鄧林森，馬 珂，孔海浪，皮銀姣，馮 雪，賴 敏

(昆明市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，云南 昆明 650041)

0 引言

2019年5月23日，中共中央國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(本文簡稱《意見》)，《意見》因循生態(tài)文明建設(shè)、多規(guī)合一、以人為本的高質(zhì)量發(fā)展等線索，將主體功能區(qū)、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系[1]。

根據(jù)自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)[2019]87號(hào))文件要求，各地不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。文件要求做好過渡期內(nèi)現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同[2]。目前全國很多省市都處于傳統(tǒng)規(guī)劃體系向國土空間規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)變過程中。在這個(gè)特殊的時(shí)段，如何保障城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，不同的省市開展了不同的探索[3]。

在這個(gè)過渡時(shí)期，空間規(guī)劃體系的重構(gòu)將對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制以及管控系統(tǒng)建構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，首當(dāng)其沖的即是在既往城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中處于核心層次的城市總體規(guī)劃[4]。為此，本文以云南綠色鋼城的建設(shè)為例，綜合各層面專家和相關(guān)部門的建議，最終決定以“過渡期的云南綠色鋼城總體規(guī)劃”為規(guī)劃編制新類型，從而用于指導(dǎo)云南綠色鋼城的產(chǎn)業(yè)體系和城鎮(zhèn)用地的空間布局。同時(shí)將相關(guān)空間要素納入到未來的國土空間規(guī)劃體系之中，從而保證建設(shè)用地的合法合規(guī)的落實(shí)。

1 項(xiàng)目概況

為響應(yīng)國家鋼鐵工業(yè)集聚發(fā)展與調(diào)整升級(jí)的要求，落實(shí)云南省省委省政府提出的外遷鋼鐵廠進(jìn)行聚集發(fā)展的重要指示，玉溪市市委市政府高位統(tǒng)籌，以玉昆鋼鐵廠的搬遷為著力點(diǎn)，積極打造“千萬噸鋼鐵量，千億元產(chǎn)值的云南省綠色鋼城”。特此，亟需通過云南綠色鋼城項(xiàng)目的規(guī)劃編制來指導(dǎo)鋼城未來發(fā)展。在城鄉(xiāng)規(guī)劃向國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變的“過渡期”，本次總體規(guī)劃是根據(jù)省委省政府、市委市政府的相關(guān)要求，在專家充分論證的基礎(chǔ)上，作為支撐云南綠色鋼城重大項(xiàng)目的落地，在特定的時(shí)空背景下而形成的新的規(guī)劃編制類型。

2 編制的邏輯演進(jìn)

2.1 重構(gòu)全域規(guī)劃體系

云南綠色鋼城項(xiàng)目毗鄰南亞、東南亞，地處云南滇中腹地，位于云南省玉溪市的峨山縣與新平縣的交界處，東西最大跨距29.77 km，南北最大跨距41.63 km。基地距離云南省省會(huì)昆明約150 km，距離玉溪市中心城區(qū)約60 km，東距石屏縣50 km，西距新平縣城20 km，南距元江縣50 km，北距峨山縣城30 km。

規(guī)劃從建設(shè)性規(guī)劃的傳統(tǒng)框架走向保護(hù)、建設(shè)、管制相結(jié)合的全域覆蓋規(guī)劃的框架。根據(jù)《意見》要求，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個(gè)或多個(gè)行政村為單元。為確保項(xiàng)目規(guī)劃范圍與未來的實(shí)用性村莊規(guī)劃展開無縫銜接，從而保證全域覆蓋。本次規(guī)劃范圍嚴(yán)格以行政村單元為邊界，包含了峨山縣化念鎮(zhèn)和新平縣揚(yáng)武鎮(zhèn)的9個(gè)社區(qū)及行政村范圍，分別是化念鎮(zhèn)的化念社區(qū)、念江社區(qū)、鳳凰社區(qū)、黨寬社區(qū)和羅里村委會(huì)，揚(yáng)武鎮(zhèn)的揚(yáng)武社區(qū)、大開門社區(qū)、趙米克村委會(huì)和寫莫村委會(huì)，涉及范圍總面積為397.34 km2。其中，化念鎮(zhèn)涉及范圍面積197.28 km2，揚(yáng)武鎮(zhèn)涉及范圍面積200.06 km2。規(guī)劃范圍圖，如圖1所示。

