文/盧昌彩

我國水生野生動物種類十分豐富，且珍貴、瀕危水生野生動物種類較多。新調(diào)整的《國家重點保護野生動物名錄》涉及水生野生動物保護范圍擴大、保護升級、重點突出等方面問題。本文分析了《名錄》調(diào)整后對水生野生動物資源保護、經(jīng)營利用、執(zhí)法監(jiān)管等方面帶來的影響，提出了應(yīng)對這些變化的主要措施，為各地更好地落實水生野生動物保護提供參考。

我國水生野生動物種類十分豐富，其中有些珍貴、瀕危水生野生動物更是國家重點保護野生動物名錄的重要組成部分。2021年2月1日，國家林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《國家重點保護野生動物名錄》（以下簡稱《名錄》），對國家重點保護水生野生動物名錄進行了系統(tǒng)性重構(gòu)，許多水生野生動物的保護管理依據(jù)、程序、要求和主管部門發(fā)生調(diào)整，對資源養(yǎng)護、養(yǎng)殖生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等帶來連鎖影響。因此，有必要研究《名錄》調(diào)整后的相關(guān)對策措施，更好地保護水生野生動物。

一、主要特點

新《名錄》歸屬漁業(yè)部門管理的水生野生動物有302種類（294種和8類），占列入野生動物988種類（980種和8類）的30.56%，其主要特點是：

（一）范圍擴大

新《名錄》在原有66種類水生野生動物的基礎(chǔ)上，新增215種類。屬國家一級保護水生野生動物的11種類、國家二級保護水生野生動物的204種類，國家二級保護水生野生動物中，野外種群保護的有49種類。至此，新《名錄》中現(xiàn)有國家二級保護水生野生動物256種類（249種和7類），含閉殼龜、金線鲃、細鱗鮭、海馬、角珊瑚、石珊瑚目、蒼珊瑚科等7大屬目科的所有種，比舊《名錄》35種類（32種和3類），增加了221種類（217種和4類）。

國家二級保護升級為國家一級保護的21種類，直接新增國家一級保護水生野生動物11種類。至此，國家一級保護水生野生動物46種類（45種和1類），比舊《名錄》13種類（12種和1類），增加了33種類，增加1.54倍。

（二）重點突出

在新增物種中，主要突出易危物種（VU）、瀕危物種（EN）、極危物種（CR）、區(qū)域性滅絕物種（RE）和未評估的物種，注重對海洋生物如珊瑚、海豚、海蛇等，兩棲類如林蛙等受人類活動影響多、對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量敏感、滅絕速率大的物種的保護，如新《名錄》中8個類群，珊瑚類（即紅珊瑚科、石珊瑚目、蒼珊瑚科和角珊瑚目）就占了一半，新增受威脅物種的小鯢科達13種。

二、影響分析

我國是世界上水生野生動物種類最豐富的國家之一，在維護世界生物多樣性方面占據(jù)非常重要的地位。這次新《名錄》中新增、升級了部分水生野生動物種類，正是對我國水生野生動物保護管理和經(jīng)營許可提出了更高要求。

（一）對資源保護管理提出了更高要求

2018年，我國修訂了《中華人民共和國野生動物保護法》，2019年8月27日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《水生野生動物及其制品價值評估辦法》，提出建立水生野生動物自然保護區(qū)、救護繁育基地，收集瀕?；驑颖镜却胧诒Ｗo珍貴、瀕危水生野生動物及其棲息地等方面發(fā)揮了重要作用。

隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人類活動增加，資源環(huán)境承載壓力加大，工程建設(shè)、交通航運、環(huán)境污染、過度捕撈等問題已威脅著我國水域生態(tài)系統(tǒng)的安全，舊《名錄》中重點保護水生野生動物的生存條件面臨著巨大的挑戰(zhàn)。新《名錄》中新增或升級的重點保護水生野生動物數(shù)量多，但對一些種類的產(chǎn)卵場、洄游通道、棲息地等區(qū)域的調(diào)查缺乏，這為后續(xù)開展調(diào)查評估、食性研究、棲息地劃定等工作帶來更大的挑戰(zhàn)。

