陶希東

摘要：市域社會(huì)治理是國(guó)家治理在地級(jí)行政層次的自然延伸和重要組成部分，主要是指地級(jí)行政區(qū)（地級(jí)市、自治州、盟）所轄空間范圍內(nèi)，以整體治理、協(xié)同治理為目標(biāo)，以公共服務(wù)、矛盾化解、公共安全等為重點(diǎn)，旨在形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、設(shè)施聯(lián)通、數(shù)據(jù)融通的城鄉(xiāng)融合型社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)全地域，全要素（人、組織、物、網(wǎng)），全周期管理，旨在打造城鄉(xiāng)一體化、公平高效的新型社會(huì)治理模式。與傳統(tǒng)的基層或縣域社會(huì)治理相比較，市域社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)政府縱向權(quán)責(zé)關(guān)系的重塑、多部門政策與制度的集成、社會(huì)數(shù)據(jù)的開放共享等內(nèi)在特質(zhì)，旨在以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推動(dòng)市域社會(huì)治理的高效性、公平性和融合性。

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理;特征;內(nèi)涵;體制;路徑

中圖分類號(hào)：C916? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2021）02-0109-08

社會(huì)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”[1]，這是構(gòu)建基層社會(huì)治理格局的重大創(chuàng)新，旨在破解基層社會(huì)治理中存在的諸多難題，進(jìn)一步完善共建共治共享的社會(huì)治理體系。這一命題自提出以來，在實(shí)踐中，全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作會(huì)議制定了《全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作指引》，開展市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作。在理論界，針對(duì)市域社會(huì)治理也發(fā)表了許多論著[2][3][4]。實(shí)際上，“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”既是“市域社會(huì)治理”的動(dòng)態(tài)演化過程，也是預(yù)期中的理想目標(biāo)狀態(tài)，準(zhǔn)確把握市域社會(huì)治理的科學(xué)內(nèi)涵，是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。為此，本文重點(diǎn)對(duì)“市域社會(huì)治理”的內(nèi)涵進(jìn)行分析，為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供理論基礎(chǔ)和行動(dòng)指南。

一、問題的提出：傳統(tǒng)基層社會(huì)治理的兩種傾向及弊端

縱觀我國(guó)的社會(huì)管理進(jìn)程，我們經(jīng)歷了從“社會(huì)控制”到“社會(huì)管理”再到“社會(huì)治理”的理念升華過程。黨的十八大以來，為適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和不斷滿足人民群眾美好生活的需要，習(xí)近平總書記提出了社會(huì)治理新思想，社會(huì)治理實(shí)踐創(chuàng)新取得重大進(jìn)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，黨的十九屆四中全會(huì)提出了堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系[1]。全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市按照中央要求，重點(diǎn)以縣（縣級(jí)市、區(qū)）域?yàn)橹饕臻g單元，展開了卓有成效的基層社會(huì)治理創(chuàng)新。但同時(shí)，基層社會(huì)治理工作也呈現(xiàn)出兩種鮮明傾向，還無法適應(yīng)大流動(dòng)、大融合的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。