圖1 云南綠色鋼城項(xiàng)目規(guī)劃范圍圖Fig.1 Planning scope of Yunnan Green Steel City

規(guī)劃從傳統(tǒng)的只限于城市發(fā)展的體系走向城鄉(xiāng)協(xié)同的區(qū)域一體化體系?；陧?xiàng)目毗鄰東南亞、南亞的地緣優(yōu)勢，通過對(duì)周邊的大中型鋼鐵廠進(jìn)行研究，綠色鋼城以供給側(cè)需求為發(fā)展導(dǎo)向，以中、高端產(chǎn)業(yè)體系為發(fā)展目標(biāo)。南亞東南亞區(qū)域一體化圖，如圖2所示。

圖2 南亞東南亞區(qū)域一體化圖Fig.2 Regional integration diagram of South and Southeast Asia

聚焦在國內(nèi)區(qū)域，對(duì)泛亞通道中線上的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和技術(shù)開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了梳理分析，沿線主要以農(nóng)特產(chǎn)品加工、生物技術(shù)、文化旅游、進(jìn)出口中轉(zhuǎn)運(yùn)輸為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。云南綠色鋼城秉承錯(cuò)位發(fā)展的原則，以鋼鐵產(chǎn)業(yè)、裝備制造、物流產(chǎn)業(yè)、建材業(yè)作為主要的產(chǎn)業(yè)類型。南亞東南亞區(qū)域一體化圖，如圖3所示。

圖3 國內(nèi)區(qū)域一體化圖Fig.3 Regional integration diagram

通過區(qū)域的地緣優(yōu)勢、競合條件分析，將自身的發(fā)展與區(qū)域的環(huán)境相互聯(lián)通，進(jìn)行科學(xué)的產(chǎn)業(yè)選擇，走前瞻性鋼鐵產(chǎn)業(yè)集群打造的道路，形成了國內(nèi)、國際雙循環(huán)體系，從而更好的指導(dǎo)綠色鋼城的建設(shè)發(fā)展。

2.2 重構(gòu)規(guī)劃語言系統(tǒng)

從規(guī)劃定位引領(lǐng)走向目標(biāo)量化與指標(biāo)傳導(dǎo)的體系。結(jié)合基地的地緣區(qū)位優(yōu)勢，在產(chǎn)城融合，綠色發(fā)展的理念引導(dǎo)下確定了規(guī)劃定位：云南綠色鋼城將作為輻射南亞東南亞的現(xiàn)代化鋼鐵產(chǎn)業(yè)基地和云南省產(chǎn)城融合的綠色發(fā)展示范區(qū)。根據(jù)目標(biāo)定位構(gòu)建了4大方面的量化指標(biāo)，包括產(chǎn)業(yè)目標(biāo)、人口目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和綠色目標(biāo)。

在量化指標(biāo)的引導(dǎo)下，通過構(gòu)建生態(tài)要素優(yōu)先的資源承載力的評(píng)價(jià)體系落實(shí)用地指標(biāo)，通過構(gòu)建空間布局體系落實(shí)人口指標(biāo)，通過構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系落實(shí)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過構(gòu)建綠色制造體系落實(shí)綠色指標(biāo)。

在落實(shí)用地指標(biāo)方面，首先基于生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則，對(duì)生態(tài)要素進(jìn)行梳理，并將其作為適宜性的評(píng)價(jià)因子，包括地形地貌、高程、坡度、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、國家級(jí)、省級(jí)公益林以及水體。綜合各個(gè)生態(tài)要素，以GIS為分析平臺(tái)，應(yīng)用“多規(guī)合一”的思維進(jìn)行空間疊加分析，得到云南綠色鋼城片區(qū)用地適宜指數(shù)綜合評(píng)價(jià)圖，用以表征對(duì)建設(shè)活動(dòng)的適宜程度。該值越小的區(qū)域，表明城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境成本越高，對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響越大，引起的環(huán)境災(zāi)難的可能性越高，越不宜進(jìn)行產(chǎn)業(yè)建設(shè)。適宜建設(shè)或基本適宜建設(shè)用地南北向帶狀分布在壩區(qū)的化念鎮(zhèn)區(qū)、大開門片、揚(yáng)武鎮(zhèn)區(qū)、趙米克片區(qū)。

其次，系統(tǒng)銜接了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的各層級(jí)總規(guī)、控規(guī)和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界31 km2。相關(guān)建設(shè)用地將納入新一輪國土空間規(guī)劃，保證建設(shè)用地的合法合規(guī)的落實(shí)。