（二）對經(jīng)營利用監(jiān)管提出了更高要求

根據(jù)《生物多樣性公約》《CITES公約》等重要國際法律文件，水生野生動物具有生態(tài)、經(jīng)濟、科研、教育等多重屬性和價值，部分物種可以在保護其資源的同時進行科學(xué)合理利用。按照《水生野生動物利用特許辦法》，我國對娃娃魚、棘胸蛙、鱘魚、胭脂魚等列入國家重點保護名錄的水生野生動物進行合理開發(fā)利用，包括馴養(yǎng)繁殖、制造中藥保健品、加工工藝品、展演展示、食用售賣等方面，已成為漁民致富的特色產(chǎn)業(yè)。

新《名錄》中新增水生野生動物種類，其中部分是捕撈對象，部分是養(yǎng)殖對象，由《漁業(yè)法》調(diào)整對象上升為《野生動物保護法》《水生野生動物保護實施條例》調(diào)整對象，也就是說，這些水生野生動物種類要按照《水生野生動物利用特許辦法》進行經(jīng)營利用的監(jiān)督管理，并按照《野生動物保護法》《水生野生動物保護實施條例》對違法捕撈追究法律責(zé)任。

（三）對執(zhí)法人員素質(zhì)提出了更高要求

漁政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)是水生野生動物保護落到實處的重要保證，漁政執(zhí)法人員除具備政治素養(yǎng)外，還要有過硬的業(yè)務(wù)水平。新《名錄》中共計302種類，涵蓋珊瑚蟲綱、水螅綱、瓣鰓綱、蛭綱、頭足綱、腹足綱、甲殼綱、肢口綱、軟骨魚綱、硬骨魚綱、兩棲綱、爬行綱等，各個綱目物種區(qū)域分布、生物學(xué)食性、繁育特點、洄游規(guī)律等也各不相同，這需要漁政執(zhí)法人員掌握水生野生動物的基本知識，在看到擱淺、受困或被誤捕的水生野生動物物種時能夠第一時間判斷和甄別。同時，執(zhí)法人員還要熟練掌握《野生動物保護法》《水生野生動物保護實施條例》《水生野生動物利用特許辦法》《水生野生動物及其制品價值評估辦法》等法律法規(guī)規(guī)章，承擔(dān)起法律法規(guī)所賦予的漁業(yè)行政職責(zé)。

三、對策建議

水生野生動物是大自然賜予人類寶貴的財富，是自然界最為重要的有機組成。新《名錄》升級或新增水生野生動物種類，有利于禁止濫食野生動物的行為，提高公共衛(wèi)生安全、保護生物多樣性。地方政府要深入貫徹剛修訂《野生動物保護法》和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于貫徹落實〈國家重點保護野生動物名錄〉加強水生野生動物保護管理的通知》，加強對新《名錄》中水生野生動物的保護。

（一）強化宣傳培訓(xùn)

新《名錄》的發(fā)布，向水生野生動物保護邁出了關(guān)鍵性的一步，但從種類的收錄到保護還有很長一段路要走。漁政主管部門應(yīng)大力推廣、宣傳新《名錄》《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（簡稱《決定》）和《野生動物保護法》，讓漁民群眾及時了解新《名錄》中水生野生動物種類和野生動物保護法律法規(guī)，提升其對水生野生動物的保護意識，使其在捕撈、經(jīng)營利用中自覺遵守野生動物保護法律法規(guī)；讓公眾科學(xué)認識新《名錄》中水生野生動物物種，樹立文明的飲食觀，自覺抵制消費水生野生動物、濫食水生野生動物陋習(xí)，形成全社會保護水生野生動物的良好局面；讓漁政執(zhí)法人員熟悉新《名錄》中水生野生動物物種、管理要求、快速鑒別技術(shù)等，并將相關(guān)內(nèi)容列入漁業(yè)執(zhí)法證考試，便于漁政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中準確把握法律條文、甄別馴養(yǎng)品種、推進依法懲處。