（一）社會(huì)治理的傾向之一：城鄉(xiāng)二元分治

與西方國(guó)家的實(shí)體城市相比，我國(guó)的城市則是一個(gè)由中心城區(qū)（建成區(qū)）和周邊農(nóng)村地域共同構(gòu)成的行政單元，長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)滲透在整個(gè)市域的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理之中。盡管改革開放以來，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，尤其隨著快速城市化、戶籍制度和社會(huì)保障制度改革、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)等戰(zhàn)略的實(shí)施，城鄉(xiāng)社會(huì)開始呈現(xiàn)融合發(fā)展之勢(shì)，既往的城鄉(xiāng)社會(huì)治理二元結(jié)構(gòu)在一定程度上被打破，但如果以社會(huì)治理的公正性目標(biāo)為準(zhǔn)繩，現(xiàn)存的一些基礎(chǔ)性管理制度仍然沒有變革。中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理仍有明顯的二元結(jié)構(gòu)特征[5]，即便是一個(gè)地級(jí)城市，其中心城區(qū)街道社區(qū)和轄縣鄉(xiāng)村之間，也會(huì)有不同的資源配置、政策制度和治理方式，城鄉(xiāng)社會(huì)救助、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面顯著不平衡，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量低、數(shù)量不足。一些大中城市面臨著“城中村”“城鄉(xiāng)接合部”治理難題，城鄉(xiāng)管理體制不順，行政效能低下[6]?，F(xiàn)代化正在改變著城鄉(xiāng)要素的大流通、未來農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的大變化，但在城鄉(xiāng)二元的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)下，一方面農(nóng)村現(xiàn)有的公共服務(wù)水平難以滿足從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村居住人口的需求[7]，另一方面，城市社會(huì)治理也難以應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)接合部日趨多元和復(fù)雜化的治理需求，更與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代要求相違背。因此，如何從市域?qū)用娉霭l(fā)，著眼于城市整體性視角，統(tǒng)籌資源、城鄉(xiāng)協(xié)同，就成為社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)體制性挑戰(zhàn)。

（二）社會(huì)治理的傾向之二：碎片化治理

長(zhǎng)期以來，在我國(guó)城市基層社會(huì)治理實(shí)踐中，客觀存在著治理主體彼此獨(dú)立、治理方式相互排斥、治理機(jī)制銜接不暢、治理部門缺乏聯(lián)動(dòng)的“治理碎片化問題”[8]。其中，一種情況是因利益部門化、部門利益化、條塊關(guān)系不順導(dǎo)致的“碎片化治理”，另一種則是在以縣域?yàn)檫吔绲幕鶎又卫眢w系中，從區(qū)縣（縣級(jí)市）到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各級(jí)治理空間上，片面強(qiáng)調(diào)“屬地化”意識(shí)，在各自行政轄區(qū)內(nèi)，制定自己的治理規(guī)則，培育自己的社會(huì)組織、搭建自己的治理信息系統(tǒng)，看似豐富了基層社會(huì)治理模式，實(shí)則導(dǎo)致“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島、對(duì)外封閉”[9]的“社會(huì)行政區(qū)治理”及地域碎片化格局。在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、信息開放共享、社會(huì)流動(dòng)加速的信息時(shí)代下，社會(huì)矛盾出現(xiàn)跨域傳導(dǎo)、疊加共振的特點(diǎn)，而區(qū)、縣、街鎮(zhèn)等治理單元因資源、能力所限，無法有效化解矛盾在當(dāng)?shù)?，更難以對(duì)一些重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)做出有效預(yù)防和快速響應(yīng)。

二、市域社會(huì)治理的概念界定

面對(duì)上述兩種傾向及存在的問題，黨中央提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，主要是為了適應(yīng)新時(shí)代快速城市化、社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)跨地域趨勢(shì)，重在通過發(fā)揮市級(jí)政府的立法權(quán)和資源調(diào)動(dòng)權(quán)，承上啟下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，克服或化解傳統(tǒng)“縣域”社會(huì)治理的短板和不足，提高社會(huì)治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。相對(duì)于以縣為主的社會(huì)治理或基層治理，“市域社會(huì)治理”是指“以設(shè)區(qū)的市為地域范圍”的社會(huì)治理，旨在突出“地級(jí)市”層級(jí)的社會(huì)治理。在學(xué)術(shù)界，大多數(shù)學(xué)者也采用“設(shè)區(qū)的市”這一界定[9][10]。有些學(xué)者直接將市域社會(huì)治理界定為“城市界線以內(nèi)”的治理[11]。從理論和實(shí)踐結(jié)合來看，以“設(shè)區(qū)的市”為“市域”的“市域社會(huì)治理”，存在幾個(gè)悖論。

（一）市域社會(huì)治理是否包括“飛地”

