韓登媛

摘 要 天然林保護和公益林管理工作對保護和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡等起著關鍵作用?；诖?，分析了我國在天然林保護與公益林管理中存在的問題，并就此提出了相關的解決對策。

關鍵詞 天然林;公益林;管理;林業(yè)發(fā)展

中圖分類號：S76 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.05.046

1998年長江、松花江流域特大洪災發(fā)生后，黨中央、國務院決定啟動實施天保工程。天保工程的實施成為我國林業(yè)以木材生產為主向以生態(tài)建設為主轉變的重要標志。2014年3月，中央財經(jīng)委員會第五次會議指出，要研究把天保工程范圍擴大到全國，爭取把所有天然林都保護起來。此后，2014年黑龍江重點國有林區(qū)停伐，2015年吉林和內蒙古重點國有林區(qū)停伐，2016年全國天然林實現(xiàn)全面停伐。2019年7月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《天然林保護修復制度方案》明確提出要實行天然林保護與公益林管理并軌，加快構建以天然林為主體的健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，這是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、推進人與自然和諧共生、讓森林休養(yǎng)生息的具體措施。

1 天然林和公益林資源基本情況和保護管理現(xiàn)狀

1.1 天然林資源情況

根據(jù)第九次全國森林資源清查結果，全國森林面積中，天然林面積13 867.77萬公頃，占比63.55%;全國森林蓄積中，天然林蓄積量1 367 059.63萬立方米，占80.14%。天然林面積中，喬木林、竹林、特灌林分別占88.52%、2.82%、8.66%。內蒙古、黑龍江、云南、西藏、四川5省區(qū)天然林面積廣闊，占全國的58.99%，天然林蓄積量中，西藏、云南、黑龍江、四川、內蒙古、吉林等地區(qū)天然林蓄積量相對較大。按權屬分，國有天然林面積7 305.03萬公頃，占52.68%;集體和個人所有天然林面積6 562.74萬公頃，占47.32%。按管理方式分，公益林面積9 707.44萬公頃，占70%;商品林面積4 160.33萬公頃，占30%[1]。

1.2 公益林資源情況

根據(jù)第九次全國森林資源清查結果，全國森林面積中，公益林面積12 362.32萬公頃，占56.65%;全國森林蓄積量中，公益林蓄積量1 143 649.95萬立方米，占67.04%。公益林面積中，喬木林、竹林、特灌林分別占85.52%、1.62%、12.86%。全國公益林中，內蒙古、黑龍江、西藏、四川、云南5省區(qū)面積較大，共占全國公益林面積的58.49%。公益林蓄積量中，西藏、四川、黑龍江、云南、內蒙古5省區(qū)公益林蓄積量相對較大[1]。

1.3 天然林和公益林的保護管理現(xiàn)狀

1.3.1 政策補助情況

目前，我國的天然林和公益林基本已納入政策保護范圍，可分以下4部分。1）根據(jù)國務院批準實施的《天保工程二期實施方案》，對黑龍江、吉林、內蒙古等重點國有林區(qū)和長江上游、黃河上中游地區(qū)的17?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產建設兵團重點實施森林管護補助政策，即對范圍內的天然林（含公益林）中國有林安排森林管護費補助，對集體林安排中央森林生態(tài)效益補償補助，對屬于地方的公益林按照事權劃分，由地方財政安排補償補助，中央安排部分管護費補助等。2）根據(jù)全面保護天然林和天然林停伐的相關政策，對天保二期工程區(qū)外納入天然林保護的天然商品林給予相應的財政補助，主要包括黑龍江、吉林、內蒙古、遼寧、浙江、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、云南等省。3）對于除天然林外的國家級公益林，由中央財政給予補助，納入森林生態(tài)效益補償?shù)姆秶?）除天然林外的地方公益林，按照事權劃分的原則，由各省根據(jù)自身的實際情況給予補助[2]。

1.3.2 天然林和公益林保護管理情況

天然林和公益林的保護與管理直接關系到我國森林資源的維護[3]。目前，我國在天然林和公益林保護管理方面主要是基于基層林場、林業(yè)站中承擔管護工作的林業(yè)職工或者外聘管護人員的管理巡護以及上級林業(yè)工作者的監(jiān)督培訓。目前，各地區(qū)推廣的管護模式可以按照資源情況、人員情況、交通情況分為對于國有林的管護站管護模式、專業(yè)和承包管護模式、分級管護模式、家庭生態(tài)林場管護模式及其他管護方式;對于集體林的分級管護模式、家庭托管模式、林農直管模式、承包管護模式、共管模式、聯(lián)管模式等，主要是依照相關管理辦法的規(guī)定逐級簽訂管護責任合同或者協(xié)議，明確相關保護和管理的責任，提高管護成效，達到保護和管理天然林和公益林的目的。

2 天然林和公益林保護管理中存在的困難

2.1 保護管理壓力大

雖然我國一直大力提倡“綠水青山就是金山銀山”理念，要求重視和保護自然生態(tài)環(huán)境，但是隨著我國新農村建設的大力推進，一些地方為了促進經(jīng)濟發(fā)展、提高農民收入水平，對土壤肥沃的林區(qū)進行毀林開墾，破壞天然林及公益林的情況時有發(fā)生[4]。另外，隨著現(xiàn)在城市生活節(jié)奏加快，人們在閑暇之余更愿意走進大自然，深入自然環(huán)境中，大大降低了林業(yè)防護質量，提高了管理的難度。

