是最適宜的，粗細(xì)相間、以粗帶細(xì)才是最恰當(dāng)?shù)?。而在地方立法層面，尤其是到設(shè)區(qū)的市這一級(jí)，已經(jīng)是我國(guó)最低的立法層級(jí)了，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章只有真正滿足“應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”的立法質(zhì)量要求，才能真正擔(dān)負(fù)起為加強(qiáng)基層社會(huì)治理提供法治保障的重任。

注釋：

[1]2020年10月27日通過網(wǎng)絡(luò)檢索新華網(wǎng)習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)的講話，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2014-09/06/content

_1877767.htm.

[2]2020年10月27日通過網(wǎng)絡(luò)檢索新華每日電訊4版，栗戰(zhàn)書：《形成人大工作整體合力共同推動(dòng)法律全面有效實(shí)施》，http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2019-07/01/c_13818

8380.htm.

[3]李飛：《加強(qiáng)和改進(jìn)?。▍^(qū)）人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的審批指導(dǎo)》，載《中國(guó)人大》2020年第1期。

[4]王洪：《論法律中的不可操作性》，載《比較法研究》1994年第1期。

[5]《XX市勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解條例》第六條規(guī)定：“市和區(qū)、縣（市）總工會(huì)應(yīng)當(dāng)督促、幫助企業(yè)依法建立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，推動(dòng)建立區(qū)域性、行業(yè)性勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織。企業(yè)工會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助本企業(yè)依法建立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)?！?/p>

[6]《XX市愛國(guó)衛(wèi)生條例》第四十六條規(guī)定：“市、縣（市）區(qū)愛衛(wèi)會(huì)成員單位和愛衛(wèi)辦工作人員，在愛國(guó)衛(wèi)生工作中，不依法履行職責(zé)，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

[7]《XX市建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定：“未取得施工許可證擅自施工的，城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止施工，依法進(jìn)行處罰，并對(duì)行政處罰決定的履行、施工質(zhì)量、工程糾紛等情況進(jìn)行核查。對(duì)符合規(guī)定條件的，依法補(bǔ)辦施工許可證。”

[8]《XX市城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定：“城市管理主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)戶外廣告設(shè)施設(shè)置專項(xiàng)規(guī)劃和城鎮(zhèn)容貌標(biāo)準(zhǔn)，編制戶外廣告設(shè)施設(shè)置技術(shù)規(guī)范……?！?/p>

[9]《XX市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》第二十四條規(guī)定：“政府有關(guān)部門及其工作人員在居家養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)中不履行職責(zé)的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！?/p>

[10]《XX市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定：“市市容環(huán)境衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門組織編制生活垃圾分類專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施?！?/p>

[11]《XX市濕地保護(hù)條例》第十三條規(guī)定：“市林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門編制本市濕地保護(hù)規(guī)劃，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施?！?/p>

[12]《xx市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》第十五條規(guī)定：“民政主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系，按照招投標(biāo)方式引入第三方社會(huì)組織對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目的情況進(jìn)行評(píng)估。對(duì)特殊困難老年人的家庭經(jīng)濟(jì)情況、身體狀況、養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行評(píng)估;對(duì)提供居家養(yǎng)老服務(wù)的企事業(yè)單位、社會(huì)組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或個(gè)人的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)能力以及服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。及時(shí)將居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布?！?/p>

[13]《xx市濕地保護(hù)條例》第十九條規(guī)定：“林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同水務(wù)行政主管部門建立健全濕地資源監(jiān)測(cè)體系和濕地生態(tài)補(bǔ)水協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行信息共享制度，根據(jù)保護(hù)濕地功能需要，通過工程和技術(shù)措施定期或者有計(jì)劃補(bǔ)水，保障濕地生態(tài)用水需求，維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性。市林業(yè)行政主管部門應(yīng)及時(shí)將濕地資源和濕地利用狀況報(bào)告本級(jí)人民政府和上一級(jí)林業(yè)行政主管部門?！?/p>

[14]《XX市大氣污染防治辦法》第三十條第二款規(guī)定：“限制通行或者臨時(shí)交通管制的時(shí)間、區(qū)域、路段應(yīng)當(dāng)按照程序向社會(huì)公告后實(shí)施，并且設(shè)置相應(yīng)交通標(biāo)志。機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行。”

[15]《XX市生態(tài)保護(hù)條例》第十一條規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，任何單位和個(gè)人不得擅自變更或者調(diào)整。確需變更或者調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照原審批程序報(bào)批?！?/p>

[16]尹奎杰：《地方立法中的問題及其破解思路》，載《學(xué)術(shù)交流》2019年第10期。

[17]李高協(xié)：《地方立法的可操作性問題探討》，載《人大研究》2007年第10期。

[18]全國(guó)人大常委會(huì)2020年度立法工作計(jì)劃_中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/b46fd4cbdbb

b4b8faa9487da9e76e5f6.shtml.

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[1]四川省法學(xué)會(huì)主編：《四川法學(xué)文集（第四輯）》，四川人民出版社2015年版。

[2]福建省人大常委會(huì)研究室編：《“全面推進(jìn)依法治國(guó)與發(fā)揮地方人大作用”專題研討論文集》，福建人民出版社2015年版。

[3]李高協(xié)：《地方立法的可操作性問題探討》，載《人大研究》2007年第10期。

[4]尹奎杰：《地方立法中的問題及其破解思路》，載《學(xué)術(shù)交流》2019年第10期。

[5]魏芙蓉：《完善地方立法機(jī)制 提高立法質(zhì)量和效率》，載《新長(zhǎng)征》2020年第9期。

[6]丁祖年、粟丹：《地方立法精細(xì)化的內(nèi)涵與路徑》，載《地方立法研究》2020年第4期。

[7]蘇秀泉、王思遠(yuǎn)：《試論地方立法語(yǔ)言的模糊性問題》，載《內(nèi)蒙古人大》2019年第12期。

[8]郭秉貴：《設(shè)區(qū)的市地方立法精細(xì)化問題研究》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。

[9]韋柏：《分析與研討：設(shè)區(qū)的市地方立法的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策——以山東省為例》，載《山東青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。

[10]姜水靜：《設(shè)區(qū)市地方立法問題研究》，載《沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期。

（課題組成員：鄧林、劉虎、吳習(xí)倫、賀偉、姜麗華）