所謂“市域”，是指一個(gè)城市的行政邊界所轄的整個(gè)區(qū)域范圍。實(shí)際上，與西方國(guó)家的實(shí)體城市不同，中國(guó)所有城市（包括直轄市、地級(jí)市、縣級(jí)市）都是一個(gè)由核心城區(qū)和廣大農(nóng)村組成的城鄉(xiāng)接合型空間，都面臨著“市域”治理的問題。更重要的是，一些城市還包括某些遠(yuǎn)離主體行政地域的“飛地”，如上海有距離上海市約380千米以外的大豐農(nóng)場(chǎng)、約320千米外的軍天湖農(nóng)場(chǎng)、約350千米外的練江牧場(chǎng)和約400千米外的黃山茶林場(chǎng)，這些“飛地”是否包括在“市域社會(huì)治理”的范疇呢？很顯然，在治理實(shí)踐中，“飛地”存在一套獨(dú)特的跨界治理機(jī)制，并不會(huì)按照“市域社會(huì)治理”進(jìn)行制度安排。

（二）“不設(shè)區(qū)的市”也在開展“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”

選擇“設(shè)區(qū)的市”開展市域社會(huì)治理，旨在發(fā)揮試點(diǎn)城市的地方立法權(quán)優(yōu)勢(shì)。也就是說，能夠有資格開展“市域社會(huì)治理”的城市需要同時(shí)滿足“設(shè)區(qū)”“有地方立法權(quán)”兩個(gè)條件。但現(xiàn)實(shí)情況并不是這樣。一方面，截至2019年，全國(guó)“設(shè)區(qū)的市”（除直轄市外，通常也是地級(jí)市）有289個(gè)，其中廣東東莞市、中山市和海南儋州市、甘肅嘉峪關(guān)市4個(gè)地級(jí)市，沒有設(shè)立市轄區(qū)，市政府直接管轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，從政區(qū)層級(jí)上屬于“縣級(jí)政區(qū)”，按理說，這4個(gè)地級(jí)市不符合“市域社會(huì)治理”的條件。但根據(jù)2015年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》，賦予這些“不設(shè)區(qū)”地級(jí)市同樣的地方立法權(quán)，也在積極開展“市域社會(huì)治理”現(xiàn)代化試點(diǎn)工作。

（三）地級(jí)地域型政區(qū)——自治州、盟等也在推行“市域社會(huì)治理”

截至2019年底，我國(guó)有地級(jí)層次的自治州30個(gè)、盟3個(gè)，這些政區(qū)不僅不屬于“設(shè)區(qū)的市”，而且是傳統(tǒng)縣的地域型政區(qū)，但在實(shí)踐中，也被納入市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)的行列。州、盟政府開展的覆蓋整個(gè)行政區(qū)域的社會(huì)治理，更準(zhǔn)確地說，應(yīng)該是“州域或盟域社會(huì)治理”?？梢?，“市域”的概念在社會(huì)治理中呈現(xiàn)泛化傾向，“市域社會(huì)治理”存在名不符實(shí)之嫌。

綜上可見，當(dāng)前中央推行的“市域社會(huì)治理”并不完全局限于“設(shè)區(qū)的市”或地級(jí)市，自治州、盟等地域型政區(qū)和“不設(shè)區(qū)的市”也在其中。為了實(shí)現(xiàn)理論和實(shí)踐相統(tǒng)一，我們可以將“市域社會(huì)治理”界定為是指適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合趨勢(shì)與新時(shí)代社會(huì)矛盾變化的新特點(diǎn)，在“設(shè)區(qū)的市”或擁有立法權(quán)的地級(jí)政區(qū)（地級(jí)市、自治州、盟）所轄空間范圍內(nèi)，以整體治理、協(xié)同治理為目標(biāo)，以公共服務(wù)、矛盾化解、公共安全等為重點(diǎn)，旨在形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、設(shè)施聯(lián)通、數(shù)據(jù)融通的城鄉(xiāng)融合型社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)全地域，全要素（人、組織、物、網(wǎng)），全周期管理，旨在打造城鄉(xiāng)一體化、公平高效的新型社會(huì)治理模式。著力解決好社會(huì)治理領(lǐng)域中存在的各種條塊關(guān)系、上下（市—區(qū)縣—街鎮(zhèn)—居村）左右關(guān)系，是“市域社會(huì)治理”的核心所在。