在落實(shí)人口指標(biāo)方面，結(jié)合適宜建設(shè)用地的組團(tuán)分布特征，按照產(chǎn)城融合理念，形成了“一核兩帶，兩鎮(zhèn)多組團(tuán)”的空間結(jié)構(gòu)。整體的用地結(jié)構(gòu)以產(chǎn)業(yè)用地為主，其中工業(yè)占比52.61%，生活與配套占比約42%，較為符合產(chǎn)城融合的用地結(jié)構(gòu)。具體來看，以玉昆、仙福鋼鐵產(chǎn)業(yè)區(qū)為中心結(jié)合外圍的產(chǎn)業(yè)延伸區(qū)形成產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。生活配套區(qū)與產(chǎn)業(yè)聚居區(qū)形成分離式布置模式，促使產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，產(chǎn)城融合發(fā)展。總的用地結(jié)構(gòu)與功能布局滿足產(chǎn)業(yè)落地、城鎮(zhèn)發(fā)展的需求。在此基礎(chǔ)上，通過人口的進(jìn)一步科學(xué)預(yù)測與匹配的公共服務(wù)配套促進(jìn)產(chǎn)、城、人的相互融合。根據(jù)人口的預(yù)測，2035年規(guī)劃總?cè)丝跒?2萬人，其中化念組團(tuán)6萬人，大開門組團(tuán)2萬人，揚(yáng)武組團(tuán)4萬人。各組團(tuán)的人口與居住用地匹配，并通過水資源承載力評(píng)價(jià)對(duì)人口的總量進(jìn)行了科學(xué)的校核?？臻g布局體系圖，如圖4所示。

圖4 空間布局體系圖Fig.4 Spatial layout system diagram

在落實(shí)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面，在綠色化、智能化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向指引下，建立以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主，裝備制造業(yè)、現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)為輔的“一主兩輔”的產(chǎn)業(yè)體系。積極發(fā)展金屬冶煉加工、建材制造、智能裝備制造、倉儲(chǔ)配送、工業(yè)設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、電子商貿(mào)、工業(yè)旅游等。打造綠色智能鋼鐵及制造業(yè)、現(xiàn)代貨運(yùn)物流體系、新型商務(wù)貿(mào)易體系，建設(shè)中國西南地區(qū)以鋼鐵為核心的工業(yè)制造業(yè)高品質(zhì)、高智慧聚集組團(tuán)。產(chǎn)業(yè)體系，見圖5。

圖5 產(chǎn)業(yè)體系圖Fig.5 Industrial system diagram

在具體的空間落位中，結(jié)合玉昆與仙福鋼鐵打造整個(gè)云南綠色鋼城的產(chǎn)業(yè)核心區(qū)，趙米克片區(qū)將作為未來整個(gè)綠色鋼城的產(chǎn)業(yè)延伸發(fā)展區(qū)，以裝備制造業(yè)為主。圍繞產(chǎn)業(yè)核心區(qū)布局相應(yīng)的延伸產(chǎn)業(yè)和配套服務(wù)。延伸產(chǎn)業(yè)包括大開門廢舊金屬資源綜合利用區(qū)，大開門礦業(yè)產(chǎn)業(yè)及配套產(chǎn)業(yè)區(qū)，建筑材料加工區(qū)。在玉昆鋼鐵、仙福鋼鐵和羅里火車站之間規(guī)劃了綜合物流中心?？紤]到鋼鐵產(chǎn)業(yè)對(duì)外推廣的需求結(jié)合玉昆鋼鐵廠的門戶位置，集中布置了綠色鋼城的展銷中心。產(chǎn)業(yè)空間布局圖，如圖6所示。

圖6 產(chǎn)業(yè)空間布局圖Fig.6 Industrial spatial layout diagram

在落實(shí)綠色指標(biāo)方面，通過構(gòu)建綠色制造體系落實(shí)綠色指標(biāo)。綠色制造體系主要包括了綠色工廠，綠色園區(qū)兩方面。規(guī)劃主要通過綠色基底，綠色產(chǎn)業(yè)，綠色城鄉(xiāng)3大方面落實(shí)綠色制造體系的兩大方面。