（二）強化分類保護

對于列入新《名錄》的水生野生動物種類要嚴格按照《決定》《野生動物保護法》要求進行管理。同時要區(qū)分野外種群和人工繁育種群，采取不同管理措施，對有人工飼養(yǎng)、繁育的物種如大鯢、尼羅鱷、烏龜?shù)纫巴夥N群要嚴格保護，對于人工繁育種群可以按照規(guī)定，科學(xué)合理地加以利用。

根據(jù)新《名錄》中所列水生野生動物物種的自然分布，科學(xué)劃定保護區(qū)，確保其種群及棲息地安全。對于那些列入《名錄》的瀕危物種，要制定和落實物種拯救計劃，實施瀕危物種保護性拯救。

（三）提升執(zhí)法水平

新《名錄》為水生野生動物市場監(jiān)管以及馴養(yǎng)管理帶來了新變化，漁政主管部門要依法規(guī)范捕撈、人工繁育、出售、購買、利用等活動，對《名錄》發(fā)布前已經(jīng)合法從事相關(guān)物種人工繁育和養(yǎng)殖活動的單位或個人要做好指導(dǎo)、幫助，督促其在過渡期內(nèi)按調(diào)整后的保護管理要求辦理繁育許可證和經(jīng)營利用許可證，維護其合法權(quán)益。對于揚子鱷、虎紋蛙等物種，要及時與林草部門銜接，換發(fā)相關(guān)證件，確保工作到位。

漁政執(zhí)法人員應(yīng)對照新《名錄》中所列的水生野生動物物種，認真梳理行政許可事項，制定完善工作規(guī)范和辦事指南，嚴格把關(guān)水生野生動物來源合法性、申報材料的真實性，從嚴控制準入門檻，從嚴審批水生野生動物經(jīng)營許可。建議相關(guān)執(zhí)法人員認真研究水生野生動物及其制品標識管理，對于標識管理范圍內(nèi)的物種，必須嚴格執(zhí)行標識管理有關(guān)規(guī)定，未取得標識的一律不得進入市場。漁政主管部門還應(yīng)加強事中事后監(jiān)管，落實“雙隨機一公開”制度，促進馴養(yǎng)繁殖及經(jīng)營利用臺賬記錄規(guī)范，實現(xiàn)水生野生動物管理的動態(tài)化、可追溯。

（四）強化執(zhí)法監(jiān)管

建立完善打擊野生動物非法貿(mào)易工作機制，聯(lián)合相關(guān)部門保持高壓執(zhí)法態(tài)勢，列入中國漁政“亮劍”系列專項執(zhí)法內(nèi)容，突出重點地區(qū)、重點場所、重點種類、重點環(huán)節(jié)，嚴厲打擊非法傷害、捕撈重點保護的水生野生動物及破壞其棲息地行為，徹底取締非法水生野生動物市場，鏟除亂捕水生野生動物黑色利益產(chǎn)業(yè)鏈，堅決禁止濫食及非法交易水生野生動物。對非法獵捕、交易、運輸、食用水生野生動物的，除落實罰沒和收容救護水生野生動物管理要求外，嚴格按《野生動物保護法》《決定》《水生野生動物及其制品價值評估辦法》進行經(jīng)濟處罰、資源賠償和刑事追責(zé)，做到處理一起震懾一片，提高法律的震懾力。

（五）強化評估調(diào)整

水生野生動物具有物種的珍稀性、生境的分散性、棲息的多樣性、用途的廣泛性、生命的脆弱性等特質(zhì)，這要求我們必須加強對《名錄》種類的動態(tài)監(jiān)測。要量化評估水生野生動物種類、數(shù)量、繁殖狀況和棲息地、繁殖地對其種群的影響，依據(jù)新修訂的《野生動物保護法》，對新《名錄》中水生野生動物進行保護等級適當(dāng)調(diào)整，以5年或10年為一周期，使《名錄》與時俱進，實現(xiàn)水生野生動物保護和利用的良性循環(huán)。