三、“市域社會(huì)治理”的基本特征

與純粹的“城市社會(huì)治理”和“鄉(xiāng)村治理”相比較，“市域社會(huì)治理”具有城鄉(xiāng)并存的混合治理特點(diǎn)，是一種跨縣域的多市縣統(tǒng)籌性社會(huì)治理，同樣需要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、法制保障、科技支撐，堅(jiān)持以人民為中心，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體，提高人民群眾的獲得感幸福感安全感等基本要求和價(jià)值導(dǎo)向。但同時(shí)，市域社會(huì)治理也有自己獨(dú)特的內(nèi)在特征。

（一）治理層級(jí)：強(qiáng)調(diào)地市層級(jí)的“主導(dǎo)者”角色定位，是國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要樞紐

合理適度的治理層級(jí)，往往決定著國(guó)家治理或社會(huì)治理的效能。在我國(guó)以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）—地級(jí)（地級(jí)市、州、盟）—縣（區(qū)、縣級(jí)市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為序列的行政層級(jí)中，處于中間層的地級(jí)政區(qū)或市域，在國(guó)家治理體系中處于承上啟下的中樞位置[12]，更是推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的前線指揮部[13]。但在以縣域、街鎮(zhèn)為主的傳統(tǒng)基層社會(huì)治理中，市域的“執(zhí)行者”定位被放大[14]，主導(dǎo)性、統(tǒng)籌性、創(chuàng)新性功能嚴(yán)重不足。從這個(gè)意義上看，“市域社會(huì)治理”將社會(huì)治理的調(diào)控手段從傳統(tǒng)的縣級(jí)提升到“市級(jí)”層面，讓市域政府除了承擔(dān)國(guó)家政策的“執(zhí)行者”定位外，更要確立“政策制定者、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者、治理主導(dǎo)者”的定位;發(fā)揮國(guó)家治理中承上啟下的樞紐功能，加大統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各行政單元資源形成合力，把行政層級(jí)的制度優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化成社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)。

（二）治理效能：突出社會(huì)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，重在構(gòu)建跨層級(jí)、跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)縣、跨部門的都市區(qū)社會(huì)治理共同體

習(xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！睆?qiáng)調(diào)治理的系統(tǒng)性、綜合性、整體性、協(xié)同性，已經(jīng)成為當(dāng)今國(guó)家治理、社會(huì)治理改革的主要方向。因此，與傳統(tǒng)的縣域社會(huì)治理相比，市域社會(huì)治理主要針對(duì)跨域性、傳導(dǎo)性的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，通過發(fā)揮市域的地方立法權(quán)、人力資源等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌各種資源力量，在市域內(nèi)形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、多元參與、城鄉(xiāng)融合、共治共享的“整體性社會(huì)治理體系”，打造全地域、全要素、全周期、跨層級(jí)、跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域、跨部門的都市區(qū)社會(huì)治理共同體，更好維護(hù)市域社會(huì)的安全、穩(wěn)定與和諧。

四、市域社會(huì)治理的本質(zhì)與內(nèi)涵

市域社會(huì)治理是有效連接省域治理、縣域治理的中觀層級(jí)治理，既要“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”的普遍要求，又要體現(xiàn)自己在大都市區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新中的特殊使命。因此，從本質(zhì)上看，市域社會(huì)治理重在理順政府層級(jí)之間、部門之間、城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，探索形成具有集成性、聯(lián)動(dòng)性、融合性、整體性、公平性的社會(huì)治理制度體系，打造具有中國(guó)特色、時(shí)代特征、市域特點(diǎn)的社會(huì)治理新模式，開辟“中國(guó)之治”新境界。具體而言，其本質(zhì)內(nèi)涵如下：

（一）市域社會(huì)治理是市縣區(qū)政府職能體系和競(jìng)合關(guān)系的“新再造”