1)在綠色基底方面，通過藍(lán)綠通風(fēng)廊道，礦山修復(fù)，超低排放等綠色建設(shè)引導(dǎo)項(xiàng)目形成綠色基底，至2035年，綠色鋼城人均綠地規(guī)模將達(dá)到15。

2)在綠色產(chǎn)業(yè)方面，按照國家鋼鐵產(chǎn)業(yè)超低排放的標(biāo)準(zhǔn)，打造綠色工廠與綠色園區(qū)，引導(dǎo)三廢循環(huán)的經(jīng)濟(jì)，并按照AAAA級(jí)工業(yè)旅游區(qū)進(jìn)行整體景觀打造。

3)在綠色城鄉(xiāng)生活方面，通過構(gòu)建生態(tài)走廊進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。以公交出行模式為導(dǎo)向，推廣公交出行，規(guī)劃7.8 km功能復(fù)合型的綠道，引導(dǎo)低碳出行?？紤]到綠色鋼城水環(huán)境較為緊張，通過滲、滯、排、蓄、凈、用6個(gè)方面的海綿城市措施確保城市高效節(jié)水。在綠色村莊方面，結(jié)合鄉(xiāng)村振興與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，對(duì)村莊展開分類的發(fā)展引導(dǎo)，同時(shí)將化念壩農(nóng)田集中區(qū)作為綠色發(fā)展的試點(diǎn)。

2.3 重構(gòu)空間治理機(jī)制

規(guī)劃編制注重利用“多規(guī)合一”的思維，注重將底線約束和開發(fā)保護(hù)有機(jī)的結(jié)合。突破以建設(shè)用地為主體的空間利用規(guī)劃布局模式，轉(zhuǎn)向區(qū)域土地利用的綜合平衡與優(yōu)化布局[5]。注重與現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，約束控制規(guī)劃范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)線，同時(shí)注重與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃展開銜接，初步劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，通過“三線”的管控與劃定，以便與新一輪國土空間規(guī)劃的銜接，保證項(xiàng)目用地合法合規(guī)的落實(shí)。

在綠色鋼城的開發(fā)建設(shè)過程中注重多規(guī)合一思維的拓展運(yùn)用，通過各種空間要素的分層疊加分析，形成“一張藍(lán)圖”，構(gòu)建產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)的發(fā)展新格局。圍繞著鋼鐵龍頭及延伸產(chǎn)業(yè)的空間需求，將道路系統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)空間布局有機(jī)的結(jié)合起來。

配合適應(yīng)地方事權(quán)改革的規(guī)劃編制，注重通過開發(fā)、保護(hù)、管理的事權(quán)分層引導(dǎo)，形成分層政府事權(quán)治理。注重對(duì)不同的行政主體與不同的部門展開深層次，多輪的對(duì)接協(xié)調(diào)。在規(guī)劃編制初期，形成多部門協(xié)調(diào)的項(xiàng)目專班，由自然資源局主導(dǎo)，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局、工業(yè)和信息化局配合，形成職能協(xié)同的專班團(tuán)隊(duì)。

最后通過近期建設(shè)項(xiàng)目庫，將需要近期實(shí)施的項(xiàng)目的管理分配到不同的主管部門，分層對(duì)應(yīng)不同的行政主體，明確投資主體和責(zé)任主體，從而保證建設(shè)項(xiàng)目的落地實(shí)施。

3 結(jié)論

在傳統(tǒng)規(guī)劃體系向國土空間規(guī)劃體系過渡的過程中，考慮到地方發(fā)展的需要，可以通過編制“過渡期總體規(guī)劃”的形式來指導(dǎo)項(xiàng)目的保護(hù)與建設(shè)。在規(guī)劃編制過程中，從“頂層設(shè)計(jì)”到“空間落位”都需要預(yù)留與國土空間規(guī)劃的“接口”，包括規(guī)劃范圍的劃定，全域視野的構(gòu)建，規(guī)劃編制邏輯的轉(zhuǎn)變。通過目標(biāo)體系的建構(gòu)與自上而下指標(biāo)的分解與空間落位，構(gòu)建“一個(gè)指標(biāo)體系”。在編制方法方面，注重“多規(guī)合一”方法的貫徹，形成開發(fā)保護(hù)的“一張藍(lán)圖”。最后在編制過程中注重與多部門橫向、縱向的銜接，通過建設(shè)項(xiàng)目“一張表”，引導(dǎo)政府管理事權(quán)的分層配置，從而保證空間規(guī)劃的實(shí)施性與落地性。