2.2 森林管護體系有待強化

面對天然林和公益林的森林管護工作，全國各省區(qū)出現(xiàn)了天保管護人員、公益林管護人員、生態(tài)護林員等，待遇各異，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃部署和制度標準。在集體林區(qū)開展管護工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站、村委會缺乏相應的工作經(jīng)費和激勵機制。同時，很多選聘的護林人員之前沒有從事過相關工作，缺乏森林管護經(jīng)驗，對相關的林業(yè)法律法規(guī)的了解和掌握還不到位，再加上工資待遇低下，護林隊伍整體素質偏低且流動性大。隨著城市化、人口老齡化加快，農村人力資源越來越少，勞動力價格也逐年提高，現(xiàn)有管護人員年齡較大，不利于天然林和公益林保護事業(yè)長期發(fā)展[5]。

2.3 基礎建設有待完善

林區(qū)管護設備和手段還比較落后，目前主要依靠人工巡護，而天然林和公益林大多分布在偏遠山區(qū)，巡查管護工作難度大，管護站條件簡陋，管護員工資較低。1）目前，林區(qū)道路路網(wǎng)密度、等級、質量都比較低，缺乏養(yǎng)護費用，年久失修，路面、橋涵破損嚴重。2）個別林場不通電，網(wǎng)絡信號差或者沒有網(wǎng)絡信號。3）林區(qū)飲水、通訊設施建設缺乏資金。4）大型防火裝備、無人機等現(xiàn)代化、智能化設施設備僅在部分林區(qū)開展試點應用，不利于森林管護、森林防火等工作有效開展。

2.4 補償標準相對低

目前，每667 m2天然林和公益林的國家級補助標準為10～16元，遠低于很多地方每667 m2用材林80～100元的收益，影響了農戶保護天然林和公益林的積極性，達不到調動林農建設、保護和管理天然林公益林的目的，對保護和管理工作非常不利。尤其是在天然林停伐工作推進過程中，許多地區(qū)存在林農不愿意簽訂停伐協(xié)議，也不領取停伐管護補助資金等落界難、執(zhí)行難的問題。

2.5 立法工作相對滯后

實行天然林和公益林保護管理工作的重要性和必要性毋庸置疑，但在具體實施過程中，特別是涉及到集體和個人所有的天然林時，推進全面保護工作依然缺乏法律支持。要想有效保護好天然林和公益林，出臺必要的法律文件必不可少，只有做好相關立法工作，才能規(guī)范、約束相關人員的行為，制止破壞天然林和公益林的違法行為，建立和維護保護管理秩序。雖然許多省份出臺了公益林和天然林保護的地方法規(guī)，如1999年四川省出臺《四川省天然林保護條例》、2018年湖北省正式實施《湖北省天然林保護條例》等，但國家層面還未出臺專門的天然林和公益林保護相關的法律法規(guī)，全國天然林和公益林管理缺乏法律依據(jù)和法律指導，保護工作難以實現(xiàn)規(guī)范化、法制化。

3 天然林和公益林保護管理的意見建議

3.1 提高管護能力

1）要強化對森林管護站點、管護碑牌、防火通道、管護交通工具、智能巡護裝備、地面智能監(jiān)控設施、無人機巡護、信息化森林管護管理平臺等建設的支持，完善天然林和公益林管護體系，提高管護能力建設。2）進一步強化管護科技支撐水平，推廣高新技術在天然林保護中的運用。3）進一步完善建設智能化管護隊伍，提高管護效率和應急處理能力[6-7]。

3.2 健全補償機制

天然林和公益林補償資金在很大程度上也具有一定公益性，應由政府承擔。在完善補償機制時，各級財政部門應依據(jù)財權、事權劃分的原則和分級負擔的財政體制，確保資金的多層性保障，并根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展和物價上漲等因素逐步提高補助標準，確保保護落到實處。

3.3 完善法律制度

2018年，貴州黔南州、湖北省等先后出臺了《黔南布依族苗族自治州天然林保護條例》和《湖北省天然林保護條例》，在各地引起了強烈反響，也充分表明社會對天然林保護形成了共識。當前，各項天保政策經(jīng)過實踐檢驗已經(jīng)成熟，制定出臺國家相關的天然林保護條例的條件已經(jīng)具備，應大力研究制定相關條例，這是確保天然林長治久安的一件大事，應該用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護天然林和公益林資源。

3.4 推行天然林與公益林并軌管理

全國公益林和天然林面積交叉重疊達70%以上，而且在資金使用層面，天然林保護資金與公益林森林生態(tài)效益補償資金已經(jīng)并用。天然林和公益林在區(qū)域上交錯重疊，在管理和保護工作上要求、目的和程序基本一致。因此，實行天然林保護與公益林管理并軌，逐步統(tǒng)一天然林管護與公益林補償政策，統(tǒng)一天然林和公益林管護隊伍，統(tǒng)一天然林和公益林管理機構刻不容緩。

參考文獻：

[1] 國家林業(yè)和草原局.中國森林資源報告[M].北京：中國林業(yè)出版社，2019：22-38.

[2] 楊繼秀.生態(tài)公益林的保護與管理[J].農家科技，2017（8）：223.

[3] 李曉平.生態(tài)公益林管護模式的探索[J].現(xiàn)代園藝，2015（12）：236-238.

[4] 周穎.關于天然林保護工程資金管理的現(xiàn)狀及其對策探討[J].企業(yè)科技與發(fā)展，2008（10）：52-54.

[5] 沈月琴，劉俊昌，李蘭英，等.生態(tài)資源經(jīng)濟化：中國天然林保護策略的選擇[J].浙江林學院學報，2004（03）：71-76.

[6] 范琳.山西省天然林保護工程綜合效益評價[J].西北林學院學報，2019，34（03）：265-272.

[7] 賴河生.淺談崎嶺鄉(xiāng)天然林保護工程成效及實施建議[J].防護林科技，2019（07）：67-68.

（責任編輯：劉 昀）