根據(jù)前文概念界定表明，市域社會(huì)治理中的“市域”一般下轄市區(qū)（核心城區(qū)）、郊縣市（郊區(qū)、縣級(jí)市）等縣級(jí)政區(qū)，大多市域?qū)儆趯?shí)行“市管縣（市）”、兼具城市和鄉(xiāng)村、具有廣域型特征的城市型政區(qū)。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，在市管縣體制下，地級(jí)市對(duì)所轄的縣市是一種代管關(guān)系。長(zhǎng)期以來，市管縣體制下的市縣上下之間的統(tǒng)合關(guān)系、縣市區(qū)橫向之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，始終是一個(gè)十分微妙而難以解決的問題[15]，對(duì)此有些地方推行了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“省直管縣”改革，旨在構(gòu)筑更加扁平化的管理組織架構(gòu)。另外，在傳統(tǒng)縣域社會(huì)治理體系下，以每個(gè)區(qū)、縣（市）、街鎮(zhèn)為基層治理單元，依靠自己的資源和能力，各自解決本轄區(qū)的社會(huì)矛盾和問題，資源和能力的差異性造成治理效能的巨大差異。而在現(xiàn)有體制背景下，更高層級(jí)的“市域社會(huì)治理”，既強(qiáng)調(diào)了地級(jí)市政府在全域治理中的責(zé)任主體性、主導(dǎo)性，更重要的是，將地級(jí)市作為一個(gè)新的市縣關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺(tái)，圍繞不同性質(zhì)的社會(huì)治理難題，將市、區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)等各級(jí)黨政部門在社會(huì)治理中的職能、權(quán)力、責(zé)任進(jìn)行梳理和規(guī)范，進(jìn)一步明晰市縣關(guān)系的職能體系和權(quán)責(zé)邊界，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)社會(huì)治理事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配，努力打造權(quán)責(zé)明晰、高效聯(lián)動(dòng)、上下貫通、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的縱向社會(huì)治理指揮體系，構(gòu)筑與全地域、全要素、全鏈條、全周期治理要求相適應(yīng)的新型市縣區(qū)政府職能體系與競(jìng)合關(guān)系，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合、公平公正的治理新格局。

（二）市域社會(huì)治理是促進(jìn)社會(huì)治理制度系統(tǒng)集成的“新改革”

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)正處于中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，注重改革措施的系統(tǒng)集成，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，發(fā)揮各項(xiàng)改革措施的聯(lián)動(dòng)效應(yīng);突出制度建設(shè)主線，推動(dòng)各方面制度更加成熟更加定型，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，是新時(shí)代應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力保證。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“全面深化改革，就是要統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革”，“零敲碎打調(diào)整不行，碎片化修補(bǔ)也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成”?！敖y(tǒng)籌”“系統(tǒng)”“聯(lián)動(dòng)”“集成”，這些關(guān)鍵詞闡明了新時(shí)代全面深化改革的新特征和新高度[16]。正是在這樣宏大的制度改革背景下，作為觀察社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)走向的晴雨表、守住安全穩(wěn)定底線的主陣地、滿足人民群眾新需要的大平臺(tái)，“市域社會(huì)治理”實(shí)質(zhì)上就是對(duì)傳統(tǒng)縣域社會(huì)治理制度的一次縱向系統(tǒng)集成，即市域范圍內(nèi)涉及黨建引領(lǐng)、治安防控、公共安全、矛盾化解、國(guó)家安全、基層治理、社會(huì)服務(wù)等改革舉措、制度政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與系統(tǒng)集成，處理好市級(jí)頂層設(shè)計(jì)和區(qū)縣街鎮(zhèn)基層創(chuàng)新之間的關(guān)系，處理好統(tǒng)籌推進(jìn)與分類指導(dǎo)的關(guān)系，對(duì)關(guān)聯(lián)度高、互為條件的改革措施協(xié)同推進(jìn)，對(duì)領(lǐng)域相近、功能互補(bǔ)的改革措施配套推進(jìn)，健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，打好改革組合拳，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革橫向聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致，發(fā)揮改革整體效能，全面增強(qiáng)社會(huì)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性[17]。

（三）市域社會(huì)治理是信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代數(shù)據(jù)化治理的“新探索”

任何一種社會(huì)治理模式的選擇，都離不開時(shí)代發(fā)展的特點(diǎn)、趨勢(shì)和要求。與過去的農(nóng)業(yè)時(shí)代、傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代相比，當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、虛擬現(xiàn)實(shí)等已經(jīng)高度滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的每一個(gè)角落?？梢哉f，我們已經(jīng)形成了一個(gè)數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化的“新型治理生態(tài)體系”，社會(huì)不確定性明顯上升。以社會(huì)安全為核心任務(wù)的社會(huì)治理，必然從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)治理轉(zhuǎn)向依靠現(xiàn)代科技和數(shù)據(jù)資源的“數(shù)據(jù)化治理”新模式，以智能化提高社會(huì)治理的效能。數(shù)據(jù)化治理需要不同層級(jí)政府、不同部門之間系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)共享、平臺(tái)共建等數(shù)據(jù)一體化管理體制相配套、相適應(yīng)。目前，從省到市、縣、街鎮(zhèn)各個(gè)層級(jí)的社會(huì)治理中，普遍存在政府信息系統(tǒng)不對(duì)接、數(shù)據(jù)開放共享難、基層數(shù)據(jù)治理平臺(tái)叢生等問題。從這點(diǎn)來說，市域社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)，就是要結(jié)合智慧城市、精細(xì)化管理等，促進(jìn)市域信息基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、網(wǎng)絡(luò)暢通、平臺(tái)貫通、數(shù)據(jù)融通，探索建立適應(yīng)大數(shù)據(jù)、人工智能時(shí)代要求的現(xiàn)代智能化、數(shù)據(jù)化治理體系，讓科技、數(shù)據(jù)、信息成為“平安中國(guó)、平安城市”建設(shè)的重要支撐，實(shí)現(xiàn)“一片云”“一張網(wǎng)”管理全市域。

五、市域社會(huì)治理的體制優(yōu)勢(shì)及創(chuàng)新路徑

（一）市域社會(huì)治理的體制優(yōu)勢(shì)

從中西方城市化發(fā)展的路徑看，“行政等級(jí)”是理解中國(guó)城市之間規(guī)模、治理資源、治理能力等差異的一把“鑰匙”。與傳統(tǒng)的縣域社會(huì)治理相比較，市域社會(huì)治理具有更加鮮明的體制優(yōu)勢(shì)。一是立法權(quán)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)城市的行政等級(jí)一般分為直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市、普通地級(jí)市和縣級(jí)市。不同級(jí)別城市擁有的政治權(quán)力不盡一致。2015年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》明確規(guī)定所有“設(shè)區(qū)的市”的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同法律、行政法規(guī)和省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的情況下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，地方性法規(guī)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后方可施行;設(shè)區(qū)的市的人民政府擁有制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。市域社會(huì)治理的地方立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)了傳統(tǒng)縣域治理的權(quán)力缺陷，為在整個(gè)市域內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的法治化、精細(xì)化提供了強(qiáng)有力的制度保障。二是資源優(yōu)勢(shì)。市域社會(huì)治理是一項(xiàng)兼具城市和鄉(xiāng)村社會(huì)治理的復(fù)雜系統(tǒng)工程，這就要求市級(jí)層面必須具備十分充足的人財(cái)物等可分配資源，解決城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)縣之間社會(huì)治理面臨的不平衡問題。在我國(guó)，資金、人力、基礎(chǔ)設(shè)施投資、先進(jìn)技術(shù)以及優(yōu)惠政策，都是從中央到地方、從上級(jí)城市到下級(jí)城市逐次分配的[18]，這就決定了行政級(jí)別越高的城市可以調(diào)動(dòng)的治理資源就會(huì)越多。資源優(yōu)勢(shì)和相對(duì)寬廣的空間范圍相疊加，使得市域?qū)用娴纳鐣?huì)治理，有利于降低社會(huì)治理成本，提高治理效能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理效能的“帕累托次優(yōu)”狀態(tài)[19]。三是能力優(yōu)勢(shì)。市域社會(huì)治理既要貫徹落實(shí)好黨中央關(guān)于國(guó)家治理的大政方針、制度安排、決策部署和上級(jí)的任務(wù)要求，又要立足實(shí)際統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推動(dòng)，在國(guó)家治理中起到承上啟下的樞紐作用[13]。這決定了市域社會(huì)治理在中央政策貫徹執(zhí)行、治理規(guī)劃方案制定、基層治理資源調(diào)配、社會(huì)群眾組織動(dòng)員、統(tǒng)一治理平臺(tái)搭建、治理數(shù)據(jù)整合應(yīng)用、化解社會(huì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)等方面，比一般的縣市區(qū)具有更強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、破除“九龍治水”困局的治理能力。

（二）推動(dòng)市域社會(huì)治理的體制創(chuàng)新路徑

鑒于對(duì)市域社會(huì)治理內(nèi)涵與本質(zhì)的分析，筆者以為，市域社會(huì)治理的好壞，關(guān)鍵在于市域范圍內(nèi)各級(jí)黨政系統(tǒng)的縱橫向體制機(jī)制安排的水平。上下暢通、左右協(xié)同、數(shù)據(jù)融通的市域高效協(xié)同體制與運(yùn)作機(jī)制，是推動(dòng)市域社會(huì)治理的關(guān)鍵創(chuàng)新路徑。重點(diǎn)完善以下三大治理體制。

一是完善上下聯(lián)動(dòng)、總攬全局、協(xié)調(diào)各方的市域黨建領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，也是推進(jìn)市域社會(huì)治理的基本原則和重要保證。以黨建引領(lǐng)市域社會(huì)治理，把區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理有機(jī)結(jié)合起來，有利于充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有利于整合各方資源公平公正、務(wù)實(shí)高效地處理社會(huì)事務(wù)[20]。按照市域整體性出發(fā)，樹立系統(tǒng)思維，在加大城市基層黨建的同時(shí)，重點(diǎn)建立健全自上而下、一貫到底的黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系，努力構(gòu)建市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—社區(qū)（居村）四級(jí)聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)同、縱向到底、橫向到邊的市域黨建引領(lǐng)社會(huì)治理組織體系（區(qū)域化黨建），明確各級(jí)黨組織的功能、地位和責(zé)任，建立目標(biāo)管理和考核機(jī)制，切實(shí)打造形神兼?zhèn)?、氣血貫通、體魄強(qiáng)健的市域黨組織“生命體”，為市域社會(huì)治理提供強(qiáng)大的組織和領(lǐng)導(dǎo)保障。

二是完善聯(lián)動(dòng)融合、集約高效的市域政府負(fù)責(zé)體制。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能，是社會(huì)治理的基本要求。而關(guān)鍵是，要從市域社會(huì)的特點(diǎn)和規(guī)律出發(fā)，積極搭建與市域社會(huì)整體性、系統(tǒng)性治理要求相適應(yīng)的政府縱向一體化體制和跨部門運(yùn)行機(jī)制，從根本上消除政府部門“條的治理碎片化”和區(qū)縣各自為政的“空間治理碎片化”問題，注重條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享，推動(dòng)資源公平配置，各項(xiàng)制度政策協(xié)同集成，實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)更加公平公正、安全有序。一方面，要建立健全市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)聯(lián)動(dòng)的跨部門“市域社會(huì)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”或“市域社會(huì)治理委員會(huì)”，由各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，由主管部門牽頭或主導(dǎo)，跨層級(jí)、跨部門協(xié)同推動(dòng)市域社會(huì)治理工作。尤其是市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組要充分發(fā)揮市一級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，全面統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)市域社會(huì)治理的整體事宜，使全市市域社會(huì)治理工作有序推進(jìn)，有效應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)各類新型社會(huì)矛盾和重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。另一方面，要按照市級(jí)層面重在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)縣級(jí)層面重在組織實(shí)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面重在強(qiáng)基固本的思路，理順和明確市、區(qū)、街鎮(zhèn)各級(jí)政府在市域社會(huì)治理中的職能、權(quán)限和責(zé)任邊界，依法健全基本公共服務(wù)資源市級(jí)統(tǒng)籌與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡化治理、一體化治理;依法制定權(quán)力下沉、資源下沉的相關(guān)清單與規(guī)則制度，把資源、服務(wù)、管理放到基層，徹底解決“條塊分割”“多頭治理”問題，為城鄉(xiāng)接合部、城中村、人口大鎮(zhèn)等解決治理難題提供資源基礎(chǔ)。

三是完善系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)共享的市域科技支撐體制。數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)治理的必要手段，也是真正實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的重要支撐條件，但數(shù)據(jù)整合共享的背后仍然是體制機(jī)制的問題。因此，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算和5G等信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立健全上下政府層級(jí)之間、多部門之間數(shù)據(jù)設(shè)施融通互聯(lián)、管理系統(tǒng)無縫對(duì)接、數(shù)據(jù)資源開放共享的跨界協(xié)調(diào)機(jī)制，解決市域社會(huì)治理中因數(shù)據(jù)不開放不共享導(dǎo)致的信息不對(duì)稱、響應(yīng)不及時(shí)、反應(yīng)不靈敏等治理困境，是市域社會(huì)治理走向全地域、全要素、全周期治理的重要途徑。為此，在市域范圍內(nèi)，一方面，要加快推動(dòng)各級(jí)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、政府?dāng)?shù)據(jù)開放和社會(huì)數(shù)據(jù)融通、大數(shù)據(jù)資源管理和融合應(yīng)用等有關(guān)法律法規(guī)和政策體系的設(shè)計(jì)，不斷提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度和大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用水平，為市域社會(huì)治理能力現(xiàn)代化賦能。另一方面，健全促進(jìn)市域多層級(jí)、多部門之間（也包括政府與企業(yè)數(shù)據(jù)的開放共享）系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)共享的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái)建設(shè)，建設(shè)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、居村都能同步共享數(shù)據(jù)、瞬時(shí)傳送鏈接的“城市大腦”“城市中腦”等，真正構(gòu)筑起市域社會(huì)治理“一張網(wǎng)”（市域政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、市域城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”），“一盤棋”，既借助大數(shù)據(jù)發(fā)掘市域社會(huì)的動(dòng)態(tài)演變趨勢(shì)和規(guī)律，科學(xué)化配置資源、針對(duì)性采取措施，增強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警預(yù)判能力，將重大矛盾風(fēng)險(xiǎn)化解在萌芽之中，大事更不出市域范圍，又充分借助市域數(shù)據(jù)治理優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)“出生、死亡等一件事辦理”業(yè)務(wù)流程優(yōu)化再造落地落實(shí)，讓全市域的所有居民“一網(wǎng)辦、一次辦、一次不用跑”辦成“一件事”，享受數(shù)據(jù)民生服務(wù)的市域溫度。

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Urban Social Governance： Characteristics， Connotation and

Institutional Innovation Path

TAO? Xidong

Abstract： Urban social governance is a natural extension and an important part of national governance at prefecture level. Compared with the traditional grass-roots or county level social governance， the urban social governance emphasizes the inherent characteristics of reshaping the vertical power responsibility relationship of the government， the integration of multi-sectoral policies and systems， and the open sharing of social data. It aims to promote the efficiency， fairness and integration of the urban social governance with the system， integrity and coordination. On the basis of examining the tendency of county social governance， this paper makes a new explanation of the concept， connotation and essence of "city social governance"， and puts forward the reform path and strategy of deepening the innovation of city social governance around the system and mechanism.

Key words： urban social governance; characteristics; connotation; system; path

責(zé)任編輯：鄧? ?喆